Canada (Procureur général) c. Canada (Commission d'enquête sur le système d'approvisionnement en sang au Canada)

Canada (Procureur général) c. Canada (Commission d'enquête sur le système d'approvisionnement en sang au Canada)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-09-26
Recueil
[1997] 3 RCS 440
Numéro de dossier
25810
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25810
Contenu de la décision
Canada (Procureur général) c. Canada (Commission d’enquête sur le système d’approvisionnement en sang au Canada), [1997] 3 R.C.S. 440
La Société canadienne de la Croix‑Rouge, George Weber,
le docteur Roger A. Perrault, le docteur Martin G. Davey,
le docteur Terry Stout, le docteur Joseph Ernest Côme Rousseau,
le docteur Noel Adams Buskard, le docteur Raymond M. Guevin,
le docteur John Sinclair MacKay, le docteur Max Gorelick,
le docteur Roslyn Herst et le docteur Andrew Kaegi et Bayer Inc.
et Baxter Corporation Appelants
c.
L’honorable Horace Krever, ès qualités de
Commissaire de l’enquête sur le système d’approvisionnement
en sang au Canada Intimé
et
La Société canadienne de l’hémophilie,
la Société canadienne du SIDA, Canadian
Hemophiliacs Infected with HIV,
T‑COR, HIV‑T Group (Blood Transfused),
Toronto and Central Ontario Regional
Hemophilia Society, la Société des survivant(e)s d’hépatite C,
Hepatitis C Group of Transfusion Recipients
& Hemophiliacs et Janet Conners
(Infected Spouses & Children) Association Intervenants
Répertorié: Canada (Procureur général) c. Canada (Commission d’enquête sur le système d’approvisionnement en sang au Canada)
No du greffe: 25810.
1997: 25 juin; 1997: 26 septembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif ‑‑ Contrôle judiciaire ‑‑ Enquête publique -- Compétence ‑‑ Préavis d’éventuelles conclusions faisant état d’une faute ‑‑ Le commissaire avait‑il compétence pour conclure à l’existence d’une faute? ‑‑ Loi sur les enquêtes, L.R.C. (1985), ch. I‑11, art. 2 , 6 , 12 ,13 .
Enquêtes publiques ‑‑ Compétence ‑‑ Préavis d’éventuelles conclusions faisant état d’une faute ‑‑ Les préavis étaient‑ils équitables?
La commission d’enquête chargée d’examiner le système d’approvisionnement en sang après que des milliers de citoyens eurent été infectés par le VIH et par le virus de l’hépatite C véhiculés par le sang et les produits sanguins a tenu des audiences exhaustives régies par des règles de procédure acceptées par toutes les parties. Vingt‑cinq parties intéressées ont obtenu la reconnaissance de leur qualité pour agir. Baxter Corporation a choisi de ne pas faire reconnaître sa qualité pour agir, mais elle a par la suite participé aux procédures en produisant des documents pertinents et des témoins. Le dernier jour des audiences prévues, la commission a expédié des préavis confidentiels portant que la commission pourrait tirer certaines conclusions fondées sur les éléments de preuve produits devant elle, que ces conclusions pourraient être assimilables à l’imputation d’une faute au sens de l’art. 13 de la Loi sur les enquêtes (conférant le pouvoir d’imputer une faute), et que les destinataires avaient le droit de se faire entendre sur le point de savoir si le commissaire devait ou non tirer ces conclusions. Un certain nombre des destinataires ont présenté des demandes de contrôle judiciaire devant la Section de première instance de la Cour fédérale. Cette cour a déclaré qu’aucune conclusion faisant état d’une faute ne pouvait être tirée à l’endroit de 47 des requérants, mais elle a par ailleurs rejeté les demandes de contrôle judiciaire. Bon nombre des destinataires dont les préavis n’avaient pas été annulés ont interjeté appel. La Cour d’appel fédérale a annulé un préavis, mais a rejeté les autres appels. Les questions suivantes sont soulevées par le pourvoi: (1) Le commissaire a‑t‑il outrepassé sa compétence par la nature et l’étendue des allégations de faute exposées dans les préavis? (2) Si le commissaire avait initialement cette compétence, l’a‑t‑il perdue en omettant de donner des garanties procédurales adéquates ou en fixant une date tardive pour la délivrance des préavis? (3) Y a‑t‑il lieu d’interdire aux avocats de la commission de prendre part à la rédaction du rapport final parce qu’ils ont reçu des renseignements confidentiels qui n’ont pas été communiqués au commissaire ni aux autres parties? (4) L’appelante Baxter Corporation devrait‑elle être traitée différemment des autres appelants?
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Plusieurs principes de base sont applicables aux enquêtes. La commission d’enquête ne constitue pas une cour de justice ni un tribunal, et n’est aucunement habilitée à déterminer la responsabilité légale; elle ne suit pas nécessairement les mêmes règles de preuve ou de procédure qu’une cour de justice ou un tribunal. Le commissaire devrait par conséquent s’efforcer de ne pas exprimer ses conclusions selon le libellé précis de la culpabilité criminelle ou de la responsabilité civile car ses conclusions risquent d’être perçues par le public comme des déclarations précises de responsabilité criminelle ou civile. Le commissaire a le pouvoir de tirer toutes les conclusions de fait pertinentes qui sont nécessaires pour expliquer ou appuyer les recommandations, même si ces conclusions peuvent nuire à la réputation de certaines personnes. De plus, le commissaire peut conclure à l’existence d’une faute sur la foi des conclusions de fait, pourvu qu’elles soient nécessaires à la réalisation de l’objet de l’enquête tel qu’il est décrit dans le mandat. Le commissaire peut en outre conclure qu’il y a eu manquement à une norme de conduite, pourvu qu’il ressorte clairement qu’il ne s’agit pas d’une norme légalement contraignante telle que la conclusion soit assimilable à une conclusion de droit au sujet de la responsabilité criminelle ou civile. Enfin, le commissaire doit assurer le respect de l’équité procédurale dans le déroulement de l’enquête.
Tant qu’ils lui sont remis sous le sceau de la confidentialité, les préavis informant la partie visée des conclusions faisant état d’une faute susceptibles d’être tirées à son égard ne devraient pas être assujettis à un degré d’examen aussi strict que les conclusions finales car les préavis ont pour objet de permettre aux parties de se préparer ou de répondre aux conclusions faisant état d’une faute qui pourraient éventuellement être tirées contre elles. Plus le préavis est détaillé, plus il peut être utile à la partie. Le seul tort qui pourrait être causé se limite à la réputation d’une partie, mais tant que les préavis ne sont délivrés qu’à la partie susceptible d’être visée par une conclusion, il n’y a rien à redire. Même si les allégations exposées dans les préavis semblent équivaloir à une conclusion qui risque d’outrepasser la compétence du commissaire, il faut supposer que les commissaires n’outrepasseront pas leurs pouvoirs. Le rapport final peut démontrer que cette supposition était erronée.
Le commissaire a déclaré qu’il ne tirerait pas de conclusions au sujet de la responsabilité civile ou pénale et, dans l’intérêt de l’équité à l’endroit des parties et des témoins, il doit être lié par ces déclarations. Par conséquent, il n’était pas nécessaire d’examiner la question de l’étendue maximale des conclusions qu’un commissaire peut tirer dans un rapport.
Le commissaire n’a pas outrepassé sa compétence dans les préavis délivrés aux appelants. Le mandat de la commission était extrêmement vaste et les conclusions faisant état d’une faute susceptibles d’être tirées couvraient des domaines qui relevaient du pouvoir d’enquête du commissaire. Les appelants ont engagé leur contestation prématurément. En règle générale, une contestation comme celle‑ci ne devrait pas être engagée avant la publication du rapport, à moins que les parties n’aient des motifs raisonnables de croire que le commissaire outrepassera probablement sa compétence. Un examen plus approfondi aurait pu être justifié si le rapport du commissaire avait comporté des conclusions formulées de la même façon que les préavis. Même si la contestation n’était pas prématurée, les préavis ne seraient pas attaquables. Bien que bon nombre des préavis ne soient pas loin d’alléguer tous les éléments nécessaires de la responsabilité civile, aucun ne paraît excéder la compétence du commissaire. L’emploi des termes «déficiences» et «responsable» dans les préavis ne signifie pas, en l’absence d’un élément supplémentaire indiquant la responsabilité légale, que cette personne a manqué à une norme de conduite au criminel ou au civil. L’emploi de ces termes n’était pas attaquable.
Les garanties procédurales offertes aux parties à l’enquête et aux particuliers appelés à témoigner étaient étendues et éminemment justes. Les appelants n’ont pu être induits en erreur ni subir quelque préjudice par suite d’un «malentendu» au sujet du type de conclusions que le commissaire pouvait tirer.
Même si les préavis d’éventuelles conclusions faisant état d’une faute devraient être donnés dès que possible, il est déraisonnable d’insister pour que ces préavis soient toujours donnés hâtivement. Tant que les personnes visées par ces préavis disposent de suffisamment de temps pour pouvoir appeler des témoins et présenter les observations qu’elles estiment nécessaires, la signification tardive des préavis ne constitue pas une procédure inéquitable. La date de signification des préavis dépend toujours des circonstances. Dans la présente espèce, le commissaire avait le pouvoir discrétionnaire de délivrer les préavis au moment où il l’a fait parce que, compte tenu de la masse énorme de renseignements recueillis et de la nature et des objets de la présente enquête, il était impossible de donner des détails adéquats dans les préavis avant que toute la preuve n’ait été entendue. Les appelants disposaient d’une possibilité adéquate de répondre aux préavis et de produire les éléments de preuve supplémentaires qu’ils pouvaient juger nécessaires.
Il était prématuré d’interdire aux avocats de la commission de prendre part à la rédaction du rapport. Le commissaire n’a pas indiqué qu’il entendait faire appel à ses avocats pour la rédaction du rapport final. De plus, le dossier ne révèle pas clairement la teneur des observations confidentielles examinées par les avocats.
Baxter Corporation ne devrait pas être traitée différemment des autres appelants. Même si Baxter aurait dû savoir que sa conduite serait examinée au cours de l’enquête, elle a pris un risque calculé et a choisi de ne pas faire reconnaître sa qualité pour agir devant la commission. Elle ne devrait pas pouvoir maintenant se soustraire aux conséquences de cette décision.
Jurisprudence
Distinction d'avec les arrêts: Re Nelles and Grange (1984), 46 O.R. (2d) 210; Starr c. Houlden, [1990] 1 R.C.S. 1366; arrêts examinés: O’Hara c. Colombie‑Britannique, [1987] 2 R.C.S. 591; Phillips c. Nouvelle‑Écosse (Commission d’enquête sur la tragédie de la mine Westray), [1995] 2 R.C.S. 97; Beno c. Canada (Commissaire et président de la Commission d’enquête sur le déploiement des Forces armées canadiennes en Somalie), [1997] 2 C.F. 527; Procureur général (Qué.) et Keable c. Procureur général (Can.), [1979] 1 R.C.S. 218; Rocois Construction Inc. c. Québec Ready Mix Inc., [1990] 2 R.C.S. 440.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 , 13 .
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C‑5, art. 5 .
Loi sur les enquêtes, L.R.C. (1985), ch. I‑11, art. 2 , 6 , 12 , 13 .
Doctrine citée
Canada. Chambre des communes. Troisième session de la trente‑quatrième législature, 1991‑1992‑1993. Comité permanent de la santé et du bien‑être social, des affaires sociales, du troisième âge et de la condition féminine. Sous‑comité sur les questions de santé. Rapport du Comité permanent de la santé et du bien‑être social, des affaires sociales, du troisième âge et de la condition féminine. Tragédie et enjeu: La transfusion sanguine au Canada et le VIH. (Rapport Wilbee, mai 1993.) Ottawa: 1993.
Concise Oxford Dictionary of Current English, 8th ed. Oxford: Clarendon Press, 1990, “misconduct”.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1997] A.C.F. no 17 (QL), qui a rejeté l'appel d’un jugement du juge Richard, [1996] 3 C.F. 259, 115 F.T.R. 81, 136 D.L.R. (4th) 449, 37 Admin. L.R. (2d) 260, [1996] A.C.F. no 864. Pourvoi rejeté.
Earl A. Cherniak, c.r., Kirk F. Stevens, Maureen B. Currie et Christopher I. Morrison, pour les appelants la Société canadienne de la Croix‑Rouge, George Weber, le docteur Roger A. Perrault, le docteur Martin G. Davey, le docteur Terry Stout, le docteur Joseph Ernest Côme Rousseau, le docteur Noel Adams Buskard, le docteur Raymond M. Guevin, le docteur John Sinclair MacKay, le docteur Max Gorelick, le docteur Roslyn Herst et le docteur Andrew Kaegi.
Randal T. Hughes, Christopher D. Woodbury et Tracey N. Patel, pour l’appelante Bayer Inc.
Philip Spencer, c.r., et Tim Farrell, pour l’appelante Baxter Corporation.
P. S. A. Lamek, c.r., Angus T. McKinnon et Michele J. Lawford, pour l’intimé.
Bonnie A. Tough et Kathryn Podrebarac, pour l’intervenante la Société canadienne de l’hémophilie.
R. Douglas Elliott et Patricia A. LeFebour, pour l’intervenante la Société canadienne du SIDA.
William A. Selnes, pour l’intervenante Canadian Hemophiliacs Infected with HIV, T‑COR.
Allan D. J. Dick, pour l’intervenante HIV‑T Group (Blood Transfused).
David Harvey, pour l’intervenante Toronto and Central Ontario Regional Hemophilia Society.
Philip S. Tinkler, pour l’intervenante la Société des survivant(e)s d’hépatite C.
Pierre R. Lavigne, pour l’intervenante Hepatitis C Group of Transfusion Recipients & Hemophiliacs.
Dawna J. Ring, pour l’intervenante Janet Conners (Infected Spouses & Children) Association.
//Le juge Cory//
Version française du jugement de la Cour rendu par
1. Le juge Cory ‑‑ Quelles limites, s’il y a lieu, convient‑il d’imposer aux conclusions d’une commission d’enquête? Une commission peut‑elle tirer, quant à la conduite de sociétés ou de particuliers, des conclusions assimilables à des déclarations de responsabilité civile ou pénale? Y a‑t‑il lieu d’imposer des limites différentes aux préavis annonçant l’éventuelle imputation d’une faute? Voilà le genre de questions qui doivent être examinées dans le présent pourvoi.
Contexte factuel
2. Plus de 1 000 Canadiens ont été directement infectés par le virus de l’immunodéficience humaine (VIH) véhiculé par le sang et les produits sanguins au début des années 1980. Environ 12 000 Canadiens ont été infectés par le virus de l’hépatite C véhiculé par le sang et les produits sanguins au cours de la même période. Cette tragédie a poussé les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux à s’entendre en septembre 1993 sur la création d’une commission d’enquête chargée d’examiner le système d’approvisionnement en sang.
3. Le 4 octobre 1993, en vertu de la partie I de la Loi sur les enquêtes, L.R.C. (1985), ch. I‑11 (la Loi ), le gouvernement du Canada a chargé le juge Krever, de la Cour d’appel de l’Ontario (le commissaire), de faire enquête et rapport sur le système d’approvisionnement en sang au Canada. Le décret ordonnait expressément à la commission de:
. . . faire enquête et rapport sur le mandat, l’organisation, la gestion, les opérations, le financement et la réglementation de toutes les activités du système canadien d’approvisionnement en sang, y compris les événements entourant la contamination de réserves de sang au début des années 1980, en examinant, sans limiter la portée générale de l’enquête,
· l’organisation et l’efficacité des systèmes actuels et antérieurs d’approvisionnement en sang et en produits du sang au Canada;
· les rôles, opinions et idées des groupes d’intérêts concernés; et
· les structures et expériences d’autres pays, particulièrement ceux qui ont des systèmes fédéraux comparables.
Le 3 novembre 1993, un avis annonçant la nomination du commissaire et décrivant son mandat a été publié dans les journaux à l’échelle du Canada. Par la suite, tous ceux qui avaient un intérêt ont eu l’occasion de demander la reconnaissance de leur qualité pour agir devant la commission ainsi que de l’aide financière. Vingt‑cinq parties intéressées, dont les appelantes, la Société canadienne de la Croix-Rouge et Bayer Inc., le gouvernement fédéral et chacun des gouvernements provinciaux, à l’exception du Québec, ont obtenu la reconnaissance de leur qualité pour agir. L’appelante Baxter Corporation a choisi de ne pas faire reconnaître sa qualité pour agir, mais elle a par la suite participé aux procédures en produisant des documents pertinents et des témoins.
4. Le décret habilitait le commissaire à «adopter les méthodes et procédures qui lui apparaîtront les plus indiquées pour la conduite de l’enquête». Après avoir consulté les parties, le commissaire a adopté des règles de procédure et de pratique. Ces règles, qui furent acceptées par toutes les parties, prévoyaient que, en règle générale, ce serait les avocats de la commission qui interrogeraient d’abord les témoins, mais que d’autres avocats pourraient demander d’être les premiers à interroger un témoin particulier. Les règles comprenaient les garanties procédurales suivantes:
toutes les parties ayant qualité pour agir et tous les témoins assignés devant la commission d’enquête avaient le droit d’être représentés par un avocat, à l’enquête comme à l’entrevue préalable;
chaque partie avait le droit de faire contre‑interroger par son avocat tout témoin ayant déposé, et l’avocat d’un témoin qui n’avait pas qualité pour agir avait le droit d’interroger ce témoin;
toutes les parties avaient le droit de demander au commissaire d’assigner des témoins que l’avocat de la commission n’avait pas jugé bon d’appeler;
toutes les parties avaient le droit de recevoir des copies de tous les documents déposés en preuve et le droit de déposer leurs propres éléments de preuve documentaire;
toutes les audiences devaient se dérouler en public, sauf en cas de demande visant à préserver le caractère confidentiel des renseignements;
même s’il pouvait recevoir des éléments de preuve susceptibles d’être jugés irrecevables devant une cour de justice, le commissaire devait tenir compte des risques d’une telle preuve et, en particulier, de son effet sur la réputation d’une personne.
5. La commission a tenu des audiences publiques partout au Canada entre novembre 1993 et décembre 1995. Décrivant son mandat et ses intentions, le commissaire a souligné qu’ [traduction] «il ne s’agit pas d’une chasse aux sorcières. La présente enquête ne porte pas sur la responsabilité civile ou criminelle». Il a dit que l’enquête n’avait pas pour objet de défendre les intérêts de qui que ce soit dans quelque poursuite en cours ou à venir et qu’il ne permettrait pas que les audiences servent à d’autres fins. Il a en outre clairement indiqué qu’il interprétait son mandat comme incluant un processus d’établissement des faits relatifs aux événements du début des années 1980 et qu’il entendait [traduction] «aller jusqu’au fond» des choses. [traduction] «À cette fin, a‑t‑il déclaré, il est essentiel de déterminer ce qui a causé ou contribué à causer la contamination de réserves de sang au Canada au début des années 1980.»
6. Le 26 octobre 1995, les avocats de la commission ont remis à toutes les parties une note les invitant à transmettre à la commission les allégations de faute qu’elles jugeaient devoir figurer dans les conclusions de la commission. La note expliquait qu’aux termes de l’art. 13 de la Loi , le commissaire était tenu de prévenir toute personne à laquelle il prévoyait imputer une faute. Les observations devaient faire en sorte que les préavis renferment toutes les conclusions faisant état d’une faute que la commission pourrait tirer. Ces observations confidentielles ne devaient être lues que par les avocats de la commission et elles pouvaient être incluses dans les préavis que donnerait le commissaire. Seules les conclusions fondées sur des éléments de preuve produits au cours des audiences publiques et devant s’inscrire dans le cadre du rapport final du commissaire ont été incluses dans les préavis.
7. Le 21 décembre 1995, dernier jour des audiences prévues, 45 préavis confidentiels désignant nommément 95 particuliers, personnes morales et gouvernements et comportant chacun de une à 100 allégations furent transmis conformément à l’art. 13 de la Loi . Les préavis informaient les intéressés que la commission pourrait tirer certaines conclusions fondées sur les éléments de preuve produits devant elle, que ces conclusions pourraient être assimilables à l’imputation d’une faute au sens de l’art. 13 et que les intéressés avaient le droit de se faire entendre sur le point de savoir si le commissaire devait ou non tirer ces conclusions. Les destinataires avaient jusqu’au 10 janvier 1996 pour faire savoir si et comment ils entendaient répondre aux préavis dans leurs observations finales.
8. Un certain nombre des destinataires ont présenté des demandes de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. Le 27 juin 1996, le juge Richard ([1996] 3 C.F. 259) a déclaré qu’aucune conclusion faisant état d’une faute ne pouvait être tirée à l’endroit de 47 des requérants, mais il a par ailleurs rejeté les demandes de contrôle judiciaire. Bon nombre des destinataires dont les préavis n’avaient pas été annulés ont interjeté appel. La Cour d’appel fédérale, [1997] A.C.F. no 17 (QL), a annulé le préavis visant le Dr Craig Anhorn, mais a rejeté les autres appels.
Les dispositions législatives pertinentes
9. Loi sur les enquêtes, L.R.C. (1985), ch. I‑11
2. Le gouverneur en conseil peut, s’il l’estime utile, faire procéder à une enquête sur toute question touchant le bon gouvernement du Canada ou la gestion des affaires publiques.
. . .
12. Les commissaires peuvent autoriser la personne dont la conduite fait l’objet d’une enquête dans le cadre de la présente loi à se faire représenter par un avocat. Si, au cours de l’enquête, une accusation est portée contre cette personne, le recours à un avocat devient un droit pour celle‑ci.
13. La rédaction d’un rapport défavorable ne saurait intervenir sans qu’auparavant la personne incriminée ait été informée par un préavis suffisant de la faute qui lui est imputée et qu’elle ait eu la possibilité de se faire entendre en personne ou par le ministère d’un avocat.
Les juridictions inférieures
La Section de première instance de la Cour fédérale, [1996] 3 C.F. 259
10. Les appelants ont présenté quatre arguments principaux devant le juge Richard de la Cour fédérale (Section de première instance). Ils ont fait valoir que les préavis comportaient des conclusions de droit concernant leur responsabilité civile ou criminelle et que le commissaire n’était pas habilité à tirer de telles conclusions. Ils ont prétendu subsidiairement que, s’il s’avérait que le commissaire était habilité à tirer les conclusions exposées dans les préavis, c’était un pouvoir qu’il ne pouvait exercer parce qu’il avait assuré les parties qu’il s’en abstiendrait et que, sans ces assurances, celles‑ci n’auraient jamais donné leur aval à la procédure devant régir l’enquête. Ils ont soutenu en troisième lieu que la délivrance des préavis à la toute fin des procédures violait les règles de l’équité procédurale. La Croix-Rouge a enfin prétendu que les avocats de la commission ne devraient pas participer à la rédaction du rapport final parce qu’ils avaient pris part à la rédaction des préavis et ainsi pris position à l’encontre des appelants, et parce qu’ils avaient pris connaissance d’observations confidentielles n’ayant pas été portées à l’attention de toutes les parties et personnes concernées.
11. Le juge Richard a noté que l’art. 13 de la Loi prévoit clairement qu’une enquête peut mener à l’imputation d’une faute. Il a précisé que toute conduite, peu importe qu’elle puisse ou non entraîner la responsabilité civile ou pénale, peut être visée. Selon lui, la conclusion de fait, en particulier celle qui se rapporte aux faits qui révèlent les défaillances ou expliquent les raisons d’un désastre, peut constituer une condition préalable essentielle à la formulation de recommandations utiles et fiables quant aux moyens d’éviter la répétition des événements en cause. Il a noté que la Cour suprême du Canada avait reconnu la validité de bon nombre d’enquêtes axées sur la recherche des faits touchant des actes répréhensibles, y compris sur la question expresse de savoir si des actes répréhensibles pouvaient être reprochés à des personnes en particulier. Dans aucune de ces causes, a‑t‑il poursuivi, la Cour n’a mis en doute la compétence de la commission d’enquête de tirer des conclusions de fait établissant une faute.
12. Le juge Richard a estimé que la commission joue à la fois un rôle consultatif et un rôle d’enquête. Afin de remplir ce double rôle, le commissaire a un pouvoir discrétionnaire étendu en ce qui concerne la détermination de l’ordre du jour de l’enquête et de sa procédure. Le juge Richard a rejeté l’argument de l’expectative légitime qu’auraient eue les appelants en se fondant sur les assurances données au cours des audiences par le commissaire, savoir qu’il ne tirerait pas de conclusion de fait susceptible d’être assimilée à une déclaration de responsabilité légale. Il a conclu que la théorie de l’expectative légitime se limitait aux droits procéduraux. À son avis, elle ne pouvait être invoquée pour modifier la compétence de la commission sur le fond.
13. Le juge Richard a conclu que les appelants n’avaient pas réussi à établir qu’ils subiraient un préjudice au cours d’un procès pénal ou civil ultérieur. Selon lui, ils étaient protégés par les limites imposées à l’utilisation de leur déposition dans des poursuites pénales par les art. 7 et 13 de la Charte canadienne des droits et libertés et l’art. 5 de la Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. (1985), ch. C-5 . Il a en outre noté qu’on ne lui avait cité aucune source appuyant la proposition voulant que les conclusions du commissaire — et encore moins le contenu des préavis — soient admissibles en preuve dans le cadre de procédures civiles ultérieures. De toute façon, a‑t‑il dit, le juge du procès sera mieux placé pour déterminer si les éléments de preuve dans le rapport devraient être admis en preuve et, dans l’affirmative, quelle valeur devrait leur être accordée.
14. Le juge Richard a conclu que la contestation de l’éventuelle imputation d’une faute n’était, à cette étape, que pure spéculation. Le commissaire s’était engagé à ne tirer aucune conclusion concernant la responsabilité civile ou criminelle, et tous les destinataires des préavis avaient pleine possibilité de faire valoir des arguments contre l’adoption de ces allégations. Il a conclu que le commissaire n’avait pas outrepassé son mandat en procédant à une enquête sur la perpétration de crimes précis. Il a jugé que les conclusions du commissaire, une fois publiées, pourraient être annulées si elles outrepassaient le mandat de la commission. En l’espèce toutefois, la cour n’était saisie que de l’acte administratif consistant à signifier le préavis prescrit par la loi aux parties intéressées.
15. En ce qui a trait à la procédure adoptée par le commissaire, le juge Richard a conclu que l’art. 7 de la Charte ne s’appliquait pas à la protection de la réputation et que, même s’il s’appliquait, la délivrance des avis respectait les principes de justice fondamentale. Les garanties procédurales prescrites par la Loi avaient été accordées aux appelants. Il a rejeté les plaintes des appelants au sujet des éléments de preuve acceptés par la commission, des observations confidentielles, du moment des avis, de l’équité des audiences et de la conduite des avocats de la commission.
16. Le juge Richard a statué qu’aucune conclusion explicite faisant état d’une faute ne pouvait être tirée à l’égard de 47 des particuliers destinataires de préavis. Les avocats de la commission avaient confirmé que ces personnes ne seraient nommées dans aucune conclusion de fait défavorable résultant de ces préavis. Il a rejeté les autres demandes de contrôle judiciaire. Il a en outre déclaré que tous les appelants devaient être autorisés à répondre aux préavis.
La Cour d’appel fédérale, [1997] A.C.F. no 17 (QL)
17. Le juge Décary, qui a prononcé les motifs de la Cour d’appel, a conclu que la contestation de la compétence du commissaire n’était pas prématurée. À son avis, le fait que le commissaire n’avait pas encore préparé son rapport final n’était pas déterminant. Si le commissaire n’a pas compétence pour formuler dans son rapport final les conclusions qu’il annonce dans les préavis, il n’a pas davantage compétence pour en faire l’objet d’un préavis. Le juge Décary a toutefois souligné que les tribunaux doivent faire preuve de retenue extrême avant d’intervenir à ce stade afin de ne pas nuire aux enquêtes. Les tribunaux ne devraient intervenir, a‑t‑il conclu, que lorsqu’il est évident que le commissaire est sur le point d’excéder sa compétence.
18. Le juge Décary a ensuite examiné la question de savoir si le commissaire avait le pouvoir de tirer les conclusions exposées dans les préavis. Il a souligné qu’il est presque inévitable que les enquêtes publiques sur des tragédies ternissent des réputations et soulèvent des interrogations relativement à la responsabilité de certaines personnes. C’est pour ces raisons que le législateur et les tribunaux ont imposé des restrictions sévères à l’utilisation de ces conclusions dans les procès, au civil comme au criminel. De plus, les conclusions d’un commissaire ne sont que la formulation de l’opinion qu’il s’est faite sur la conduite d’une personne. Cette opinion n’a pas la valeur, la force ni l’effet d’un jugement.
19. Le juge Décary a fait remarquer que l’art. 13 de la Loi permet expressément à un commissaire d’imputer une «faute». Il a conclu que cela englobe le pouvoir d’un commissaire de conclure qu’une personne a manqué à une norme de conduite. Puisque cette norme peut être morale, légale, scientifique, sociale ou politique, la conclusion qu’il y a eu manquement à un devoir ne signifie pas nécessairement que son auteur a violé la loi. Cela signifie simplement que la personne n’a pas satisfait à une norme proposée par le commissaire. Soutenir le contraire, ce serait bâillonner complètement les enquêtes publiques et aller à l’encontre de l’art. 13 .
20. Le juge Décary ne s’est pas prononcé sur la question de savoir si un commissaire peut être habilité à tirer des conclusions concernant la responsabilité civile ou criminelle, mais il a décidé qu’en l’espèce le commissaire en était empêché en raison des assurances qu’il avait lui‑même données à cet égard et du silence sur ce point du décret créant la commission d’enquête. Il ne s’agissait donc que de savoir si les préavis expédiés aux appelants comportaient des conclusions au sujet de la responsabilité civile ou pénale ou évoquaient la possibilité que de telles conclusions soient tirées.
21. Dans l’arrêt Re Nelles and Grange (1984), 46 O.R. (2d) 210 (C.A.), le critère adopté à l’égard de cette question était celui de savoir si les conclusions auraient valeur de décision ou de détermination de la responsabilité civile ou pénale aux yeux du public. Cet arrêt a été cité et approuvé par notre Cour dans Starr c. Houlden, [1990] 1 R.C.S. 1366, à la p. 1398. Le juge Décary a toutefois dit que cette approche devrait se limiter aux enquêtes sur la perpétration de crimes précis. Il a d’abord affirmé que le critère strict aurait pour effet de paralyser les travaux de la plupart des commissions d’enquête générales comme celle dont il est question en l’espèce. Il a ensuite ajouté que le critère ne peut être concilié avec l’approche adoptée par notre Cour dans d’autres affaires, dont O’Hara c. Colombie‑Britannique, [1987] 2 R.C.S. 591, à la p. 596, et Phillips c. Nouvelle‑Écosse (Commission d’enquête sur la tragédie de la mine Westray), [1995] 2 R.C.S. 97. Même si aucune de ces décisions ne portait sur les conclusions mêmes qu’avait tirées un commissaire, il a conclu que la Cour suprême n’aurait pas autorisé la poursuite d’enquêtes menant inévitablement à des conclusions de fait ayant valeur de détermination de responsabilité aux yeux du public, si de telles conclusions étaient interdites.
22. Le juge Décary a fait remarquer que le commissaire ne peut tirer de conclusions au sujet de la responsabilité civile ou pénale ni contourner cette interdiction en employant des termes qui, sans être aussi précis, laisseraient essentiellement la même impression. Plus un commissaire emploiera des termes «consacrés sur le plan juridique» (au par. 55), plus il s’exposera à ce que ses conclusions soient considérées par les tribunaux comme des déterminations de responsabilité légale.
23. Le juge Décary a ensuite appliqué cette approche aux préavis en cause. Il a reconnu que le choix de certaines expressions comme «responsible for» et «despite knowing» avait des relents de déclaration de responsabilité légale, mais il n’était pas disposé à annuler les préavis pour ce seul motif. Il a toutefois déclaré au par. 69:
Le Commissaire comprendra, j’en suis certain, qu’il s’aventurerait en terrain dangereux s’il persistait, dans son rapport final, à utiliser certains des termes qu’il a utilisés dans les préavis et à adopter des tournures de phrases qui s’apparenteraient de trop près à l’expression d’une conclusion juridique.
Sous réserve de cette mise en garde, il a conclu que le commissaire avait le pouvoir de donner les préavis et il a rejeté le premier argument des appelants.
24. Le juge Décary a rejeté la prétention selon laquelle la délivrance tardive des préavis avait violé les règles d’équité procédurale. Il a souligné que le commissaire dispose d’une grande marge de manoeuvre et a toute la discrétion voulue pour établir les procédures de l’enquête et que celles qui furent adoptées en l’espèce respectaient les principes d’équité procédurale. Il a dit ne voir aucune objection à ce qu’un commissaire attende la fin des audiences avant de donner des préavis. Les appelants ont eu la possibilité de répondre aux préavis et de produire de nouveaux éléments de preuve dans un délai court mais souple, mais ils ont choisi de ne pas le faire.
25. Le juge Décary a ensuite examiné le cas de deux appelants qui n’étaient pas du nombre des parties à l’enquête et qui, partant, n’y avaient pas été représentés, à savoir Baxter Corporation et Craig A. Anhorn, ancien employé de la Croix-Rouge. Ils ont tous deux fait valoir que, comme ils n’étaient pas parties à l’enquête, les préavis auraient dû leur parvenir plus tôt et indiquer les éléments de preuve sur lesquels étaient fondées les allégations de faute. Le juge Décary a rejeté la prétention de Baxter Corporation, parce que la société savait qu’elle serait probablement visée par l’enquête et qu’elle avait choisi délibérément de ne pas demander la reconnaissance de sa qualité pour agir. Celle‑ci ayant, selon lui, couru un risque calculé, il lui fallait dès lors en assumer les conséquences. Quant à Craig Anhorn, étant donnée sa situation particulière, le juge Décary a conclu qu’il y avait lieu d’annuler les préavis le visant.
26. Le juge Décary a en dernier lieu examiné la prétention voulant que les avocats de la commission ne puissent participer à la rédaction du rapport final parce qu’ils avaient examiné des documents confidentiels qui n’avaient pas été communiqués aux autres parties ni à l’intimé. Il a semblé sensible à la prétention des appelants, mais il a conclu que la démarche était prématurée car le commissaire n’avait pas indiqué avoir l’intention de faire appel aux avocats de la commission pour la rédaction du rapport final. Le juge Décary a ajouté ne pas croire que le commissaire chercherait conseil auprès de ceux de ses avocats qui savent des choses que lui‑même et les appelants ignorent.
27. Il a donc accueilli l’appel incident de Craig Anhorn, mais rejeté tous les autres appels.
Questions soulevées par le pourvoi
28. 1. Le commissaire a‑t‑il outrepassé sa compétence par la nature et l’étendue des allégations de faute exposées dans les préavis?
2. Si le commissaire avait initialement cette compétence, l’a‑t‑il perdue en omettant de donner des garanties procédurales adéquates ou en fixant une date tardive pour la délivrance des préavis?
3. Y a‑t‑il lieu d’interdire aux avocats de la commission de prendre part à la rédaction du rapport final parce qu’ils ont reçu des renseignements confidentiels qui n’ont pas été communiqués au commissaire ni aux autres parties?
4. L’appelante Baxter Corporation devrait‑elle être traitée différemment des autres appelants?
Analyse
Le commissaire a‑t‑il outrepassé sa compétence par la nature et l’étendue des allégations de faute exposées dans les préavis?
A. Introduction -‑ Les commissions d’enquête
29. Les commissions d’enquête existent depuis longtemps au Canada et sont devenues un élément important et utile de notre tradition. Elles ont souvent joué un rôle de premier plan dans l’examen de tragédies et proposé nombre de recommandations efficaces pour corriger des situations dangereuses.
30. Il peut être utile de reprendre ce qui a été dit au sujet de l’histoire et du rôle des commissions d’enquête dans l’arrêt Phillips, précité, aux pp. 137 et 138:
En tant qu’organismes ad hoc, les commissions d’enquête sont libres d’un bon nombre des entraves institutionnelles qui limitent parfois l’action des diverses branches de gouvernement. Elles sont constituées pour répondre à un besoin, bien qu’il faille malheureusement admettre qu’elles doivent souvent leur existence à des tragédies comme un désastre industriel, des écrasements d’avions, des décès inexpliqués de jeunes enfants, des allégations d’exploitation sexuelle d’enfants largement répandue ou des erreurs judiciaires graves.
Au moins trois études d’importance sur le sujet ont mis en évidence l’utilité des enquêtes publiques et ont recommandé qu’elles soient maintenues: Commission de réforme du droit du Canada, Document de travail 17, Droit administratif: les commissions d’enquête (1977); Commission de réforme du droit de l’Ontario, Report on Public Inquiries (1992); Alberta Law Reform Institute, Report No. 62, Proposals for the Reform of the Public Inquiries Act (1992). D’après ces études, les commissions d’enquête présentent de nombreux avantages. Bien que ces avantages dépendent du contexte de la création de chaque commission et des pouvoirs qui lui sont conférés, il peut être utile de passer en revue certaines des fonctions les plus courantes de ces commissions.
L’une des principales fonctions des commissions d’enquête est d’établir les faits. Elles sont souvent formées pour découvrir la «vérité», en réaction au choc, au sentiment d’horreur, à la désillusion ou au scepticisme ressentis par la population. Comme les cours de justice, elles sont indépendantes; mais au contraire de celles‑ci, elles sont souvent dotées de vastes pouvoirs d’enquête. Dans l’accomplissement de leur mandat, les commissions d’enquête sont, idéalement, dépourvues d’esprit partisan et mieux à même que le Parlement ou les législatures d’étudier un problème dans la perspective du long terme. Les cyniques dénigrent les commissions d’enquête, parce qu’elles seraient un moyen utilisé par le gouvernement pour faire traîner les choses dans des situations qui commanderaient une prompte intervention. Pourtant, elles peuvent remplir, et remplissent de fait, une fonction importante dans la société canadienne. Dans les périodes d’interrogation, de grande tension et d’inquiétude dans la population, elles fournissent un moyen d’informer les Canadiens sur le contexte d’un problème préoccupant pour la collectivité et de pr