McLean c. Canada (Procureur général)

McLean c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-08-10
Référence neutre
2023 CF 1093
Numéro de dossier
T-2169-16
Contenu de la décision
Date : 20230810
Dossier : T-2169-16
Référence : 2023 CF 1093
Ottawa (Ontario) le 10 août 2023
En présence de monsieur le juge Sébastien Grammond
ENTRE :
GARY LESLIE MCLEAN, ROGER AUGUSTINE, CLAUDETTE COMMANDA, ANGELA ELIZABETH SIMONE SAMPSON, MARGARET ANNE SWAN ET MARIETTE LUCILLE BUCKSHOT
demandeurs
et
SA MAJESTÉ LE ROI DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉ PAR LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
et
AUDREY HILL ET LE CONSEIL ÉLU DES SIX NATIONS DE LA RIVIÈRE GRAND
requérants
ORDONNANCE ET MOTIFS
[1] Un recours collectif a été intenté au nom des survivants des externats indiens. Le Canada et les représentants des survivants ont conclu une convention pour le règlement du recours collectif. Conformément à cette convention, les survivants pouvaient réclamer une indemnisation.
[2] La première version de cette convention prévoyait que les survivants ne disposaient que d’un an pour produire leur réclamation. De nombreux survivants ont fait savoir que ce délai était trop court. Donnant suite à cette critique, le Canada et les demandeurs qui représentent le groupe ont convenu de porter ce délai à deux ans et demi. La Cour a ensuite approuvé la convention de règlement. Par conséquent, les survivants avaient jusqu’au 13 juillet 2022 pour produire leur demande d’indemnisation.
[3] Les requérants, Audrey Hill et le conseil élu des Six Nations de la rivière Grand, demandent à la Cour de porter la date limite au 31 décembre 2025. Ils affirment que les démarches entreprises pour faire connaître aux survivants les modalités du processus de réclamation étaient insuffisantes. Ils déplorent le peu de soutien fourni aux survivants qui souhaitent produire une réclamation. Ils ajoutent que la pandémie de COVID-19 a aggravé ces difficultés et a privé de nombreux survivants de la possibilité de produire une réclamation.
[4] La Cour rejette la requête et refuse de repousser la date limite.
[5] La Cour rejette l’argument des requérants selon lequel la convention de règlement confère à la Cour le pouvoir général de repousser la date limite. Selon la convention, le report de la date limite d’au plus six mois n’est prévu que dans des cas particuliers. Les parties n’entendaient pas que le processus de réclamation puisse se poursuivre au-delà de cette échéance.
[6] La Cour refuse également d’exercer son pouvoir de surveillance de manière à repousser la date limite fixée pour la production des réclamations. Le pouvoir de surveillance ne peut être exercé que dans les circonstances exceptionnelles où la convention de règlement n’est pas mise en œuvre. Il ne peut l’être pour modifier la convention. Après avoir examiné attentivement la preuve des requérants, la Cour conclut que les mesures énoncées dans la convention pour donner avis aux membres du groupe et leur fournir du soutien ont été mises en œuvre. D’autres mesures de soutien auraient pu être fournies aux survivants qui souhaitent produire une réclamation, mais la convention ne l’exige pas. La preuve n’étaye pas l’argument des requérants selon lequel un grand nombre de survivants auraient été privés de la possibilité de produire une réclamation. Au contraire, environ 185 000 survivants ont produit une réclamation avant la date limite initiale ou l’expiration des six mois supplémentaires.
I. Le contexte
[7] La présente requête s’inscrit dans le contexte du règlement intervenu dans le recours collectif visant à indemniser les survivants d’« externats indiens ».
[8] Les requérants sont Audrey Hill et le conseil élu des Six Nations de la rivière Grand [les Six Nations ou le conseil]. À titre de survivante d’un externat, Mme Hill est elle-même membre du groupe. Elle a aussi apporté son soutien à d’autres personnes de sa communauté qui souhaitaient produire une réclamation conformément au règlement. La communauté des Six Nations est la plus grande communauté de Premières Nations vivant dans une réserve au Canada et celle qui compte le plus grand nombre d’externats. Son conseil a apporté son soutien à ses membres qui souhaitaient produire une réclamation.
[9] Le 13 juillet 2022 était la date limite pour produire une réclamation. Les membres du groupe pouvaient demander sur une base individuelle que cette date limite soit repoussée pour des motifs valables jusqu’au 13 janvier 2023. Les requérants sollicitent à présent une ordonnance visant à faire reporter la date limite au 31 décembre 2025 pour tous les membres du groupe, ainsi qu’une ordonnance exigeant une évaluation indépendante de la taille du groupe et du taux de distribution. Les demandeurs et le défendeur s’opposent à leur requête.
[10] Afin de situer le contexte propre à la présente requête, je résumerai le règlement intervenu dans les recours collectifs relatifs aux pensionnats indiens et j’expliquerai comment il se distingue du règlement intervenu dans la présente affaire. Je soulignerai ensuite la façon dont certains événements survenus au cours de la mise en œuvre du règlement visé aux présentes ont conduit les requérants à déposer la présente requête.
A. Les pensionnats et les externats
[11] Ainsi que l’a déjà dit la Cour suprême du Canada : [traduction] « Ce n’est pas avec beaucoup de fierté que nous pouvons rappeler le traitement réservé aux [A]utochtones de notre pays » (R c Sparrow, [1990] 1 RCS 1075, à la p 1103). Les pensionnats constituent l’un des plus sombres chapitres de l’histoire du Canada. L’un des objectifs du système des pensionnats était de favoriser l’assimilation des enfants autochtones dans la société non autochtone. À cette fin, il a été jugé nécessaire de séparer les enfants autochtones de leurs parents, de leurs familles et de leurs communautés. La Cour suprême a donné l’explication qui suit au premier paragraphe de son arrêt Canada (Procureur général) c Fontaine, 2017 CSC 47, [2017] 2 RCS 205 [Fontaine] :
À compter des années 1860 jusqu’aux années 1990, plus de 150 000 enfants – Premières Nations, Inuits et Métis – ont été obligés de fréquenter des pensionnats indiens dirigés par des organismes religieux et financés par le gouvernement du Canada. Comme l’a reconnu le Canada, ce système visait à « isoler les enfants et [à] les soustraire à l’influence de leurs foyers, de leurs familles, de leurs traditions et de leur culture » (« Présentation d’excuses aux anciens élèves des pensionnats indiens » par le très honorable Stephen Harper au nom du Canada, 11 juin 2008 (en ligne)). Des milliers de ces enfants ont été victimes de sévices physiques, psychologiques et sexuels pendant leur séjour dans des pensionnats.
[12] Des recours collectifs ont été intentés au nom des survivants des pensionnats. En 2006, un grand nombre de ces recours collectifs ont été réglés au moyen de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens [la CRRPI]. Le processus d’évaluation indépendant [PÉI], l’une des composantes de la CRRPI, visait à indemniser les survivants qui avaient été victimes de sévices physiques ou sexuels dans les pensionnats indiens. Les survivants disposaient d’une période de cinq ans pour produire une réclamation. Ils devaient comparaître en personne à une audience devant un arbitre pour expliquer les sévices qu’ils avaient subis.
[13] La CRRPI n’a cependant pas permis de réparer tous les torts causés par le Canada relativement à l’éducation des enfants autochtones. Elle ne visait pas les externats gérés par le Canada dans les communautés autochtones. Ces établissements différaient des pensionnats, car les élèves qui les fréquentaient rentraient chez eux à la fin de la journée et n’étaient pas séparés de leurs parents, de leurs familles et de leurs communautés. Il n’en demeure pas moins que les externats, comme les pensionnats, ont été le théâtre de sévices physiques et sexuels. Voici ce qu’affirme le chef Hill des Six Nations dans son affidavit au sujet des externats :
[traduction]
[Ils ont été] dévastateurs pour les personnes, les familles et les communautés autochtones. Les élèves étaient régulièrement victimes d’horribles sévices physiques et sexuels, et étaient systématiquement punis et humiliés tout simplement pour ce qu’ils étaient : des enfants autochtones. Les conséquences néfastes de la fréquentation d’un externat indien ont été profondes et ont causé des torts durables à l’estime de soi des Autochtones ainsi qu’à leur santé mentale et physique, qui nuisent à leur capacité de vivre heureux et en sécurité.
B. Le présent recours collectif et son règlement
[14] Les demandeurs ont intenté un recours collectif au nom d’anciens élèves des externats. La Cour a rendu, sur consentement, l’ordonnance autorisant le recours collectif. Le Canada et les demandeurs ont ensuite négocié un règlement, appelé « Convention de règlement relative aux externats indiens » [la CRREI ou la convention].
[15] La convention prévoit le paiement d’un montant de base pour l’indemnisation de chaque ancien élève des externats. Il s’agit de l’indemnisation de « niveau 1 », qui représente 10 000 dollars par personne. Le Canada fournit un montant de départ de 1,27 milliard de dollars pour le financement de l’indemnisation de niveau 1, lequel peut être majoré à 1,4 milliard de dollars si nécessaire. En outre, les anciens élèves qui ont été victimes de sévices physiques ou sexuels peuvent recevoir des indemnités allant de 50 000 à 200 000 dollars (il s’agit des niveaux 2 à 5). Aucun montant maximal n’est fixé quant au total des indemnités qui peuvent être versées au titre des réclamations de niveaux 2 à 5. Le processus de réclamation se déroule entièrement sur dossier. Contrairement au processus prévu dans la CRRPI, la convention ne prévoit pas la tenue d’audiences. Sur ce point, l’article 9.03 de la convention dispose que le processus de réclamation a été conçu de manière à ce qu’il soit rapide, peu coûteux, facile à comprendre et adapté aux particularités culturelles et qu’il vise à « atténuer toute probabilité de nouveau traumatisme caus[é] par le processus de réclamation ». De plus, l’article 6.04 de la convention prévoit que les membres du groupe seront avisés du règlement conformément au plan de notification [aussi appelé « plan d’avis » dans certains documents] annexé à la convention. (Malheureusement, je dois attirer l’attention sur la mauvaise qualité de la version française de plusieurs documents en l’espèce, en particulier le plan de notification.)
[16] D’après la version initiale de la convention, un des éléments du processus de réclamation était le délai d’un an, à compter de la date de mise en œuvre de la convention, accordé aux membres du groupe pour qu’ils produisent leur réclamation. Cette date de mise en œuvre s’entendait soit de la fin de la période d’exclusion soit de la date d’expiration de toute procédure d’appel applicable à l’ordonnance d’approbation.
[17] Le Canada et les demandeurs ont sollicité l’approbation de la convention conformément à la règle 334.29(1) des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106. De nombreux membres du groupe ont déposé des avis d’opposition. L’un des motifs qu’ils ont fréquemment invoqués était la brièveté de la période prévue pour la production des réclamations. Avant l’audition de la requête visant à faire approuver le règlement, le Canada et les demandeurs ont réglé le problème en modifiant la convention de manière à ce que la période prévue pour la production des réclamations soit portée à deux ans et demi. Cette modification figure à l’article 1.01, à l’entrée qui définit la date limite pour la production des réclamations, laquelle s’entend de la date qui est deux ans et six mois (au lieu d’un an) après la date de mise en œuvre.
[18] Dans le contexte de la requête visant à faire approuver le règlement, les parties ont présenté à la Cour le rapport d’expert de Peter Gorham. D’après ses calculs, l’estimation la plus probable du nombre de personnes qui avaient fréquenté les externats entre 1920 et 1994 se chiffrait à 190 000, et celle du nombre de ces personnes qui étaient encore en vie en 2017, à 127 000. Ce dernier chiffre semble avoir été retenu pour établir le montant du fonds de 1,27 milliard de dollars affecté au paiement des réclamations de niveau 1, et selon certains documents, il s’agit d’un estimé de la taille du groupe. Cependant, la taille du groupe est un peu plus élevée, car ce chiffre (127 000) ne tient pas compte du nombre de personnes décédées entre 2007 et 2017 – dont les successions ont le droit de produire des réclamations.
[19] Mon collègue le juge Michael Phelan a approuvé la convention (McLean c Canada, 2019 CF 1075). Il a jugé que la convention, malgré les objections ainsi que les lacunes qu’elle comporterait, était juste et raisonnable. Il a fait remarquer que le processus de réclamation avait été conçu de manière à éviter plusieurs des problèmes qui étaient survenus dans l’administration de la CRRPI, notamment les effets traumatisants résultant de la tenue d’audiences et l’obligation pour les membres du groupe de retenir les services d’avocats. Il s’est exprimé comme suit au sujet de la date limite pour la production des réclamations, aux paragraphes 121 et 128 :
Le fait que le processus d’opposition ait fonctionné devrait rassurer de nombreux opposants – cela a rendu possible un changement significatif. Le délai de réclamation, bien que prévu, a été prolongé d’un an à deux ans et demi grâce à une modification de la convention, incontestablement à la suite d’une opposition.
[. . .]
[É]chéancier du processus des réclamations : cette opposition à l’exigence de déposer la réclamation dans un délai d’un an est l’une des questions les plus récurrentes de l’opposition. Il s’agissait d’un obstacle majeur à surmonter. Comme le montrent les modifications apportées à la convention, ce délai a été revu de manière raisonnable à deux ans et demi.
[20] La Cour d’appel fédérale a rejeté la requête d’un opposant en autorisation d’interjeter appel de l’ordonnance par laquelle le juge Phelan avait approuvé la convention (Ottawa c McLean, 2019 CAF 309). Elle a aussi rejeté les appels des refus, prononcés par le juge Phelan, d’accorder à des organisations autochtones représentatives l’autorisation d’intervenir à l’audience prévue pour l’approbation du règlement, essentiellement au motif que les préoccupations soulevées par ces organisations avaient déjà été exprimées par d’autres opposants (Nunavut Tunngavik Incorporated c McLean, 2019 CAF 186; Première Nation de Whapmagoostui c McLean, 2019 CAF 187).
C. La mise en œuvre de la convention de règlement
[21] La date de mise en œuvre de la convention a été fixée au 13 janvier 2020, date à laquelle les membres du groupe pouvaient commencer à produire leurs réclamations.
[22] À peine deux mois plus tard, la pandémie de COVID-19 a forcé tous les niveaux de gouvernement au Canada à mettre en œuvre des mesures draconiennes visant à lutter contre la propagation du virus. Les rassemblements intérieurs et les voyages ont fait l’objet de restrictions qui sont demeurées en place, à des degrés divers, pendant la majeure partie des deux années qui ont suivi.
[23] Les répercussions de la pandémie ont été très durement ressenties dans les communautés autochtones, la prévalence des facteurs de risque associés à la COVID-19 y étant plus élevée. Nombre d’entre elles ont du mal à avoir accès aux services essentiels, tels que l’eau courante, la nourriture à un prix abordable ou les services de santé. Il leur est souvent difficile d’avoir accès à Internet haute vitesse, lequel a joué un rôle déterminant dans l’atténuation des répercussions des mesures de restriction aux rassemblements.
[24] Au mois de juillet 2020, la Cour a approuvé une modification apportée au plan de notification. Argyle Public Relationships [Argyle], le cabinet de communication chargé de la mise en œuvre du plan, devait offrir des séances de soutien dans une soixantaine de communautés autochtones. En raison de la pandémie, ces séances n’ont commencé qu’en janvier 2021.
[25] Entre-temps, les requérants se sont organisés pour offrir de différentes manières du soutien aux membres du groupe vivant dans la communauté des Six Nations. En plus de s’occuper de sa propre réclamation, Mme Hill a aidé 23 personnes dans ce même processus. Dans son affidavit, le chef Hill explique les mesures prises par le conseil pour faire connaître aux membres des Six Nations l’existence de la convention et le processus de réclamation, et pour fournir du soutien à ceux d’entre eux qui souhaitaient produire une réclamation. Pendant plus d’un an, une employée du conseil a été affectée à temps plein au soutien des membres des Six Nations qui souhaitaient produire une réclamation, même si le conseil n’avait aucune obligation de le faire et ne recevait aucun financement. Cette employée, Mme Martin, a produit un affidavit à l’appui de la présente requête. Dans les semaines précédant la date limite pour la production des réclamations, la demande de soutien s’est grandement accrue. Le conseil a dû affecter d’autres employés au soutien des membres de la communauté.
[26] Je profite de l’occasion pour féliciter les requérants d’avoir soutenu les membres de leur communauté, alors que rien ne les obligeait à le faire. Je suis certain que beaucoup d’autres personnes ou organisations partout au pays ont fait de même, et elles méritent aussi mes félicitations.
[27] Compte tenu des connaissances et de l’expérience qu’ils ont accumulées en soutenant les membres de la communauté, les requérants ont soulevé des préoccupations au sujet de la convention ou de sa mise en œuvre, dont voici le résumé :
l’estimation de la taille du groupe n’est pas fiable, de telle sorte qu’il est impossible de calculer le taux de distribution;
le plan de notification ne prévoit aucune forme de diffusion en personne auprès des membres de la communauté;
la pandémie de COVID-19 a freiné la diffusion des renseignements au sujet de la convention;
les membres du groupe ont eu peu de soutien individuel;
le soutien téléphonique était inopportun compte tenu de la nature des préjudices en jeu;
l’accès restreint à Internet, les barrières linguistiques et le faible niveau d’alphabétisation dans de nombreuses communautés autochtones ont aggravé ces difficultés.
[28] Selon les requérants, des membres du groupe n’ont jamais produit de réclamation en raison de ces lacunes, soit parce qu’ils n’étaient pas encore prêts à le faire avant la date limite soit parce qu’ils n’avaient même pas été informés de l’existence du processus de réclamation.
[29] À l’approche de la date limite pour la production des réclamations, des organisations autochtones représentatives ont demandé aux parties à la convention d’accorder plus de temps aux anciens élèves des externats pour qu’ils produisent leurs réclamations. Par exemple, au moyen d’une résolution adoptée en décembre 2021, l’Assemblée des Premières Nations a demandé aux parties à la convention de repousser d’un an la date limite. Les lacunes susmentionnées ont souvent été invoquées pour justifier de telles demandes. Les parties n’ont toutefois pas modifié la date limite pour la production des réclamations.
[30] Selon les données fournies lors de l’audience, environ 185 000 personnes ont produit une réclamation : parmi elles, environ 7 300 ont demandé, au cours des six mois qui ont suivi la date limite pour la production des réclamations, le report de cette date. Les parties à la convention se sont appuyées sur le nombre élevé des réclamations produites pour justifier leur refus de repousser la date limite.
[31] En décembre 2022, les requérants ont déposé la présente requête visant à faire porter la date limite pour la production des réclamations au 31 décembre 2025 et à obtenir une évaluation indépendante du taux de distribution.
[32] Je tiens également à faire remarquer que d’autres membres du groupe ont déposé une requête visant à obtenir une mesure de réparation se rapportant à la question de la divulgation progressive, c’est-à-dire le fait pour un membre du groupe de produire une réclamation de niveau 1 puis de retrouver la mémoire d’événements justifiant une réclamation à un niveau plus élevé. Le juge Phelan a rejeté cette requête, après avoir souligné que la convention ne permettait pas à un membre du groupe de produire plus d’une réclamation (McLean c Canada (Procureur général), 2021 CF 987 [Waldron]). La Cour d’appel fédérale a récemment entendu l’appel de cette décision, mais elle n’a pas encore rendu son jugement.
II. Analyse
[33] J’exposerai en six parties les motifs pour lesquels je rejette la présente requête. Je ferai d’abord le sommaire du cadre juridique applicable. J’expliquerai ensuite pourquoi je reconnais aux requérants la qualité pour agir. Par la suite, j’analyserai l’interprétation de la convention proposée par les requérants. Dans la quatrième partie, j’examinerai la prétention des requérants selon laquelle les membres du groupe ont été privés des avantages de la convention. Les cinquième et sixième parties portent sur l’existence d’une lacune dans la convention et sur l’évaluation du taux de distribution sollicitée par les requérants.
A. Le cadre juridique
[34] Le cadre juridique qui permet de trancher la présente affaire doit d’abord être expliqué. Je rappellerai certains principes fondamentaux en matière de recours collectifs, après quoi j’exposerai les circonstances dans lesquelles on peut demander à la Cour d’exercer son pouvoir de surveillance.
1) Les recours collectifs
[35] Le recours collectif est le mécanisme procédural qui permet à un représentant d’intenter une action au nom des membres du groupe, sans avoir obtenu leur consentement exprès. Il favorise l’économie des ressources judiciaires, permet que des poursuites qui auraient été trop coûteuses puissent être intentées et dissuade les malfaisants éventuels (Western Canadian Shopping Centres Inc c Dutton, 2001 CSC 46 aux paragraphes 27 à 29, [2001] 2 RCS 534). Il est devenu un outil essentiel pour assurer un meilleur accès à la justice. Il est souvent le seul moyen réaliste d’intenter des poursuites et d’être indemnisé.
[36] Vu que le représentant demandeur agit au nom des membres du groupe sans avoir obtenu leur consentement, la législation en matière de recours collectifs (en l’espèce, les Règles des Cours fédérales) prévoit des mesures qui visent à garantir que les démarches du représentant demandeur soient dans l’intérêt des membres du groupe. À cette fin, certaines étapes cruciales de l’instance requièrent l’approbation de la Cour.
[37] La plupart des recours collectifs, à l’instar de la plupart des poursuites judiciaires, aboutissent à un règlement négocié. Foncièrement, un règlement signifie que les parties se sont fait des concessions mutuelles. Étant donné que les membres du groupe sont liés par les concessions faites par le représentant demandeur, la règle 334.29 énonce que la Cour doit approuver le règlement. Le critère d’approbation du règlement n’est pas la perfection; il s’agit plutôt de savoir si le règlement est juste et raisonnable (voir, par exemple, Merlo c Canada, 2017 CF 533 aux paragraphes 16 à 18). Qui plus est, lorsqu’elle approuve le règlement, la Cour ne peut modifier l’entente des parties; elle doit l’approuver telle que libellée ou la rejeter. Sinon, les parties ne seraient pas motivées à régler l’affaire, car la Cour pourrait remettre leur entente en cause.
[38] Ces principes demeurent pertinents en l’espèce malgré les ramifications historiques et politiques de la présente affaire. Les demandeurs ont choisi de formuler leur poursuite sous l’angle du droit privé et de l’engager au moyen des outils prévus par la procédure civile. La Cour suprême du Canada a examiné la CRRPI à deux reprises. Dans l’arrêt Fontaine, au paragraphe 35, elle a fait remarquer que la CRRPI constituait « à la base [un] contrat dont le sens dépend des intentions objectives des parties ». Voir également JW c Canada (Procureur général), 2019 CSC 20 au paragraphe 102, [2019] 2 RCS 224 [JW]. Ces remarques s’appliquent également à la convention visée en l’espèce.
2) Le pouvoir de surveillance
[39] Les requérants invoquent le pouvoir de surveillance de la Cour en matière de recours collectifs. À toutes les étapes d’un recours collectif, même après celle du règlement, la Cour conserve sa compétence pour statuer sur les questions imprévues. Ce pouvoir est le corollaire du rôle qui incombe à la Cour de protéger les membres du groupe qui ne sont pas parties à l’instance (Fantl v Transamerica Life Canada, 2009 ONCA 377 au paragraphe 39). Selon le cas, le pouvoir de surveillance peut découler de la législation relative aux recours collectifs, de l’ordonnance d’approbation d’un règlement ou des dispositions de la convention de règlement elle-même (Fontaine, au paragraphe 32; JW, au paragraphe 114). En l’espèce, l’ordonnance d’approbation prévoit expressément que la Cour demeure compétente.
[40] Le pouvoir de surveillance « est limité et modulé par les modalités de la convention, dès lors que celle‑ci a été approuvée et déclarée juste, raisonnable et dans l’intérêt supérieur du groupe qu’elle vise » (JW, au paragraphe 120). En d’autres termes, les tribunaux ne peuvent se fonder sur leur pouvoir de surveillance pour modifier une convention de règlement (Fontaine, au paragraphe 59). Bien au contraire, lorsque les tribunaux ont exercé leur pouvoir de surveillance, ils ont clairement indiqué qu’ils donnaient effet à la convention de règlement et non qu’ils la modifiaient.
[41] Pour ce motif, les tribunaux ont expliqué que les circonstances dans lesquelles ils peuvent intervenir relèvent normalement du non-respect des ententes de règlement. Cependant, il semble qu’aucun critère n’ait été généralement admis relativement à l’exercice du pouvoir de surveillance. Les arrêts que les parties ont portés à mon attention peuvent être sommairement regroupés en trois catégories.
[42] Premièrement, comme dans l’arrêt Fontaine, le tribunal peut être invité à résoudre un différend sur l’interprétation d’une disposition de la convention de règlement. Bien entendu, cela présume que la question à examiner ne relève pas de la compétence exclusive que la convention accorde aux adjudicateurs.
[43] Deuxièmement, les tribunaux peuvent intervenir lorsqu’il s’agit d’un cas grave de défaut de mise en œuvre de la convention de règlement. Après avoir examiné les jugements rendus relativement à la CRRPI, la juge Côté a conclu, dans l’arrêt JW, que seules des circonstances très limitées pouvaient constituer un tel défaut et qu’il devait s’agir du « défaut de l’adjudicateur du PÉI d’appliquer le régime du PÉI et, par voie de conséquence, de mettre en œuvre la CRRPI » (JW, au paragraphe 140). La juge Abella a, pour sa part, fait les observations suivantes au paragraphe 35 :
Bref, les juges ont le devoir permanent de surveiller l’administration et la mise en œuvre de la Convention, y compris du PÉI. Lorsqu’ils exercent cette fonction de surveillance dans le cadre d’une demande de directives, les juges peuvent intervenir en cas de défaut d’appliquer et de mettre en œuvre les modalités de la Convention. Pour décider s’il y a eu pareil défaut, le juge surveillant se concentre sur le libellé de la Convention, pour que les avantages promis aux membres du groupe leur soient effectivement accordés.
[44] Troisièmement, les tribunaux peuvent intervenir pour combler les lacunes de la convention de règlement. Comme l’a fait remarquer la juge Côté dans l’arrêt JW, au paragraphe 141, « [il] surviendra inévitablement des situations que les parties n’ont pas envisagées et qui ne sont donc pas prévues par leur convention ». À son avis, le fait qu’aucun pouvoir d’ordonner la réouverture du dossier d’une demande qui avait manifestement fait l’objet d’une décision erronée n’avait été conféré à l’adjudicateur en chef constituait une lacune. Elle a également renvoyé à l’arrêt NN v Canada (Attorney General), 2018 BCCA 105 [NN], où des dossiers de demande avaient été rouverts après la découverte de nouveaux éléments de preuve. De même, la juge Abella a reconnu que la présence d’une lacune constituait un motif qui pouvait justifier l’intervention des tribunaux (JW, au paragraphe 27).
[45] Bien entendu, les tribunaux peuvent aussi intervenir lorsque la convention de règlement le prévoit expressément, comme l’illustre la décision Heyder c Canada (Procureur général), 2023 CF 28. Dans cette affaire, la convention de règlement contenait une disposition permettant à l’administrateur des réclamations de repousser la date limite d’au plus 60 jours, et à la Cour de la reporter à plus de 60 jours. En revanche, dans la présente affaire, la convention ne confère à la Cour aucun pouvoir de repousser la date limite au-delà d’une période déterminée.
B. La qualité pour agir
[46] Avant d’appliquer les principes susmentionnés à la présente affaire, je dois examiner si les requérants ont qualité pour agir pour déposer la présente requête.
[47] Madame Hill demande l’autorisation de participer au recours collectif sur le fondement de la règle 334.23(1), dont voici le texte :
334.23 (1) To ensure the fair and adequate representation of the interests of a class or any subclass, the Court may, at any time, permit one or more class members to participate in the class proceeding.
334.23 (1) Afin que les intérêts du groupe ou d’un sous-groupe soient représentés de façon équitable et adéquate, la Cour peut, en tout temps, autoriser un ou plusieurs membres du groupe à participer au recours collectif.
[48] Pour sa part, le conseil demande à la Cour de lui reconnaître la qualité pour agir dans l’intérêt public. Pour appliquer le critère relatif à la qualité pour agir dans l’intérêt public, le tribunal doit se demander « si l’affaire soulève une question justiciable sérieuse, si la partie qui a intenté la poursuite a un intérêt réel ou véritable dans son issue et, en tenant compte d’un grand nombre de facteurs, si la poursuite proposée constitue une manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la cour » (Canada (Procureur général) c Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45 au paragraphe 2, [2012] 2 RCS 524 [Downtown Eastside]). Ces trois facteurs ne sont pas des « exigences inflexibles », mais doivent plutôt être « appréciés et soupesés de façon cumulative » et « appliqués d’une manière souple et libérale » (Downtown Eastside, au paragraphe 20).
[49] Compte tenu de mes conclusions sur le bien-fondé de la requête, la question de la qualité pour agir n’est pas déterminante. Je n’exposerai donc que brièvement les motifs pour lesquels je reconnais aux requérants la qualité pour agir.
[50] J’analyserai conjointement la qualité pour agir de Mme Hill et celle du conseil. La jurisprudence relative à la règle 334.23 ou à une disposition équivalente dans les lois provinciales ou territoriales du Canada sur les recours collectifs est mince. Compte tenu des motifs avancés par Mme Hill pour justifier son intervention, le critère énoncé dans l’arrêt Downtown Eastside, bien qu’il ne soit pas directement applicable, donne des indications utiles sur les facteurs pouvant s’avérer pertinents.
[51] Le premier volet du critère énoncé dans l’arrêt Downtown Eastside n’exige pas un examen complet du bien-fondé de l’affaire; il s’agit plutôt d’examiner si l’affaire peut être tranchée par l’application des règles de droit (Downtown Eastside, au paragraphe 42). En l’espèce, les requérants soutiennent que les répercussions de la pandémie de COVID-19 ont fait en sorte que les avantages promis dans la convention n’ont pas été accordés. Ils affirment que leur demande relève des catégories de circonstances qui, selon les arrêts Fontaine et JW, justifient l’exercice du pouvoir de surveillance de la Cour. Ils affirment qu’ils ne cherchent pas à faire modifier la convention. La question de savoir si c’est effectivement le cas doit être examinée au fond. Dans la mesure de l’analyse proposée plus bas, leur demande soulève une question justiciable qui n’est pas futile.
[52] Madame Hill n’a pas cessé d’être membre du groupe après avoir touché son indemnité. Par conséquent, elle est visée par la règle 334.23. De plus, les deux requérants ont l’intérêt véritable qu’exige le deuxième volet du critère énoncé dans l’arrêt Downtown Eastside. Il ne faut pas confondre cet intérêt véritable et un droit reconnu par la loi; sinon, la qualité pour agir dans l’intérêt public ne serait d’aucune utilité. Madame Hill et le conseil ont tous deux consacré beaucoup de temps, d’énergie et de ressources à aider les membres du groupe. Ils étaient « engagé[s] quant aux questions [que leur demande] soulèv[e] » et ont « tenté sans succès d’obtenir une décision sur la question par d’autres moyens » (Downtown Eastside, au paragraphe 43). De plus, le fait que le conseil est un corps dirigeant autochtone est un facteur supplémentaire dont il faut tenir compte à cette étape du critère (voir, par analogie, Fontaine v Canada (Attorney General), 2014 BCSC 2531).
[53] J’estime également qu’il n’existe pas d’autre moyen pratique et efficace de saisir la Cour, vu la position des demandeurs. Comme les arguments des requérants se rattachent aux répercussions de la pandémie de COVID-19, la question n’aurait pu être soulevée à l’audience d’approbation du règlement, qui a eu lieu en 2019.
[54] Dans la mesure où la règle 334.23 exige que Mme Hill prouve qu’elle est qualifiée pour représenter le groupe, j’estime qu’elle l’a fait, compte tenu de la qualité de la preuve et des arguments qu’elle a présentés.
[55] Enfin, la réconciliation entre la Couronne et les peuples autochtones est un facteur supplémentaire qui justifie de reconnaître aux requérants la qualité pour agir. Plusieurs organisations autochtones représentatives, dont l’Assemblée des Premières Nations, ont exprimé des préoccupations au sujet du processus de réclamation prévu dans la convention. La réconciliation exige que la Cour examine, dans les limites du rôle qui lui incombe, si ces préoccupations sont fondées.
C. L’interprétation de la disposition sur les réclamations tardives
[56] Les requérants soutiennent tout d’abord que l’intervention de la Cour est nécessaire afin de donner effet à leur interprétation de la convention. D’après eux, la convention devrait être interprétée de manière à donner à la Cour le pouvoir discrétionnaire de reporter la date limite pour la production des réclamations, sans que ce pouvoir ne soit assujetti à une limite précise. Leur interprétation découle de l’annexe B de la convention, laquelle énonce les modalités du processus de réclamation. L’article 29 de l’annexe B est ainsi libellé :
29. Il est reconnu que, dans certains cas exceptionnels, un demandeur peut avoir droit à un sursis de l’application stricte de la date limite des réclamations; toutefois, le délai de réclamation ne peut en aucun cas être prolongé de plus de six (6) mois.
[57] Les requérants cherchent à donner à cette disposition une interprétation qui reconnaît l’existence de deux droits distincts : le droit d’obtenir le report d’au plus six mois de la date limite pour la production des réclamations; et le droit plus général d’être dispensé de l’application stricte de cette date limite, qui ne serait pas assujetti à la limite de six mois.
[58] Cette interprétation est inadmissible. Au contraire, tout indique que l’article 29 ne crée qu’un seul droit, soit celui qui permet à une personne de demander le report d’au plus six mois de la date limite. Cette interprétation est étayée par les méthodes d’interprétation reconnues en droit : l’interprétation fondée sur le sens ordinaire des mots, l’interprétation contextuelle et l’interprétation téléologique.
[59] Le sens ordinaire d’une phrase composée de deux parties séparées par l’adverbe « toutefois » renvoie à un seul sujet, et la seconde partie modifie ou restreint la première partie. La première partie de l’article 29 confère le droit de demander sur une base individuelle que la date limite soit repoussée. L’interprétation logique qu’il faut donner à sa seconde partie fait en sorte de restreindre la portée de la première partie, c’est-à-dire que la personne qui cherche à obtenir le report de la date limite ne peut demander qu’un report d’au plus six mois. Si deux droits distincts étaient censés être conférés, il faut se demander pourquoi la seconde partie commence par l’adverbe « toutefois » et pourquoi la forme négative est employée. De plus, le fait que l’article 29 accorde un droit à « un demandeur » semble faire obstacle au report de la date limite que les requérants sollicitent pour l’ensemble du groupe.
[60] Le contexte immédiat dément aussi l’interprétation proposée par les requérants. L’article 29 fait partie de l’annexe B, sous la rubrique qui traite du report de la date limite. L’article 30 établit la procédure pour en faire la demande, prévoit qu’une telle demande doit être faite dans les six mois suivant la date limite pour la production des réclamations et donne des exemples des motifs qui peuvent être invoqués au soutien d’une telle demande. L’article 31 prévoit que l’administrateur des réclamations ou, dans certains cas, le comité des exceptions, se prononce sur les demandes visant à faire repousser la date limite, et que leurs décisions sont définitives. Ce contexte immédiat n’appuie pas l’idée que l’article 29 crée deux droits distincts, puisqu’une procédure unique est prévue. Il est peu plausible que les parties à la convention aient créé un droit sans prévoir les modalités de son exercice. De plus, ce contexte renforce l’idée portant que l’article 29 ne vise que des demandes individuelles, et non des demandes de report qui s’appliqueraient à l’ensemble du groupe, et que la Cour n’a aucun rôle à jouer dans la mise en application de l’article 29.
[61] Il existe un autre indice donnant à penser qu’il n’existe qu’une seule procédure pour le report de la date limite, lequel ne peut être supérieur à six mois. Il s’agit de l’article premier de la convention, qui prévoit une définition applicable aux demandes visant à faire repousser la date limite, à l’entrée « Demande de prolongation des délais », dont voici le libellé :
[S]’entend d’une demande de prolongation de la date limite des réclamations faites par un membre du groupe des survivants conformément à l’annexe I, par contre, aucune demande ne peut être faite plus de six (6) mois après la date limite des réclamations.
[62] En revanche, aucune définition n’est prévue pour la demande de dispense qui, selon les requérants, constituerait un droit distinct.
[63] Les requérants affirment que la présomption d’uniformité d’expression et la présomption d’absence de tautologie commandent à la Cour de retenir l’interprétation qu’ils proposent. Je ne suis pas de cet avis. Certes, la convention a manifestement été rédigée avec soin, mais elle ne résulte pas d’un rigoureux processus de rédaction, comme le processus de rédaction des lois. Lors de l’audition de la présente requête, les avocats des requérants ont reconnu que la convention avait été mal rédigée. Il est plausible que les parties aient utilisé des synonymes pour désigner un même concept et qu’ils aient répété certains éléments pour les mettre en évidence. Par conséquent, j’accorde peu d’importance au fait que l’article 29 de l’annexe B comporte deux formulations différentes : la dispense de l’application stricte et le report de la date limite. Qui plus est, la structure de l’article 29 est très semblable à celle de la définition du terme « Demande de prolongation des délais », mais dans ce dernier cas, c’est le concept du report de la date limite qui est employé, alors qu’à l’article 29, c’est plutôt celui de la dispense. De même, le renvoi à des « cas exceptionnels » à l’article 29 ne semble pas se distinguer fondamentalement de la description un peu plus élaborée des critères pertinent