Kattenburg c. Canada (Procureur général)

Kattenburg c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-07-29
Référence neutre
2019 CF 1003
Numéro de dossier
T-1620-17
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20190729
Dossier : T-1620-17
Référence : 2019 CF 1003
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 29 juillet 2019
En présence de madame la juge Mactavish
ENTRE :
DAVID KATTENBURG
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Les vins produits par des colons israéliens en Cisjordanie qui sont vendus au Canada portent des étiquettes assorties de la mention [traduction] « Produit d’Israël ». David Kattenburg, amateur de vin et activiste, a déposé une plainte auprès de l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) dans laquelle il fait valoir que ces étiquettes sont erronées puisque les vins en question sont produits dans des colonies israéliennes en Cisjordanie, qu’il appelle les [traduction] « territoires palestiniens occupés ».
[2] À l’origine, l’ACIA était du même avis que M. Kattenburg. Cependant, elle est subséquemment revenue sur sa décision, ayant conclu que les vins pouvaient être vendus avec leur étiquetage actuel. M. Kattenburg a interjeté appel de cette décision devant le Bureau des plaintes et des appels (BPA) de l’ACIA. Son appel a soulevé des préoccupations quant à la qualité du service qu’on lui avait offert dans le cadre du processus de traitement des plaintes et par rapport au respect des exigences en matière d’étiquetage du pays d’origine.
[3] Le BPA a jugé que la composante liée au service de la plainte déposée par M. Kattenburg était justifiée étant donné que l’ACIA ne l’avait pas informé des progrès réalisés à l’égard du traitement de sa plainte. En ce qui concerne le fond de la plainte de M. Kattenburg, le BPA a souligné que, selon l’Accord de libre-échange Canada-Israël, R.T.C. 1997, no 49 (ALÉCI), le « territoire » d’Israël s’entend du territoire où la législation douanière d’Israël s’applique. Étant donné que la législation douanière d’Israël est appliquée en Cisjordanie, le BPA a conclu qu’il n’y avait aucune raison de demander à l’ACIA de revenir sur sa décision, affirmant que les vins produits en Cisjordanie pouvaient être importés et vendus au Canada avec une étiquette assortie de la mention [traduction] « Produit d’Israël ».
[4] M. Kattenburg sollicite le contrôle judiciaire de la décision du BPA, faisant valoir que celui-ci a commis une erreur en concluant que les étiquettes [traduction] « Produit d’Israël » des vins produits dans les colonies israéliennes en Cisjordanie sont conformes à la législation canadienne.
[5] Bien qu’il y ait un profond désaccord entre les parties engagées dans cette affaire quant au statut juridique des colonies israéliennes en Cisjordanie, je n’ai pas à régler cette question en l’espèce. Peu importe le statut des colonies israéliennes en Cisjordanie, les parties et les intervenants conviennent de façon unanime que les colonies dont il est question en l’espèce ne font pas partie de l’État d’Israël. Par conséquent, le fait d’étiqueter les vins des colonies avec la mention [traduction] « Produit d’Israël » est à la fois inexact et trompeur, ce qui veut dire que la décision du BPA affirmant que les vins des colonies peuvent être ainsi étiquetés était déraisonnable.
I. Les parties
[6] M. Kattenburg se décrit comme étant l’enfant juif de survivants de l’Holocauste. En plus d’être un œnophile, il se dit également [traduction] « éducateur en science, journaliste et éditeur Web, et militant pour les droits de la personne ».
[7] M. Kattenburg affirme qu’il a voyagé en Cisjordanie et qu’il a vu de ses propres yeux que les Palestiniens vivent sous ce qu’il décrit comme [traduction] « une occupation militaire permanente et l’apartheid ». Il indique avoir déposé sa plainte auprès de l’ACIA ainsi que la présente demande de contrôle judiciaire [traduction] « pour aider à faire respecter les lois du Canada relatives à la protection des consommateurs et à l’étiquetage des produits, pour faire en sorte que [lui]-même et d’autres consommateurs de vins canadiens reçoivent des renseignements véridiques et exacts au sujet des produits viticoles qu’ils achètent et consomment, et pour veiller au respect des droits internationaux de la personne et du droit humanitaire, tant par le Canada que par l’Israël ».
[8] M. Kattenburg explique qu’il estime que les Canadiens [traduction] « devraient être en mesure de faire des choix éclairés fondés sur des étiquetages de produits non trompeurs, pour déterminer s’ils souhaitent acheter des vins et d’autres produits viticoles des colonies ». Il prétend également que [traduction] « l’étiquetage “Produit d’Israël” des vins des colonies sur les étalages canadiens facilite l’annexion de facto d’une grande partie de la Cisjordanie par l’Israël », et que cela constitue [traduction] « un affront à [sa] conscience en tant que Juif et à [son] engagement envers la primauté du droit en tant que citoyen canadien ».
[9] L’ACIA a été créée en vertu de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments, LC 1997, c 6 en tant qu’organisme de réglementation chargé de surveiller l’innocuité de l’approvisionnement alimentaire canadien en améliorant « les services fédéraux d’inspection des aliments, des animaux et des végétaux et les autres services connexes en vue de les rendre plus efficaces ». Sa mission consiste à préserver la salubrité des aliments, la santé des animaux et la protection des végétaux à l’appui de la santé et du bien-être des Canadiens, de l’environnement et de l’économie. À l’époque pertinente, l’ACIA était responsable de l’application et de l’exécution de quelque 13 lois fédérales et 38 ensembles de règlements fédéraux, dont la Loi sur les aliments et drogues, LRC 1985, c F-27, la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation, LRC 1985, c C-38, et le Règlement sur les aliments et drogues, CRC, c 870.
[10] Le BPA a été mis sur pied en 2012 dans le cadre des efforts continus de l’ACIA visant à accroître la transparence et la reddition de compte au sein de ses activités. Créé en vertu de la politique de l’ACIA, le BPA agit à titre de [traduction] « bureau à guichet unique impartial au sein de l’ACIA qui offre aux intervenants un mécanisme de recours » qui prend en compte et résout les plaintes déposées par ceux qui ont eu à traiter directement avec l’ACIA. Le BPA traite les plaines liées à la qualité du service assurée par l’ACIA, de même que les plaintes liées à l’exercice de ses fonctions réglementaires. En ce qui concerne les plaintes de nature réglementaire, le BPA peut appuyer la décision de l’ACIA ou recommander qu’elle soit réexaminée ou modifiée.
II. Les intervenants
[11] Deux organismes ont obtenu l’autorisation d’intervenir dans la présente demande.
[12] Voix juives indépendantes Canada (VJI) souscrit à la position de M. Kattenburg. Il se décrit comme [traduction] « une organisation nationale issue de la base ancrée dans la tradition juive qui promeut la justice et la paix en Israël-Palestine et la justice sociale au Canada ». L’organisme décrit son travail comme l’atteinte d’une [traduction] « juste paix en Israël-Palestine basée sur des principes d’égalité et de droits de la personne », affirmant que sa mission consiste à [traduction] « créer une présence publique pour faire entendre les voix des Juifs canadiens à l’appui de la justice en Israël-Palestine et au Canada ». VJI affirme que sa mission est [traduction] « étroitement liée au droit à la liberté d’expression, notamment le droit d’exprimer des critiques fondées sur des principes à l’égard de la politique de l’État israélien et de promouvoir la justice et l’égalité pour les Palestiniens tout comme pour les Israéliens ».
[13] La Ligue des droits de la personne de B’nai Brith Canada (la Ligue) s’oppose à la demande de contrôle judiciaire de M. Kattenburg. Elle se décrit comme une agence qui exerce ses activités au sein de l’organisme B’nai Brith Canada. B’nai Brith Canada est membre de B’nai Brith International, un organisme de bienfaisance reconnu à l’échelle mondiale qui traite des droits de la personne et des questions relatives à l’Israël.
[14] Dans l’affidavit du directeur national de la Ligue, B’nai Brith Canada est décrit comme un organisme de services à base de membres œuvrant dans le secteur caritatif qui exerce ses activités au Canada depuis 1875. Il a pour mandat d’exposer et de combattre le racisme et le sectarisme, et de préserver et de renforcer les droits de la personne. Le directeur national affirme également que, bien que l’organisme parent B’nai Brith traite les questions internationales, les efforts de B’nai Brith Canada, y compris ceux de la Ligue, sont axés sur les questions propres au Canada. Il décrit en outre B’nai Brith Canada comme l’un des [traduction] « principaux organismes de défense des droits de la personne au Canada ».
III. La plainte déposée par M. Kattenburg auprès de l’ACIA
[15] Dans son affidavit, M. Kattenburg allègue avoir visité l’établissement vinicole Psâgot en juin 2017. Il s’agit de l’un des deux établissements vinicoles qui produisent les vins en cause en l’espèce. Il est situé dans la colonie de Psâgot, tout juste à l’est de Ramallah, dans ce que M. Kattenburg désigne comme étant les [traduction] « territoires palestiniens occupés ». Lors de son séjour, M. Kattenburg a confirmé que les vins qui étaient vendus à l’établissement vinicole Psâgot avaient en fait été produits en Cisjordanie. Également en cause dans la présente instance sont les vins produits dans la colonie Shiloh, qui, comme le souligne M. Kattenburg, se trouve aussi en Cisjordanie.
[16] Cependant, avant de se rendre en Cisjordanie, M. Kattenburg a envoyé une lettre à la Régie des alcools de l’Ontario (LCBO) le 6 janvier 2017 dans laquelle il affirmait que deux vins vendus en Ontario étaient faussement étiquetés comme étant des produits d’Israël, alors qu’ils avaient en fait été produits dans des colonies israéliennes en Cisjordanie. Les vins en cause sont les suivants : Shiloh Legend KP 2012 et Psâgot Winery M Series Chardonnay KP 2015 (les « vins des colonies »). Un exemplaire de la lettre de M. Kattenburg a également été envoyé à l’ACIA.
[17] Le 31 mars 2017, n’ayant eu aucune réponse satisfaisante à sa plainte, M. Kattenburg s’est adressé directement à l’ACIA au sujet du problème d’étiquetage.
[18] Dans la plainte qu’il a déposée auprès de l’ACIA, M. Kattenburg a fait valoir que les vins des colonies portaient des étiquettes assorties de la mention [traduction] « Fabriqué en Israël », alors que, dans les faits, ils avaient été produits entièrement à partir de raisins cultivés et traités dans des colonies israéliennes en Cisjordanie, lesquelles ne font pas partie de l’État d’Israël. M. Kattenburg a fait remarquer que l’on peut affirmer qu’un vin provient d’un certain pays s’il est fabriqué à partir de raisins provenant à au moins 75 % du pays en question, s’il a été fermenté, traité, mélangé et fini dans ce pays, ou, dans le cas de vins mélangés dans ledit pays, au moins 75 % du vin fini est fermenté et traité dans ce pays à partir de jus extrait de raisins cultivés dans ce même pays.
[19] M. Kattenburg a affirmé que, puisque les vins des colonies ont été produits à partir de raisins cultivés et traités entièrement à l’extérieur des frontières souveraines d’Israël, ils ne devraient pas être assortis de la mention [traduction] « Fabriqué dans les collines de Judée, en Israël », comme c’est le cas sur le site Web de la LCBO. M. Kattenburg a ensuite indiqué comment, selon lui, les vins devraient être étiquetés. Ses suggestions comprenaient [traduction] « Fabriqué dans la colonie Ma’ale Levona, territoires palestiniens occupés » (pour ce qui est des vins Shiloh), ou [traduction] « Fabriqué dans la colonie Psâgot, territoires palestiniens occupés » (pour ce qui est des vins Psâgot). M. Kattenburg a proposé d’autres étiquettes pour les vins des colonies, dont les suivantes : [traduction] « Produit de la Cisjordanie », [traduction] « Produit des territoires palestiniens occupés », [traduction] « Produit de la Palestine » ou encore [traduction] « Produit de la colonie Psâgot » ou [traduction] « Produit de la colonie Shiloh », selon le cas.
[20] Dans sa plainte, M. Kattenburg en outre fait valoir que le fait d’indiquer que les vins des colonies étaient d’origine israélienne [traduction] « contrevient indubitablement aux règlements de l’ACIA et mine la confiance des consommateurs canadiens à l’égard de l’étiquetage des produits ». Il demande donc à l’ACIA d’ordonner à la LCBO de remplacer les étiquettes indiquant le pays d’origine par un énoncé [traduction] « plus honnête », soit que les vins des colonies proviennent des territoires palestiniens occupés.
IV. La réponse de l’ACIA
[21] Après avoir reçu la plainte de M. Kattenburg, l’ACIA a recueilli de l’information à partir de sources au sein de l’Agence et a consulté Affaires mondiales Canada (AMC). L’ACIA avait initialement conclu que l’étiquette [traduction] « Produit d’Israël » serait [traduction] « inacceptable et considérée comme étant trompeuse aux termes du paragraphe 5(1) de la Loi sur les aliments et drogues ». Le paragraphe 5(1) ce cette loi dispose qu’il est interdit « d’étiqueter, d’emballer, de traiter, de préparer ou de vendre un aliment — ou d’en faire la publicité — de manière fausse, trompeuse ou mensongère ou susceptible de créer une fausse impression quant à sa nature, sa valeur, sa quantité, sa composition, ses avantages ou sa sûreté ».
[22] Le 11 juillet 2017, conformément aux directives qu’elle a reçues de l’ACIA, la LCBO a envoyé une lettre à ses fournisseurs pour les informer qu’il n’était pas approprié d’étiqueter les vins des colonies avec la mention [traduction] « Produit d’Israël ». M. Kattenburg n’a pas été informé de la décision rendue par l’ACIA à ce stade.
[23] À la suite de demandes des médias, le président de l’ACIA a tenu deux réunions avec la haute direction de l’ACIA en vue de mieux comprendre les questions ayant donné lieu à la décision de l’ACIA. Lors de la deuxième réunion, qui a eu lieu le 13 juillet 2017, de nouveaux renseignements fournis par AMC ont fait l’objet d’un examen. Ces renseignements englobaient des dispositions de l’ALÉCI, notamment l’alinéa 1.4.1b) dans lequel le « territoire » dont il est question dans l’accord est défini comme incluant le territoire où s’applique la législation douanière israélienne. Comme nous le verrons plus loin dans les présents motifs, la législation douanière israélienne s’applique en Cisjordanie.
[24] Le 12 juillet 2017, M. Kattenburg a vu une publication sur le site Web de B’nai Brith Canada mentionnant que, [traduction] « en défendant les intérêts de la communauté juive de base, B’nai Brith a découvert que la décision concernant les vins israéliens vendus dans les succursales de la LCBO serait bientôt infirmée ». Le même jour, M. Kattenburg a envoyé un courriel à l’ACIA pour lui demander de s’en tenir à sa décision initiale. Le jour suivant, M. Kattenburg a retenu les services d’un avocat, qui a écrit à l’ACIA pour la prier de ne pas infirmer sa décision initiale. Il a également demandé pourquoi B’nai Brith Canada était au courant de l’intention de l’ACIA d’infirmer sa décision, alors que M. Kattenburg lui-même n’était pas au courant de ce fait.
[25] L’ACIA a annoncé qu’elle infirmait sa décision initiale le 13 juillet 2017. Elle a également informé la LCBO que sa décision initiale n’avait pas intégralement pris en compte les ramifications de l’ALÉCI, et elle avait publié une déclaration à cet égard sur son site Web. M. Kattenburg affirme qu’il a appris que l’ACIA avait rendu une nouvelle décision par l’intermédiaire d’articles parus dans la presse, et qu’il n’avait pas été informé de la décision par l’ACIA elle-même.
[26] Le 17 juillet 2017, M. Kattenburg a envoyé un courriel à l’ACIA pour lui faire part de ses vives objections à l’annulation de la décision qu’elle avait initialement rendue. Il a demandé à ce qu’on lui fournisse tous les documents pertinents à l’affaire, y compris des exemplaires des deux décisions de l’ACIA. M. Kattenburg a également demandé à l’ACIA de lui fournir des explications écrites détaillées expliquant pourquoi elle avait décidé d’infirmer sa décision initiale. M. Kattenburg n’a reçu aucune réponse à sa demande.
[27] Une semaine plus tard environ, l’avocat de M. Kattenburg a envoyé une lettre à l’ACIA pour l’informer que M. Kattenburg avait l’intention de donner suite à l’affaire. L’avocat a également réitéré la demande de M. Kattenburg, soit qu’on lui transmette des copies des décisions de l’ACIA et les raisons ayant motivé ces décisions, de même qu’une explication indiquant pourquoi des groupes de défense tels que B’nai Brith Canada étaient au courant de l’intention de l’ACIA d’infirmer sa décision initiale avant même que M. Kattenburg en fût informé. Encore une fois, la demande de M. Kattenburg et de son avocat est demeurée sans réponse.
V. L’appel interjeté par M. Kattenburg auprès du BPA
[28] M. Kattenburg a alors interjeté appel de la décision rendue par l’ACIA le 13 juillet 2017 auprès du Bureau de traitement des plaintes et des appels de l’ACIA. Son appel faisait état de préoccupations à l’égard de la qualité du service que lui avait offert l’ACIA, et se rapportait à l’application réglementaire de la législation en matière d’étiquetage du pays d’origine.
[29] Le BPA a communiqué avec les directions pertinentes de l’ACIA pour demander le matériel pertinent à l’appel de M. Kattenburg, y compris l’information concernant les consultations de l’ACIA avec AMC. Après avoir examiné la documentation pertinente, le BPA a déterminé qu’il n’y avait pas lieu de demander à l’ACIA de revenir sur sa décision. Le BPA a ensuite fait circuler au sein de l’ACIA une ébauche de lettre qui énonçait sa décision et qui demandait à certains services de lui transmettre des commentaires. Le BPA a également sollicité des commentaires auprès d’AMC relativement à son projet de décision. AMC a proposé l’apport de certaines modifications à la lettre en lien avec l’ALÉCI afin de [traduction] « veiller à l’exactitude sur le plan technique ». Les suggestions présentées ont subséquemment été incluses dans la décision du BPA.
[30] Le 28 septembre 2017, des représentants du BPA se sont entretenus avec M. Kattenburg et son avocat pour les informer des résultats obtenus à la suite du processus d’examen. Le BPA a par la suite confirmé sa décision par écrit.
[31] Le BPA a maintenu l’aspect de la plainte de M. Kattenburg qui se rapportait au service, ayant conclu que l’ACIA n’avait pas donné suite à sa plainte.
[32] Toutefois, en ce qui concerne l’aspect réglementaire de sa plainte, le BPA a souligné que, bien que l’ACIA soit [traduction] « l’organisme de réglementation responsable de l’examen des questions se rapportant à l’étiquetage des aliments », les questions liées à la politique étrangère canadienne [traduction] « ne s’inscrivent pas dans son mandat ». Le BPA a ensuite déclaré que l’ACIA, [traduction] « lorsque nécessaire, demande conseil à l’autorité fédérale compétente », qui, dans le cas qui nous occupe, a été désignée par l’ACIA comme étant AMC.
[33] Le BPA a également affirmé qu’à la suite de la décision initiale de l’ACIA en lien avec la plainte déposée par M. Kattenburg, AMC avait attiré l’attention de l’ACIA sur la définition du terme « territoire » énoncée dans l’ALÉCI, ce qui avait incité l’ACIA à revenir sur sa décision initiale. Le BPA a conclu qu’il n’y avait pas lieu de demander un réexamen de la seconde décision.
[34] La décision du BPA a eu pour effet de confirmer que les vins des colonies importés aux fins de vente au Canada peuvent être vendus avec une étiquette assortie de la mention [traduction] « Produit d’Israël » pour répondre aux exigences nationales en matière d’étiquetage du « produit d’origine » du Canada.
[35] Insatisfait de cette réponse, M. Kattenburg a alors introduit la présente demande de contrôle judiciaire dans laquelle il sollicite des ordonnances :
déclarant illégale la décision de permettre l’importation et la vente au Canada de vins des colonies assortis de l’étiquette [traduction] « Produit d’Israël »;
déclarant que ni l’ALÉCI, ni la Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada-Israël n’autorise l’étiquetage [traduction] « Produit d’Israël » pour des produits fabriqués dans les territoires palestiniens occupés;
déclarant que, en ce qui concerne leur étiquetage [traduction] « Produit d’Israël », les vins des colonies contreviennent au paragraphe 5(1) de la Loi sur les aliments et drogues;
déclarant que, en ce qui concerne leur étiquetage [traduction] « Produit d’Israël », les vins des colonies contreviennent à l’article 7 de la LEEPC;
déclarant que la décision d’autoriser l’importation et la vente des vins des colonies portant une étiquette assortie de la mention [traduction] « Produit d’Israël » constitue une infraction à la Loi sur les Conventions de Genève, et contrevient également aux obligations du Canada en tant que partie à la quatrième Convention de Genève et à la Charte des Nations unies;
adjugeant les dépens de la présente demande au demandeur.
VI. Questions en litige
[36] Il y a deux questions à trancher dans la présente demande. La première se rapporte à la norme de contrôle appropriée devant être appliquée à la décision du BPA. La seconde vise à déterminer si le BPA a commis une erreur en maintenant la deuxième décision de l’ACIA.
VII. Norme de contrôle
[37] M. Kattenburg soutient qu’il n’y a aucune contestation de faits substantiels en l’espèce en ce qui a trait aux événements qui se sont produits ou au fait que la Cisjordanie ne fait pas partie de l’État d’Israël. Il prétend que la présente demande repose entièrement sur l’interprétation par le BPA de l’alinéa 1.4.1b) de l’ALÉCI, et sur le fait qu’elle permette ou non l’étiquetage et la vente au Canada de produits viticoles fabriqués en Cisjordanie en tant que produits d’Israël. À ce titre, M. Kattenburg prétend que la norme de contrôle appropriée est la norme de la décision correcte.
[38] Le défendeur prétend que la norme de contrôle appropriée est la norme de la décision raisonnable. Le BPA appliquait son propre régime législatif aux faits du présent dossier, de sorte que la décision raisonnable est la norme de contrôle présumée; or, aucune des circonstances dans lesquelles la décision raisonnable est la norme appropriée ne s’applique en l’espèce.
[39] Aucune des parties n’a invoqué de décision, de notre Cour ou de toute autre instance, traitant de la norme de contrôle à appliquer aux recommandations formulées par le BPA. Par conséquent, il est nécessaire de procéder à l’analyse de la norme de contrôle en vue de déterminer la norme de contrôle appropriée : Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, aux paragraphes 57 et 62, [2008] 1 RCS 190.
[40] Le point de départ de cette analyse est la présomption réfutable voulant que la décision raisonnable soit la norme de contrôle pertinente.
[41] En d’autres termes, la Cour suprême a énoncé que, lorsqu’un organe administratif interprète et applique son propre régime législatif – en l’espèce, la Loi sur les aliments et drogues, la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation et le Règlement sur les aliments et drogues – il y a une présomption réfutable que la décision raisonnable est la norme de contrôle appropriée : voir, par exemple, McLean c Colombie-Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, aux paragraphes 21 et 22, [2013] 3 RCS 895; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, au paragraphe 39, [2011] 3 RCS 654; et Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, au paragraphe 27, [2018] ACS no 31.
[42] Il y a toutefois des exceptions à cette règle. La norme de la décision correcte s’appliquera dans le cas : 1) des questions touchant au partage constitutionnel des compétences; 2) des questions touchant véritablement à la compétence; 3) des questions touchant la compétence concurrente entre tribunaux; et 4) des questions d’importance capitale pour le système juridique qui échappent au domaine d’expertise du décideur.
[43] À titre exceptionnel, la présomption peut également être réfutée lorsqu’un examen du contexte fait ressortir l’intention évidente du législateur que la norme de la décision correcte doit être appliquée : Dunsmuir, précité, aux paragraphes 55, 58, 59, 60 et 61.
[44] Rien ne donne à penser que le cas en l’espèce comporte des questions touchant au partage constitutionnel des compétences ou des questions touchant véritablement à la compétence. En outre, rien n’indique que le cas comporte des questions touchant la compétence concurrente entre tribunaux.
[45] Cependant, M. Kattenburg prétend que la présomption voulant que la norme de la décision raisonnable s’applique soit réfutée en l’espèce, étant donné que ce qui est en cause est une question d’importance capitale pour le système juridique qui échappe au domaine d’expertise du décideur. Il prétend que la question en litige n’est pas l’interprétation de la Loi sur les aliments et drogues, de la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation et du Règlement sur les aliments et drogues – des questions pour lesquelles l’ACIA possède une expertise – mais plutôt l’interprétation de l’ALÉCI – qui échappe à l’expertise de l’ACIA comme du BPA. Par conséquent, M. Kattenburg soutient que la norme de la décision correcte devrait être appliquée en l’espèce : Dunsmuir, précité, au paragraphe 55.
[46] La Cour suprême a conclu qu’une question de droit qui revêt « 'une importance capitale pour le système juridique [et qui est] étrangère au domaine d’expertise' du décideur administratif appelle toujours la norme de la décision correcte »: Dunsmuir, précité, au paragraphe 55, citant Toronto (Ville) c S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, au paragraphe 62, [2003] 3 RCS 77.
[47] La Cour suprême a toutefois déclaré à plusieurs reprises qu’il faut éviter une application libérale de la catégorie d’exceptions « questions d’importance capitale » : Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, au paragraphe 42, [2018] ACS no 31, citant Nor-Man Regional Health Authority Inc. c Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, au paragraphe 38, [2011] 3 RCS 616; Saskatchewan (Human Rights Commission) c Whatcott, 2013 CSC 11, au paragraphe 168, [2013] 1 RCS 467; Kanthasamy c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 61, au paragraphe 44, [2015] 3 RCS 909; Commission scolaire de Laval c Syndicat de l’enseignement de la région de Laval, 2016 CSC 8, au paragraphe 34, [2016] 1 RCS 29; Alberta Teachers¸ précité, au paragraphe 32; Barreau du Québec c Québec (Procureure générale), 2017 CSC 56, au paragraphe 18, [2017] 2 RCS 488; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, aux paragraphes 60 et 62, [2014] 2 RCS 135; McLean, précité, au paragraphe 28. La Cour suprême a également énoncé qu’une question de droit qui n’a pas cette importance peut justifier l’application de la norme de la décision raisonnable lorsque d’autres facteurs sont réunis.
[48] La question en litige en l’espèce n’est pas une pure question de droit, mais plutôt une question mixte de fait et de droit qui comprend l’application de la législation canadienne en matière d’étiquetage des produits aux faits du présent dossier. Cela englobe l’application du régime législatif de l’ACIA, ce qui permet de conclure que la norme de la décision raisonnable est la norme de contrôle appropriée devant être appliquée à la décision du BPA. L’examen des éléments de l’analyse de la norme de contrôle nous mène à une conclusion semblable.
[49] L’un des éléments à prendre en compte dans l’analyse d’une norme de contrôle est la présence ou non d’une clause privative dans la législation habilitante. Les clauses privatives sont des directives législatives traduisant la volonté du législateur que l’on fasse preuve de déférence. Étant donné que le BPA est entièrement une création de la politique de l’ACIA, il s’ensuit qu’il n’y a aucune clause privative législative concernant ses recommandations, et donc aucune directive législative de la part du législateur traduisant sa volonté que les recommandations du BPA fassent l’objet de déférence.
[50] Le deuxième élément à prendre en compte dans le cadre de l’analyse d’une norme de contrôle est l’existence ou non d’un régime administratif distinct et particulier dans le cadre duquel le décideur possède une expertise spéciale. La Cour suprême cite les relations de travail en guise d’exemple. L’ACIA (et, de ce fait, le BPA) possède de l’expertise en matière d’étiquetage des produits, ce qui suggèrerait donc la nécessité de faire preuve de déférence à l’égard de ses décisions sur ces questions.
[51] Cela dit, l’ACIA a elle-même reconnu qu’elle n’a pas d’expertise pour ce qui est de décider ce qui constitue un « pays » en vue de l’identification du pays d’origine d’un produit conformément à la législation en matière d’étiquetage de produits. En effet, les lignes directrices promulguées par l’ACIA précisent que [traduction] « le rôle de l’ACIA n’est pas de décider ce qui constitue ou non un “pays” ». Les lignes directrices précisent que l’ACIA [traduction] « aligne son évaluation des indications quant au pays d’origine sur la position adoptée par Affaires mondiales Canada pour l’évaluation d[es] déclaration[s] du pays d’origine ».
[52] Le BPA a d’ailleurs informé M. Kattenburg qu’il n’avait pas procédé à une nouvelle analyse de l’alinéa 1.4.1b) de l’ALÉCI, ce qui porte à croire qu’il s’était également fondé sur la position d’Affaires mondiales Canada par rapport à cette question. En effet, le défendeur a reconnu que le BPA n’a pas réalisé un examen de fond de la question, s’étant plutôt reporté aux conseils de l’AMC à cet égard compte tenu de son expertise pour ce qui est des questions liées à l’ALÉCI.
[53] Affaires mondiales Canada a manifestement de l’expertise en ce qui concerne les questions de géopolitique internationale, ce qui, encore une fois, tend à faire ressortir la nécessité de faire preuve de déférence en l’espèce.
[54] La prise en compte de tous les facteurs pertinents mène donc à la conclusion que la norme de la décision raisonnable devrait être appliquée pour ce qui est de l’examen des recommandations du BPA. La Cour doit donc tenir compte de la « justification de la décision, [de] la transparence et [de] l’intelligibilité du processus décisionnel » et de « l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » : Dunsmuir, précité, au paragraphe 47; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, au paragraphe 14, [2011] 3 RCS 708.
VIII. Le régime législatif
[55] Toutefois, avant de déterminer si la décision rendue par le BPA était raisonnable ou non, il faut d’abord prendre en considération le régime législatif qui régit la question de l’étiquetage des produits au Canada. Je vais résumer brièvement les dispositions législatives pertinentes, dont le texte est reproduit intégralement en annexe des présents motifs.
[56] Selon le paragraphe 7(1) de la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation, « [aucun] fournisseur ne peut apposer sur un produit préemballé un étiquetage qui contient de l’information fausse ou trompeuse se rapportant au produit — ou pouvant raisonnablement donner cette impression —, ni vendre, importer ou annoncer un produit préemballé ainsi étiqueté ». Le paragraphe 2(1) de la Loi définit le terme « fournisseur » comme étant un « détaillant, producteur ou fabricant d’un produit, ou quiconque procède à sa transformation, son importation, son emballage ou sa vente ».
[57] La législation contient également une définition de ce qui constitue une « information fausse ou trompeuse », l’alinéa 7(2)c) de la Loi énonçant qu’une information fausse ou trompeuse s’entend de « toute description ou illustration de [...] origine [...] qui peut raisonnablement être jugée de nature à tromper sur l’objet de la description ou de l’illustration ».
[58] Le paragraphe 3(1) de la Loi sur l’emballage et l’étiquetage des produits de consommation dispose également que (sous réserve de certaines exceptions qui ne s’appliquent pas en l’espèce) « les dispositions de la présente loi qui sont applicables à un produit s’appliquent malgré toute autre loi fédérale ».
[59] Tel qu’il a été susmentionné, le paragraphe 5(1) de la Loi sur les aliments et drogues dispose que « [nul n’a le droit] d’étiqueter, d’emballer, de traiter, de préparer ou de vendre un aliment — ou d’en faire la publicité — de manière fausse, trompeuse ou mensongère ou susceptible de créer une fausse impression quant à sa nature, sa valeur, sa quantité, sa composition, ses avantages ou sa sûreté ».
[60] De plus, selon la section B.02.108 du Règlement sur les aliments et drogues, « le pays d’origine doit être clairement indiqué » sur l’espace principal de l’étiquette des vins vendus au Canada.
[61] Ces précisions étant données au sujet du régime législatif, je vais maintenant examiner si la décision rendue par le BPA était raisonnable.
IX. La décision rendue par le BPA était-elle raisonnable?
[62] M. Kattenburg fait valoir que la [traduction] « question centrale » de la présente demande est de savoir si l’alinéa 1.4.1b) de l’ALÉCI autorise les producteurs de marchandises des colonies israéliennes de la Cisjordanie à étiqueter les produits qu’ils vendent avec la mention [traduction] « Produit d’Israël », même si, dans les faits, les produits en question n’ont pas été produits dans l’État d’Israël.
[63] De son côté, le défendeur affirme que la question au cœur du présent litige est l’exigence obligatoire énoncée à la section B.02.108 du Règlement sur les aliments et drogues selon laquelle le pays d’originaire doit être clairement indiqué sur l’espace principal de l’étiquette des vins vendus au Canada.
[64] Le défendeur ne prétend pas que [traduction] « Produit d’Israël » est la seule formulation pouvant raisonnablement être utilisée sur les étiquettes des vins des colonies, convenant que de tels vins pourraient, par exemple, être assortis de la mention « Produit d’Israël (Cisjordanie) ». Toutefois, le défendeur prétend qu’étant donné que la Cisjordanie ne fait pas partie d’un pays reconnu, l’étiquetage des vins des colonies avec la mention [traduction] « Produit d’Israël » appartient à la gamme des issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des exigences de la législation pertinente et des faits du présent dossier.
[65] Le défendeur n’allègue pas que l’ALÉCI est déterminant à l’égard de cette question ou qu’il a même un rapport quelconque avec l’étiquetage des produits au Canada. Cependant, pour ce qui est du fait que le territoire dans lequel un vin est produit ne constitue pas un « pays », comme c’est le cas en l’espèce, le défendeur affirme qu’il est raisonnable de prendre en compte d’autres indices pertinents, dont des instruments internationaux tels que l’ALÉCI et les documents connexes, pour déterminer comment s’y prendre pour satisfaire aux exigences du Canada en matière d’étiquetage du produit d’origine.
[66] Avant de me pencher sur le bien-fondé des arguments avancés par le demandeur, il y a trois questions qu’il me faut examiner.
[67] La première a trait au présumé rôle que B’nai Brith aurait joué dans l’annulation de la décision initiale de l’ACIA. La deuxième se rapporte aux arguments avancés par les parties en ce qui concerne le statut des colonies israéliennes en Cisjordanie. La troisième est liée à l’admissibilité des divers courriels qui sont annexés au deuxième affidavit de M. Kattenburg.
[68] En ce qui concerne la première question, le demandeur a soulevé des préoccupations à l’égard du fait que, à son insu, B’nai Brith avait prétendument fait pression auprès de l’ACIA pour qu’elle infirme sa décision initiale dans laquelle elle interdisait l’étiquetage des vins des colonies avec la mention [traduction] « Produit d’Israël ». M. Kattenburg a fait part de ces préoccupations dans l’appel qu’il a interjeté devant le BPA, faisant valoir qu’il avait été privé de son droit à l’équité procédurale dans le cadre du processus de l’ACIA, car on ne l’avait pas informé des observations qui avaient été présentées par B’nai Brith et qu’il n’avait pas eu l’occasion d’y répondre. Il convient de se rappeler que le BPA avait accueilli en partie l’appel à M. Kattenburg dans la mesure où il avait signalé des lacunes à l’égard de la qualité du service qui lui avait été fourni.
[69] Bien que M. Kattenburg ait discuté des actions de B’nai Brith dans les observations qu’il a présentées à notre Cour, il n’a pas laissé entendre qu’il avait été privé de son droit à l’équité procédurale dans le cadre du processus du BPA ou qu’il faudrait faire fi des recommandations de celui-ci en raison des actions de B’nai Brith. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’aborder ces questions dans la présente décision.
[70] En ce qui concerne la deuxième question, les parties et les intervenants ont présenté à la Cour des arguments de droit international détaillés qui se rapportaient au statut juridique des colonies israéliennes en Cisjordanie. M. Kattenburg a également fourni un témoignage d’expert sur cette question. Bien que j’ai examiné avec soin la preuve et ces arguments, j’ai conclu qu’il n’est pas nécessaire de trancher cette question. Les deux parties et les deux intervenants conviennent que, peu importe le statut juridique des colonies, il n’en reste pas moins qu’elles ne se sont pas situées dans les frontières territoriales de l’État d’Israël.
[71] En ce qui concerne la troisième question, après avoir produit son dossier sur cette affaire, M. Kattenburg a reçu un certain nombre de dossiers de l’ACIA en réponse à une demande qu’il avait soumise aux termes de la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A-1. Parmi ces documents figuraient une série de courriels de services au sein de l’ACIA, de même que des courriels échangés entre des représentants de l’ACIA et AMC.
[72] Conformément à une ordonnance du protonotaire Aalto, M. Kattenburg a obtenu l’autorisation de présenter un affidavit supplémentaire comprenant ces courriels admis comme faisant partie du dossier. L’autorisation a été accordée sans porter atteinte au droit du défendeur de soutenir que les documents sont dénués de pertinence à l’égard des questions soulevées en l’espèce et qu’ils ne devraient pas être pris en considération par notre Cour.
[73] Rien n’indique que le BPA était en possession de ces courriels lorsque M. Kattenburg a interjeté appel. De plus, il n’a pas réussi à prouver que les courriels en question cadrent avec l’une des exceptions reconnues au principe voulant que les demandes de contrôle judiciaire soient normalement jugées sur la base des documents soumis au premier décideur : Ordre des architectes de l’Ontario c Assn. of Architectural Technologists of Ontario, 2002 CAF 218, au paragraphe 30, [2003] 1 CF 331. Par conséquent, je refuse de me pencher sur le contenu des courriels en question.
[74] La question est donc de savoir si la recommandation du BPA selon laquelle les vins des colonies devaient continuer d’être étiquetés avec la mention [traduction] « Produit d’Israël » était raisonnable, compte tenu du fait que les colonies où les vins ont été produits ne se trouvent pas au sein du territoire de l’État d’Israël.
[75] Étant donné que le Règlement sur les aliments et drogues dispose que le « pays d’origine doit être clairement indiqué » sur l’espace principal de l’étiquette des vins vendus au Canada, et compte tenu du fait que le gouvernement du Canada n’a pas r