GCT Canada Limited Partnership c. Administration portuaire Vancouver Fraser

GCT Canada Limited Partnership c. Administration portuaire Vancouver Fraser
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-03-09
Référence neutre
2020 CF 348
Numéro de dossier
T-538-19
Contenu de la décision
Date : 20200309
Dossier : T‑538‑19
Référence : 2020 CF 348
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Toronto (Ontario), le 9 mars 2020
En présence de madame Angela Furlanetto, juge responsable de la gestion de l’instance
ENTRE :
GCT CANADA LIMITED PARTNERSHIP
demanderesse
et
ADMINISTRATION PORTUAIRE VANCOUVER FRASER ET PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
ORDONNANCE ET MOTIFS
[1] Le présent contrôle judiciaire soulève la question de la partialité dans le rôle de la défenderesse, Administration portuaire Vancouver Fraser (l’APVF) en tant qu’organisme de réglementation du projet d’expansion de Deltaport de la demanderesse, GCT Canada Limited Partnership (GCT), au banc Roberts, à Deltaport, en Colombie‑Britannique, alors qu’elle a proposé son propre projet d’expansion du port concurrent.
[2] La présente ordonnance découle d’une série de cinq requêtes, déposées avant le contre‑interrogatoire, qui ont toutes été entendues ensemble lors d’une séance spéciale de la Cour fédérale à Toronto. La première requête, déposée par la demanderesse, GCT, vise à modifier la demande et à obtenir l’autorisation de déposer deux nouveaux affidavits. La demanderesse demande d’abord à déposer, en vertu de l’article 306 des Règles des Cours fédérales (les Règles) un affidavit supplémentaire émanant du déposant de la demanderesse Doron Grosman, directeur général de Global Container Terminals Inc., établi sous serment le 18 septembre 2019; elle demande également à déposer un affidavit établi sous serment le 20 novembre 2019 par une auxiliaire juridique, Anna Hucman, laquelle travaille dans le cabinet d’avocats qui emploie l’avocat de la demanderesse. Les deux demandes de réparation sont présentées en vue, censément, de tenir compte de l’évolution factuelle et juridique qui a eu lieu après la signification des éléments de preuve des défendeurs, y compris des modifications apportées aux dispositions législatives régissant l’évaluation environnementale. Les autres requêtes, deux déposées par chacun des défendeurs, visent à radier l’avis de demande initiale en raison de son caractère théorique, prématuré et/ou pour défaut de compétence et, de manière distincte, à radier l’affidavit initial de Doron Grosman, établi sous serment le 6 avril 2019, au motif que l’affidavit contient des renseignements extrinsèques, un contenu non pertinent, une preuve et/ou des arguments fondés sur le ouï‑dire ou sur une opinion. Le procureur général (PG) défendeur conteste également la question de savoir s’il doit être désigné à titre de partie défenderesse. À l’exception du consentement à l’affidavit supplémentaire de Mme Hucman, toutes les requêtes ont été contestées.
I. Contexte des requêtes
[3] Cette procédure a été amorcée par un avis de demande, déposée le 28 mars 2019. Tel qu’il est rédigé, l’avis de demande vise à obtenir le contrôle judiciaire d’une décision de l’APVF rendue le 1er mars 2019 dans laquelle l’APFV a refusé d’effectuer une enquête préliminaire de projet (EPP) visant le projet d’expansion du quatrième poste à quai de DeltaPort, au banc Roberts, à Delta, en Colombie‑Britannique (le projet DP4) de GCT, et a privilégié son projet concurrent, soit le projet du Terminal 2. Tel qu’il a été indiqué dans la lettre du 1er mars 2019 :
[traduction]
[...] le projet de Terminal 2 est le projet que nous privilégions pour l’augmentation de la capacité à Roberts Bank. Vous devez comprendre que votre proposition de projet Deltaport 4, même si elle est en mesure de recevoir les approbations environnementales et réglementaires nécessaires, ne pourrait être considérée que comme projet ultérieur et supplémentaire au projet du Terminal 2. Nous notons que votre calendrier de développement proposé serait en conflit avec la mise en œuvre de la capacité du projet du Terminal 2. En tenant compte de tous les facteurs susmentionnés, nous ne traiterons pas votre demande de renseignement dans le cadre du processus d’examen de projet et de l’environnement pour le moment. Nous serions disposés à examiner les plans de développement de Deltaport avec GCT à un moment où nous serons mieux en mesure de prévoir la nécessité d’une capacité supplémentaire au‑delà du projet du Terminal 2.
[4] La demanderesse allègue que le refus de l’APVF de traiter le projet DP4 dans le cadre de son processus d’examen environnemental et de projet (EEP) découlait de la partialité réelle de l’APVF en faveur de son propre projet concurrent à un terminal distinct, au banc Roberts, soit le projet du Terminal 2. La demanderesse allègue également que les terrains touchés par le projet DP4 ne relèvent pas de la compétence de l’APVF. L’avis de demande vise en soi la réparation suivante :
a) Une ordonnance de certiorari visant à annuler la décision et à ordonner au ministre des Transports (Canada) ou à un délégué compétent de Sa Majesté la Reine, autre que l’APVF, tel que déterminé par la Cour (le ministre), de mener le processus d’évaluation et de délivrance de permis concernant le projet DP4, une obligation à laquelle l’APVF est tenue en vertu de la Loi maritime du Canada, LC 1998, c10 (la Loi), du Règlement sur l’exploitation des administrations portuaires, DORS/2000‑55 pris en application de la Loi, et de l’article 67 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), LC 2012, c 19, article 52 (la LCEE), tel qu’il est plus énoncé en détail à l’annexe A ci‑jointe (le processus de délivrance de permis) ou tout processus que la Cour juge indiqué.
b) Une déclaration portant que l’APVF a rendu la décision en se fondant sur des considérations extrinsèques et irrégulières découlant de sa propre partialité réelle, outrepassant ainsi la compétence que lui accorde la Loi. L’APVF a invoqué dans la décision son propre intérêt commercial immédiat et son souhait de protéger et d’améliorer son propre projet concurrent visant à financer et construire un deuxième terminal au banc Robert (le projet du Terminal 2) – des considérations incompatibles avec son rôle d’office fédéral;
c) Une déclaration portant que l’APVF n’a pas mené et ne peut pas mener un processus équitable et impartial au titre de la Loi, de la LCEE, de son propre processus d’examen environnemental et de projet (le processus d’EEP), et conforme aux principes de justice naturelle et d’équité procédurale en raison de sa partialité réelle;
d) Une déclaration portant que les terrains touchés par le projet DP4 ne relèvent pas tous de la compétence de l’APVF et relèvent toujours de la compétence du ministre des Transports (Canada), ou de tout autre délégué de Sa Majesté la Reine, tel que déterminé par la Cour;
e) Une ordonnance interdisant à l’APVF de faire progresser davantage le projet Terminal 2 jusqu’à ce que le ministre ait mené le processus de délivrance de permis à l’égard du projet DP4;
[5] À la suite de la signification, en vertu de l’article 307 des Règles, des éléments de preuve, les événements suivants se sont produits :
a) Entre le 14 mai 2019 et le 24 juin 2019, une commission d’examen mise sur pied au titre de l’article 38 de la LCEE a tenu une audience publique de 23 jours portant sur le projet Terminal 2 et a reçu des observations de nombreuses sources, y compris de la GCT concernant la capacité d’étudier un agrandissement du terminal adjacent à celui existant de Deltaport.
b) Le 28 août 2019, la LCEE a été abrogée et remplacée par une nouvelle loi, la Loi sur l’évaluation d’impact, LC 2019, c 28 (la LEI). À la suite de cette modification législative, le projet DP4 est maintenant un « projet désigné » en vertu de ce nouveau cadre législatif et peut être tenu de faire l’objet d’une évaluation d’impact par l’Agence d’évaluation d’impact du Canada avant l’examen par l’APVF dans le cadre du processus d’EEP.
c) Le 6 septembre 2019, par ordonnance de la Cour, l’ancien cabinet d’avocats de l’APVF, Lawson Lundell, LLP, est devenu inhabile à représenter l’APVF en raison d’un conflit d’intérêts.
d) Le 23 septembre, l’APVF a envoyé une lettre à la demanderesse et l’a informée qu’elle annulait sa lettre de décision du 1er mars 2019 (la lettre du 23 septembre) et qu’elle procéderait à la réception de l’enquête préliminaire de projet de GCT concernant le projet DP4.
e) En réponse à la lettre du 23 septembre, le 27 septembre 2019, GCT a informé l’APVF qu’elle estimait que celle-ci n’effectuerait pas un examen équitable de sa demande et qu’en vertu de la LEI nouvellement adoptée, il n’était pas nécessaire d’amorcer immédiatement le processus de délivrance de permis de l’APVF.
f) Le 2 octobre 2019, l’APVF a invité GCT à présenter d’autres observations sur toute partialité présumée.
g) Le 8 octobre 2019, au moyen d’une lettre, GCT a indiqué qu’elle ne débattrait pas la question de partialité avec l’APVF.
[6] À la suite de ces événements, la demanderesse demande que son avis de demande soit modifié. L’avis de demande modifié proposé renvoie à la fois à la décision rendue le 1er mars 2019 et au [traduction] « retrait présumé de la décision du 1er mars 2019 le 23 septembre 2019 » en tant que [traduction] « décision » et demande ce qui suit à titre de réparation modifiée :
[traduction]
a) Une ordonnance de certiorari visant à annuler la décision et à ordonner au ministre des Transports (Canada) ou à un délégué compétent de Sa Majesté la Reine, autre que l’APVF, tel que déterminé par la Cour (le ministre), de mener surveiller les activités processus d’évaluation et de délivrance de permis concernant le projet DP4, qui relèvent sont l’obligation de la compétence de l’APVF en vertu de la Loi maritime du Canada, LC 1998, c 10 (la Loi), du Règlement sur l’exploitation des administrations portuaires, DORS/2000‑55 pris en application de la Loi, et de l’article 67 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), LC 2012, c 19, art 52 (la LCEE), […]
b) Une déclaration portant que :
i. la décision du 1er mars a été prise en fonction de la partialité réelle de l’APVF;
ii. la décision du 23 septembre, qui annulerait la décision du 1er mars 2019, a été prise pour des motifs irréguliers et en fonction de la partialité réelle de l’APVF;
iii. Subsidiairement, et au besoin, que l’APVF a créé une situation de partialité inévitable, de sorte que, si l’APVF demeure le décideur, GCT n’a aucune possibilité de faire progresser le DP4 devant un décideur non partial;
c) Une ordonnance enjoignant à l’APVF de remettre le dossier de la décision intégrale et de produire tous les documents, y compris tous les documents relatifs à son processus décisionnel concernant la décision du 1er mars et la décision du 23 septembre;
d) Une ordonnance exigeant une surveillance indépendante des pouvoirs administratifs, de délivrance de permis et d’autres pouvoirs de l’APVF concernant le projet DP4, relativement à ce qui suit :
(i) l’accès en vue de contrôler les études, de recueillir des données et d’autres travaux et activités liés à l’évaluation d’impact et aux processus de délivrance de permis du DP4;
(ii) la location;
(iii) le dragage;
(iv) la construction;
(v) les activités de transport;
(vi) la prise de mesures compensatoires;
(vii) d’autres activités et pouvoirs de l’APVF et de ses filiales, y compris celles liées aux activités portuaires, en vertu des lettres patentes de l’APVF.
e) b) Une déclaration portant que l’APVF a rendu pris la décision en se fondant sur des considérations extrinsèques et irrégulières découlant de sa propre partialité réelle, outrepassant ainsi la compétence que lui accorde la Loi. L’APVF a invoqué son propre intérêt commercial immédiat dans la décision et son souhait de protéger et d’améliorer son propre projet concurrent visant à financer et construire un deuxième terminal au banc Roberts (le projet du Terminal 2) – des considérations incompatibles avec son rôle d’office fédéral;
f) c) Une déclaration portant que l’APVF n’a pas mené et ne peut pas mener un processus équitable et impartial au titre de la Loi, de la LCEE, et de son propre processus d’examen environnemental et de projet (le processus d’EEP), et conforme aux principes de justice naturelle et d’équité procédurale en raison de sa partialité réelle;
g) d) Une déclaration portant que les terrains touchés par le projet DP4 ne relèvent pas tous de la compétence de l’APVF et relèvent toujours de la compétence du ministre des Transports (Canada), ou de tout autre délégué de Sa Majesté la Reine, tel que déterminé par la Cour;
h) e) Une ordonnance interdisant à l’APVF de faire progresser le projet Terminal 2 jusqu’à ce que le ministre qu’une évaluation d’impact ait été menée le processus de délivrance de permis à l’égard du projet DP4, en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact, LC. 2019, c.28 (la LEI);
[7] De plus, la demanderesse demande que soient déposés deux affidavits supplémentaires. L’affidavit supplémentaire de Doron Grosman propose de présenter des renseignements déposés au cours de la procédure de la commission d’examen, en vue d’aborder les modifications apportées aux dispositions législatives sur l’évaluation environnementale et de fournir des renseignements liés sur l’inhabilité de l’avocat initial de l’APVF, Lawson Lundell. L’affidavit d’Anna Hucman vise à joindre la correspondance continue entre l’APVF et GCT, y compris les lettres du 2 octobre 2019 et du 8 octobre 2019, une version antérieure de la requête de l’APVF visant à radier la demande en raison de son caractère théorique, et la correspondance entre l’avocat des défendeurs ayant trait à la demande modifiée proposée et aux affidavits supplémentaires.
[8] La demanderesse affirme que les modifications proposées à l’avis de demande et les éléments de preuve supplémentaires proposés tiennent la Cour informée et tiennent compte des modifications factuelles et juridiques qui ont été apportées après le dépôt de leurs éléments de preuve initiaux. Plus particulièrement, elle affirme que les modifications apportées à l’avis de demande visent à : a) indiquer plus clairement la réparation que GCT demande maintenant à l’égard de la décision de mars; à b) fournir des précisions sur l’ordonnance demandée antérieurement concernant la surveillance indépendante de la participation continue de l’APVF au processus d’approbation du DP4. La demanderesse qualifie sa demande de contrôle judiciaire comme étant principalement une attaque contre la partialité de l’APVF en faveur de son projet d’agrandissement concurrent. Elle affirme que les défendeurs ne subissent aucun préjudice en autorisant que soient apportées les modifications proposées, car elles ne modifient pas les prochaines étapes de la demande.
[9] Les défendeurs affirment que les modifications ne devraient pas être autorisées parce que la réparation demandée dans la demande initiale est maintenant théorique en raison du fait que la décision sous‑jacente faisant l’objet du contrôle (la lettre de décision de mars) est maintenant annulée et du fait que le projet DP4 devient un projet désigné au sens de la LEI. Comme l’ont affirmé les défendeurs, il n’existe plus de fondement juridictionnel pour contester toute allégation d’iniquité procédurale concernant une décision qui n’existe plus et toute allégation de partialité future est hypothétique et prématurée. Les défendeurs allèguent également qu’il existe d’autres contestations en matière de compétence à l’égard de la réparation demandée. Ils soutiennent en outre que, depuis l’entrée en vigueur de la LEI, la responsabilité principale de l’évaluation environnementale du projet incombe maintenant à l’agence d’évaluation d’impact et non à l’APVF.
[10] La demanderesse soulève, à titre préliminaire, la question de savoir si elle doit procéder sur la base de la demande initiale ou sur la base de la demande modifiée proposée. En l’espèce, les modifications proposées ne visaient pas à répondre à la requête en radiation des défendeurs, elles sont plutôt demandées en vertu de l’article 75 des Règles des Cours fédérales. Toutefois, les défendeurs ont également déposé leurs propres requêtes en radiation de la demande sous‑jacente. En conséquence, le fondement des modifications demandées a été contesté. Le caractère pratique des deux séries de requêtes actuellement en instance veut que les questions soient examinées ensemble. Compte tenu des circonstances, j’estime que la demande sous‑jacente doit être examinée en premier afin de savoir si elle devrait être radiée et, dans l’affirmative, si les modifications proposées sont entachées des mêmes faiblesses. Si la demande sous‑jacente n’est pas radiée, les modifications proposées doivent ensuite être examinées au regard de l’article 75 des Règles.
II. Les questions en litige
[11] Les questions en litige à trancher sont les suivantes :
a) Y a‑t‑il lieu de radier l’avis de demande?
b) Les modifications proposées à l’avis de demande devraient‑elles être autorisées?
c) Le procureur général doit‑il être partie à la demande?
d) Les paragraphes et les pièces contestés de l’affidavit initial de M. Grosman daté du 6 avril 2019 devraient-ils être radiés et l’affidavit supplémentaire proposé de M. Grosman daté du 18 septembre 2019 devrait‑il être accepté?
III. Y a‑t‑il lieu de radier l’avis de demande?
[12] Le critère juridique relatif à une requête en radiation d’une demande est bien établi. Le seuil pour radier un avis de demande est élevé : la Cour n’accepte de radier un avis de demande de contrôle judiciaire que dans des circonstances exceptionnelles où il est « est manifestement irrégulier au point de n’avoir aucune chance d’être accueilli » : David Bull Laboratories (Canada) Inc. c Pharmacia Inc., [1995] 1 CF 588 (CA), à la page 600. Tel qu’il a été résumé dans JP Morgan Asset Management (Canada) Inc. c Canada (Revenu national), 2013 CAF 250, au paragraphe 47 (JP Morgan), « [e]lle doit être en présence d’une demande d’une efficacité assez radicale, un vice fondamental et manifeste qui se classe parmi les moyens exceptionnels qui infirmeraient à la base sa capacité à instruire la demande : Rahman c Commission des relations de travail dans la fonction publique, 2013 CAF 117, au paragraphe 7; Donaldson c Western Grain Storage By‑Products, 2012 CAF 286, au paragraphe 6; Hunt c Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959. »
[13] Lorsqu’elle examine une requête en radiation, la Cour doit lire l’avis de demande en vue de comprendre la nature essentielle de la demande en la lisant de manière globale et pratique sans s’attacher aux questions de forme : JP Morgan, précité, aux paragraphes 49 et 50.
[14] Lorsque la question soulevée au soutien de la radiation de la demande est discutable, les circonstances ne justifient pas le rejet de la demande à un stade préliminaire, mais la question devrait plutôt être tranchée par le juge de première instance : David Suzuki Foundation c Canada (Santé), 2017 CF 682, au paragraphe 7 (David Suzuki); confirmée dans 2018 CF 380; David Bull, précitée, au paragraphe 15; Apotex Inc. c Canada (Santé), 2010 CF 1310, aux paragraphes 12 et 13.
[15] Comme il est indiqué ci‑dessus, la demanderesse soulève cinq demandes de réparation dans son avis de demande initial : a) une ordonnance de certiorari visant à annuler la décision rendue le 1er mars 2019 (la décision de mars) et à ordonner au ministre des Transports (Canada) ou à un délégué compétent de Sa Majesté la Reine de mener le processus d’évaluation et de délivrance de permis concernant le projet DP4; b) c), respectivement, visent une déclaration portant que l’APVF a rendu la décision de mars en se fondant sur des considérations extrinsèques et irrégulières découlant de sa propre partialité réelle, outrepassant ainsi sa compétence, et une déclaration portant que laquelle l’APVF n’a pas mené et ne peut mener un processus équitable et impartial en raison de la partialité réelle; d) une déclaration portant que les terrains touchés par le projet DP4 ne relèvent pas tous de la compétence de l’APVF et relèvent toujours de la compétence du ministre des Transports (Canada); e) une ordonnance interdisant à l’APVF de faire progresser le projet Terminal 2 jusqu’à ce que le ministre ait mené le processus de délivrance de permis à l’égard du projet DP4.
[16] Les défendeurs soutiennent collectivement que toutes les demandes contenues dans la demande devraient être radiées pour caractère théorique, que les demandes c) et d) devraient être radiées, car elles sont prématurées, et que la demande dans son ensemble devrait être radiée pour défaut de compétence.
[17] Pour les motifs qui suivent, j’accueillerai en partie les requêtes en radiation des défendeurs puisqu’elles concernent la demande d’interdiction, mais je rejetterai par ailleurs les requêtes en radiation concernant les autres questions. Un fait important quant à cette issue est mon avis selon lequel la partialité sous‑jacente alléguée demeure une question réelle, de sorte que les autres demandes de réparation ne sont pas manifestement irrégulières au point de n’avoir aucune possibilité d’être accueillies et devraient être tranchées par le juge du fond.
[18] Il convient de souligner que mes conclusions concernant ces requêtes ne visent pas à constituer une déclaration de conclusions sur le fond de l’affaire, mais elles doivent plutôt être interprétées comme portant sur les questions soulevées à l’égard de ces requêtes.
A. La demande devrait‑elle être radiée en raison de son caractère théorique?
[19] La doctrine du caractère théorique est bien établie : une affaire est théorique quand la décision du tribunal n’aura pas pour effet de résoudre un litige qui a, ou peut avoir, des conséquences sur les droits des parties. Lorsque la décision du tribunal n’a aucun effet pratique sur ces droits, le tribunal refusera de statuer sur l’affaire à moins qu’il n’y ait de bonnes raisons d’entendre l’affaire, malgré son caractère théorique : Borowski c Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342, aux paragraphes 15 et 16.
[20] Afin de décider si une affaire est théorique, il est nécessaire de déterminer s’il subsiste un litige actuel. S’il n’existe aucun litige actuel, il incombe donc à la partie qui demande que l’affaire soit tranchée de justifier la raison pour laquelle la Cour devrait néanmoins exercer son pouvoir discrétionnaire pour entendre l’affaire. Dans le cadre de cette deuxième partie du critère, la Cour tiendra compte des facteurs suivants : (i) le contexte contradictoire; (ii) l’économie des ressources judiciaires; (iii) le rôle de la Cour : Borowski, précité, aux paragraphes 31, 34 à 37, 40 et 42; Saskatchewan (Ministre de l’agriculture, de l’alimentation et de la revitalisation rurale) c Canada (Procureur Général), 2005 CF 1027, aux paragraphes 25 à 29.
[21] En l’espèce, la demande de contrôle judiciaire sous‑jacente est fondée sur la décision de mars dans laquelle l’APVF a refusé de traiter l’EEP de GCT concernant le projet DP4, prétendument en raison de son projet Terminal 2 concurrent. La lettre du 23 septembre déclare expressément qu’elle annule la lettre du 1er mars 2019 (mentionnée dans la lettre du 23 septembre comme la lettre de décision de février 2019 puisqu’elle était incorrectement datée du 29 février 2019, alors qu’il n’y avait pas de 29 février en 2019) et déclare que l’APVF donnera suite afin de recevoir l’EPP concernant le projet DP4. La lettre du 23 septembre mentionne ce qui suit :
[traduction]
En ce qui concerne tous les renseignements pertinents dont dispose le Port (y compris certains qui nous ont été communiqués dans le cadre du processus de la commission d’examen), nous annulons par la présente notre lettre de décision de février 2019 et nous procéderons à la réception de l’enquête préliminaire de projet de GCT. Le personnel du Port communiquera avec vos employés bientôt au sujet de cette question pour discuter du calendrier du processus du Port concernant le processus d’évaluation de l’impact auquel le DP4 devra être assujetti, conformément à la Loi sur l’évaluation d’impact récemment adoptée et aux règlements connexes. [Non souligné dans l’original.]
[22] La demanderesse fait valoir que la décision de mars n’a pas été pratiquement retirée puisque l’APVF n’a pas accepté du tout de traiter le projet DP4 ou de le traiter d’une manière impartiale dans un délai qui peut permettre la concurrence en ce qui concerne le projet Terminal 2. La demanderesse se fonde sur le dernier paragraphe de la lettre du 23 septembre qui mentionne ce qui suit :
[traduction]
En fin de compte, et cela étant dit, je tiens à répéter la position indiquée dans ma lettre de février 2018 selon laquelle, même si le projet DP4 est en mesure de régler de façon satisfaisante les questions indiquées ci‑dessus, le Port prendra, en fin de compte, une décision sur le projet en tenant compte de tous les facteurs pertinents, y compris l’efficacité et l’efficience des activités portuaires (conformément à notre mandat). Cela comprendrait notamment, sans toutefois s’y limiter, l’état d’avancement du projet Terminal 2 pour ce qui est de répondre à l’augmentation prévue des demandes d’expédition.
[23] La demanderesse met également en évidence les paragraphes suivants de la lettre du 23 septembre. Elle affirme que ces paragraphes répètent la partialité concernant les considérations environnementales et la prédétermination des questions liées à la concurrence :
[traduction]
En rendant cette décision, je tiens à souligner que, comme nous l’avons indiqué clairement aux audiences de la commission d’examen, le Port estime (en fonction des évaluations antérieures de la région) que le projet DP4 proposé comporte d’importants risques en ce qui concerne l’habitat du poisson. Toutefois, dans les circonstances, nous n’estimons plus qu’ils sont de nature telle qu’un examen du DP4 ne constitue pas une option. Au contraire, nous sommes disposés à examiner les observations de GCT (et les réponses à toute question ou préoccupation connexes) dans le cadre d’une évaluation d’impact fédérale du DP4 et notre processus d’EEP.
De même, en ce qui concerne la question de la concurrence et du contrôle, nous estimons toujours qu’il s’agit d’une question importante – une question dont nous avons constamment informé GCT depuis quelques années maintenant (y compris dans nos accords commerciaux et dans le cadre du processus de demande de qualification (DDQ)). Nous continuons d’estimer que le projet DP4 proposé pourrait poser une difficulté, mais nous sommes disposés à examiner davantage cette question au moyen des renseignements et de l’analyse qui sera entreprise dans le cadre de l’évaluation d’impact fédérale du DP4 et du processus d’EEP.
[24] Selon la demanderesse, la lettre du 23 septembre devrait être considérée comme la continuation de la décision de mars et des allégations de partialité réelle en ce qui concerne le fait que l’APVF privilégie le projet Terminal 2. Selon l’effet pratique du calendrier du projet Terminal 2, il sera traité avant le projet DP4 et sera donc considéré comme prioritaire. Étant donné que l’APVF conserve sa compétence continue à l’égard des projets DP4 et Terminal 2 dans le cadre du processus d’EEP et ses pouvoirs en tant que locateur et organisme de réglementation en vertu de la Loi maritime du Canada, la demanderesse soutient qu’il subsiste un litige actuel quant aux allégations de partialité dans le processus décisionnel de l’APVF, y compris son supposé retrait de la décision de mars et la participation d’APVF à l’approbation de l’EEP concernant le projet DP4.
[25] L’APVF défenderesse fait valoir qu’il n’existe aucun litige actuel entre les parties puisque la lettre de décision du 1er mars 2019 a été annulée et que l’APVF n’est saisie d’aucune demande actuelle de GCT. Elle soutient que, dans sa lettre du 27 septembre, GCT a refusé de lancer de nouveau le processus. Par conséquent, aucun examen de l’évaluation d’impact n’a été entrepris par GCT et il n’est pas clair si GCT poursuivra le projet DP4.
[26] GCT qualifie cette description de l’état de son projet DP4 comme [traduction] « rusée »; elle affirme que l’APVF est saisie de l’enquête préliminaire de projet depuis le début de février 2019 et qu’elle aurait pu être traitée à tout moment. GCT fait référence au nouveau guide sur le processus d’examen environnemental et de projet qui a été publié après la mise en œuvre de la LEI, qui mentionne que [traduction] « [l]es projets qui satisfont aux critères pour un projet désigné doivent faire l’objet d’une enquête préliminaire de projet et d’un examen préliminaire avant de présenter une demande ». Il s’agit d’une enquête qui doit être effectuée par l’APVF et d’une approbation qui doit être obtenue de l’APVF avant qu’un projet désigné ne puisse être présenté. Le guide mentionne en outre que [traduction] « [d]ès la réception de la demande, l’administration portuaire entreprendra une vérification de l’exhaustivité des documents présentés et, une fois que la demande a été enregistrée et confirmée comme complète, l’étape d’examen de la demande sera amorcée ». Par conséquent, l’APVF continue de mener une fonction de gardien à l’égard du DP4. GCT affirme que l’étape d’évaluation d’impact ne peut pas être amorcée tant que la demande n’a pas été vérifiée et enregistrée comme complète par l’APVF.
[27] Tel que l’a fait remarquer GCT, au lieu de procéder aux vérifications préliminaires, comme l’aurait pu faire l’APVF, celle-ci lui a envoyé une lettre et lui a demandé de confirmer qu’elle souhaitait que l’APVF traite la demande. GCT appelle cela [traduction] « l’appât », puisque l’APVF exige que GCT confirme qu’elle souhaite qu’elle mène un processus dont GCT affirme qu’il est partial. Sinon, sa demande ne sera pas traitée.
[28] À mon avis, on ne peut pas contester par le libellé exprès utilisé dans la lettre du 23 septembre que l’APVF a déclaré qu’elle annule sa lettre du 1er mars 2019 et qu’elle est disposée à [traduction] « recevoir » l’EEP de GCT d’une manière quelconque. Toutefois, la nature des prochaines étapes du processus et l’effet pratique de l’annulation proposée ressortent moins clairement de la preuve dont je suis saisie à ce stade‑ci. La communication entre les parties est paralysée, sans aucune clarté procédurale quant à la façon de régler la question de partialité qui découlerait de la décision de mars et de la lettre du 23 septembre ou quant aux prochaines étapes dans le traitement du projet DP4. Je suis d’accord avec la demanderesse pour dire que la lettre du 23 septembre répète certaines des mêmes préoccupations soulevées par l’APVF concernant le projet DP4, y compris en ce qui concerne le manque de concurrence et le calendrier du projet par rapport au Terminal 2. La partialité perçue par la demanderesse de la participation de l’APVF au projet reste un litige actuel.
[29] La Cour a estimé que les questions de partialité constituent des questions distinctes et continues lorsqu’elles peuvent avoir une incidence sur le processus décisionnel en cours. Même lorsqu’il est allégué qu’une décision est théorique, la partialité sous‑jacente de la décision peut rester un litige actuel qui peut être tranché par la Cour, conformément à son pouvoir discrétionnaire : Michel c Tribunal de révision de la collectivité de la bande d’Adams Lake, 2017 CF 835, aux paragraphes 28 à 31.
[30] En l’espèce, les allégations de partialité sous‑jacentes concernant la décision de mars et les prochaines étapes du traitement de la demande de GCT ne sont toujours pas tranchées, même si la lettre du 1er mars 2019 peut être annulée en soi.
[31] Le pouvoir de l’APVF à l’égard de GCT concernant le projet DP4 est continu. L’APVF exerce des pouvoirs à l’égard du projet DP4 dans le cadre du processus d’EEP et les pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi maritime du Canada. Même si un changement a été apporté au régime environnemental à la suite de la mise en œuvre de la LEI, aucun changement n’a été apporté au rôle de gardien de l’APVF dans le cadre du processus.
[32] Il ne fait aucun doute que les parties sont en conflit quant à la question de savoir si le DP4 est une proposition concurrente appropriée au Terminal 2. Ce fait a été renforcé par la lettre du 23 septembre dans laquelle l’APVF a confirmé qu’elle estimait toujours que le projet DP4 comportait des préoccupations continues et qu’il doit être examiné [traduction] « en même temps que l’état d’avancement du projet Terminal 2 pour ce qui est de répondre à l’augmentation prévue des demandes d’expédition ». Le rôle de l’APVF en tant que promoteur de son propre projet Terminal 2 tout en conservant un rôle décisionnel et d’examen à l’égard du projet DP4 constitue une preuve d’un contexte contradictoire continu entre les parties ayant trait à la question de partialité.
[33] Les faits énoncés dans la demande soulèvent des questions quant à la capacité de l’administration portuaire à s’acquitter de ses obligations prévues par la loi et quant à sa responsabilité si elle n’est pas en mesure de le faire. Ces allégations subsisteront jusqu’à ce qu’elles soient évaluées par la Cour. Les questions de partialité sont, à mon avis, d’une importance suffisante et d’intérêt public dans le traitement continu du DP4 pour justifier la dépense de ressources judiciaires pour autoriser l’instruction des questions, malgré l’argument du caractère théorique : Georgia Strait Alliance c Canada (ministre des Pêches et des Océans), 2012 CAF 40, aux paragraphes 60 à 64. En conséquence, je ne suis pas d’accord pour dire que la demande devrait être radiée à ce stade‑ci en raison du caractère théorique.
B. La réparation demandée aux alinéas 2c) et 2 d) de la demande est‑elle prématurée?
[34] À l’alinéa 2c) de son avis de demande, GCT demande une déclaration portant que l’APVF ne peut pas mener un processus équitable et impartial en raison d’une partialité réelle alléguée. Elle demande également à l’alinéa 2d) une déclaration portant que les terrains touchés par le projet DP4 ne relèvent pas tous de la compétence de l’APVF et relèvent toujours du ministre des Transports (Canada).
[35] L’APVF défenderesse soutient que toute question de partialité continue est prématurée, car l’APVF n’est pas functus étant donné que l’APVF n’est saisie d’aucune demande actuelle de décisions concernant la délivrance de permis. En outre, même si une relation continue pouvait être envisagée, l’APVF affirme que GCT n’a pas présenté de demande à l’APVF en soi portant sur la question de la partialité présumée et n’a donc pas épuisé les voies administratives requises ni obtenu une décision administrative finale. Elle se fonde sur les principes généraux d’épuisement, selon lesquels les cours ne peuvent pas intervenir dans un processus administratif tant que celui‑ci n’a pas été mené à terme ou tant que les recours efficaces qui sont ouverts ne sont pas épuisés : CB Powell Ltd c Canada (Agence des services frontaliers), 2010 CAF 61, aux paragraphes 31 à 32; Halifax (Regional Municipality c Nouvelle‑Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10. Elle affirme que cela ne diffère pas du cas où une allégation de partialité est en jeu : Eckervogt v British Columbia (Minister of Employment & Investment), 2004 BCCA 398, aux paragraphes 46 à 48.
[36] Pour les motifs énoncés ci‑dessus concernant la question du caractère théorique, je ne suis pas d’accord pour dire que l’on peut conclure à ce stade-ci qu’aucune décision n’a été prise. La question de prématurité ne peut pas découler du propre processus décisionnel du décideur. Tel que cela a été examiné dans Whalen c Première Nation no 468 de Fort McMurray, 2019 CF 732, au paragraphe 23 (Whalen), un organe décisionnel ne peut pas manipuler la doctrine de la prématurité de manière à se soustraire au contrôle judiciaire simplement en annonçant que sa décision n’est pas définitive, ou en l’espèce, que sa décision a été annulée. Même si la décision est interlocutoire, les allégations de partialité de la part d’un décideur non juridictionnel peuvent justifier une intervention judiciaire : Whalen, précitée, au paragraphe 25. En l’espèce, je suis d’accord avec la demanderesse pour dire que la lettre du 23 septembre renforce la position de l’APVF, telle qu’elle est exprimée dans sa lettre du 1er mars 2019, selon laquelle le DPA ne peut être présenté selon un calendrier qui peut faire concurrence avec le Terminal 2. La doctrine de la prématurité ne devrait pas s’appliquer.
[37] En ce qui a trait à la question de l’épuisement, je suis d’accord avec la demanderesse pour dire que les faits en l’espèce relèvent de circonstances exceptionnelles.
[38] Même si les parties ont eu des discussions continues sur la question de la partialité, il n’existe aucune procédure officielle pour régler cette question.
[39] Dans sa lettre du 23 septembre, l’APVF a reconnu les préoccupations de GCT concernant la partialité et a indiqué que, dans le cadre du processus d’examen, le projet DP4 serait assujetti au préalable à la Loi sur l’évaluation d’impact, ce qui orienterait tout examen dans le cadre du processus d’EEP du Port.
[traduction]
En ce qui a trait à vos préoccupations déclarées concernant la [traduction] « partialité » de la part du Port étant donné ses différents rôles, le Port estime que ces rôles multiples prévus par la Loi maritime du Canada et les règlements connexes constituent par conséquent un élément intégral et approprié du mandat du Port. En outre, dans la mesure où vous pourriez avoir des préoccupations résiduelles à cet égard, nous indiquons qu’avant que le Port prenne une décision, le projet DP4 serait assujetti à une évaluation en vertu de la Loi sur l’évaluation environnementale et que le processus orienterait de manière importante le processus d’EEP du Port.
[40] Dans une lettre datée du 2 octobre 2019 (dont la partie pertinente est reproduite ci‑dessous), l’APVF a demandé à GCT de clarifier son affirmation de partialité à l’égard de l’APVF afin que cette dernière puisse examiner la question de savoir si les préoccupations seraient acceptées ou les mesures qu’elle prendrait pour régler les préoccupations avant la prise de toute décision concernant le projet DP4 :
[traduction]
Comme vous l’avez remarqué, aucune décision de l’administration portuaire concernant la délivrance de permis liée au projet DP4 proposé ne pourrait être prise tant que le projet n’aurait pas fait l’objet d’une évaluation d’impact en vertu de la nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact et obtenu une décision favorable. L’évaluation sera entreprise par un organisme externe indépendant. Une décision concernant la délivrance de permis par l’administration portuaire ne serait nécessaire que si le projet est approuvé aux termes de la Loi sur l’évaluation d’impact et toute décision fédérale ou tout rapport qui en découlerait orienterait nécessairement et de manière importante notre processus de délivrance de permis.
Compte tenu de ce qui précède, veuillez préciser si GCT affirme actuellement que l’Administration portuaire de Vancouver Fraser sera en situation de partialité au moment où on pourrait lui demander de rendre une décision concernant la délivrance de permis à l’avenir.
Si tel est effectivement le cas, je vous demande également de fournir des observations complètes sur la question, y compris des renvois à toute jurisprudence pertinente, afin que nous puissions examiner correctement la question de savoir si nous acceptons vos préoccupations comme valables dans toutes les circonstances et, dans l’affirmative, les mesures qui doivent être prises pour régler ces questions bien avant qu’une décision ne soit nécessaire.
[41] Le 8 octobre 2019, dans une réponse à cette lettre, GCT a indiqué qu’elle ne souhaitait pas débattre la question de partialité avec l’APVF en déclarant, comme suit, qu’elle n’avait pas confiance dans le fait que l’APVF pourrait ou devrait rendre une décision concernant sa propre partialité :
[traduction]
GCT reconnaît la nouvelle Loi