Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal

Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1976-04-01
Recueil
[1978] 1 RCS 152
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; de Grandpré, Louis-Philippe
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Droit criminel
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, [1978] 1 R.C.S. 152
Date : 1976-11-20
Nicola Di Iorio et Gérard Fontaine Appelants;
et
Le gardien de la prison commune de Montréal Intimé;
et
Rhéal Brunet et autres Mis en cause; et
Le procureur général du Canada, le procureur général du Québec, le procureur général de l’Ontario, le procureur général de l’Alberta, le procureur général de la Colombie-Britannique et le procureur général du Nouveau-Brunswick Intervenants.
1975: 18, 19 et 20 novembre; 1976: 1” avril.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz and de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
Droit constitutionnel — Loi provinciale prévoyant une enquête sur le crime organisé — Témoins refusant de témoigner condamnés pour outrage au tribunal — Partage des pouvoirs — Administration de la justice et procédure en matière criminelle — Loi de police, 1968 (Qué.), c. 17, art. 19 — Loi des commissions d’enquête, S.R.Q. 1964, c. 11, art. 1 — Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 91, 92, 96 et 101 — Code de procédure civile, art. 51.
Droit criminel — Preuve — Témoins devant une commission d’enquête provinciale — Protection contre l’auto-incrimination — Habeas corpus juridiction civile ou criminelle — Loi sur la preuve au Canada, S.R.C. 1970, c. E-10, art. 5 — Code de procédure civile, art. 309 et 851.
Les appelants ont été déclarés coupables d’outrage au tribunal pour refus de témoigner à une enquête devant la Commission de police du Québec et condamnés à un an d’emprisonnement, soit la peine maximale prévue à l’art. 51 du Code de procédure civile. L’enquête a été ordon­née par un arrêté en conseil conformément à l’art. 19 de la Loi de police, lequel permet la tenue d’une enquête sur le crime organisé. Les appelants ont attaqué leur condamnation par requêtes pour bref d’habeas corpus avec certiorari auxiliaire. Ces requêtes ayant été rejetées par la Cour du banc de la reine (juridiction criminelle) et par la Cour d’appel de la province de Québec, les appelants se pourvoient devant cette Cour. Pour ce faire, ils contestent la constitutionnalité de l’arrêté en conseil et de l’art. 19 de la Loi de police. En conséquence, cette Cour a posé la question constitutionnelle, savoir si l’ar­rêté en conseil et l’art. 19 (ainsi que d’autres dispositions qui ne sont vraiment contestées qu’en relation avec lui) étaient ultra vires de la législature provinciale. Les appelants, appuyés par le procureur général du Canada, soutiennent qu’il s’agit de législation en matière de droit criminel qui, en vertu du par. 27 de l’art. 91 de l’A.A.N.B. relève de l’autorité exclusive du Parlement du Canada. L’intimé et les mis en cause, appuyés par les procureurs généraux des provinces intervenantes, préten­dent qu’en vertu du par. (14) de l’art. 92 les provinces seules sont compétentes pour légiférer sur l’administra­tion de la justice dans la province, y compris l’adminis­tration de la justice en matière criminelle.
Arrêt (le juge en chef Laskin et le juge de Grandpré étant dissidents): On doit répondre négativement à la question constitutionnelle et le pourvoi doit être rejeté.
Les juges Martland, Judson, Ritchie et Pigeon: La portée du «droit criminel» et de la «procédure en matière criminelle» selon le par. (27) de l’art. 91 de l’A.A.N.B. est limitée par l’attribution aux provinces de la compé­tence sur «l’administration de la justice» en toutes matiè­res civiles et criminelles, ce qui, selon la jurisprudence, comprend la recherche des activités criminelles.
En examinant la procédure à l’enquête du coroner, cette Cour a récemment décidé dans Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9, que, lorsqu’une personne n’était pas accusée, la loi provinciale l’obligeant à témoigner et le rendant passible de condamnation pour outrage au tri­bunal en cas de refus était valide. La majorité de cette Cour en est venue à la conclusion que cette procédure-là n’était pas «une procédure en matière criminelle» et ce, dans une affaire où, après avoir rendu un verdict de décès dû à un crime par une ou des personnes inconnues, le coroner avait réouvert [sic] l’enquête dans le seul but de découvrir qui pouvait être accusé de ce crime. Si l’on peut dire qu’une enquête tenue dans un tel but n’est pas une «procédure en matière criminelle» il faut a fortiori considérer de la même façon une enquête en conclusion de laquelle on ne pourrait rien faire de plus que de soumettre un rapport au procureur général de la pro­vince. Il n’y a pas lieu d’adopter un point de vue différent lorsque l’enquête, au lieu de viser à recueillir des renseignements suffisants pour porter une accusation d’avoir criminellement causé la mort d’une autre personne, vise à recueillir des renseignements permettant l’identification des personnes qui concourent au crime organisé et la description de leurs activités. Si les appelants témoignent, ils jouiront de la protec­tion prévue à la Loi sur la preuve au Canada, dont le par. (2) de l’art. 5 mentionne que cette protection est accordée au témoin forcé de répondre en vertu d’une loi de quelque législature provinciale.
Le fait que les appelants ont été condamnés à un an d’emprisonnement n’appuie pas la thèse des appelants qu’il s’agit d’une «matière criminelle». Les législatures provinciales ont le pouvoir d’imposer des sanctions par voie d’amende ou d’emprisonnement pour violation des lois provinciales. En l’espèce, la sentence a été rendue en vertu de l’art. 51 du Code de procédure civile: la condamnation a un but coercitif et non punitif.
Enfin, les appelants ne seraient pas sans recours si la loi était inconstitutionnelle comme ils le prétendent. Puisqu’ils ont été incarcérés en vertu d’une loi provin­ciale ils devaient s’adresser aux tribunaux de juridiction civile, soit la Cour supérieure, par voie d’habeas corpus dans le cadre de l’art. 851 du Code de procédure civile.
Les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence et Dickson: On ne saurait interpréter le par. (14) de l’art. 92 de l’A.A.N.B., qui attribue aux provinces la compétence sur «l’administration de la justice dans la province» comme s’appliquant uniquement à l’administration de la justice en matière civile. L’historique de la législation cana­dienne, aussi bien que l’évolution des institutions juridi­ques à l’intérieur de la province depuis la Confédération, va à l’encontre de pareille interprétation restrictive. En conférant aux provinces l’autorité législative exclusive sur «l’administration de la justice» et au gouvernement fédéral l’autorité législative exclusive sur le droit crimi­nel et la procédure en matière criminelle, on a accepté par le fait même un certain chevauchement. Toutefois, en l’espèce, la Commission d’enquête n’agit pas comme une cour criminelle et elle n’exerce aucune compétence en matière criminelle: son rôle est simplement de faire enquête et de soumettre un rapport. La loi attaquée se fonde uniquement sur la compétence de la province en matière «d’administration de la justice». Il s’agit là d’une source de compétence provinciale autonome qui n’a pas à s’appuyer sur quelque autre rubrique.
La portée exacte du par. (14) de l’art. 92 de l’A.A.N.B. n’a jamais été tranchée par cette Cour. La question constitutionnelle soulevée en l’espèce n’a été touchée directement que dans l’arrêt In re Public In­quiries Act: In re Clement, [1919] 3 W.W.R. 115, où il a été décidé qu’une province pouvait faire enquête sur la violation de lois fédérales puisque la recherche des crimes et l’identification des criminels étaient des fonc­tions relevant de l’administration de la justice et, au cours de pareille enquête, obliger un témoin à rendre un témoignage susceptible de l’incriminer. De la même façon qu’une enquête du coroner, que, dans Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9, cette Cour a jugé ne pas être une matière de droit criminel, la Commission d’enquête sur le crime du Québec embrasse nombre de questions ayant une portée sociale et il n’y a ni accusé, ni litige: on cherche à recueillir des renseignements et non à prendre des décisions.
A la lumière des dispositions du par. (2) de l’art. 5 de la Loi sur la preuve au Canada et de l’art. 309 du Code de procédure civile, on ne peut retenir l’argument que le pouvoir de la Commission d’enquête d’obliger des témoins à comparaître et à témoigner aille à l’encontre du droit du citoyen à la protection contre l’auto-incrimi­nation. Ce droit, qui a son origine en common law, a été aboli au Canada. Toutefois, une personne qui comparaît devant une commission d’enquête provinciale est un «témoin» au sens de l’art. 5 et elle jouit de la protection offerte par le par. (2). Qu’on soit d’accord ou non avec une conclusion qui peut obliger une personne à collabo­rer à une enquête portant sur ses propres activités criminelles, les lois canadiennes, tant fédérales que pro­vinciales, ont nécessairement cet effet. La Commission d’enquête sur le crime du Québec n’introduit pas dans notre système judiciaire une forme nouvelle ou insi­dieuse d’enquête et il n’y a rien devant cette Cour qui démontre qu’il s’agit d’une tentative déguisée d’éluder les dispositions du Code criminel sur la procédure.
Le juge Beetz: Avant la Confédération, l’administra­tion de la justice, y compris l’administration de la justice en matière criminelle, relevait des provinces. Le paragraphe (27) de l’art. 91 de l’A.A.N.B. a attribué au Parlement du Canada la compétence exclusive en matière de droit criminel, tant les questions de fond que de procédure. Mais sous réserve de cette disposition et de la primauté des lois fédérales adoptées en vertu des pouvoirs inhérents ou accessoires du Parlement, les pro­vinces devaient demeurer responsables de l’application du droit criminel et conserver la compétence qu’elles possédaient jusque là sur l’administration de la justice en matière criminelle. Le paragraphe (14) de l’art. 92 de l’A.A.N.B. ne fait pas de distinction entre la justice en matière civile et la justice en matière criminelle: le sens ordinaire de l’expression «administration de la justice» est assez large pour englober les deux. Quant au pouvoir attribué au Parlement en vertu du par. (27), il a été décrit par cette Cour, dans P.G. du Québec c. P.G. du Canada, [1945] R.C.S. 600, comme celui de définir ce qui est ou ce qui n’est pas «criminel» et de déterminer les étapes à suivre dans les poursuites ou autres procédures criminelles devant les tribunaux. L’article 19 de la Loi de police ne correspond pas à cette description et il ne peut donc se qualifier autrement que comme une dispo­sition portant sur l’administration de la justice en matière criminelle.
Quant aux peines imposées par la loi attaquée pour refus de témoigner, elles sont de nature coercitive. Même si elles étaient punitives, elles seraient valides en vertu du par. (15) de l’art. 92 à moins d’être employées spécieusement pour créer de nouveaux crimes ou pour assortir d’autres peines ceux du Code criminel.
Le juge en chef Laskin et le juge de Grandpré, dissidents: Si on accepte la prétention qu’une province peut autoriser un tribunal qu’elle a créé à faire enquête sur le crime et toutes ses ramifications et imposer des sanctions en vue de contraindre à comparaître et à témoigner à cette enquête, les provinces auraient alors ce pouvoir en tout ce qui a trait à des matières relevant de la compétence exclusive du Parlement, telles que la faillite, l’insolvabilité, etc. A l’appui de la validité de l’art. 19 de la Loi de police, les provinces soutiennent qu’en vertu du pouvoir qui leur est conféré de légiférer sur «l’administration de la justice» dans la province elles ont pleine compétence pour autoriser des enquêtes où il n’y a ni mise en accusation, ni inculpation, ni poursuite criminelle. Cette proposition se fonde sur une distinc­tion, qui n’apparaît pas justifiée, entre une enquête coercitive sur la criminalité et une enquête coercitive sur d’autres sujets qui relèveraient de la compétence du fédéral.
Tout en reconnaissant que le par. (14) de l’art. 92 de l’A.A.N.B. donne aux provinces une source d’autorité qui leur permet de s’associer à l’exercice du pouvoir fédéral lorsque ce dernier confère à des tribunaux pro­vinciaux une juridiction en des matières de la compétence exclusive du Parlement fédéral, la primauté du pouvoir fédéral est toujours réservée. Ainsi, bien que le Parlement du Canada ait désigné les tribunaux provin­ciaux pour appliquer le droit criminel, ceux-ci doivent le faire selon la procédure en matière criminelle qui, en vertu du par. (27) de l’art. 91 de I’A.A.N.B., relève de l’autorité exclusive du gouvernement fédéral.
Aucun des arrêts cités n’a vraiment décidé de la question constitutionnelle soulevée en l’espèce. Les ques­tions accessoires qui y ont été traitées demeurent sans influence sur la validité de la disposition attaquée, soit l’art. 19 de la Loi de police. Quoiqu’une province puisse établir des corps de police provinciaux et municipaux, elle ne peut investir ses agents de la paix de quelque nouveau pouvoir, si ce pouvoir n’existe pas en vertu du droit criminel fédéral existant. Ces corps de police n’ont le pouvoir d’appliquer le droit criminel que dans la mesure où ce pouvoir vient d’une loi fédérale ou de dispositions antérieures à la Confédération qui sont tou­jours en vigueur. Une province ne peut constituer une commission d’enquête qui, en se limitant à la recherche et au dépistage et en évitant de s’engager dans les poursuites ou de les prévoir, s’accaparerait ainsi une portion considérable du droit criminel, sous réserve de la restriction minimale de l’art. 5 de la Loi sur la preuve au Canada. Pareille enquête sur le crime n’a rien à voir avec l’administration de la justice et constitue un empié­tement direct sur la compétence fédérale exclusive. Ce n’est pas en décrétant, pour l’application du droit crimi­nel, une procédure différente de celle prescrite par le Parlement, par exemple en faisant »en gros» ce que fait «au détail» le Code criminel, qu’il est possible de modi­fier le champ de la compétence législative exclusive à l’égard du droit criminel et de la procédure en matière criminelle.
Puisque le Parlement du Canada aurait le pouvoir d’ordonner une enquête portant sur les mêmes sujets que ceux visés par la loi attaquée, il faut, dans la mesure du possible, interpréter l’A.A.N.B. de façon à empêcher que les autorités gouvernementales à deux, échelons puissent viser parallèlement un individu dans le même but et possiblement au même moment.
[Arrêts suivis; Faber c. R., [1976] 2 R.C.S. 9; In re Public Inquiries Act: In re Clement, [1919] 3 W.W.R. 115, 33 C.C.C. 119, 48 D.L.R. 237; Re Wilson Inquest (1968), 66 W.W.R. 522; arrêts examinés: R. v. Pelletier (1974), 4 O.R. (2d) 677; Proprietary Articles Trade Association v. Attorney General for Canada, [1931] A.C. 310; Renvoi sur la validité de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et sur l’art. 498 du Code criminel, [1929] R.C.S. 409; R. v. Coote (1873), L.R. 4 P.C. 599; ln re Prohibitory Liquor Laws (1895), 24 R.C.S. 170; Renvoi sur l’Adoption Act, [1938] R.C.S. 398; R. v. Coroner of Langley (1968), 67 D.L.R. (2d) 541, infirmé, sub nom. R. v. McDonald (1968), 2 D.L.R. (3d) 298; Wolfe v. Robinson, [1962] O.R. 132; distinction faite avec l’arrêt: Batary c. Procureur géné­ral de la Saskatchewan, [1965] R.C.S. 465; arrêts mentionnés: McKay et autres c. R., [1965] R.C.S. 798; Le Procureur général du Québec c. Le Procureur géné­ral du Canada, [1945] R.C.S. 600; Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1; Attorney General for Ontario v. Hamilton Street Railway Company, [1903] A.C. 524; Goodyear Tire & Rubber Co. c. R., [1956] R.C.S. 303; Kalick c. R. (1920), 61 R.C.S. 175; Bédard c. Dawson, [1923] R.C.S. 681; Harrison v. R., [1925] 2 W.W.R. 407; Webster & Kirkness v. Solloway Mills & Co. Ltd., [1930] 3 W.W.R. 445; Staples v. Isaacs, [1940] 2 W.W.R. 657; Klein c. Bell, [1955] R.C.S. 309; Ministre du Revenu national c. Lafleur, [1964] R.C.S. 412; In re Storgoff, [1945] R.C.S. 526; Canadian Pacific Wine Co. v. Tuley, [1921] 2 A.C. 417; Re Poje, [1953] 1 R.C.S. 516; Re Armstrong, [1892] 1 Q.B. 327; Birks c. Ville de Montréal, [1955] R.C.S. 799; Switzman e. Elbling, [1957] R.C.S. 285.]
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec[1] qui a confirmé un jugement de la Cour du banc de la reine, juridiction criminelle, rejetant les requêtes des appelants pour bref d’ha­beas corpus avec certiorari auxiliaire. Pourvoi rejeté, le juge en chef Laskin et le juge de Grandpré étant dissidents.
René Maranda, pour les appelants.
Gérard Tremblay, Roger Thibaudeau, c.r., Jac­ques Richard et Olivier Prat, pour l’intimé et les mis en cause.
Philippe Landry, c.r., pour le procureur général du Canada.
M. Manning, pour le procureur général de l’Ontario.
W. Henkel, pour le procureur général de l’Alberta.
F. A. Melvin et N. J. Prelypchan, pour le procu­reur général de la Colombie-Britannique.
Hazen Strange et B. A. Crane, pour le procureur général du Nouveau-Brunswick.
Le jugement du juge en chef Laskin et du juge de Grandpré a été rendu par
LE JUGE EN CHEF (dissident)—Avant de rédi­ger mes propres motifs, j’ai eu l’avantage de lire ceux de mon collègue, le juge Pigeon. On soulève, en l’espèce, une question constitutionnelle d’une grande portée, qui semble n’avoir jamais été envi­sagée aussi directement que nous devons le faire ici. En bref, la question est la suivante. Le Parlement du Canada ayant l’autorité législative exclu­sive sur le droit criminel, y compris la procédure en matière criminelle (je parlerai plus loin de la jurisprudence sur la portée de ce pouvoir), une province peut-elle autoriser un tribunal qu’elle a créé, à faire enquête sur le crime et toutes ses ramifications, y compris les organisations et les personnes qui y concourent, et imposer des sanc­tions en vue de contraindre à comparaître et à témoigner à cette enquête? Si une province pos­sède ce pouvoir en ce qui a trait au crime, ne l’aurait-elle pas aussi en ce qui a trait à la faillite et à l’insolvabilité, à vrai dire, en tout ce qui a trait à des matières relevant de la compétence exclusive du Parlement du Canada, telles les matières que je viens de mentionner, simplement parce qu’on pourrait dire qu’un des aspects en est visé par l’art. 92? Pour prendre un autre exemple, soit une disposi­tion législative dont l’objet s’apparente à celui de l’enquête visée en l’espèce, une province pourrait-elle autoriser une enquête générale sur les monopo­les et autres pratiques visant à restreindre la con­currence, ce sur quoi, avec l’approbation des tribu­naux, le Parlement du Canada a légiféré en vertu de sa compétence en matière de droit criminel?
Nous n’avons pas à considérer la nécessité ou l’utilité d’une enquête comme celle qui a été insti­tuée par l’arrêté en conseil N° 2821-72 émis par le lieutenant-gouverneur en conseil du Québec en vertu de l’art. 19 de la Loi de police, 1968 (Qué.), c. 17, et modifications. Il ne s’agit pas d’une enquête privée, du travail d’un chercheur ou d’un journaliste, mais d’une enquête sanctionnée par l’État et menée par un tribunal public investi de pouvoirs de contrainte et avec sanctions envers ceux qui refusent de lui prêter leur concours.
L’argument de la province de Québec, appuyé par quatre autres provinces mais contredit par le gouvernement du Canada, se base sur le pouvoir législatif attribué aux législatures provinciales par le par. (14) de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, assorti des sanctions prévues au par. (15) de l’art. 92. Il n’est pas nécessaire de traiter de celui-là dans la présente cause. Si la province de Québec a validement institué l’enquête, le pouvoir d’autoriser le tribunal qui la mène, à punir pour outrage les témoins récalci­trants ou les personnes régulièrement convoquées qui refusent d’être assermentées, ne me semble pas contestable.
Le paragraphe (14) de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique attribue aux législatures provinciales le pouvoir de légiférer sur:
92. ...
14. L’administration de la justice dans la province, y compris la création, le maintien et l’organisation de tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle, y compris la procédure en matière civile dans ces tribunaux;
On peut rapidement disposer d’un certain nombre de questions concernant l’imbrication de ce pouvoir et de certaines autres dispositions de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, comme les art. 96 et 101, et, naturellement, les dispositions de l’art. 91 relatives au pouvoir législatif fédéral. Une province peut établir des cours ou des tribunaux ayant juridiction sur des matières relevant de sa compétence législative pourvu que soient respec­tées les restrictions découlant de l’art. 96 quant à leur nature et caractère: voir Labour Relations Board of Saskatchewan v. John East Iron Works Ltd.[2]; Tomko c. Labour Relations Board (Nouvelle-Écosse)[3]; voir aussi Dupont c. Inglis[4]. Une province peut instituer des tribunaux et les investir d’une juridiction leur permettant d’appliquer même des lois fédérales, sous réserve du pouvoir du Parlement du Canada de confier la juridiction exclusive sur ces matières à un tribunal qu’il a lui-même créé en vertu de l’art. 101: voir Board v. Board[5]; Cf. Hellens c. Densmore[6]; et voir Refe­rence re Divorce Court Act (I.-P.-É.)[7]; Pringle c. Fraser[8]. Si une province établit un tel tribunal, il faut que les règles du fond que celui-ci appliquera émanent de dispositions législatives fédérales parce qu’elles sont relatives à des matières relevant de la compétence exclusive du Parlement du Canada; Cf. Procureur général de la Colombie-Britannique c. McKenzie[9]. Le Parlement du Canada peut sanc­tionner cette situation (il l’a d’ailleurs fait en certains cas) en désignant les tribunaux provin­ciaux ayant juridiction sur des matières de compé­tence fédérale comme des organismes judiciaires chargés de l’application de la loi. Les dispositions fédérales visant l’application du droit criminel en sont, bien sûr, l’exemple le plus notoire.
Une cour provinciale qui applique la loi fédé­rale, qu’il s’agisse ou non d’une cour supérieure, peut le faire selon sa propre procédure sauf si la loi fédérale prescrit la procédure à suivre. Citons à titre d’exemple le cas de la faillite. Il existe une exception importante à cette règle: la procédure en matière criminelle, aux termes du par. (27) de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britan­nique, relève de la compétence exclusive du Parlement du Canada: voir In re Storgoff[10] et Cf. Ministre du Revenu national c. Lafleur[11].
Les arguments du procureur général du Québec et des procureurs généraux des provinces qui sont venus appuyer ce dernier, comme je les perçois, ne vont pas à l’encontre des propositions susdites mais visent à établir une distinction. Selon ces argu­ments, en vertu du pouvoir qui leur est conféré de légiférer sur d’administration de la justice dans la province», les provinces ont pleine compétence pour autoriser des enquêtes où il n’y a ni mise en accusation, ni inculpation, ni poursuite criminelle. Le fait qu’éventuellement il puisse en résulter des inculpations ou que les mesures législatives néces­saires pour corriger la situation soient de la compé­tence exclusive du Parlement du Canada, ne sau­rait avoir pour effet, au dire des provinces, de priver ces dernières du pouvoir d’instituer l’enquête. C’est ainsi que nous sommes amenés à considérer non pas ce qui ne fait pas partie de la compétence attribuée par le par. (14) de l’art. 92 mais ce qu’elle embrasse. La proposition soumise à cette Cour par les tenants de la constitutionnalité de l’enquête, me semble se fonder, jusqu’à un certain point du moins, sur une distinction entre une enquête coer­citive sur la criminalité et une enquête coercitive sur d’autres sujets qui relèveraient de la compé­tence législative exclusive du fédéral. On dit que dans le premier cas l’enquête relève de l’adminis­tration de la justice dans la province, mais non pas, semble-t-il, dans les autres. Je ne vois pas la distinction. Une enquête coercitive, par exemple, sur l’application de la loi sur la faillite ou sur des pratiques reliées à la faillite et à l’insolvabilité, est tout autant une enquête sur l’administration de la justice, vraiment la justice civile, qu’une enquête sur le crime et la criminalité. Si ce dernier genre d’enquête relève de la compétence de la province, il faut appliquer la règle au premier et à toute autre enquête coercitive qu’une province pourrait vouloir instituer en des domaines où la législation est de la compétence exclusive du Parlement du Canada. Pourquoi, comme autre exemple, la province ne pourrait-elle pas, sous prétexte que les prisons publiques et les maisons de réforme sont visées par le par. (6) de l’art. 92, enquêter sur le fonctionnement des pénitenciers qui relèvent du pouvoir exclusif du Parlement du Canada en vertu du par. (28) de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique? La province ne prétendrait certes pas pouvoir autoriser son tribunal à citer des détenus à l’enquête, pas plus qu’elle pourrait le faire en l’espèce, mais, sauf cette restriction, des ex-déte­nus et toutes autres personnes que le tribunal d’enquête désirerait entendre pourraient être con­traints de comparaître si la prétention provinciale est bien fondée.
Il semble très clair que si «l’administration de la justice dans la province» au par. (14) de l’art. 92, comprend la justice en matière civile et criminelle sans restriction (et c’est là la prétention des provinces), cela doit s’étendre à l’ensemble du droit civil, du droit public et du droit criminel, sans égard à la compétence législative en ces différentes matières. Il est vrai que les matières autres que le droit criminel ne sont pas en litige devant nous, mais on peut difficilement les oublier en face d’une affirmation aussi sérieuse que celle des provinces en l’espèce.
«L’administration de la justice dans la province» au par. (14) de l’art. 92, n’est pas une rubrique des pouvoirs législatifs qui ait, jusqu’à présent, été examinée à fond par la jurisprudence. Ce pouvoir a été considéré, et à bon droit, comme justifiant la nomination par la province de magistrats et de juges autres que ceux visés par l’art. 96: voir, par exemple, R. v. Bush[12]. Il permet certainement l’organisation matérielle requise par les tribunaux et organismes judiciaires pour l’exercice de leurs fonctions, et, je dirais aussi, la nomination du personnel de soutien et des préposés à l’exécution des jugements, qui sont nécessaires au fonctionnement du système judiciaire. Dans l’arrêt Valin c. Langlois[13], la Cour a décidé que le par. (14) de l’art. 92 visait l’organisation des cours de justice pour la province. Le juge Henry a élaboré sur ce sujet disant (à la p. 67) que [TRADUCTION] «l’ad­ministration de la justice dans la province» signifie «le pouvoir de légiférer sur l’administration de la justice dans la province en des matières attribuées par l’Acte [de l’Amérique du Nord britannique] et, dans ce cadre seulement, de prévoir la création, le maintien et l’organisation de tribunaux provin­ciaux, y compris la procédure nécessaire pour administrer la justice en ces matières et d’autres de même nature». Je ne cite pas Valin c. Langlois comme touchant directement l’objet du présent litige. Il s’agissait de la validité d’une loi fédérale imposant des devoirs aux cours supérieures des provinces et non pas, comme en l’espèce, d’une loi et d’un arrêté en conseil provinciaux dont la vali­dité est à déterminer en l’absence de législation fédérale à ce sujet. C’est cependant, à mon avis, une indication d’une interprétation du par. (14) de l’art. 92 qui, je crois, respecte le plan de répartition du pouvoir législatif et les restrictions que le cata­logue des matières de compétence fédérale impose à la compétence provinciale.
Bien qu’on ne puisse se servir du par. (14) de l’art. 92, tout comme des autres rubriques de pouvoir législatif des provinces, pour empiéter sur la compétence fédérale, il leur donne néanmoins une source d’autorité qui leur permet de s’associer à l’exercice du pouvoir fédéral lorsque ce dernier confère à des tribunaux provinciaux une juridic­tion en des matières de la compétence exclusive du Parlement fédéral. Toutefois, en ces matières, la primauté du pouvoir fédéral est toujours réservée.
Une province n’a pas à s’appuyer sur le par. (14) de l’art. 92 pour instituer une enquête sur une activité relevant de sa compétence. Elle peut tou­jours se fonder sur les autres rubriques de l’art. 92 qui visent cette entreprise ou activité. Elle s’ap­puierait, naturellement, sur le par. (14) de l’art. 92 si l’enquête visait le fonctionnement de cours pro­vinciales ou d’autres tribunaux qui ont à décider de droits et responsabilité civils. Mais, ce qui est en cause en l’espèce n’est pas de cette nature.
Je ne crois pas que les paroles du juge en chef Duff, dans le Renvoi sur l’Adoption Act[14], à la p. 403, citées par mon collègue le juge Pigeon, s’ins­crivent dans le sens des prétentions des provinces en l’espèce. Le savant Juge en chef parlait surtout de l’aspect administratif de l’application des règles de fond du droit criminel promulguées par le Parlement, c’est-à-dire leur application par les corps de police municipaux ou provinciaux; et si, de la généralité des termes employés en parlant de [TRADUCTION] «la suppression des crimes et désordres» et des [TRADUCTION] «situations sociales qui tendent à favoriser le vice et le crime», on peut être porté à conclure à la compétence des provinces pour légiférer de façon dite préventive contre le crime ou les situations qui favorisent son éclosion, il faut se souvenir que ces paroles ont depuis été qualifiées par des décisions ultérieures de cette Cour, par exemple, les arrêts Johnson c. Le Procureur général de l’Alberta[15], et Switzman c. Elbling et le Procureur général du Québec[16]. A ce sujet, je peux également citer l’énoncé du Con­seil privé dans l’arrêt Attorney General of Ontario v. Canada Temperance Federation[17], à la p. 207, portant que [TRADUCTION] «les raisons qui moti­vent une législation préventive semblent être les mêmes que celles qui motivent une législation curative».
L’arrêt Bédard c. Dawson et le Procureur géné­ral du Canada[18], le précédent habituellement invo­qué à l’appui du pouvoir des provinces d’édicter des lois (selon les mots du juge Duff, alors juge puîné) [TRADUCTION] «visant à supprimer les con­ditions considérées comme favorables à l’expansion de la criminalité plutôt qu’à imposer des sanctions pour les crimes» (à la p. 684), est un cas où les prétentions constitutionnelles de la province pou­vaient se fonder sur l’usage et l’occupation de biens, quoique pour des fins interdites par le Code criminel. C’est sous cet angle que la décision de cette Cour a été considérée par l’analyse prudente qu’elle en a faite dans l’arrêt Switzman, supra. Je ne connais aucun arrêt, et il n’y en a certainement aucun du Conseil privé ou. de cette Cour, qui ait reconnu aux provinces un pouvoir illimité de légi­férer en matière de droit criminel, comme on l’a fait en l’espèce, sans pouvoir au moins prétendre relier l’affaire, du point de vue constitutionnel, à quelque matière de compétence provinciale, comme c’était évidemment le cas dans la récente enquête de la Commission Cliche sur la violence dans l’industrie de la construction au Québec et dans la récente enquête Waisberg en Ontario sur certaines pratiques dans l’industrie du bâtiment, y compris des activités illégales.
Il me paraît important de garder à l’esprit, en essayant de déterminer l’étendue de la compétence provinciale découlant du par. (14) de l’art. 92, qu’il ne s’agit pas d’un pouvoir «non obstante». Au contraire, tant à l’égard des matières énumérées à l’art. 91 qu’à l’égard des pouvoirs conférés par l’art. 101, c’est la compétence fédérale qui est conférée «nonobstant toute disposition du présent acte».
Il n’y a pas de doute que le Parlement du Canada aurait eu le pouvoir d’instituer une enquête comme celle visée en l’espèce, avec la même mission et de désigner un tribunal provincial pour mener cette enquête: voir In re Vancini[19]; Prince Edward Island Marketing Board c. H. B. Willis Inc.[20]; Cf Coughlin c. Ontario Highway Transport Board[21]; Registrar of Motor Vehicles c. Canadian American Transfer Ltd.[22] Il pourrait certainement se prévaloir de son pouvoir préémi­nent sur le droit criminel et la procédure en matière criminelle. L’avocat du procureur général de l’Ontario m’a paru nier que le Parlement du Canada puisse exercer pareil pouvoir mais si je saisis bien son argument, je ne puis y souscrire. Il semble se fonder sur l’historique des lois sur les enquêtes publiques, antérieures et postérieures à la Confédération, (voir 1844-46 (Can.), c. 38; S.R.C. 1859, c. 13, art. 1; 1868 (Can.), c. 38, art. 1 et 2) et sur l’omission dans la loi fédérale postérieure à la Confédération des mots «sur l’administration de la justice en iceIle», qui se trouvaient dans les lois antérieures à la Confédération. A mon avis, c’est une pétition de principe, ce n’est pas un bon critère de la portée du pouvoir relatif à (d’administration de la justice dans la province» dans le contexte de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
Il est admis qu’il faut suivre les règles de fond et de procédure décrétées et prescrites par le Parlement du Canada dans les poursuites pénales même devant un tribunal établi par la province. Les provinces prétendent que cette restriction ne s’ap­plique pas si, au lieu de poursuites relatives à des chefs d’accusation déterminés, on procède à faire, par l’intermédiaire d’une commission générale d’enquête, une enquête administrative ou quasi-judiciaire sur le crime, même si l’on y prévoit contre les témoins des sanctions semblables à celles qui sont prévues dans les poursuites pénales.
L’article 19 de la Loi de police du Québec édicté en 1968, modifié en 1971 (Qué.), c. 16, art. 4 et en 1972 (Qué.), c. 16, art. 1, est une nouvelle disposi­tion introduite dans une nouvelle loi visant tous les corps de police au Québec, et je trouve assez significatif la promulgation de l’art. 19 en outre de l’art. 1 de la Loi des commissions d’enquête, S.R.Q. 1964, c. 11 et modifications. Je cite les deux en regard.
19. La Commission doit faire enquête, à chaque fois que demande lui en est faite par le lieu­tenant-gouverneur en con­seil, sur tout aspect de la criminalité qu’il indique.
La Commission doit aussi faire enquête sur les activités d’une organisa­tion ou d’un réseau, ses ramifications et les personnes qui y concourent, dans la mesure qu’indique le lieutenant-gouverneur en conseil lorsque ce dernier a des raisons de croire que dans la lutte contre le crime organisé ou le terro­risme et la subversion, il est de l’intérêt public d’ordonner la tenue d’une telle enquête.
1. Lorsque le lieute­nant-gouverneur en con­seil juge à propos de faire faire une enquête sur quelque objet qui a trait au bon gouvernement de la province, sur la gestion de quelque partie des affaires publiques, sur l’adminis­tration de la justice ou sur quelque matière impor­tante se rattachant à la santé publique ou au bien-être de la population, il peut, par une commission émise à cette fin, nommer un ou plusieurs commis­saires pour conduire cette enquête.
L’article 1 de la Loi des commissions d’enquête remonte, en substance, à l’art. 1 de 1869 (Qué.), c. 8. Je remarque que l’art. 1 primitif aussi bien que l’art. 1 actuel permet de faire enquête sur quelque objet qui a trait au bon gouvernement de la pro­vince et à l’administration de la justice. On peut sûrement soutenir que, si la compétence conférée par les mots «administration de la justice» est aussi étendue que le prétendent les procureurs généraux des provinces, il n’aurait pas été nécessaire, d’in­troduire la disposition particulière de l’art. 19 de la Loi de police à l’égard des enquêtes sur le crime. Selon mon interprétation de l’art. 1 de la Loi des commissions d’enquête, cet article est assez large pour permettre de désigner la Commission de police du Québec comme tribunal d’enquête et il est certain que les membres en pourraient être nommés à ce tribunal. En résumé, l’adoption de l’art. 19 sous-entend qu’on a introduit quelque chose de plus que ce qu’impliquent les mots «admi­nistration de la justice dans la province» à moins qu’il ne s’agisse que d’une mention particulière pour souligner combien la Législature prend au sérieux les questions faisant l’objet de l’art. 19.
Les arguments opposés des avocats mettent de l’avant un certain nombre d’arrêts dont on doit étudier la portée sur la question constitutionnelle soulevée dans la présente cause. Ces arrêts sont respectivement, Regina v. Coote[23]; In re Public Inquiries Act: In re Clement[24]; Batary c. Le Pro­cureur général de la Saskatchewan[25]; et Faber c. La Reine[26].
On invoque Regina v. Coote à l’appui de la proposition qu’une législature provinciale peut permettre qu’un tribunal établi par la province et dont les membres sont nommés par elle, fasse enquête sur des matières qui touchent le droit criminel ou y sont reliés et relèvent donc en substance de la compétence exclusive du Parlement du Canada. Je ne crois pas que ce soit là le sens de l’arrêt du Conseil privé. L’affaire a été soumise au Conseil privé sur la question de la recevabilité, dans un procès pour un crime d’incendie, d’un témoignage rendu à une enquête tenue par le prévôt des incen­dies en vertu d’une loi provinciale. Selon cette loi, le prévôt des incendies devait, chaque fois qu’une propriété était endommagée par le feu, instituer une enquête sur la cause de l’origine du feu, et, à cet égard, constater s’il avait été allumé avec préméditation ou s’il était le résultat de la négli­gence ou d’un accident. Le prévôt des incendies avait le pouvoir d’assigner des témoins pour que ceux-ci donnent des renseignements ou des preuves et il avait aussi le pouvoir de les condamner pour outrage ou refus de témoigner. Le Conseil privé décidant la question principale qui était devant lui, a statué que le témoignage était recevable contre l’accusé, exception faite des réponses aux questions auxquelles il s’était objecté comme pouvant l’incri­miner et auxquelles on l’avait contraint, irréguliè­rement, de répondre. Sur la question qui aurait rapport avec la présente affaire le Conseil privé a simplement déclaré ceci (à la p. 605):
[TRADUCTION]... Il a été décidé à l’unanimité par la Cour [la Cour du Banc de la Reine du Québec, Division d’appel] (à juste titre selon l’opinion de leurs Seigneu­ries) que la création de la charge de prévôt des incendies avec les pouvoirs qui lui étaient attribués, relevait de la compétence de la législature provinciale; .. .
On a considéré cette déclaration comme se rapportant à l’art. 96, à savoir si l’on avait conféré au prévôt des incendies, nommé par le gouvernement provincial, une juridiction que peuvent exercer seulement les juges des cours supérieures ou de comté, ou une juridiction semblable: voir le Renvoi sur l’Adoption Act[27]. J’ai eu de plus l’avantage de prendre connaissance des motifs des différents juges de la Cour du Banc de la Reine, Division d’appel, qui ont entendu l’appel de Coote sur la question de recevabilité des dépositions, question qui leur avait été déférée, (par une majorité de trois contre deux, on a décidé qu’elles étaient irrecevables). Je conclus que les motifs ne justi­fient pas la déclaration du Conseil p