Siemens c. Manitoba (Procureur général)

Siemens c. Manitoba (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-01-30
Référence neutre
2003 CSC 3
Recueil
[2003] 1 RCS 6
Numéro de dossier
28416
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Manitoba
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28416
Contenu de la décision
Siemens c. Manitoba (Procureur général)[2003] 1 R.C.S. 6, 2003 CSC 3
David Albert Siemens, Eloisa Ester Siemens et
Sie‑Cor Properties Inc., faisant affaire sous la
dénomination The Winkler Inn Appelants
c.
Procureur général du Manitoba et
Gouvernement du Manitoba Intimés
et
Procureur général du Canada, procureur général
de l’Ontario, procureur général du Nouveau‑Brunswick,
procureur général de l’Alberta, 292129 Alberta Ltd.,
faisant affaire sous la dénomination The Empress Hotel,
484906 Alberta Ltd., faisant affaire sous la dénomination
Lacombe Motor Inn, Leto Steak & Seafood House Ltd.,
Neubro Holdings Inc., faisant affaire sous la dénomination
Lacombe Hotel, Wayne Neufeld, 324195 Alberta Ltd.,
faisant affaire sous la dénomination K.C.’s Steak & Pizza,
et Katerina Kadoglou Intervenants
Répertorié : Siemens c. Manitoba (Procureur général)
Référence neutre : 2003 CSC 3.
No du greffe : 28416.
Audition et jugement : 31 octobre 2002.
Motifs déposés : 30 janvier 2003.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel du manitoba
Droit constitutionnel — Partage des compétences législatives — Droit criminel — Propriété et droits civils — Matières d’une nature locale ou privée — Jeu — Province adoptant une loi sur les options locales autorisant les municipalités à tenir des référendums décisionnels relativement à l’interdiction des appareils de loterie vidéo sur leur territoire — La loi et l’article prévoyant qu’un référendum consultatif est réputé être un référendum décisionnel tenu conformément à la loi relèvent‑ils de la compétence de la province? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) , 92(13) , (16) — Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo), L.M. 1999, ch. 44, art. 16.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’expression — Vie, liberté et sécurité de la personne — Égalité — Loi sur les options locales autorisant les municipalités à tenir des référendums décisionnels relativement à l’interdiction des appareils de loterie vidéo sur leur territoire — La loi en question porte‑t‑elle atteinte à la liberté d’expression, au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne ou encore au droit à l’égalité garantis par la Charte? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) , 7 , 15(1) — Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo), L.M. 1999, ch. 44, art. 16.
La Corporation des loteries du Manitoba (« CLM ») gère l’exploitation des appareils de loterie vidéo (« ALV ») dans la province. Ce faisant, elle conclut des accords avec des « exploitants de site » et installe dans leurs établissements des ALV dont elle conserve la propriété. Les appelants étaient des exploitants de site qui disposaient de plusieurs ALV générant des recettes dans leur établissement. En 1998, la ville de Winkler a tenu un référendum consultatif qui s’est révélé favorable à l’interdiction des ALV sur son territoire. L’année suivante, le gouvernement du Manitoba a adopté une loi sur les options locales (Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo) (« Loi sur les ALV »)) autorisant les municipalités à tenir des référendums décisionnels relativement à l’interdiction des appareils de loterie vidéo sur leur territoire. L’article 16 de la Loi sur les ALV mentionnait explicitement le référendum de Winkler, le considérant comme étant de nature décisionnelle et comme entraînant la résiliation de l’accord d’exploitation de site des appelants et le retrait des ALV de leur établissement. Les appelants ont contesté cette mesure législative en faisant valoir que l’art. 16 violait l’al. 2b) , l’art. 7 et le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés , et qu’elle excédait la compétence du gouvernement provincial du fait qu’elle empiétait sur la compétence fédérale exclusive en matière de droit criminel. Le juge des requêtes a rejeté ces arguments, et la Cour d’appel a confirmé sa décision.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La Loi sur les ALV, en entier, et l’art. 16, en particulier, relèvent de la compétence législative de la province. Pour décider si la compétence législative nécessaire pour adopter la Loi sur les ALV existait, il faut analyser l’objet et les effets de cette loi pour en déterminer le caractère véritable. La Loi sur les ALV a pour objet de réglementer le jeu dans la province et de permettre à la population locale de s’exprimer sur la question des ALV, ces deux objectifs relevant de l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Le paragraphe 16(1) porte précisément sur les accords d’exploitation de site, qui sont de nature contractuelle et qui, de ce fait, relèvent de la propriété et des droits civils. D’un point de vue plus général, les référendums municipaux habilitent chaque collectivité à décider si les ALV seront permis, et relèvent ainsi des matières d’une nature locale. La Loi sur les ALV n’est pas une tentative déguisée de légiférer en matière criminelle étant donné qu’elle ne comporte aucune conséquence pénale et que son objet ne relève pas du droit criminel. La moralité de la population locale peut influer sur le choix de certaines municipalités d’interdire les ALV par référendum décisionnel, mais cet aspect moral est accessoire au régime réglementaire global. En rendant expressément inapplicables les infractions en matière de jeu dans le cas d’une loterie mise sur pied par une province, le Code criminel confirme le double aspect du jeu, favorise la coopération fédérale‑provinciale et écarte tout conflit sur le plan du fonctionnement de même que toute question de prépondérance. Enfin, la loi sur les options locales est un exercice valide de compétence législative et n’est pas une renonciation irrégulière, de la part de la législature, à sa compétence législative. L’application d’une interdiction légale des ALV dépend de l’issue d’un référendum, ce qui permet aux municipalités de décider de l’applicabilité de la Loi sur leur territoire.
La Loi ne portait pas atteinte aux droits garantis aux appelants par la Charte . L’article 16 ne viole pas l’al. 2b) de la Charte en privant les appelants du droit de voter. Bien que voter soit une forme d’expression protégée, il n’existe aucun droit constitutionnel de voter à un référendum étant donné qu’un référendum est une création de la loi. De plus, la Loi sur les ALV n’empêche pas les résidants de Winkler de voter sur la question des ALV lors d’un autre référendum. L’article 16 ne porte pas non plus atteinte aux droits garantis aux appelants par l’art. 7 de la Charte . Le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne englobe les choix fondamentaux qu’une personne peut faire dans sa vie, et non des intérêts purement économiques. Enfin, il n’y a eu aucune atteinte aux droits garantis aux appelants par le par. 15(1) . Le fait de résider à Winkler ne constitue pas un motif analogue de discrimination étant donné que rien n’indique que les résidants de cette municipalité subissent un désavantage historique ou quelque autre forme de préjudice. En outre, la mesure législative en question n’est pas réellement discriminatoire à l’endroit des appelants. Les résidants de Winkler ont été mentionnés à l’art. 16 de la Loi sur les ALV parce que leur municipalité était la seule à avoir déjà tenu un référendum. Il n’y a eu aucune atteinte à la dignité. L’objet de l’art. 16 était de respecter la volonté exprimée par les résidants de Winkler lors de ce référendum. Cet article n’a aucune incidence sur le droit des résidants de Winkler de voter à un référendum sur les ALV tenu en application de la Loi, et il est loisible à ceux‑ci d’organiser un référendum visant à permettre à nouveau l’exploitation d’ALV dans leur municipalité.
Jurisprudence
Arrêts appliqués : R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89; Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Russell c. The Queen (1882), 7 App. Cas. 829; Attorney‑General for Ontario c. Canada Temperance Federation, [1946] A.C. 193; Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; distinction d’avec les arrêts : Johnson c. Attorney General of Alberta, [1954] R.C.S. 127; Re The Initiative and Referendum Act (1916), 27 Man. R. 1; arrêts mentionnés : R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31; O’Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Ross c. Registraire des véhicules automobiles, [1975] 1 R.C.S. 5; Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; Rio Hotel Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Commission des licences et permis d’alcool), [1987] 2 R.C.S. 59; Reference re Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] R.C.S. 1, conf. par [1951] A.C. 179 (sub nom. Canadian Federation of Agriculture c. Attorney‑General for Quebec); Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783, 2000 CSC 31; Reference re The Farm Products Marketing Act, [1957] R.C.S. 198; Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1978] 2 R.C.S. 662; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844; Blencoe c. Colombie‑Britannique (Human Rights Commission), [2000] 2 R.C.S. 307, 2000 CSC 44; R. c. Turpin, [1989] 1 R.C.S. 1296; Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b), 6 , 7 , 15(1) .
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 207 [abr. & rempl. ch. 52 (1er suppl.), art. 3 ].
Code des droits de la personne, L.M. 1987‑88, ch. 45.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) , 92(13) , (15) , (16) .
Loi sur la Commission de régie du jeu, L.M. 1996, ch. 74, art. 1 « appareil de loterie vidéo ».
Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo), L.M. 1999, ch. 44, art. 1 « jeux de loterie vidéo », « référendum », 3, 16.
Doctrine citée
Manitoba. Assemblée législative. Journal des débats, 5e sess., 36e lég., vol. XLIX, no 57A, 8 juillet 1999, p. 4092.
Manitoba. Commission de régie du jeu. Municipal VLT Plebiscite Review. Winnipeg : La Commission, 1998.
Manitoba Lottery Policy Review. Working Group Report. Winnipeg : The Manitoba Lottery Policy Review Working Group, 1995.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba, [2001] 2 W.W.R. 515, 153 Man. R. (2d) 106, 85 C.R.R. (2d) 59, [2000] M.J. No. 588 (QL), 2000 MBCA 152, qui a confirmé une décision de la Cour du Banc de la Reine, [2001] 2 W.W.R. 491, 151 Man. R. (2d) 49, 78 C.R.R. (2d) 268, [2000] M.J. No. 417 (QL), 2000 MBQB 140. Pourvoi rejeté.
David G. Hill et Curtis A. Knudson, pour les appelants.
Shawn Greenberg et Jayne Kapac, pour les intimés.
Robert W. Hubbard, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Hart Schwartz, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Gabriel Bourgeois, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Roderick Wiltshire, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Ronald J. Dumonceaux et Graham K. Neill, pour les intervenants 292129 Alberta Ltd. et autres.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Major —
I. Introduction
1 En 1999, le gouvernement du Manitoba a adopté une loi sur les options locales autorisant les municipalités à tenir des référendums décisionnels relativement à l’interdiction des appareils de loterie vidéo (ALV) sur leur territoire. Cette loi établissait la procédure à suivre pour organiser et tenir des référendums, et pour mettre à exécution le résultat obtenu. Elle comportait, en outre, une disposition visant expressément la ville de Winkler dont la population avait approuvé l’interdiction des ALV lors d’un référendum consultatif tenu au cours de l’année précédente. À la suite de l’adoption de la loi en question, les ALV ont été interdits à Winkler jusqu’à la tenue, conformément à cette loi, d’un référendum décisionnel à l’issue duquel leur exploitation serait permise à nouveau dans la municipalité.
2 La Cour du Banc de la Reine et la Cour d’appel du Manitoba ont toutes les deux conclu que la Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo), L.M. 1999, ch. 44 (« Loi sur les ALV »), dans l’ensemble, et son art. 16, en particulier, n’excédaient pas la compétence de la législature de la province et ne violaient pas non plus la Charte canadienne des droits et libertés . Les appelants ont, par la suite, contesté la Loi devant notre Cour en faisant valoir que l’art. 16 , qui vise expressément la ville de Winkler, viole l’al. 2b) , l’art. 7 et le par. 15(1) de la Charte . Ils ont aussi prétendu que cette loi excède la compétence du gouvernement provincial du fait qu’elle empiète sur la compétence exclusive du Parlement en matière de droit criminel. Le 31 octobre 2002, la Cour a rejeté leur pourvoi dans une décision unanime, dont voici les motifs.
II. Les faits
3 La Corporation des loteries du Manitoba (« CLM ») est l’organisme responsable de l’exploitation des loteries — y compris les ALV — dans la province. Elle conclut avec des « exploitants de site » des accords visant l’installation d’ALV dans leurs établissements. L’exploitant du site touche alors un pourcentage des recettes générées par les ALV. Les ALV demeurent, cependant, la propriété de la CLM qui, aux termes de l’accord d’exploitation de site, peut les retirer à tout moment sans avoir à justifier son geste.
4 Les appelants, David et Eloisa Siemens, sont les seuls actionnaires de Sie‑Cor Properties Inc., qui a acquis le Winkler Inn en 1993. Ils ont dépensé une somme considérable pour rénover et agrandir cet établissement, et ont fait valoir que la présence des ALV avait joué un rôle important dans leur décision d’investir. Lors de l’achat du Winkler Inn, ils ont augmenté de 8 à 10 le nombre d’ALV, pour ensuite faire passer ce nombre à 12 à l’automne de 1994. Leurs versements hypothécaires correspondaient à peu près aux recettes mensuelles générées par les ALV.
5 En août 1998, la ville de Winkler a décidé, par résolution, de tenir un référendum concernant l’exploitation d’ALV sur son territoire. Ce référendum a coïncidé avec les élections municipales d’octobre. La question posée était la suivante :
[traduction] La ville de Winkler devrait‑elle demander au gouvernement provincial d’interdire les appareils de loterie vidéo sur son territoire, auquel cas elle cesserait de bénéficier de la subvention annuelle relative à ces appareils?
Environ la moitié des électeurs admissibles, y compris M. et Mme Siemens, a participé au référendum. Une majorité appréciable (77,8 pour 100) des suffrages exprimés était en faveur d’une demande d’interdiction des ALV. À la suite du référendum, la ville de Winkler a adopté, en décembre 1998, une résolution autorisant la communication du résultat au gouvernement du Manitoba. De son côté, Sie‑Cor Properties Inc. a demandé à la Cour du Banc de la Reine de déclarer la résolution invalide et de l’annuler au moyen d’une ordonnance de certiorari.
6 En juillet 1999, au moment où on s’apprêtait à entendre la demande de Sie‑Cor, le gouvernement du Manitoba a adopté la Loi sur les ALV. Cette loi autorise les municipalités à tenir des référendums décisionnels relativement à l’interdiction des ALV sur leur territoire. De plus, le gouvernement s’est servi de la nouvelle loi pour mettre à exécution le résultat du référendum déjà tenu à Winkler. Plus précisément, l’art. 16 de la Loi a pour objet de résilier les accords d’exploitation de site en vigueur à Winkler et présume qu’une résolution interdisant les ALV a été adoptée en conformité avec la Loi. Conformément à cette mesure législative, l’accord d’exploitation de site conclu avec le Winkler Inn a été résilié le 1er décembre 1999.
III. Dispositions législatives pertinentes
7 Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo), L.M. 1999, ch. 44
1 Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
« jeux de loterie vidéo » Exploitation d’un système de loterie, au sens du Code criminel (Canada), au moyen d’appareils de loterie vidéo.
. . .
« référendum » Suffrage que les électeurs d’une municipalité expriment sur une résolution approuvée par le conseil ou énoncée dans une pétition et tendant :
a) soit à interdire les jeux de loterie vidéo dans la municipalité;
b) soit à permettre les jeux de loterie vidéo dans la municipalité s’ils y ont été interdits par suite d’un référendum.
3(1) Malgré l’article 3 de la Loi sur la Corporation manitobaine des loteries, il est interdit d’exercer des activités de jeux de loterie vidéo dans une municipalité en vertu d’un accord d’exploitation de site ou autrement pendant qu’est en vigueur une résolution interdisant les jeux de loterie vidéo dans la municipalité.
3(2) Les résolutions interdisant les jeux de loterie vidéo dans une municipalité entrent en vigueur le premier jour du cinquième mois qui suit leur approbation à la majorité des voix exprimées dans un référendum et elles demeurent en vigueur tant qu’une résolution autorisant les jeux de loterie vidéo dans la municipalité n’est pas approuvée à la majorité des voix exprimées dans un référendum.
16(1) Sont résiliés à compter du premier jour du cinquième mois qui suit la date d’entrée en vigueur de la présente loi les accords d’exploitation de site qui existaient avant cette date et qui visaient l’exploitation d’appareils de loterie vidéo situés à des sites dans la ville de Winkler, et la Corporation enlève les appareils de loterie vidéo des sites situés dans la ville de Winkler dans les plus brefs délais possibles après cette date.
16(2) Pour l’application de la présente loi, toute résolution tendant à interdire les jeux de loterie vidéo dans la ville de Winkler est réputée avoir été approuvée par un référendum et être entrée en vigueur le premier jour du cinquième mois qui suit la date d’entrée en vigueur de la présente loi.
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46
207. (1) Par dérogation aux autres dispositions de la présente partie en matière de jeux et de paris, les règles qui suivent s’appliquent aux personnes et organismes mentionnés ci‑après :
a) le gouvernement d’une province, seul ou de concert avec celui d’une autre province, peut mettre sur pied et exploiter une loterie dans la province, ou dans celle‑ci et l’autre province, en conformité avec la législation de la province;
Loi constitutionnelle de 1867
92. Dans chaque province la législature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matières tombant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, savoir :
. . .
13. La propriété et les droits civils dans la province;
. . .
16. Généralement toutes les matières d’une nature purement locale ou privée dans la province.
Charte canadienne des droits et libertés
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes :
. . .
b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
. . .
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale.
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les déficiences mentales ou physiques.
IV. Jugements des tribunaux d’instance inférieure
A. Cour du Banc de la Reine du Manitoba, [2001] 2 W.W.R. 491, 2000 MBQB 140
8 En mars 2000, la juge Hamilton a entendu l’argumentation concernant une requête visant à faire trancher certaines questions de droit avant l’instruction de la demande de certiorari présentée par Sie‑Cor. Il s’agissait de déterminer si la Loi sur les ALV, dans l’ensemble, ou son art. 16, en particulier, excédait la compétence de la législature de la province en empiétant sur la compétence du gouvernement fédéral en matière de droit criminel, et si l’art. 16 violait l’al. 2b) , les art. 6 et 7 et le par. 15(1) de la Charte . On soutenait également que la Loi était discriminatoire en violation du Code des droits de la personne du Manitoba, L.M. 1987‑88, ch. 45. La juge Hamilton a rejeté tous les arguments des appelants.
9 Elle a invoqué l’arrêt R. c. Furtney, [1991] 3 R.C.S. 89, pour rejeter l’argument du partage des compétences. Dans cette affaire, notre Cour a décidé que la règle du « double aspect » s’appliquait au jeu, de sorte que tant le Parlement que les législatures provinciales avaient compétence pour légiférer en la matière. La juge Hamilton a conclu que la Loi sur les ALV était donc, à première vue, conforme à la compétence législative du gouvernement manitobain. Elle a également décidé que cette loi ne représentait pas une tentative de légiférer en matière criminelle, étant donné qu’elle ne comportait aucune conséquence pénale ni aucun objet relevant du droit criminel.
B. Cour d’appel du Manitoba, [2001] 2 W.W.R. 515, 2000 MBCA 152
10 Dans un court jugement rendu de vive voix par le juge Twaddle (avec l’appui des juges Kroft et Steel), la Cour d’appel du Manitoba a rejeté l’appel relativement à tous les moyens invoqués, en se disant [traduction] « essentiellement d’accord » avec la juge Hamilton « en ce qui concerne à la fois ses déclarations et les motifs invoqués à leur appui ».
V. Questions en litige
11 Dans une ordonnance datée du 19 décembre 2001, la Juge en chef a énoncé les questions constitutionnelles suivantes qui seraient soumises à l’examen de notre Cour :
(1) La Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo), L.M. 1999, ch. 44, excède‑t‑elle dans son ensemble la compétence de la législature du Manitoba du fait qu’elle porte sur une matière qui relève de la compétence exclusive du Parlement du Canada en vertu du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
(2) Le paragraphe 16(1) de la Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo)excède‑t‑il la compétence de la législature du Manitoba du fait qu’il porte sur une matière qui relève de la compétence exclusive du Parlement du Canada en vertu du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
(3) L’article 16 de la Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo) est‑il incompatible avec l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés ?
(4) Si la réponse à la troisième question est affirmative, l’art. 16 de la Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo) est‑il néanmoins justifié au regard de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
(5) L’article 16 de la Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo) est‑il incompatible avec l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés ?
(6) Si la réponse à la cinquième question est affirmative, l’art. 16 de la Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo) est‑il néanmoins justifié au regard de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
(7) L’article 16 de la Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo) est‑il incompatible avec le par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés ?
(8) Si la réponse à la septième question est affirmative, l’art. 16 de la Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo) est‑il néanmoins justifié au regard de l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
VI. Analyse
A. Interprétation de la Loi sur les ALV
12 L’argumentation des appelants a porté, dans une large mesure, sur la façon de qualifier et d’interpréter la Loi sur les ALV et, en particulier, son art. 16. Les appelants ont essentiellement fait valoir que l’art. 16 de la Loi sur les ALV ne [traduction] « met [pas] à exécution » le résultat du référendum tenu à Winkler en 1998, et que, par conséquent, la question de la constitutionnalité de la mesure législative doit être appréciée indépendamment de ce référendum. Ils ont fait observer que l’art. 16 ne mentionne pas explicitement le référendum de 1998, et qu’au par. 16(2) le mot « référendum » est précédé de l’article indéfini « un » au lieu de l’article défini « le ». Ils ont ajouté qu’on présume, à ce paragraphe, qu’une résolution interdisant le jeu avait été adoptée par voie de référendum municipal à Winkler, alors que le conseil de la ville n’avait jamais approuvé une telle résolution. Ces caractéristiques démontreraient que l’art. 16 de la Loi sur les ALV ne met pas à exécution le résultat du référendum tenu à Winkler à l’automne de 1998, et qu’on y présume à tort que les résidants de Winkler ont voté à un référendum décisionnel, ce qu’ils n’ont jamais fait.
13 Les appelants n’arrivaient pas à comprendre pourquoi le référendum de 1998 les toucherait puisqu’il n’a pas été tenu conformément à une résolution interdisant les ALV, comme l’exige la Loi. L’explication est la suivante : la Loi sur les ALV a un champ d’application plus vaste et, conformément aux principes d’interprétation téléologique, l’art. 16 visait à faire en sorte que le régime provincial général tienne compte de la volonté déjà exprimée par les électeurs de Winkler.
14 Il n’y a pas de doute que l’objet de l’art. 16 aurait pu être énoncé de manière plus explicite. Néanmoins, compte tenu du contexte global de la Loi, l’objectif du législateur est clair. À l’automne de 1998, la ville de Winkler a tenu un référendum consultatif et la majorité des suffrages exprimés était en faveur d’une demande de retrait des ALV de la collectivité. Le conseil municipal a communiqué le résultat du référendum au gouvernement provincial. Ce dernier a réagi en adoptant une loi interdisant l’exploitation d’ALV à Winkler et résiliant tous les accords d’exploitation de site dans cette municipalité.
15 Les appelants ont reconnu, en appel, que si le gouvernement avait voulu adopter une mesure législative visant uniquement à interdire les ALV à Winkler, il aurait pu le faire de manière légitime. Toutefois, au lieu de mettre à exécution le résultat du référendum de Winkler dans une loi conçue uniquement à cette fin, le gouvernement a inséré une disposition interdisant les ALV à Winkler dans une loi générale établissant un régime en vertu duquel toutes les municipalités pourraient interdire les ALV ou en permettre à nouveau l’exploitation au moyen d’un référendum décisionnel. Je ne vois pas comment le cadre législatif retenu par le gouvernement peut avoir une incidence sur la constitutionnalité de la Loi. En adoptant la Loi sur les ALV, la province a entrepris de rendre applicable à Winkler le régime provincial général des référendums sur les ALV. À cette fin, elle a présumé que les électeurs de Winkler avaient approuvé une interdiction des ALV conformément à la Loi. Toutes les parties conviennent qu’en réalité une telle interdiction n’a pas été approuvée lors du référendum de Winkler. En effet, étant donné que ce référendum a précédé l’entrée en vigueur de la Loi sur les ALV, les électeurs qui y ont participé étaient dans l’impossibilité de le faire. Quoi qu’il en soit, il était loisible au législateur de mettre à exécution, de différentes manières, le résultat du référendum de Winkler, notamment en adoptant, comme il l’a fait, une disposition créant une présomption. À moins que la mesure législative ne soit par ailleurs inconstitutionnelle, le moyen particulier retenu par le législateur ne saurait constituer un motif d’invalidité.
16 Il y a lieu de souligner que le caractère imparfait d’un texte législatif ne constitue pas en soi un motif d’inconstitutionnalité. Le libellé d’une loi n’est pertinent, pour les besoins de l’analyse, que dans la mesure où il permet de déterminer le caractère véritable de cette loi. Pourvu que, de par son caractère véritable, l’art. 16 relève de la compétence législative de la province, il n’importe pas de savoir s’il aurait pu être rédigé plus clairement.
17 De même, l’on ne saurait conclure que le libellé de l’art. 16 exige que l’on évalue l’argumentation des appelants fondée sur la Charte sans tenir compte du référendum tenu à Winkler en 1998. Notre Cour a affirmé, à maintes reprises, que l’évaluation des arguments fondés sur la Charte doit être contextuelle : R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, p. 344 (le juge Dickson (plus tard Juge en chef)); Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326, p. 1355‑1356 (la juge Wilson); R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154, p. 224‑226 (le juge Cory); Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877, par. 87 (le juge Bastarache); Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497, par. 62 (le juge Iacobucci). L’examen de l’objet et des effets d’une mesure législative ne saurait se faire sur une table rase; il doit être effectué à la lumière des faits connus à la fois du demandeur et du législateur.
18 Le recours à l’analyse contextuelle est particulièrement justifié en l’espèce. N’eût été le référendum de Winkler en 1998, le gouvernement provincial n’aurait jamais adopté l’art. 16 de la Loi sur les ALV. Le législateur n’a pas décidé arbitrairement de mentionner la ville de Winkler; il a plutôt adopté l’art. 16 afin de tenir compte de la volonté exprimée par les électeurs de cette municipalité. Si, en évaluant les arguments fondés sur la Charte , notre Cour ne tenait pas compte du référendum de 1998, elle ferait alors abstraction des circonstances mêmes qui sont à l’origine de la disposition contestée, ce qui irait à l’encontre de la logique et du droit. Néanmoins, l’analyse de l’argumentation fondée sur la Charte n’est pas subordonnée à l’existence du référendum de 1998, et la validité de la mesure législative aurait de toute manière été confirmée. L’analyse contextuelle ne fait que renforcer cette conclusion.
B. L’argument du partage des compétences
19 Pour décider si le gouvernement manitobain avait la compétence législative nécessaire pour adopter la Loi sur les ALV, il faut déterminer le caractère véritable de cette loi. Dans l’arrêt Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31, par. 53, la Cour a statué que l’analyse du caractère véritable porte à la fois sur l’objet et les effets de la mesure législative en cause. Le juge LeBel a ajouté que, lorsqu’une disposition particulière d’une loi est contestée, son caractère véritable doit être déterminé avant celui de l’ensemble de la loi en cause. Dans le cas où la disposition attaquée est inconstitutionnelle, il est néanmoins possible d’en confirmer la validité si elle est suffisamment intégrée dans un régime législatif provincial valide (par. 58). En l’espèce, toutefois, étant donné que les appelants ont contesté à la fois la validité de l’art. 16 et celle de l’ensemble de la Loi sur les ALV, il est, de toute façon, nécessaire de déterminer le caractère véritable des deux.
20 L’article 16 de la Loi sur les ALV vise à interdire les ALV à Winkler et à résilier tous les accords d’exploitation de site s’y rapportant. Il ressort des débats de l’Assemblée législative relatifs à la Loi sur les ALV que l’art. 16 a été adopté pour mettre à exécution le résultat du référendum de Winkler, bien que ce référendum ait précédé l’entrée en vigueur de la Loi. La ministre responsable a affirmé ce qui suit :
[traduction] Vous savez sans doute, Madame la Présidente, que les citoyens de Winkler ont tenu, l’automne dernier, un référendum en vue de se prononcer sur une demande de retrait des ALV de cette collectivité. La présente mesure législative va dans le sens de la volonté exprimée par ces citoyens. Elle reconnaîtra la légitimité du référendum relatif aux ALV qui a été tenu à Winkler en 1998.
(Manitoba, Assemblée législative, Journal des débats, 5e sess., 36e lég., vol. XLIX, no 57A, 8 juillet 1999, p. 4092 (Mme Render))
Le paragraphe 16(1) de la Loi sur les ALV a eu pour effet de résilier l’accord d’exploitation de site conclu avec le Winkler Inn. En outre, comme nous l’avons vu, le par. 16(2), visait à intégrer le référendum consultatif de Winkler dans le régime d’options locales énoncé dans les autres dispositions de la Loi. La Loi autorise la tenue d’un référendum pour décider s’il y a lieu d’interdire les ALV dans une municipalité ou s’il y a lieu d’en permettre à nouveau l’exploitation dans le cas où une telle interdiction des ALV existe déjà. Ainsi, en présumant qu’une résolution interdisant les ALV a été approuvée à Winkler conformément à la Loi, le par. 16(2) a pour effet de placer cette ville dans la « situation de départ » où les ALV sont interdits. Si un autre référendum est tenu à Winkler, il portera sur la question de savoir s’il y a lieu d’y permettre à nouveau l’exploitation des ALV.
21 De manière plus générale, la Loi sur les ALV, dans son ensemble, paraît tout simplement avoir pour objet de permettre aux municipalités d’exprimer, par voie de référendum décisionnel, leur volonté d’autoriser ou d’interdire les ALV sur leur territoire. Cet objet ressort de l’intitulé de la Loi — Loi sur les options locales en matière de jeu (appareils de loterie vidéo) — qui traduit clairement la volonté du gouvernement de consulter la population locale sur la question des ALV. Le gouvernement a adopté la Loi sur les ALV à la suite de deux rapports : le Working Group Report du Manitoba Lottery Policy Review (1995) (le « rapport Desjardins ») et celui de la Commission de régie du jeu du Manitoba, intitulé Municipal VLT Plebiscite Review (1998). Les deux rapports recommandaient la tenue de référendums municipaux afin de connaître l’opinion de la population locale sur la question des ALV.
22 De par son caractère véritable, la Loi sur les ALV relève d’un chef de compétence législative provinciale. Comme le juge Stevenson l’a affirmé au nom de notre Cour dans l’arrêt Furtney, précité, p. 103, la règle du « double aspect » s’applique au jeu. En conséquence, tant le gouvernement fédéral que les gouvernements provinciaux peuvent légiférer en la matière :
À mon avis, la réglementation des activités de jeu a un aspect provincial manifeste en vertu de l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 , sous réserve de la compétence prépondérante du Parlement en cas de conflit entre la loi fédérale et la loi provinciale. [. . .] Outre les aspects des jeux susceptibles d’interdiction en matière criminelle, les loteries sont soumises au pouvoir législatif de la province en vertu de divers chefs de compétence énoncés à l’art. 92 , y compris, selon moi, la propriété et les droits civils (13), la délivrance de licences (9), l’entretien des institutions de charité (7) (précisément reconnues par les dispositions du Code). La délivrance de licences et la réglementation des activités de jeu par la province ne constituent pas en soi de la législation en matière de droit criminel.
Sans exclure l’analyse d’autres chefs de compétence possibles, il suffit, pour les besoins du présent pourvoi, de conclure qu’à première vue la Loi sur les ALV a été validement adoptée en application des par. 92(13) et (16) . Le paragraphe 16(1) porte précisément sur les accords d’exploitation de site, qui sont de nature contractuelle et qui, de ce fait, relèvent de la propriété et des droits civils. D’un point de vue plus général, les référendums municipaux habilitent chaque collectivité à décider si les ALV seront permis, et relèvent ainsi des matières d’une nature locale.
23 La Loi sur les ALV n’est pas, comme l’ont fait valoir les appelants, une tentative déguisée de légiférer en matière criminelle. Elle ne possède pas les caractéristiques pertinentes énoncées par le juge Rand dans Reference re Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] R.C.S. 1, p. 50, et confirmées par le Conseil privé dans l’arrêt Canadian Federation of Agriculture c. Attorney‑General for Quebec, [1951] A.C. 179, p. 196, et plus récemment, dans le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), [2000] 1 R.C.S. 783, 2000 CSC 31, par. 27. Ces caractéristiques sont (1) une interdiction (2) assortie d’une sanction et (3) d’un objet relevant du droit criminel. Les intimés ont reconnu que la Loi sur les ALV comporte, au par. 3(1) notamment, une interdiction d’exploiter des ALV dans les municipalités qui les ont interdits à la suite d’un référendum décisionnel. Or, cela ne suffit pas en soi pour établir que la Loi sur les ALV est, de par son caractère véritable, une loi en matière criminelle. La Loi ne comporte aucune conséquence pénale et son objet ne relève pas du droit criminel.
24 Même si le par. 3(1) interdit l’exploitation d’ALV dans les municipalités qui ont interdit ces appareils, il ne crée pas une infraction provinciale. Il n’inflige pas non plus une sanction pour l’exploitation d’ALV dans ces municipalités. Si un exploitant d’ALV devait être accusé d’une infraction, ce serait en application des dispositions du Code criminel en matière de jeu, qui interdisent le jeu sauf dans le cadre d’une loterie mise sur pied et exploitée par une province. Le paragraphe 3(1) de la Loi sur les ALV a simplement pour effet de supprimer l’exception et donner pleinement effet aux dispositions fédérales existantes qui créent des infractions.
25 Toutefois, même si la Loi sur les ALV créait une infraction provinciale ou prévoyait une amende, elle ne représenterait pas nécessairement une tentative de légiférer en matière criminelle. Le paragraphe 92(15) de la Loi constitutionnelle de 1867 permet à la législature d’une province d’infliger des amendes ou d’autres sanctions pour assurer l’application d’une loi provinciale valide; les provinces ont créé, dans leurs domaines de compétence législative, d’innombrables infractions assorties de sanctions. Les infractions relatives à la conduite d’un véhicule à moteur, qui en sont l’exemple classique, ont été jugées constitutionnelles, notamment dans les arrêts O’Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804 (conduite imprudente), et Ross c. Registraire des véhicules automobiles, [1975] 1 R.C.S. 5 (suspension du permis provincial à la suite d’une déclaration de culpabilité d’infraction criminelle de conduite avec facultés affaiblies). La seule existence d’une interdiction et d’une sanction n’invalide pas l’exercice par ailleurs acceptable d’une compétence législative provinciale.
26 Les appelants ont soutenu que la Loi sur les ALV a des conséquences pénales du fait qu’elle résilie tous les accords d’exploitation de site dans les municipalités qui, conformément à cette loi, ont voté en faveur de l’interdiction des ALV. Invoquant l’arrêt de notre Cour Johnson c. Attorney General of Alberta, [1954] R.C.S. 127, ils ont fait valoir que l’application de la Loi sur les ALV entraîne la confiscation des ALV, qui peut être qualifiée de sanction. Cependant, la résiliation d’un accord d’exploitation de site ne peut pas être qualifiée de confiscation au sens du dr