Western Canada Wilderness Committee c. Canada (Pêches et Océans)

Western Canada Wilderness Committee c. Canada (Pêches et Océans)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-02-14
Référence neutre
2014 CF 148
Numéro de dossier
T-1777-12
Contenu de la décision
Date : 20140214
Dossier : T-1777-12
Référence : 2014 CF 148
Ottawa (Ontario), le 14 février 2014
En présence de madame la juge Mactavish
ENTRE :
WESTERN CANADA WILDERNESS COMMITTEE, FONDATION DAVID SUZUKI, GREENPEACE CANADA, SIERRA CLUB OF BRITISH COLUMBIA FOUNDATION ET
WILDSIGHT
demandeurs
et
MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS ET
MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT
défendeurs
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Lorsqu’une espèce est identifiée comme étant en voie de disparition, menacée ou disparue du pays, la Loi sur les espèces en péril, LC 2002, ch. 29 (la LEP ou la Loi), exige du ministre compétent qu’il publie un projet de programme de rétablissement à l’égard de l’espèce en question dans un délai précis. La Loi exige également du ministre qu’il publie la version définitive du programme de rétablissement peu de temps après.
[2] Le ministre des Pêches et des Océans n’a pas respecté les délais prévus par la loi pour l’élaboration et la publication de programmes de rétablissement concernant la population d’esturgeon blanc de la rivière Nechako (l’esturgeon blanc de la Nechako) et la population de rorqual à bosse du Pacifique Nord (le rorqual à bosse du Pacifique). Le ministre de l’Environnement n’a pas respecté non plus les délais prévus par la loi pour l’élaboration et la publication de programmes de rétablissement concernant le guillemot marbré et la population de caribou des bois des montagnes du Sud (le caribou des montagnes du Sud). Il s’agit des quatre espèces en cause dans les présentes demandes de contrôle judiciaire réunies (collectivement les quatre espèces).
[3] Le défaut, de la part des ministres, d’agir en temps opportun concernant les quatre espèces a amené les demandeurs à introduire les présentes demandes de contrôle judiciaire. Les demandeurs sollicitent un jugement déclaratoire au sujet de la conduite des ministres ainsi que des ordonnances de mandamus pour obliger les ministres à exécuter leurs obligations légales concernant les quatre espèces.
[4] L’introduction de la présente instance a provoqué la publication de projets de programme de rétablissement pour trois des quatre espèces peu avant le début de l’audience, de même que la publication de la version définitive du programme de rétablissement pour une de ces espèces. Un projet de programme de rétablissement a été publié pour la quatrième espèce peu après la fin de l’audience. Dans chacun des cas, cependant, le projet de programme de rétablissement a été publié plusieurs années après l’expiration du délai applicable prévu par la loi.
[5] Les ministres admettent qu’ils ont fait défaut d’exécuter leurs obligations légales aux termes de la LEP. Par contre, ils contestent la position des demandeurs concernant les conséquences juridiques qui devraient découler de ce manquement.
[6] Pour les motifs qui suivent, j’ai conclu que les demandes de contrôle judiciaire devraient être accueillies et que, à la lumière des énormes retards dans chacun des cas, un jugement déclaratoire devrait être rendu concernant la conduite des ministres.
[7] Étant donné que les projets de programme de rétablissement ont maintenant été publiés pour l’ensemble des quatre espèces en cause, les demandes de mandamus seront rejetées dans la mesure où elles ont trait aux projets de programme de rétablissement. Conformément à l’entente conclue entre les parties, je demeurerai saisie de la présente affaire afin de permettre aux parties de présenter des observations additionnelles quant à savoir si des ordonnances de mandamus devraient être rendues concernant la publication de la version définitive des programmes de rétablissement pour les trois espèces pour lesquelles on n’a pas encore publié une telle version.
Les parties
[8] Les demandeurs, le Western Canada Wilderness Committee, la Fondation David Suzuki, Greenpeace Canada, la Sierra Club of British Columbia Foundation et Wildsight sont des organisations non gouvernementales dédiées à la protection de l’environnement et à la préservation des espèces en péril au Canada. Ces organisations se qualifient elles‑mêmes de parties à un litige d’intérêt public qui ont un intérêt dans la protection et le rétablissement des espèces en péril au Canada.
[9] Les ministres n’ont pas soulevé de question relativement à la qualité des demandeurs pour agir et présenter les présentes demandes.
[10] Les défendeurs, le ministre des Pêches et des Océans et le ministre de l’Environnement, sont les « ministres compétents » aux termes de l’article 2 de la LEP et ils sont responsables des quatre espèces en cause dans les présentes demandes. Le ministre des Pêches et des Océans est le ministre compétent pour l’esturgeon blanc de la Nechako et le rorqual à bosse du Pacifique, alors que le ministre de l’Environnement est le ministre compétent pour le guillemot marbré et le caribou des montagnes du Sud.
La Loi sur les espèces en péril
[11] Les dispositions applicables de la LEP sont entrées en vigueur le 5 juin 2003. L’édiction de la LEP a eu pour effet d’incorporer les objectifs de la Convention sur la diversité biologique (négociée sous l’impulsion de l’Organisation des Nations Unies et ratifiée par le Canada en décembre 1992) dans la législation canadienne.
[12] L’objet de la LEP, énoncé à l’article 6, est de « […] prévenir la disparition — de la planète ou du Canada seulement — des espèces sauvages, [de] permettre le rétablissement de celles qui, par suite de l’activité humaine, sont devenues des espèces disparues du pays, en voie de disparition ou menacées et [de] favoriser la gestion des espèces préoccupantes pour éviter qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées ». Le libellé complet des dispositions applicables de la LEP est joint en annexe des présents motifs.
[13] À l’article 2 de la Loi, on définit l’expression « espèce en péril » comme une « [e]spèce sauvage disparue du pays, en voie de disparition, menacée ou préoccupante ». Une « espèce disparue du pays » est une espèce « qu’on ne trouve plus à l’état sauvage au Canada, mais qu’on trouve ailleurs à l’état sauvage ». Une « espèce en voie de disparition » est une « [e]spèce sauvage qui, de façon imminente, risque de disparaître du pays ou de la planète », alors qu’une « espèce menacée » est une « [e]spèce sauvage susceptible de devenir une espèce en voie de disparition si rien n’est fait pour contrer les facteurs menaçant de la faire disparaître ». Enfin, une « espéce préoccupante » est une « [e]spèce sauvage qui peut devenir une espèce menacée ou une espèce en voie de disparition par l’effet cumulatif de ses caractéristiques biologiques et des menaces signalées à son égard ».
[14] La LEP crée un processus pour la classification des espèces par niveau de péril. L’article 14 de la Loi constitue le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (le COSEPAC), lequel est un comité indépendant d’experts. Selon le paragraphe 15(1) de la Loi, le COSEPAC a pour mission d’évaluer la situation de chaque espèce sauvage qu’il estime être en péril, de signaler les menaces réelles ou potentielles à son égard et d’établir, selon le cas, que l’espèce est disparue, disparue du pays, en voie de disparition, menacée ou préoccupante.
[15] Si une espèce est classée comme étant « en péril », le ministre de l’Environnement doit alors faire une recommandation au gouverneur en conseil d’inscrire l’espèce à l’annexe 1 de la Loi avec la classification attribuée par le COSEPAC, de ne pas inscrire l’espèce ou de renvoyer l’affaire au COSEPAC pour nouvel examen.
[16] Une fois qu’une espèce est inscrite à l’annexe 1 de la Loi, le paragraphe 37(1) prévoit que le ministre compétent doit élaborer un programme de rétablissement pour l’espèce en question et les délais prévus par la loi commencent à courir.
[17] Le paragraphe 42(1) de la Loi prévoit que, dans le cas d’une espèce en voie de disparition, le ministre compétent doit mettre un projet de programme de rétablissement pour l’espèce dans le registre public établit aux termes de l’article 120 de la Loi dans l’année suivant l’inscription de l’espèce dans l’annexe 1. Un projet de programme de rétablissement doit être mis dans le registre public dans les deux ans suivant l’inscription de l’espèce, dans le cas d’une espèce menacée ou disparue du pays.
[18] Pour les espèces inscrites à l’annexe 1 à l’entrée en vigueur des dispositions applicables de la Loi, le paragraphe 42(2) exige que le ministre compétent mette un projet de programme de rétablissement dans le registre public dans les trois ans suivant cette date dans le cas d’une espèce en voie de disparition, et dans les quatre ans dans le cas d’une espèce menacée ou disparue du pays.
[19] Lorsqu’une espèce est ajoutée à l’annexe 1 par le gouverneur en conseil par suite d’une évaluation faite aux termes de l’article 130 de la Loi, l’article 132 de la LEP exige qu’un programme de rétablissement pour l’espèce soit élaboré dans les trois ans dans le cas d’une espèce en voie de disparition, et dans les quatre ans dans le cas d’une espèce menacée.
[20] Quel que soit le processus suivi pour inscrire les espèces, une fois qu’un projet de programme de rétablissement a été mis dans le registre pour une espèce en péril, l’article 43 de la Loi prévoit une période de 60 jours pour les observations du public. Le ministre compétent a ensuite 30 jours additionnels pour étudier les observations qui lui ont été présentées, apporter les modifications qu’il estime indiquées et mettre le texte définitif du programme de rétablissement dans le registre public.
[21] Les programmes de rétablissement doivent répondre aux menaces à la survie des espèces, y compris toute perte de l’habitat essentiel. Le ministre doit ensuite élaborer un plan d’action fondé sur le programme de rétablissement. Aucun délai n’est prévu par la loi pour l’élaboration d’un plan d’action.
[22] Comme il a déjà été mentionné, les délais pour la production du projet et de la version définitive des programmes de rétablissement dépendent du niveau de péril évalué et du processus suivi, parmi plusieurs, pour l’inscription de l’espèce en question. Selon ce que je comprends, il n’y a pas de désaccord fondamental entre les parties quant aux délais applicables dégagés dans les paragraphes qui suivent.
L’esturgeon blanc de la Nechako
[23] L’esturgeon blanc de la Nechako a été inscrit en tant qu’espèce en voie de disparition à annexe 1 de la LEP le 15 août 2006, par suite d’une évaluation faite aux termes de l’article 130 de la Loi. Les défendeurs admettent que, conformément à l’article 132 de la Loi, le ministre des Pêches et des Océans devait mettre un projet de programme de rétablissement pour l’esturgeon blanc de la Nechako dans le registre public créé aux termes de la Loi dans les trois ans, c’est‑à‑dire le 15 août 2009 au plus tard. La Loi exigeait en outre que la version définitive du programme de rétablissement soit mise dans le registre public au plus tard le 16 novembre 2009.
[24] Au moment où les demandeurs ont introduit leur demande de mandamus concernant le projet de programme de rétablissement pour l’esturgeon blanc de la Nechako, soit le 25 septembre 2012, le projet de programme de rétablissement n’avait toujours pas été mis dans le registre, et le délai était écoulé depuis plus de trois ans.
[25] Les défendeurs admettent également que, par suite de l’introduction de la présente instance, le ministre des Pêches et des Océans a décidé de prioriser cette affaire. Cela a conduit à la mise dans le registre public d’un projet de programme de rétablissement pour l’esturgeon blanc de la Nechako à la mi‑décembre 2013, soit moins d’un mois avant le début de l’audience, et plus de quatre ans après que le délai prévu par la loi pour ce faire fut expiré.
Le rorqual à bosse du Pacifique
[26] Le rorqual à bosse du Pacifique a été inscrit, à titre d’espèce menacée, à l’annexe 1 de la LEP le 12 janvier 2005, par suite d’une évaluation faite aux termes de l’article 130 de la Loi. Le ministre des Pêches et des Océans devait donc mettre un projet de programme de rétablissement pour le rorqual à bosse du Pacifique dans le registre public le 12 janvier 2009 au plus tard, et la version définitive du programme de rétablissement était due pour le 14 avril 2009.
[27] Au moment où les demandeurs ont introduit leur demande de mandamus concernant le projet de programme de rétablissement pour le rorqual à bosse du Pacifique, le projet de programme de rétablissement n’avait toujours pas été mis dans le registre et il était en retard de près de quatre ans.
[28] Comme dans le cas de l’esturgeon blanc de la Nechako, l’introduction de la présente instance a amené le ministre des Pêches et des Océans à faire avancer l’affaire. Un projet de programme de rétablissement pour le rorqual à bosse du Pacifique a été mis dans le registre public le 17 juillet 2013, et la version définitive du programme de rétablissement fut publiée le 21 octobre 2013, soit avec un retard de plus de quatre ans.
[29] Du fait que la version définitive du programme de rétablissement a maintenant été mise dans le registre pour le rorqual à bosse du Pacifique, les demandeurs ne sollicitent plus d’ordonnance de mandamus relativement à cette espèce, mais ils demandent toujours un jugement déclaratoire.
Le guillemot marbré
[30] Le guillemot marbré est un oiseau de mer qui se nourrit de petits poissons et qui cherche sa nourriture dans les eaux côtières de la Colombie‑Britannique ainsi que dans les forêts anciennes adjacentes. Le guillemot marbré a été inscrit en tant qu’espèce menacée le 5 juin 2003. Par conséquent, il fallait qu’un projet de programme de rétablissement soit mis dans le registre au plus tard le 5 juin 2007, et la version définitive du programme était due le 6 septembre 2007.
[31] Au moment où les demandeurs ont introduit leur demande de mandamus concernant le projet de programme de rétablissement pour le guillemot marbré, soit en septembre 2012, aucun projet de programme de rétablissement n’avait encore été mis dans le registre public, et il était en retard de plus de cinq ans.
[32] L’introduction de la présente instance a également incité le ministre de l’Environnement à faire avancer l’affaire, et un projet de programme de rétablissement pour le guillemot marbré fut mis dans le registre public le 7 janvier 2014, soit le jour précédant le début de l’audience ainsi que quelque six ans et demi après que le délai prévu par la loi pour la mise d’un tel document dans le registre fut expiré.
Le caribou des montagnes du Sud
[33] Le caribou des montagnes du Sud a été inscrit comme espèce menacée le 5 juin 2003. Un projet de programme de rétablissement aurait donc dû avoir été mis dans le registre au plus tard le 5 juin 2007, et la version définitive du programme de rétablissement devait avoir été mise dans le registre le 6 septembre 2007 au plus tard. Aucun projet de programme de rétablissement pour le caribou des montagnes du Sud n’avait été mis dans le registre au moment de l’audition de la présente affaire. Toutefois, les avocats des défendeurs ont informé la Cour du fait que le ministre de l’Environnement s’était engagé à mettre un projet de programme de rétablissement dans le registre au plus tard le 17 janvier 2014, et on m’a par la suite avisée que cela avait été fait ce jour‑là, quelque six ans et demi après que le délai fut expiré.
Les demandes de contrôle judiciaire
[34] Les demandeurs ont introduit leurs quatre demandes de contrôle judiciaire le 25 septembre 2012. Ils ont choisi, comme sujets de leurs demandes, un mammifère terrestre et un oiseau migrateur dont le ministre de l’Environnement était responsable, avec un mammifère aquatique et un poisson qui relevaient du ministre des Pêches et des Océans.
[35] Pour les demandeurs, ces quatre demandes sont représentatives des problèmes constants et généralisés qu’ils ont rencontrés avec le ministre des Pêches et des Océans et le ministre de l’Environnement concernant l’application des dispositions de la LEP relatives au programme de rétablissement.
[36] À titre de réparation, les demandeurs sollicitent un jugement déclaratoire portant que le défaut ou le refus continu, de la part des ministres, de mettre les projets de programme de rétablissement pour les quatre espèces dans le registre public, comme ils étaient tenus de le faire selon les dispositions de la LEP, est illégal.
[37] Dans les demandes, on cherche aussi à obtenir des ordonnances de mandamus obligeant le ministre compétent à mettre dans le registre public les projets de programme de rétablissement pour chacune des quatre espèces dans les 30 jours de la date du jugement de la Cour et de mettre dans le registre public la version définitive des programmes de rétablissement pour les quatre espèces dans les 90 jours de la date à laquelle le projet de programme de rétablissement pertinent a été mis dans le registre public.
[38] Enfin, les demandeurs demandent qu’on leur accorde les dépens, s’ils ont gain de cause, ou une ordonnance portant qu’ils ne sont pas tenus de payer des dépens aux ministres, advenant que les demandes soient rejetées.
[39] Par une ordonnance du protonotaire Lafrenière, les quatre demandes ont été réunies, et il a ordonné qu’elles soient entendues ensemble, sur la base d’une preuve commune.
Les concessions faites par les ministres
[40] Les ministres ont fait un certain nombre d’admissions et de concessions qui ont grandement aidé à limiter et à contenir les questions en litige dans la présente cause.
[41] Plus particulièrement, les ministres reconnaissent ce qui suit :
1. La LEP ne confère aucun pouvoir discrétionnaire aux ministres pour la prorogation des délais pour l’exécution de leurs obligations légales quant à l’élaboration et la mise dans le registre du projet et de la version définitive des programmes de rétablissement pour les espèces en péril;
2. Les ministres sont légalement tenus de respecter les délais prévus par la loi et ils ne l’ont pas fait dans les présents cas;
3. Le non‑respect des délais prévus par la loi dans la présente instance n’était pas anodin : il y a eu des [traduction] « retards importants » dans l’élaboration des projets de programme de rétablissement pour chacune des quatre espèces, et le délai pour la mise des documents dans le registre était [traduction] « gravement dépassé »;
4. Les ministres ont fourni des explications pour les retards dans la mise des projets de programme de rétablissement dans le registre pour chacune des quatre espèces, mais ces explications ne changent rien au fait que les ministres avaient violé les dispositions de la LEP.
[42] Les avocats des défendeurs affirment que les explications données concernant les retards à mettre dans le registre les projets de programme de rétablissement pour les quatre espèces ne constituent pas une justification pour le défaut des ministres de respecter les dispositions de la Loi. Les raisons invoquées pour les retards sont plutôt des éléments dont la Cour devrait tenir compte pour décider s’il y a lieu ou non de rendre des ordonnances de mandamus, et pour déterminer les modalités de ces ordonnances.
[43] Les défendeurs ont produit une preuve considérable composée des affidavits de quatre déposants : deux cadres supérieurs du ministère des Pêches et des Océans, et deux autres d’Environnement Canada.
[44] Cependant, avant d’examiner les explications fournies par les ministres, il est d’abord nécessaire d’étudier les requêtes présentées par les parties relativement à la preuve par affidavit déposée dans la présente affaire.
Les requêtes en radiation
[45] Avant le début de l’audience, les demandeurs ont présenté une requête en radiation visant des parties de la preuve des défendeurs. Ceux‑ci ont alors répliqué par une requête incidente qui sollicitait la radiation de parties de l’affidavit du principal déclarant des demandeurs, ce que le protonotaire Lafrenière a décrit, dans son ordonnance du 8 août 2013, comme étant essentiellement une [traduction] « réaction du tac au tac », plutôt que comme une réelle préoccupation au sujet du préjudice découlant de l’affidavit en cause.
[46] Le protonotaire Lafrenière a convenu avec les demandeurs que des parties des affidavits des défendeurs [traduction] « cont[enaient] du ouï‑dire, des conjectures, des arguments et des conclusions plutôt que des faits, ainsi qu’une preuve sous forme d’opinion ». Toutefois, il n’était pas convaincu que le fait de laisser la preuve contestée au dossier causerait un grave préjudice ou entraverait l’issue ordonnée de la présente instance. Par conséquent, il a rejeté les deux requêtes, sous réserve des droits des parties d’avancer à nouveau leurs arguments à l’audience sur le fond.
[47] Lors de l’audience, les parties ont convenu qu’elles étaient satisfaites du fait de laisser les parties contestées de la preuve de leurs adversaires dans le dossier et du fait que la Cour prenait en compte leurs objections pour déterminer le poids à attribuer aux éléments de preuve contradictoires. Les demandeurs ont également confirmé qu’ils ne sollicitaient plus l’autorisation de déposer d’autres affidavits dans la présente affaire en réponse à quelques‑uns des éléments de preuve des défendeurs.
[48] À la lumière des récents développements dans la présente affaire, de même que des différentes concessions et admissions faites par les avocats des ministres, il n’est pas nécessaire d’examiner dans tous les détails la preuve des parties dans les présents motifs. Bien que je sois d’accord avec les demandeurs selon qui il y a des faiblesses dans la preuve des défendeurs, j’ai néanmoins tenu compte de toute la preuve pour en arriver à ma décision.
Les explications des ministres
[49] Bien que les faits ayant causé des retards dans la mise des projets de programme de rétablissement dans le registre diffèrent quelque peu d’une espèce à l’autre, les défendeurs soulignent quatre défis importants qu’ils affirment avoir rencontrés dans l’élaboration des projets de programme de rétablissement pour les quatre espèces.
[50] Premièrement, l’édiction de la LEP a obligé les ministres à élaborer à nouveau des politiques, des normes, des structures administratives et des processus de consultation. Ils ont aussi dû acquérir l’expertise scientifique nécessaire à la mise en œuvre de la législation. Tout cela a pris du temps.
[51] Deuxièmement, plusieurs des déposants des défendeurs attribuent au moins certains des retards dans l’élaboration des programmes de rétablissement à des [traduction] « questions liées à la capacité organisationnelle », y compris le roulement de personnel. Les retards étaient aussi causés par la nécessité de gérer des obligations légales contradictoires, y compris le besoin de consulter les intervenants, notamment les gouvernements provinciaux, les Premières Nations, les propriétaires fonciers et les représentants de l’industrie.
[52] Il faudrait, cependant, souligner que, bien que le manque de ressources ait été un thème récurrent dans la preuve des défendeurs, leurs avocats ont informé la Cour qu’on leur avait expressément donné comme instructions de ne pas soulever ce point pour justifier le retard dans la mise dans le registre des projets de programme de rétablissement pour les quatre espèces.
[53] Troisièmement, les ministres affirment qu’ils ont dû relever des défis sur le plan scientifique, en particulier concernant la désignation de l’habitat essentiel des espèces en question.
[54] L’« habitat essentiel » est défini à l’article 2 de la LEP comme étant « [l]’habitat nécessaire à la survie ou au rétablissement d’une espèce sauvage inscrite, qui est désigné comme tel dans un programme de rétablissement ou un plan d’action élaboré à l’égard de l’espèce ». La désignation de l’habitat essentiel de l’espèce est nécessaire à la survie et au rétablissement d’une espèce : en fait, le préambule de la LEP décrit la préservation de l’habitat des espèces en péril comme étant « important[e] pour leur conservation ».
[55] Enfin, les ministres décrivent les défis auxquels ils disent avoir été confrontés en réponse au changement, en particulier à l’évolution de la compréhension du droit résultant de différentes décisions de la Cour. Par exemple, le ministère des Pêches et des Océans a entrepris [traduction] « une analyse complète des politiques » dans le but d’élaborer de nouvelles lignes directrices opérationnelles pour la désignation de l’habitat essentiel, à la suite des décisions de la Cour dans les affaires Environmental Defence Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2009 CF 878, 349 FTR 225 (Le naseux de Nooksack), et Fondation David Suzuki c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CF 1233, [2012] 3 RCF 136, infirmée en partie pour d’autres motifs 2012 CAF 40, 427 N.R. 110 (L’épaulard).
Les conséquences du défaut d’agir de la part des ministres
[56] Les demandeurs soulignent que le défaut de mettre dans le registre les programmes de rétablissement pour les quatre espèces en temps opportun a eu des conséquences négatives pour les espèces, puisque cela les a privés d’un habitat essentiel désigné. Cela a, par ricochet, empêché la mise en place de mesures de rétablissement et a nié aux espèces la protection juridique de leur habitat essentiel ainsi que l’interdiction de sa destruction.
[57] Les demandeurs sont particulièrement préoccupés par le fait que l’habitat essentiel des quatre espèces soit en danger à cause du développement industriel qui se fait sur la côte de la Colombie‑Britannique. Par exemple, les demandeurs citent le projet de développement du pipeline Northern Gateway d’Enbridge qui, affirment‑ils, aura un impact négatif sur l’ensemble des quatre espèces en cause dans les présentes demandes. Je ne comprends pas que les défendeurs contestent cette thèse, bien qu’ils nient effectivement que des programmes de rétablissement aient été intentionnellement retardés dans le but de faciliter le développement industriel.
[58] Les ministres soutiennent que le travail qui a été fait pour l’élaboration de projets de programme de rétablissement pour les quatre espèces a été utilisé par leur ministère pour formuler des observations à la Commission d’examen conjoint du projet Enbridge Northern Gateway. Les observations avaient trait aux répercussions potentielles du projet sur les quatre espèces et aux possibles mesures d’atténuation pour minimiser ces répercussions.
[59] J’admets que le travail effectué par les ministres concernant les projets de programme de rétablissement pour les quatre espèces peut bien avoir aidé à formuler des observations à la Commission d’examen conjoint du projet Enbridge Northern Gateway quant à l’impact potentiel du projet sur les quatre espèces.
[60] Cela dit, l’absence de programmes de rétablissement dans le registre prive les ministres d’une force considérable pour contrer l’impact du développement industriel sur les espèces en péril. En outre, le fait de faire des observations à un organisme de réglementation de cette nature ne peut équivaloir au niveau de protection qui serait fourni aux quatre espèces si les programmes de rétablissement avaient été mis dans le registre pour eux en temps opportun. Comme les demandeurs le soulignent, les obligations légales des défendeurs d’empêcher la destruction de l’« habitat essentiel » ne sont en général pas en jeu tant qu’un tel habitat n’a pas été désigné dans un programme de rétablissement ou un plan d’action pour les espèces.
Les questions en litige
[61] Les parties ont qualifié les questions en litige soulevées par les présentes demandes de différentes façons. Je conviens avec les défendeurs que les affaires soulèvent ultimement deux questions fondamentales. La première est de savoir s’il y a eu un manquement, de la part des ministres, à leur obligation prévue par la loi de mettre dans le registre les projets de programme de rétablissement pour les quatre espèces dans les délais prévus par la loi. Comme il a déjà été mentionné, les défendeurs concèdent qu’il y a bel et bien eu une telle contravention à la loi.
[62] Cela nous amène à la deuxième question : quelles conséquences devraient découler de ce manquement? Je traiterai des questions dégagées par les demandeurs, y compris la pertinence d’une analyse relative à la norme de contrôle à l’égard de la présente affaire ainsi que la nature juridique des délais en cause prévus par la loi, dans ce contexte.
Devrait‑on accorder un jugement déclaratoire?
[63] Les ministres soutiennent qu’on ne devrait pas accorder de jugement déclaratoire dans la présente affaire. Selon les ministres, le fait qu’ils ont concédé qu’ils étaient légalement tenus de respecter les délais prévus par la loi pour la mise dans le registre de projets de programme de rétablissement et qu’ils ont omis de le faire signifie que les jugements déclaratoires n’auraient aucune utilité sur le plan pratique.
[64] À l’appui de cette affirmation, les défendeurs invoquent l’arrêt de la Cour suprême du Canada dans Bande indienne des Lax Kw'alaams c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 56, [2011] 3 RCS 535, au paragraphe 14, où la Cour suprême a déclaré qu’« [e]n règle générale, les tribunaux ne rendent pas de jugement déclaratoire sur des questions qui ne sont pas en litige entre les parties ». Voir aussi l’arrêt Solosky c. La Reine, [1980] 1 RCS 821, 105 DLR (3d) 745.
[65] Cela est incontestablement vrai en général, mais la Cour possède un large pouvoir discrétionnaire concernant le fait d’accorder ou non un jugement déclaratoire, et il y a des affaires où une telle réparation peut néanmoins être appropriée : voir, par exemple, Première Nation des K'Omoks c. Canada (Procureur général), 2012 CF 1160, 419 FTR 144, au paragraphe 44. Il s’agit justement d’un de ces cas.
[66] Un jugement déclaratoire peut porter sur la légalité de l’action du gouvernement, tant prospectivement que rétroactivement : Reece c. Edmonton (City), 2011 ABCA 238, 335 DLR (4th) 600, au paragraphe 163, par la juge en chef Fraser, dissidente, mais pas sur ce point. En outre, les fonctionnaires ne sont pas au‑dessus des lois. Si un fonctionnaire agit en violation d’une loi, les cours de justice ont le droit de le déclarer : voir la décision Singh c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 757, 372 FTR 40, au paragraphe 40, citant Canada c. Kelso, [1981] 1 RCS 199, à la page 210.
[67] Un examen du dossier dans les présentes affaires soulève un certain nombre de préoccupations. L’élaboration d’un projet de programme de rétablissement pour une espèce en péril est indubitablement un processus complexe impliquant la nécessité de réconcilier des exigences prévues par la loi et des priorités ministérielles qui sont contradictoires, ainsi que de consulter de multiples intervenants, d’autres niveaux de gouvernement et les Premières Nations. Le processus comporte également, pour les ministres, divers défis sur le plan administratif et implique une base de connaissances scientifiques qui évolue. On doit présumer, toutefois, que le législateur savait ce qu’il faisait lorsqu’il a créé les délais pour l’élaboration de projets de programme de rétablissement aux articles 42 et 132 de la LEP.
[68] Il semble que la mise dans le registre de projets de programme de rétablissement ait été retardée dans les présentes affaires, en partie, par suite d’un désir d’atteindre un consensus parmi les intervenants. C’est particulièrement le cas pour les espèces aquatiques relevant du ministre des Pêches et des Océans.
[69] Bien qu’il puisse être souhaitable d’en arriver à un consensus, il ne s’agit pas d’une exigence législative pour un programme de rétablissement. En réalité, l’article 39 de la LEP n’envisage qu’une collaboration avec les autres « [d]ans la mesure du possible ». Sous réserve des obligations constitutionnelles des ministres de consulter les Premières Nations, je conviens avec les demandeurs qu’il ne faudrait pas rechercher le consensus aux dépens des obligations légales imposées aux ministres.
[70] En outre, comme l’a fait remarquer l’un des déclarants des ministres, un programme de rétablissement devrait être fondé sur la science, et non sur un consensus : voir le contre‑interrogatoire de Robert McLean, le directeur exécutif du Service canadien de la faune d’Environnement Canada, aux pages 3007 et 3022 du dossier des demandeurs. Voir aussi la décision Le naseux de Nooksack, au paragraphe 41.
[71] Dans la mesure où le fondement scientifique des projets de programme de rétablissement est concerné, je conviens avec les demandeurs que [traduction] « la perfection ne devrait pas devenir l’ennemie du bien » dans les présentes affaires. L’article 38 de la LEP (qui incorpore le « principe de précaution » dans la Loi) est très clair : « le manque de certitude scientifique ne doit pas être prétexte à retarder » l’élaboration d’un programme de rétablissement pour une espèce en péril.
[72] Le principe de précaution a été analysé par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 RCS 241. Citant la Déclaration ministérielle de Bergen sur le développement durable (1990), la Cour a pris en note que « [l]es mesures adoptées doivent anticiper, prévenir et combattre les causes de la détérioration de l’environnement ». Par conséquent, « [l]orsque des dommages graves ou irréversibles risquent d’être infligés, l’absence d’une totale certitude scientifique ne devrait pas servir de prétexte pour ajourner l’adoption de mesures destinées à prévenir la détérioration de l’environnement » : au paragraphe 31.
[73] En effet, comme le juge Russell l’a fait remarquer dans la décision de L’épaulard, « [l]es espèces en voie de disparition n’ont pas le temps d’attendre que [le ministre compétent] “fasse bien les choses” » : au paragraphe 66.
[74] Il importe également de se rappeler que les projets de programme de rétablissement sont, en raison de leur nature même, sujets à changement selon les idées additionnelles reçues par le ministre compétent par l’entremise du processus de consultation. En outre, le contenu de la version définitive des programmes de rétablissement et des plans d’action n’est pas immuable. La LEP prévoit expressément que des modifications peuvent être apportées à chaque document en tout temps (voir le paragraphe 45(1) dans le cas des programmes de rétablissement et le paragraphe 52(1) dans le cas des plans d’action).
[75] Il ressort également d’un examen du dossier qu’au sein des ministères concernés, de temps à autre, on a pris délibérément des décisions pour retarder ou reporter l’élaboration de projets de programme de rétablissement pour les quatre espèces.
[76] Par exemple, dans le cas du guillemot marbré, de multiples projets de programme de rétablissement ont été élaborés pour cet oiseau entre 2003 et 2007. Un projet de programme de rétablissement fut envoyé à l’administration centrale du Service canadien de la faune d’Environnement Canada, pour approbation et mise dans le registre, en février 2008 (huit mois après l’expiration du délai applicable prévu par la loi pour la mise dans le registre du document).
[77] Selon la preuve présentée par les défendeurs, le projet de programme de rétablissement a ensuite été [traduction] « mis en attente pour examen et approbation ». Toutefois, le personnel de l’administration centrale n’en a pas fait l’examen pendant plus d’un an. Lorsque le Comité exécutif du Service canadien de la faune a enfin examiné le document au printemps de 2009, certains changements devaient être apportés au document, bien que je note qu’il y a un certain degré de désaccord entre les déclarants des défendeurs quant à savoir dans quelle mesure il était nécessaire de travailler davantage ce document dans le but de le finaliser au niveau régional.
[78] Selon l’affidavit du Dr Barry Douglas Smith, directeur régional de la région du Pacifique et du Yukon pour le Service canadien de la faune d’Environnement Canada, les changements ont été complétés dans l’intention de mettre le projet de programme de rétablissement pour le guillemot marbré dans le registre public à l’été de 2009 au plus tard : affidavit du Dr Smith, au paragraphe 80. Toutefois, la sortie de la décision de la Cour dans l’affaire Alberta Wilderness Assn c. Canada (Environnement), 2009 CF 710, 349 FTR 63 (Le tétras des armoises), à l’été de 2009 a reporté la publication afin de permettre une désignation, au moins partielle, de l’habitat essentiel de l’espèce.
[79] Que s’est‑il passé ensuite? La réponse courte est : pas grand‑chose. Le Dr Smith déclare dans son affidavit que, en raison de pénuries de personnel et de [traduction] « la nécessité de faire des progrès par rapport au très grand nombre de programmes de rétablissement en retard pour d’autres espèces », le travail de désignation de l’habitat essentiel pour le guillemot marbré n’a pas été achevé en 2009‑2010, et on a décidé de reporter cela à l’exercice suivant : affidavit du Dr Smith, au paragraphe 84.
[80] Le travail ne fut toutefois pas non plus complété dans l’exercice financier 2010‑2011. Le Dr Smith explique dans son affidavit que, [traduction] « en raison de contraintes de capacité importantes », il [traduction] « estimait que c’était un risque acceptable de donner la priorité au travail sur des espèces en péril dont les populations étaient plus petites et sur lesquelles les menaces étaient plus immédiates » : affidavit du Dr Smith, au paragraphe 85.
[81] Les problèmes de dotation semblent également avoir empêché tout travail de fond sur le projet de programme de rétablissement pour le guillemot marbré durant l’exercice 2011‑2012. En réalité, ce n’est pas avant d’avoir été identifié comme prioritaire en novembre 2012 que le travail de fond sur un projet de programme de rétablissement pour le guillemot marbré a recommencé, soit après l’introduction de la présente instance, et plus de cinq ans après le délai prescrit par la LEP pour la mise dans le registre d’un projet de programme de rétablissement pour cet oiseau : affidavit du Dr Smith, aux paragraphes 86 à 88.
[82] Comme il a déjà été mentionné, un projet de programme de rétablissement pour le guillemot marbré a été mis dans le registre public le 7 janvier 2014, soit la veille du début de l’audience, et quelque six ans et demi après l’expiration du délai prévu par la loi pour la mise dans le registre d’un tel programme.
[83] Bien que la cause d’une bonne partie du retard décrit par le Dr Smith dans son affidavit revient, en fin de compte, à une question de ressources, il y a lieu de répéter que les ministres n’invoquent pas expressément le manque de ressources comme justification pour le retard concernant les espèces en cause dans les présentes demandes.
[84] L’introduction de la présente instance a amené les ministres compétents à mettre ces dossiers « sur le dessus de la pile », ce qui fait que les projets de programme de rétablissement sont maintenant dans le registre pour les quatre espèces. Cependant, le récent débordement d’activités sur ces dossiers ne règle pas la détérioration des conditions pour les quatre espèces en cause qui a pu survenir pendant les années durant lesquelles les ministres ont manqué à leurs obligations légales.
[85] En outre, il semble que les retards qui se sont produits dans les quatre présents cas ne constituent que la pointe de l’iceberg. Il y a manifestement un problème systémique au sein des ministères en cause, étant donné le fait que les défendeurs reconnaissent qu’il reste quelque 167 espèces en péril pour lesquelles on n’a pas encore élaboré de programmes de rétablissement. À cet égard, il convient de noter que les ministres reconnaissent qu’ils n’ont respecté les délais prévus par la loi pour l’élaboration et la mise dans le registre de projets de programme de rétablissement pour aucune des autres 167