Canada (Procureur général) c. Society Promoting Environmental Conservation

Canada (Procureur général) c. Society Promoting Environmental Conservation
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2003-05-29
Référence neutre
2003 CAF 239
Numéro de dossier
A-142-02
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20030529
Dossier : A-142-02
Référence : 2003 CAF 239
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE EVANS
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
LA SOCIETY PROMOTING ENVIRONMENTAL CONSERVATION
en son nom et au nom de ses membres
intimée
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 5 mars 2003
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 29 mai 2003.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE EVANS
Y A SOUSCRIT : LE JUGE MALONE
MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE STRAYER
Date : 20030529
Dossier : A-142-02
Référence : 2003 CAF 239
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE EVANS
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
et
LA SOCIETY PROMOTING ENVIRONMENTAL CONSERVATION
en son nom et au nom de ses membres
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE EVANS
A. INTRODUCTION
[1] Plus de 3 000 avis d'opposition ont été signifiés au ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux (le ministre) lorsqu'il a annoncé, en mai 1999, que le gouvernement du Canada avait l'intention d'exproprier une partie du fond de mer et du bas de plage de Nanoose Bay (Colombie-Britannique), en vue de leur utilisation continue comme champ de tir d'essai pour torpilles par les marines canadienne et américaine. Le ministre a signé l'avis d'intention d'exproprier à la demande du ministre de la Défense nationale.
[2] Un enquêteur a été nommé, chargé d'entendre les opposants et de présenter un rapport au ministre sur la nature et les motifs des oppositions. L'enquêteur a exécuté son mandat dans le délai prévu par la loi, soit 60 jours à compter de sa nomination. Après avoir reçu le rapport, le ministre a confirmé l'expropriation, avec une légère réduction de la superficie expropriée.
[3] La Society Promoting Environmental Conservation (SPEC) est un groupe de défense de l'intérêt public établi à Vancouver qui s'occupe de questions environnementales depuis plus de trente ans. Ses membres se sont opposés à l'expropriation lors de l'audience publique et ailleurs. La SPEC a présenté une demande de contrôle judiciaire de l'ordonnance d'expropriation du ministre. La demande a été accueillie et l'ordonnance a été annulée. La décision du juge des requêtes est publiée sous l'intitulé Society Promoting Environmental Conservation c. Canada (Procureur général), (2002), 217 F.T.R. 279, 2002 CFPI 236. Il s'agit d'un appel interjeté contre cette décision par le procureur général. La décision du juge des requêtes a fait l'objet d'un sursis jusqu'à ce qu'il soit statué sur le présent appel.
[4] Malgré le nombre considérable d'opposants à l'expropriation, dont le gouvernement de la Colombie-Britannique, qui est propriétaire des biens-fonds en question, et le débat vigoureux et large sur la politique gouvernementale relative aux aspects environnementaux et de sécurité des opérations militaires pour lesquelles les biens-fonds en question étaient expropriés, le présent appel porte principalement sur deux questions relativement étroites, mais pas nécessairement faciles, de droit administratif.
[5] Premièrement, le fait que l'enquêteur ait manqué à l'obligation que lui impose la Loi sur l'expropriation, L.R.C. (1985), ch. E-21, de donner avis de la date et du lieu des audiences publiques à tous les opposants dans un délai de 7 jours à compter de sa nomination justifie-t-il l'annulation de l'ordonnance d'expropriation? Deuxièmement, le rapport de l'enquêteur au ministre exposait-il de façon adéquate « la nature et les motifs des oppositions » , comme le prévoit la Loi? Dans la négative, cette erreur justifie-t-elle l'annulation de l'ordonnance d'expropriation?
B. CONTEXTE FACTUEL
[6] Le présent litige a sa source dans l'incapacité des gouvernements du Canada et de la Colombie-Britannique de s'entendre sur le renouvellement d'un permis à l'égard de cette partie du fond de mer du détroit de Georgia, entre l'île de Vancouver et la terre ferme, où le Canada exploite, depuis près de quarante ans, des installations militaires, le Centre d'expérimentation et d'essais maritimes des Forces canadiennes (CEEMFC). Depuis 1965, le CEEMFC a été utilisé par le Canada pour la formation du personnel naval canadien, et conjointement par les marines du Canada et des États-Unis (ainsi que les marines d'autres alliés de l'OTAN et du Chili), pour effectuer des essais de matériel militaire de la marine, notamment des torpilles, dans le cadre d'accords internationaux renouvelables.
[7] Le permis de dix ans pour l'utilisation du fond de mer par le CEEMFC devait expirer le 4 septembre 1999. Par suite de l'incapacité des parties de s'entendre sur des modalités au printemps de cette année et en raison de l'expiration imminente du permis, le ministre a enregistré au bureau d'enregistrement en Colombie-Britannique, le 14 mai 1999, un avis d'intention d'exproprier la partie du fond de mer et du bas de plage de Nanoose Bay utilisée pour le CEEMFC. Dans une lettre adressée au gouvernement provincial, le ministre de la Défense nationale a expliqué le commencement de la procédure d'expropriation en insistant sur l'importance pour le Canada et pour ses alliés de l'accès sans interruption au CEEMFC et sur l'importance qu'il fallait attacher à la capacité du Canada de poursuivre ces opérations [traduction] « pour nos alliances de défense, nos obligations conventionnelles et la bonne formation du personnel naval canadien » .
[8] La raison précise de l'échec des négociations entre la Colombie-Britannique et le Canada en vue d'un nouveau permis pour l'utilisation du fond de mer n'a pas d'importance pour trancher le présent appel. Toutefois, il est important de noter que l'opposition publique considérable dans la province à la continuation de l'utilisation du CEEMFC était centrée sur le fait qu'elle pourrait entraîner la présence d'ogives nucléaires et de navires à propulsion nucléaire de la marine américaine. On y voyait une menace pour la santé et la sécurité des résidents dans cette région densément peuplée, qui créait d'autres risques pour l'environnement, constituait une violation du droit international et ne servait ni la sécurité nationale ni la paix mondiale.
[9] Le 5 juillet 1999, le ministre a nommé Monsieur D.M.M. Goldie, juge à la retraite de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique, comme enquêteur. Ce dernier a entendu 215 opposants qui ont comparu au cours des audiences publiques sur les oppositions, qui ont duré près de quatre semaines, du 19 au 30 juillet à Nanaimo et du 3 au 17 août à Vancouver, et a également examiné les mémoires de 20 autres opposants. Le 2 septembre, 1999, M. Goldie a présenté au ministre son rapport de 300 pages sur les oppositions, à la fois écrites et verbales, au projet d'expropriation. Après avoir étudié le rapport, le ministre a prononcé l'ordonnance d'expropriation le 10 septembre 1999. En réponse aux arguments présentés par la Colombie-Britannique, la superficie du bien-fonds exproprié était un peu moindre que ce qui avait été annoncé dans l'avis d'intention du ministre.
[10] Le 13 septembre 1999, le ministre a publié un énoncé des motifs de l'ordonnance. Toutefois, puisque la contestation de la validité de l'ordonnance porte sur la procédure suivie par M. Goldie, et non sur les motifs pour lesquels le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire, il n'est pas nécessaire d'examiner ces motifs de manière approfondie. Il suffira de dire que le ministre a invoqué l'importance stratégique et diplomatique de la poursuite des essais sous-marins de torpilles et de la formation de la marine, ainsi que les caractéristiques physiques et climatiques de Nanoose Bay qui font du CEEMFC un emplacement idéal pour ces activités. Les motifs du ministre répondaient aux principales oppositions à l'expropriation.
C. LA DÉCISION DE LA SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
[11] Le juge des requêtes s'est prononcé sur la demande de contrôle judiciaire sur le fondement de deux motifs. D'abord, il a jugé que l'enquêteur ne s'était pas conformé à une disposition impérative de la Loi sur l'expropriation du fait qu'il avait donné avis des dates et des lieux des audiences publiques à 570 opposants deux semaines après l'expiration du délai prévu par la loi pour cet avis. Le juge des requêtes a indiqué que les opposants qui avaient reçu un avis tardif avaient effectivement subi un préjudice. Il a conclu que l'inobservation des dispositions procédurales de la Loi sur l'expropriation invalide l'ordonnance prononcée et a donc annulé l'ordonnance d'expropriation de Nanoose Bay.
[12] En deuxième lieu, le juge des requêtes a statué que le rapport de l'enquêteur était vicié parce qu'il n'exposait pas de façon suffisamment détaillée les fondements des diverses oppositions à l'expropriation. Le rapport résumait bien en termes généraux la nature des oppositions, en particulier les menaces à l'environnement, à la santé et à la sécurité publiques et aux obligations internationales du Canada qu'entraînait la présence d'ogives nucléaires et de navires à propulsion nucléaire dans le détroit de Georgia, mais il ne décrivait pas de façon adéquate les motifs sur lesquels ces oppositions se fondaient. Le rapport cherchait plutôt à classer les opposants en catégories, en fonction de certaines « caractéristiques collectives » , indiquant leur niveau d'activisme politique, y compris l'opposition à la poursuite de l'exploitation du CEEMFC, ainsi que leurs opinions sur des questions touchant, par exemple, le gouvernement des États-Unis, ses forces militaires et leurs liens avec l'industrie de la défense, la véracité des déclarations des gouvernements du Canada et des États-Unis sur les risques d'accident nucléaire, et les dangers de la prolifération nucléaire. Le juge des requêtes a donc conclu que l'enquêteur ne s'était pas acquitté de l'obligation que lui imposait la loi de faire rapport au ministre « sur la nature et les motifs des oppositions » .
[13] La SPEC a également contesté la légalité de la procédure suivie par l'enquêteur pour 15 autres motifs, sur la plupart desquels le juge des requêtes n'a pas estimé nécessaire de se prononcer, compte tenu de sa conclusion sur les deux questions indiquées ci-dessus. Toutefois, il a dit (au paragraphe 24) qu'il était convaincu que l'enquêteur avait observé les dispositions procédurales de la Loi, sauf en ce qui concerne le délai prescrit pour l'avis, et (aux paragraphes 95 et 96) que l'enquêteur avait commis une erreur en rejetant des oppositions au motif qu'elles alléguaient la mauvaise foi de la part du gouvernement du Canada.
[14] Des 15 questions soulevées par la SPEC que n'a pas traitées le juge des requêtes, les avocats en ont retenu trois dans le présent appel, dans le cas où la Cour conclurait que c'est à tort que le juge des requêtes a annulé l'ordonnance d'expropriation pour les motifs sur lesquels il a fondé sa décision. La SPEC plaide que ces vices, pris séparément ou ensemble, suffisent à justifier l'annulation par la Cour de l'ordonnance d'expropriation. Je décrirai ces trois autres questions lorsque je les traiterai dans la suite.
D. LE RÉGIME LÉGISLATIF
[15] En ce qui concerne le présent appel, la procédure formelle d'expropriation prévue par la Loi sur l'expropriation commence par l'avis que donne le ministre de son intention d'exproprier un bien-fonds. Du fait qu'en l'espèce le ministre estimait que le bien-fonds était requis « à une fin visant la protection ou la sécurité du Canada ou d'un pays allié du Canada ou associé avec lui et qu'il ne serait pas dans l'intérêt public de donner plus de précisions » , le ministre n'avait qu'à indiquer, dans l'avis d'exproprier, que l'expropriation était requise à cette fin, sans autres précisions.
Loi sur l'expropriation, L.R.C. (1985), ch. E-21
5. (1) Chaque fois que, de l'avis du ministre, la Couronne a besoin d'un droit réel immobilier pour un ouvrage public ou pour une autre fin d'intérêt public, le ministre peut demander au procureur général du Canada d'enregistrer un avis d'intention d'exproprier ce droit, signé par le ministre, et qui, à la fois_:
a) décrit le bien-fonds;
b) précise la nature du droit dont l'expropriation est proposée et détermine si ce droit sera assujetti à un droit préexistant sur le bien-fonds;
c) indique l'ouvrage public ou autre fin d'intérêt public pour lequel ou laquelle ce droit est requis;
d) déclare que la Couronne a l'intention d'exproprier le droit.
5. (1) Whenever, in the opinion of the Minister, any interest in land is required by the Crown for a public work or other public purpose, the Minister may request the Attorney General of Canada to register a notice of intention to expropriate the interest, signed by the Minister, setting out
(a) a description of the land;
(b) the nature of the interest intended to be expropriated and whether the interest is intended to be subject to any existing interest in the land;
(c) an indication of the public work or other public purpose for which the interest is required; and
(d) a statement that it is intended that the interest be expropriated by the Crown.
(2) Lorsqu'il reçoit du ministre une demande d'enregistrement d'un avis d'intention mentionné au présent article, le procureur général du Canada fait enregistrer, au bureau du registrateur du comté, du district ou de la division d'enregistrement où se trouve le bien-fonds, cet avis ainsi qu'un plan du bien-fonds visé par l'avis, et, après avoir fait faire les enquêtes et recherches qu'il juge nécessaires ou souhaitables sur le titre du bien-fonds, il fournit au ministre un rapport indiquant les noms et dernières adresses connues, le cas échéant, des personnes qui paraissent y avoir un droit réel immobilier, dans la mesure où il lui a été possible d'en connaître l'existence.
(2) On receiving from the Minister a request to register a notice of intention described in this section, the Attorney General of Canada shall cause the notice, together with a plan of the land to which the notice relates, to be registered in the office of the registrar for the county, district or registration division in which the land is situated, and, after causing such investigations and searches to be made respecting the state of the title to the land as appear to him to be necessary or desirable, the Attorney General of Canada shall furnish the Minister with a report setting out the names and latest known addresses, if any, of the persons appearing to have any right, estate or interest in the land, so far as he has been able to ascertain them.
(3) Lorsque le ministre estime que le droit visé par l'avis d'intention mentionné au présent article est requis par la Couronne à une fin visant la protection ou la sécurité du Canada ou d'un pays allié du Canada ou associé avec lui et qu'il ne serait pas dans l'intérêt public de donner plus de précisions, il suffit que l'avis contienne une déclaration portant que le droit est requis par la Couronne à cette fin pour qu'il soit conforme à l'alinéa (1)c) sans autres précisions.
(3) Where, in the opinion of the Minister, the interest to which a notice of intention described in this section relates is required by the Crown for a purpose related to the safety or security of Canada or a state allied or associated with Canada and it would not be in the public interest further to indicate that purpose, a statement in the notice to the effect that the interest is required by the Crown for such a purpose is sufficient compliance with paragraph (1)(c) without further indication thereof.
[16] La Loi oblige le ministre à donner un avis public de son intention d'exproprier et prévoit la possibilité pour les membres du public de signifier au ministre une opposition par écrit à l'expropriation envisagée.
8. (1) Lorsqu'un avis d'intention d'exproprier un droit réel immobilier a été enregistré, le ministre_:
a) fait publier une copie de l'avis dans au moins un numéro d'une publication ayant une circulation générale dans la région où se trouve le bien-fonds, s'il existe une telle publication, dans les trente jours qui suivent l'enregistrement de l'avis;
b) fait envoyer une copie de l'avis à chacune des personnes dont les noms sont indiqués dans le rapport du procureur général du Canada mentionné au paragraphe 5(2), aussitôt que possible après l'enregistrement de l'avis. Immédiatement après en avoir fait envoyer par courrier recommandé une copie à chacune des personnes mentionnées à l'alinéa b), le ministre fait publier cet avis dans la Gazette du Canada.
...
(3) Tout avis, sous forme d'original ou de copie, publié ou envoyé comme prévu au paragraphe (1) comporte un énoncé des dispositions de l'article 9 dans la mesure où cet article s'applique à l'expropriation envisagée du droit visé par l'avis.
...
9. Toute personne qui s'oppose à l'expropriation envisagée d'un droit réel immobilier visé par un avis d'intention peut, dans un délai de trente jours à compter du jour où l'avis est donné, signifier au ministre une opposition par écrit indiquant ses nom et adresse et indiquant la nature et les motifs de son opposition et son intérêt à s'opposer à l'expropriation envisagée.
8. (1) Where a notice of intention to expropriate an interest in land has been registered, the Minister shall cause a copy of the notice
(a) to be published in at least one issue of a publication, if any, in general circulation within the area in which the land is situated, within thirty days after the registration of the notice, and
(b) to be sent to each of the persons whose names are set out in the report of the Attorney General of Canada referred to in subsection 5(2), as soon as practicable after the registration of the notice, and forthwith after causing a copy thereof to be sent by registered mail to each of the persons referred to in paragraph (b), shall cause the notice to be published in the Canada Gazette.
...
(3) There shall be included in any notice or copy thereof published or sent as described in subsection (1) a statement of the provisions of section 9 as that section applies to the intended expropriation of the interest to which the notice relates.
...
9. Any person who objects to the intended expropriation of an interest in land to which a notice of intention relates may, within thirty days after the day the notice is given, serve on the Minister an objection in writing stating the name and address of that person and indicating the nature of the objection, the grounds on which the objection is based and the nature of the interest of that person in the matter of the intended expropriation.
[17] Si des oppositions lui sont signifiées dans un délai de 30 jours à compter du moment où l'avis d'intention d'exproprier a été donné, le ministre doit ordonner la tenue d'une audience publique et demander au procureur général de nommer un enquêteur pour tenir cette audience au sujet des oppositions.
10. (1) Immédiatement après l'expiration du délai de trente jours visé à l'article 9, le ministre ordonne, si une opposition lui a été signifiée en vertu de cet article, qu'une audience publique soit tenue au sujet de cette opposition et de toute autre opposition à l'expropriation envisagée qui lui a été ou peut lui être signifiée.
(2) Lorsque le ministre ordonne qu'une audience publique soit tenue au sujet d'une ou plusieurs oppositions, il demande immédiatement au procureur général du Canada de nommer un enquêteur pour tenir cette audience et le procureur général du Canada doit, dès lors, nommer à titre d'enquêteur en l'occurrence une personne compétente qui n'est pas employée dans la fonction publique au sens du paragraphe 3(1) de la Loi sur la pension de la fonction publique.
10. (1) Forthwith after the expiration of the period of thirty days referred to in section 9, the Minister shall, if the Minister has been served with an objection under that section, order that a public hearing be conducted with respect to the objection and any other objection to the intended expropriation that has been or may be served on the Minister.
(2) Where the Minister orders that a public hearing be conducted with respect to an objection or objections, the Minister shall immediately request the Attorney General of Canada to appoint a hearing officer to conduct the hearing and the Attorney General of Canada shall thereupon appoint a suitable person, who is not a person employed in the Public Service as defined in subsection 3(1) of the Public Service Superannuation Act, to be a hearing officer for that purpose.
[18] Les principales attributions que la Loi confère à l'enquêteur sont les suivantes :
10. (4) L'enquêteur nommé en vertu du présent article_:
a) fixe, dès que possible après sa nomination et en tout cas au plus tard sept jours à compter de la date de celle-ci, les date, heure et lieu convenables pour l'audience publique et fait donner avis de ces date, heure et lieu en le publiant dans au moins un numéro d'une publication ayant une circulation générale dans la région où se trouve le bien-fonds, s'il existe une telle publication, et en envoyant cet avis à chacune des personnes dont les noms sont indiqués dans le rapport du procureur général du Canada mentionné au paragraphe 5(2), et à toute autre personne qui a signifié une opposition au ministre;
b) donne, aux date, heure et lieu fixés pour l'audience publique, l'occasion de se faire entendre à chaque personne y comparaissant qui a signifié une opposition au ministre ou à celles de ces personnes qu'il estime nécessaire d'entendre de manière à faire rapport au ministre sur la nature et les motifs des oppositions;
c) inspecte le bien-fonds comme il le juge nécessaire et reçoit et examine toutes observations écrites qui lui sont soumises avant ou pendant l'audience par toute personne qui a signifié une opposition au ministre;
d) prépare et soumet au ministre, dans les trente jours après sa nomination, un rapport écrit sur la nature et les motifs des oppositions présentées.
...
(8) À la demande d'un enquêteur, le procureur général du Canada peut prolonger, d'une période ne dépassant pas trente jours, le délai énoncé par le présent article pour préparer et soumettre un rapport au ministre.
10. (4) A hearing officer appointed under this section shall
(a) as soon as possible after the appointment of the hearing officer and in any case not later than seven days after the date thereof, fix a suitable time and place for the public hearing and cause notice of the time and place to be given by publishing it in at least one issue of a publication, if any, in general circulation within the area in which the land is situated and by sending it to each of the persons whose names are set out in the report of the Attorney General of Canada referred to in subsection 5(2) and each other person who served an objection on the Minister;
(b) at the time and place fixed for the public hearing, provide an opportunity to be heard to each person appearing thereat who served an objection on the Minister or such of those persons as the hearing officer deems necessary in order to report to the Minister on the nature and grounds of the objections;
(c) make such inspection of the land as the hearing officer deems necessary and receive and consider any written representations filed with the hearing officer before or at the hearing by any person who served an objection on the Minister; and
(d) within thirty days after the appointment of the hearing officer, prepare and submit to the Minister a report in writing on the nature and grounds of the objections made.
...
(8) At the request of any hearing officer, the Attorney General of Canada may extend, for a period not exceeding thirty days, the time limited by this section for preparing and submitting to the Minister a report.
[19] S'agissant de la tenue de l'audience, les dispositions suivantes sont pertinentes :
10. (5) S'il lui apparaît qu'une opposition signifiée au ministre en vertu de l'article 9 est vexatoire ou peu sérieuse ou qu'elle n'est pas faite de bonne foi, l'enquêteur n'est pas tenu de donner d'avis, de tenir des audiences ni de prendre toute autre mesure requise par le paragraphe (4) en ce qui concerne cette opposition et peut toujours ne tenir aucun compte d'une telle opposition.
(6) Toute personne qui, en vertu du présent article, peut être entendue à une audience publique, peut s'y faire représenter par un conseiller juridique.
(7) Une audience publique en vertu du présent article est tenue, sous réserve des dispositions contraires du présent article, de la manière que peut déterminer l'enquêteur.
10. (5) A hearing officer is not required to give any notice, hold any hearing or take any other action required by subsection (4) with respect to any objection served on the Minister under section 9 and may at any time disregard any such objection if it appears to the hearing officer that the objection is frivolous or vexatious or is not made in good faith.
(6) Any person who may be heard at a public hearing under this section may be represented by counsel at the hearing.
(7) A public hearing under this section shall, subject to this section, be conducted in such manner as may be determined by the hearing officer.
[20] La Loi confère au ministre les pouvoirs suivants après la présentation du rapport de l'enquêteur :
11. (1) Si un avis d'intention a été donné, le ministre peut_:
a) soit confirmer l'intention de la manière prévue à l'article 14 si_:
...
(ii) une opposition lui a été faite en vertu de l'article 9 dans le délai de trente jours mentionné dans cet article, après avoir reçu et examiné le rapport d'un enquêteur nommé pour tenir une audience publique à ce sujet,
...
14. (1) Le ministre peut confirmer une intention d'exproprier un droit réel immobilier visé par un avis d'intention, ou un droit plus restreint y afférent, en demandant au procureur général du Canada d'enregistrer un avis de confirmation, signé par le ministre, contenant_:
...
b) si le droit exproprié est un droit plus restreint que celui visé par l'avis d'intention, une déclaration portant que l'intention d'exproprier le droit visé par l'avis d'intention est confirmée, avec les réserves expressément spécifiées dans la déclaration.
11. (1) Where a notice of intention has been given, the Minister may
(a) confirm the intention, in the manner provided in section 14,
...
(ii) if an objection has been filed with him under section 9 within the period of thirty days referred to in that section, after receiving and considering the report of a hearing officer appointed to conduct a public hearing with respect thereto, or
...
14. (1) The Minister may confirm an intention to expropriate an interest in land to which a notice of intention relates, or a more limited interest therein, by requesting the Attorney General of Canada to register a notice of confirmation, signed by the Minister, setting out,
...
(b) if the interest expropriated is a more limited interest than the interest to which the notice of intention relates, a statement that the intention to expropriate the interest to which the notice of intention relates is confirmed except as expressly specified in the statement.
E. QUESTIONS EN LITIGE ET ANALYSE
Question 1 : Le juge des requêtes a-t-il commis une erreur de droit en concluant que le fait pour l'enquêteur de ne pas donner un avis à tous les opposants dans le délai prévu à l'alinéa 10(4)a) justifiait l'annulation de l'ordonnance d'expropriation?
[21] Par souci de commodité, je reproduis l'alinéa 10(4)a).
10. (4) L'enquêteur nommé en vertu du présent article_:
a) fixe, dès que possible après sa nomination et en tout cas au plus tard sept jours à compter de la date de celle-ci, les date, heure et lieu convenables pour l'audience publique et fait donner avis de ces date, heure et lieu en le publiant dans au moins un numéro d'une publication ayant une circulation générale dans la région où se trouve le bien-fonds, s'il existe une telle publication, et en envoyant cet avis à chacune des personnes dont les noms sont indiqués dans le rapport du procureur général du Canada mentionné au paragraphe 5(2), et à toute autre personne qui a signifié une opposition au ministre;
10. (4) A hearing officer appointed under this section shall
(a) as soon as possible after the appointment of the hearing officer and in any case not later than seven days after the date thereof, fix a suitable time and place for the public hearing and cause notice of the time and place to be given by publishing it in at least one issue of a publication, if any, in general circulation within the area in which the land is situated and by sending it to each of the persons whose names are set out in the report of the Attorney General of Canada referred to in subsection 5(2) and each other person who served an objection on the Minister;
[22] Pour la plupart, les faits pertinents par rapport à cette question ne sont pas contestés. Par suite d'une erreur d'informatique, 570 des 2 465 avis transmis (ces deux chiffres contiennent certains doublons) n'ont pas été envoyés aux opposants pour le 12 juillet, sept jours après la nomination de l'enquêteur survenue le 5 juillet. L'erreur a été découverte au cours des audiences tenues à Nanaimo. Des avis modifiés ont été envoyés le 27 juillet et les audiences prévues à Vancouver ont été prolongées de deux jours. Le même jour, l'enquêteur a expliqué l'erreur et déclaré publiquement qu'il la traitait comme une irrégularité et que les audiences se poursuivraient. Il convient d'ajouter que, le 5 juillet, l'enquêteur avait publié des avis des audiences dans trois journaux locaux, même si l'alinéa 10(4)a) exige seulement que l'avis soit donné dans un numéro d'une publication ayant une circulation générale dans la région.
[23] La seule question litigieuse sur le plan des faits en ce qui concerne l'avis tardif porte sur le point de savoir si les personnes qui n'ont pas reçu un avis individuel en ont subi un préjudice. Sans renvoyer à la preuve, le juge des requêtes a dit qu'elles avaient subi un préjudice. Le procureur général conteste cette conclusion. Je traite cette question plus loin dans les présents motifs.
[24] Deux aspects de l'analyse juridique semblent clairs. D'abord, l'enquêteur avait l'obligation légale d'envoyer un avis à chaque personne qui avait signifié une opposition au ministre. L'alinéa 10(4)a) est introduit par les mots « L'enquêteur nommé en vertu du présent article ... fixe » (en anglais, « shall » , et non « may » ). Donc, si l'enquêteur avait refusé d'envoyer des avis aux opposants, on aurait pu, en principe, obtenir une ordonnance de mandamus pour l'obliger à le faire. Deuxièmement, il est acquis aux débats que l'enquêteur a manqué à l'obligation que lui imposait l'alinéa 10(4)a) : il a signifié les avis le 27 juillet, et non le 12 juillet comme l'exigeait la Loi dans les circonstances de l'affaire. La question en litige n'est donc pas de savoir si l'enquêteur a manqué à une obligation légale, mais plutôt si, compte tenu de l'ensemble des circonstances, ce manquement justifie l'annulation de l'ordonnance d'expropriation.
[25] Un autre point préliminaire doit être noté. La SPEC fonde son argument sur la question de l'avis exclusivement sur l'inobservation par l'enquêteur de l'obligation légale que lui imposait l'alinéa 10(4)a). Les avocats n'ont pas plaidé devant nous que l'erreur de l'enquêteur équivalait également à un manquement à l'obligation d'équité de la common law exigeant qu'un avis raisonnable soit donné aux personnes qui ont le droit d'être entendues. À cet égard, il est pertinent de rappeler que l'enquêteur a donné un avis public des dates et des lieux des audiences dans trois journaux locaux et qu'il a prolongé la durée des audiences à Vancouver pour tenter d'atténuer l'atteinte possible au droit d'être entendu par suite de l'omission de donner un avis personnel dans le délai prévu par la Loi.
Dispositions impératives et directives : la jurisprudence
[26] Il fut un temps où les tribunaux, pour déterminer si l'inobservation par une autorité publique d'une règle procédurale ou de forme prévue par la loi invalidait la mesure administrative en cause, se demandaient si la règle en question était de nature impérative ou directive. S'il s'agissait d'une règle impérative, l'inobservation rendait la mesure en cause nulle, alors que, s'il s'agissait d'une règle directive, l'inobservation n'entraînait pas la nullité. Toutefois, dans certaines affaires, il a été jugé que la mesure administrative est invalide si elle est prise sans observer en substance une disposition procédurale légale, même si elle n'est que directive (voir, par exemple, l'arrêt Medi-Data Inc. c. Canada (Procureur général), [1972] C.F. 469 à la page 487 (C.A.)), alors que, dans d'autres affaires, une mesure administrative prise en violation d'une disposition impérative a été confirmée au motif qu'il y avait eu respect en substance de la disposition (voir, par exemple, l'arrêt Lepage c. Canada (Ministère des Affaires extérieures) (1985), 60 N.R. 329 à la page 330 (C.A.F.).
[27] Néanmoins, longtemps avant que l'expression « l'analyse pragmatique ou fonctionnelle » n'entre dans la terminologie juridique canadienne et n'imprègne l'analyse qu'ils font des problèmes de droit administratif, les tribunaux n'envisageaient pas la distinction entre les dispositions impératives et directives dans l'abstrait. La question pertinente consistait à savoir si l'invalidation d'une décision administrative pour inobservation de la loi serait inappropriée ou injuste, ou aurait autrement un effet incompatible avec l'objet de la loi en cause. Si l'intervention du tribunal entraînait ces conséquences, on classait la disposition législative comme disposition directive et la mesure administrative attaquée était confirmée ou, encore, le tribunal pouvait exercer son pouvoir discrétionnaire de ne pas accorder la réparation demandée, comme ce fut le cas, par exemple, dans l'arrêt Cleary c. Canada (Service correctionnel) (1990), 44 Admin. L.R. 142 aux pages 145 et 146 (C.A.F.).
[28] La qualification d'une disposition législative et la détermination des conséquences juridiques de son inobservation en fonction des conséquences ou de la gravité de la violation ont une allure résolument pragmatique et fonctionnelle. La formulation classique de cette approche remonte à l'arrêt Montreal Street Railway Co. c. Normandin, [1917] A.C. 170 à la page 175 (C.P.), où il a été statué :
[traduction] Lorsque les dispositions d'une loi se rapportent à l'exécution d'un devoir public et que, dans un cas donné, déclarer nuls et non avenus des actes accomplis par manquement à ce devoir entraînerait pour des personnes qui n'ont aucun contrôle sur ceux chargés de ce devoir une injustice ou des inconvénients généraux graves, et en même temps n'aiderait pas à atteindre l'objet principal visé par le législateur, on conclut habituellement que ces dispositions ne sont que directives...
[29] Beaucoup plus récemment, dans l'arrêt Colombie-Britannique (Procureur général) c. Canada (Procureur général), Loi concernant le chemin de fer de l'île de Vancouver (Re), [1994] 2 R.C.S. 41, la Cour suprême du Canada est revenue sur la distinction entre les dispositions impératives et directives. La loi examinée dans cet arrêt prévoyait que, si une demande de suppression d'un service de trains non rentable est refusée, la Commission canadienne des transports (CCT) devait réexaminer la demande à des intervalles ne dépassant pas cinq ans. La question était de savoir si un décret modifiant une ordonnance de la CCT était invalide du fait que cette dernière ne s'était pas acquittée de son obligation légale de réexamen. Le juge Iacobucci, s'exprimant au nom de la majorité, a conclu, sur l'appel, que l'absence de réexamen par la CCT n'invalidait pas l'ordonnance de manière à la rendre insusceptible de modification par le gouverneur en conseil.
[30] En examinant les conséquences juridiques de l'inobservation d'une obligation procédurale prévue dans une loi, le juge Iacobucci a réaffirmé l'importance d'apprécier « l'injustice ou les inconvénients publics » qu'entraînerait probablement la décision d'invalider la mesure administrative en raison de l'inobservation. Il a dit (aux pages 123 et 124) :
Les étiquettes « impérative » et « directive » ne sont elles-mêmes d'aucun secours magique pour définir la nature d'une fonction prévue par la loi. L'examen lui-même est plutôt incontestablement axé sur le résultat. ...
Ainsi, l'application de la distinction entre ce qui est impératif et ce qui est directif est, la plupart du temps, fondée sur une question de fin et non de moyens. En ce sens ... le principe est « vague » et « utilisé comme expédient » . Cela signifie que le tribunal appelé à décider ce qui est impératif ou directif ne recourt à aucun outil spécial pour prendre sa décision. La décision repose sur le processus habituel d'interprétation législative. Cependant, ce processus suscite peut-être une préoccupation spéciale pour les inconvénients tant publics que privés auxquels donnera lieu l'interprétation adoptée.
[31] Dans l'arrêt Blueberry River Band c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] 4 R.C.S. 344, à la page 374, Madame le juge McLachlin a écrit, au sujet de l'arrêt précédent :
Depuis, notre Cour a jugé que l'objet de la loi ainsi que la conséquence d'une décision dans un sens ou dans l'autre sont les considérations les plus importantes pour déterminer si une directive a un caractère impératif ou directif.
Voir également l'arrêt Ministre du Revenu national c. Ginsburg (1996), 198 N.R. 148 (C.A.F.) et Kyte c. Canada (1996), 206 N.R. 202, au paragraphe 9 (C.A.F.), où notre Cour a adopté une analyse ouvertement axée sur la pondération des divers facteurs en vue de qualifier une disposition de directive ou d'impérative.
[32] L'arrêt London and Clydeside Estates Ltd. v. Aberdeen District Council, [1980] 1 W.L.R. 182 (Scot. H.L.) fait également ressortir le peu d'utilité des concepts abstraits « impératif » et « directif » et « nul » et « annulable » lorsqu'il s'agit d'élaborer des solutions justes et sensées à des problèmes rattachés aux faits. Dans cette affaire, la question portait sur le point de savoir si un certificat d'utilisation de remplacement possible délivré par l'intimé était invalide du fait qu'il ne contenait pas la mention légale du droit de l'appelant d'interjeter appel du certificat auprès du secrétaire d'État pour l'Écosse. La validité de la délivrance du certificat avait une incidence sur le montant de l'indemnité que l'intimé devait payer aux appelants pour l'expropriation de leur immeuble.
[33] L'extrait suivant de l'opinion du lord chancelier Hailsham of St. Marylebone (aux pages 189 et 190), bien connu, vaut d'être cité en entier, malgré sa longueur :
[traduction] Lorsque le législateur établit une exigence légale pour l'exercice d'un pouvoir légal, il s'attend à ce que son pouvoir soit respecté dans les moindres détails. Mais ce que les tribunaux doivent décider dans une affaire particulière, c'est la conséquence juridique de l'inobservation sur les droits du sujet vus dans le contexte d'une situation concrète et d'une chaîne continue d'événements. Il se peut que les tribunaux ne se trouvent pas tant devant le simple choix d'une branche d'une alternative, que devant une gamme de possibilités dans laquelle un compartiment ou une description se fond graduellement dans une autre. À l'une des extrémités de la gamme on peut trouver des cas où une obligation fondamentale a été méconnue ou violée de façon si outrageante et flagrante que le sujet peut sans risque ne pas tenir compte de ce qui a été fait et le considérer comme dépourvu de conséquence juridique à son endroit. Dans un tel cas, si l'autorité en faute cherche à s'appuyer sur la mesure qu'elle a prise, il se peut que le sujet ait l