Vaughan c. Canada

Vaughan c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2005-03-18
Référence neutre
2005 CSC 11
Recueil
[2005] 1 RCS 146
Numéro de dossier
29712
Juges
McLachlin, Beverley; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 29712
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Vaughan c. Canada, [2005] 1 R.C.S. 146, 2005 CSC 11
Date : 20050318
Dossier : 29712
Entre :
William Thomas Vaughan
Appelant
c.
Sa Majesté la Reine
Intimée
‑ et ‑
Procureur général de l’Alberta et Alliance de la Fonction publique du Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 42)
Motifs dissidents :
(par. 43 à 74)
Le juge Binnie (avec l’accord des juges Major, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron)
Le juge Bastarache (avec l’accord de la juge en chef McLachlin)
______________________________
Vaughan c. Canada, [2005] 1 R.C.S. 146, 2005 CSC 11
William Thomas Vaughan Appelant
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
et
Procureur général de l’Alberta et
Alliance de la Fonction publique du Canada Intervenants
Répertorié : Vaughan c. Canada
Référence neutre : 2005 CSC 11.
No du greffe : 29712.
Audition : 18 mai 2004.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Deschamps et Fish.
Nouvelle audition : 7 janvier 2005.
Jugement : 18 mars 2005.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel fédérale
Relations de travail — Fonction publique — Griefs — Prestations de retraite anticipée — Tribunaux — Compétence — Fonctionnaire déclaré excédentaire souhaitant toucher les prestations de retraite anticipée prévues par règlement, mais non par la convention collective — Le différend en matière de relations de travail au sujet du droit à ces prestations doit‑il être tranché selon la procédure de grief prévue à la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique ? — L’absence de « recours à un décideur indépendant » dans la procédure de grief suffit‑elle pour justifier l’intervention des tribunaux? — Le fonctionnaire a‑t‑il la possibilité de recourir au tribunal lorsque le différend peut faire l’objet d’un grief mais non d’un arbitrage? — Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑35, art. 91 , 92 .
V, un fonctionnaire fédéral, était en congé non payé et travaillait dans le secteur privé depuis environ quatre ans lorsqu’il a été avisé qu’il était excédentaire dans la fonction publique et qu’il serait mis à pied. Il a alors cherché à toucher des prestations de retraite anticipée (« PRA ») offertes dans certains cas aux fonctionnaires fédéraux conformément à un règlement, mais le gouvernement a rejeté sa demande. Par la suite, il a été mis à pied.
Aux termes de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (« LRTFP »), toute une gamme de différends en matière de relations de travail peuvent faire l’objet d’un grief, mais ces griefs ne peuvent être soumis à l’arbitrage que s’ils découlent d’une décision arbitrale ou de l’interprétation ou de l’application d’une convention collective, ou s’ils entraînent une suspension ou une sanction pécuniaire, un licenciement ou une rétrogradation. Ainsi, la mise à pied de V pouvait faire l’objet d’un arbitrage (un arbitre indépendant du ministère a rejeté son grief en fin de compte) alors que sa demande de PRA pouvait faire l’objet d’un grief, mais non d’un arbitrage.
V n’a pas contesté le refus des PRA par voie de grief selon la procédure prévue à la LRTFP mais a intenté cette action contre l’État devant la Cour fédérale. Il a tenté de faire une distinction avec le courant jurisprudentiel de l’arrêt Weber, selon lequel, en matière de relations de travail, il faut s’en remettre au régime de règlement des différends prévu par la loi, en affirmant que les tribunaux ne devraient pas s’en remettre au régime prévu par la loi lorsque la question ne peut être soumise à un décideur indépendant. La protonotaire a radié son action, et cette décision a été maintenue en appel.
Arrêt (la juge en chef McLachlin et le juge Bastarache sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
Les juges Major, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron : Lorsque le législateur a, comme en l’espèce, établi un régime complet pour le règlement des différends en matière de relations de travail, il ne faudrait pas mettre en péril le mécanisme prévu par la loi en permettant également le recours aux tribunaux. Par conséquent, bien que les termes de la LRTFP ne soient pas catégoriques au point d’écarter la compétence résiduelle des tribunaux dans les cas de différends qui peuvent faire l’objet d’un grief en vertu de l’art. 91 mais non d’un arbitrage en vertu de l’art. 92 , V aurait dû présenter un grief en vertu de la LRTFP . Le différend portait sur les prestations d’emploi dans le contexte des relations de travail. Selon l’intention exprimée par le législateur dans la LRTFP , dans le cas des avantages accordés par un règlement en marge de la convention collective, la décision du sous‑ministre devrait être finale. On ne saurait permettre à V de présenter devant les tribunaux sa demande de PRA déguisée en une action pour négligence. [29] [33-35] [39] [42]
Même si l’absence d’un arbitre indépendant peut, dans certaines circonstances, se répercuter sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire résiduel du tribunal (comme dans les cas de dénonciateurs), les tribunaux devraient généralement exercer leur pouvoir discrétionnaire pour refuser d’intervenir, sauf dans le cadre limité du contrôle judiciaire. La Cour fédérale a eu raison de s’en remettre à la procédure prévue par la LRTFP en l’espèce. Il est clair que la demande de PRA présentée par V relevait de la LRTFP , et V aurait pu obtenir une réparation (si elle était justifiée) en vertu de l’art. 91 de la LRTFP . L’absence de recours devant un décideur indépendant est insuffisante en soi pour justifier l’intervention des tribunaux. Il s’agit d’un facteur à prendre en compte, mais les faits de l’espèce n’exigent pas que l’on écarte la règle générale de la retenue à l’égard de la procédure imposée par le législateur. [2] [17] [36] [38]
La juge en chef McLachlin et le juge Bastarache (dissidents) : Même si la demande de V pouvait faire l’objet de la procédure prévue au par. 91 de la LRTFP , cet article ne l’empêchait pas d’intenter une action devant la Cour fédérale. L’article 91 crée un régime complet et efficace de règlement des différends, mais l’absence de recours à un décideur indépendant, jumelée à l’absence d’un libellé impératif dans la LRTFP et d’une expertise du décideur désigné par l’employeur, ne permet pas de conclure à l’exclusivité de la compétence. Les tribunaux doivent s’abstenir de faire obstacle à l’arbitrage indépendant sauf si le législateur s’est clairement exprimé en ce sens. La possibilité d’un contrôle judiciaire de la décision rendue au dernier palier de la procédure de grief établie par la LRTFP ne peut compenser l’absence d’une décision indépendante sur le fond. Si le fait d’éviter le double emploi est une considération de principe importante, le recours aux tribunaux en l’espèce ne fait pas véritablement double emploi puisque aucune décision indépendante n’est possible dans le cadre de la procédure de grief. Les tribunaux conservent la compétence résiduelle lorsqu’un employé s’estimant lésé n’a aucun recours devant un décideur indépendant. [44] [70-73]
Jurisprudence
Citée par le juge Binnie
Arrêts mentionnés : Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, _2000_ 1 R.C.S. 360, 2000 CSC 14; Pleau (Litigation Guardian of) c. Canada (Attorney General) (1999), 182 D.L.R. (4th) 373; Guenette c. Canada (Attorney General) (2002), 60 O.R. (3d) 601; Gendron c. Syndicat des approvisionnements et services de l’Alliance de la Fonction publique du Canada, section locale 50057, [1990] 1 R.C.S. 1298; Yearwood v. Canada (Attorney General) (2002), 216 D.L.R. (4th) 462, 2002 BCCA 427; Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781, 2001 CSC 52; Danilov c. Atomic Energy Control Board (1999), 125 O.A.C. 130; St. Anne Nackawic Pulp & Paper Co. c. Section locale 219 du Syndicat canadien des travailleurs du papier, [1986] 1 R.C.S. 704; Johnson‑Paquette c. Canada, [2000] A.C.F. no 441 (QL); Gaignard c. Canada (Attorney General) (2003), 232 D.L.R. (4th) 43; Phillips c. Harrison (2000), 196 D.L.R. (4th) 69, 2000 MBCA 150.
Citée par le juge Bastarache (dissident)
St. Anne Nackawic Pulp & Paper Co. c. Section locale 219 du Syndicat canadien des travailleurs du papier, [1986] 1 R.C.S. 704; Gendron c. Syndicat des approvisionnements et services de l’Alliance de la Fonction publique du Canada, section locale 50057, [1990] 1 R.C.S. 1298; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; Guenette c. Canada (Attorney General) (2002), 60 O.R. (3d) 601; Danilov c. Atomic Energy Control Board (1999), 125 O.A.C. 130; Pleau (Litigation Guardian of) c. Canada (Attorney General) (1999), 182 D.L.R. (4th) 373; Phillips c. Harrison (2000), 196 D.L.R. (4th) 69, 2000 MBCA 150; Yearwood c. Canada (Attorney General) (2002), 216 D.L.R. (4th) 462, 2002 BCCA 427; Bell c. Canada (Attorney General) (2002), 210 D.L.R. (4th) 463, 2002 NFCA 5; Olsen c. Canada (Attorney General) (2003), 226 D.L.R. (4th) 483, 2003 BCCA 209; Bouchard c. Canada (Ministre de la Défense nationale), [1999] A.C.F. no 1807 (QL); Johnson‑Paquette c. Canada, [2000] A.C.F. no 441 (QL); Alliance de la Fonction publique du Canada c. Canada (Conseil du Trésor), [2002] A.C.F. no 850 (QL), 2002 CAF 239; Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, [2000] 1 R.C.S. 360, 2000 CSC 14; Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie‑Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781, 2001 CSC 52; Derrickson c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien) (1993), 63 F.T.R. 292; Macinnis c. Canada (Procureur général), [1994] 2 C.F. 464; STT c. British Columbia Telephone Co., [1988] 2 R.C.S. 564; Jadwani c. Canada (Attorney General) (2001), 52 O.R. (3d) 660; Fraternité des préposés à l’entretien des voies — Fédération du réseau Canadien Pacifique c. Canadien Pacifique Ltée, [1996] 2 R.C.S. 495.
Lois et règlements cités
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 18.1 .
Loi sur les régimes de retraite particuliers , L.C. 1992, ch. 46 , ann. 1.
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1990, ch. L.2, art. 45(1).
Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑35, art. 91 , 92 , 96(3) , 100(4) .
Règlement no 2 sur le régime compensatoire, DORS/95‑169.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Richard et les juges Sexton et Evans), [2003] 3 C.F. 645, 224 D.L.R. (4th) 640, 306 N.R. 366, [2003] A.C.F. no 241 (QL), 2003 CAF 76, qui a confirmé un jugement de la juge Heneghan (2001), 213 F.T.R. 144, [2001] A.C.F. no 1734 (QL), 2001 FCPI 1233, qui a confirmé un jugement de la protonotaire (2000), 182 F.T.R. 199, [2000] A.C.F. no 144 (QL). Pourvoi rejeté, la juge en chef McLachlin et le juge Bastarache sont dissidents.
Dougald E. Brown et Christopher Rootham, pour l’appelant.
Brian J. Saunders et Kirk Lambrecht, c.r., pour l’intimée.
Hugh J. D. McPhail, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Andrew Raven, pour l’intervenante l’Alliance de la Fonction publique du Canada.
Version française du jugement des juges Major, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron rendu par
1 Le juge Binnie _ Les conditions d’emploi de plus d’un quart de million de fonctionnaires du gouvernement fédéral sont énoncées dans des lois, des conventions collectives, des directives du Conseil du Trésor, des règlements, des directives du ministre et d’autres documents qui remplissent des rayons entiers de classeurs à feuilles mobiles. Les employés des ressources humaines sont recrutés dans le système, passent leur vie à essayer de le comprendre puis disparaissent. Les procédures assurant le respect des droits et des obligations des fonctionnaires diffèrent à certains égards de celles du secteur privé. Presque toute question liée au secteur du travail peut faire l’objet d’un grief, mais seulement certains différends peuvent être soumis à l’arbitrage. Les avantages qui ne sont pas acquis aux employés par la négociation collective mais leur sont accordés unilatéralement par règlement, comme les prestations de retraite anticipée (« PRA ») dont il est question en l’espèce, sont administrés par les ministères, qui ont notamment une procédure de règlement des griefs à trois paliers; mais les différends concernant ces avantages ne peuvent être soumis à l’arbitrage. Selon la position adoptée par la Cour fédérale, sous réserve d’une possibilité de contrôle judiciaire, il faudrait laisser aux décideurs que le législateur a indiqués dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑35 (« LRTFP »), le soin de régler les différends découlant de cette loi.
2 Je suis d’accord avec l’appelant pour dire que le texte et le contexte de la LRTFP ne vont pas jusqu’à écarter explicitement la compétence des tribunaux, comme c’était le cas dans l’affaire Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929. Bien que les tribunaux conservent une compétence résiduelle pour trancher les questions liées au secteur du travail qui découlent de l’art. 91 de la LRTFP et qui ne peuvent faire l’objet de l’arbitrage prévu à l’art. 92 , je suis néanmoins d’avis qu’ils devraient généralement exercer leur pouvoir discrétionnaire pour refuser d’intervenir, sauf dans le cadre limité du contrôle judiciaire. Les faits de la présente affaire, dans la mesure où l’on peut les établir, illustrent bien pourquoi il est souhaitable de faire preuve de retenue judiciaire dans ce domaine. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
I. Les faits
3 Il s’agit d’une requête préliminaire portant sur les actes de procédure. L’intimée a demandé par requête la radiation de la déclaration tout de suite après avoir déposé sa défense. Il n’y a donc aucun élément de preuve dans le dossier qui nous est présenté. Les allégations contenues dans les actes de procédure donnent à entendre que l’appelant était ingénieur en mécanique au ministère des Travaux publics depuis environ 15 ans, lorsqu’il a pris un congé non payé en 1990 pour travailler dans le secteur privé. C’est pendant ce congé qu’il a été déclaré excédentaire par son ministère le 12 octobre 1994. Cependant, selon la Directive sur le réaménagement des effectifs (« DRE ») qui faisait partie intégrante de la convention collective applicable, il ne pouvait être mis à pied (même s’il était en congé non payé) sans qu’on lui ait d’abord fait une offre raisonnable d’un autre emploi dans la fonction publique et qu’il l’ait refusée.
4 Le 17 février 1995, croyant satisfaire aux exigences de la DRE, l’employeuse intimée a fait une offre d’emploi à l’appelant, sous réserve de [traduction] « l’approbation de la démission d’un volontaire ». Cette offre, conditionnelle à la démission d’un titulaire de poste, ne respectait pas la DRE.
5 Quelques semaines plus tard, l’appelant a fait savoir à l’intimée qu’il souhaitait toucher des prestations de retraite anticipée plutôt que de retourner au ministère. Il a dit vouloir se prévaloir du programme d’encouragement à la retraite anticipée (« PERA ») offert aux travailleurs déclarés excédentaires. Il a confirmé sa préférence dans sa lettre du 24 mai 1995. Le différend dure donc depuis près de dix ans, et depuis presque cinq ans cette requête préliminaire suit son cours d’un tribunal à l’autre.
6 Pour des raisons qui n’apparaissent pas au dossier, le gouvernement fédéral divise les avantages de ses employés entre ceux qu’il négocie dans le cadre d’une convention collective, comme le salaire, et ceux qu’il accorde unilatéralement par règlement, comme les PRA. (Les autres sources de conditions de travail ou d’avantages ne sont pas pertinentes en l’espèce.) Le régime de la LRTFP prévoit que les premiers avantages, issus du cadre traditionnel de la négociation collective, peuvent être soumis à un arbitrage. Mais les autres avantages, qui sont offerts hors du cadre de la négociation collective, ne peuvent être soumis à l’arbitrage.
7 Le PERA qui, comme je l’ai dit, ne faisait pas partie de la convention collective, est entré en vigueur le 1er avril 1995. L’intimée a cru (à tort) que le refus de la première offre d’emploi (conditionnelle) faite à l’appelant la dégageait de ses obligations en vertu de la DRE et que, l’appelant n’étant pas excédentaire, il n’était donc pas admissible aux PRA.
A. Les griefs successifs
8 L’appelant a déposé un premier grief alléguant [traduction] « qu’on avait contrevenu aux dispositions de la DRE », c’est‑à‑dire qu’il n’avait pas reçu une offre d’emploi raisonnable. Il réclamait aussi dans ce premier grief une « indemnité de départ » en vertu de l’art. 7.3.1 de la DRE. Il n’a rien réclamé pour le refus injustifié des PRA.
9 Le grief de l’appelant a été accueilli le 12 décembre 1996 au deuxième palier d’examen ministériel (interne). La décision comportait notamment ce qui suit :
[traduction] Cependant, la réparation que vous demandez, soit l’annulation de votre mise à pied, ne peut vous être accordée en vertu de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique . Par conséquent, afin que vous puissiez réintégrer la fonction publique, le sous‑ministre a demandé au gestionnaire de la région de trouver un poste et de vous l’offrir.
10 Le 24 décembre 1996, l’intimée a alors présenté à l’appelant une offre d’emploi inconditionnelle que ce dernier, selon ses propres actes de procédure, a acceptée le 10 janvier 1997. Le 17 février 1997, il ne s’est pas présenté au travail comme il se devait et il a été mis à pied conformément à la DRE. Un autre grief a été déposé. Étant donné que la DRE faisait partie intégrante de la convention collective, la mise à pied pouvait faire l’objet d’un arbitrage. Un arbitre indépendant a par la suite confirmé la validité de la seconde mise à pied. L’appelant a obtenu une indemnité de départ en vertu de la DRE. L’arbitre a toutefois précisé avec justesse qu’il n’avait pas le pouvoir de se prononcer sur la demande de PRA de l’appelant.
B. L’action
11 Le 29 janvier 1999, l’appelant a intenté contre l’intimée une action pour négligence. Il alléguait que l’intimée [traduction] « savait ou aurait dû savoir qu’une offre d’emploi raisonnable n’avait pas été présentée [à l’appelant] et que [l’appelant] était admissible aux PRA » (déclaration, par. 31-32). C’est cette action pour négligence que l’employeuse intimée cherche à faire radier. L’appelant s’est sans doute senti obligé, afin de contourner la LRTFP , de présenter son action de façon un peu artificielle comme une action en responsabilité délictuelle fondée sur la négligence. Cependant, comme notre Juge en chef actuelle l’a écrit dans Weber, par. 49 : « [i]l faut s’attacher non pas à la qualité juridique du tort, mais aux faits qui donnent naissance au litige. » En l’espèce, les faits découlent très clairement de la relation employeur‑employé.
II. Les dispositions législatives pertinentes
12 Mon collègue le juge Bastarache énonce les dispositions pertinentes de la LRTFP .
III. Analyse
13 Les relations de travail sont depuis longtemps reconnues comme champ d’expertise. Au cours des dernières années, les tribunaux ont cherché à adopter une attitude non interventionniste (ou de « déférence ») à l’égard des tribunaux administratifs spécialisés dans ce domaine, y compris les arbitres. Cette déférence s’est cristallisée dans l’arrêt Weber, où cette Cour a établi une ligne de démarcation « nette » dans le cas des différends régis par le genre de législation sur les relations de travail que l’on trouve communément au Canada et qui prévoit l’arbitrage obligatoire. Dans de tels cas, si le différend qui oppose les parties découle, dans son « essence », de l’interprétation, de l’application, de l’administration ou de la violation d’une convention collective, ce différend doit être tranché non pas par les tribunaux, mais par un arbitre nommé conformément à la convention collective.
14 La démarche suivie dans Weber a été étendue au‑delà du cadre des conventions collectives à un régime établi par la loi (et non par la négociation collective) dans l’arrêt Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, _2000_ 1 R.C.S. 360, 2000 CSC 14. Dans cette affaire, le régime en question portait sur la discipline des policiers. Le juge Bastarache a affirmé ce qui suit au nom de la Cour, au par. 26 :
. . . le modèle de la compétence exclusive a été adopté afin de garantir que l’attribution de compétence à une instance décisionnelle que n’avait pas envisagée le législateur ne porte pas atteinte au régime législatif en cause.
15 Le débat franchit un pas de plus dans le présent pourvoi qui soulève la question de savoir si le principe de la retenue judiciaire (ou de la déférence) prôné dans le courant jurisprudentiel de l’arrêt Weber s’applique au régime de relations de travail établi par la LRTFP . Les aspects de cette loi qui nous intéressent ne prévoient pas un décideur indépendant. Comme je l’ai indiqué, le différend en l’espèce porte sur un avantage accordé unilatéralement par l’employeur; le législateur a conféré au sous‑ministre ou à la personne qu’il désigne le pouvoir de rendre la décision finale au sujet de ces avantages, sans possibilité de recours à un décideur indépendant. Si cette retenue n’est pas obligatoire (comme c’était le cas dans Weber), est‑elle néanmoins nécessaire pour éviter de contrecarrer l’intention du législateur exprimée dans la loi sur les relations de travail?
16 Selon la prétention de l’intimée, que mon collègue le juge Bastarache accepte au par. 60, le législateur avait l’intention de créer dans la LRTFP un régime législatif « complet ». Pourquoi alors ce régime législatif ne devrait‑il pas être respecté? Mon collègue écrit ce qui suit au par. 72 :
Je conviens que le régime est complet en l’espèce, mais cela ne suffit pas. Les tribunaux conservent la compétence résiduelle lorsqu’un employé s’estimant lésé n’a aucun recours devant un décideur indépendant.
17 Je conviens que les tribunaux conservent « la compétence résiduelle » en l’espèce. Je ne suis pas d’accord pour dire que l’absence de « recours devant un décideur indépendant » est suffisante en soi pour justifier l’intervention des tribunaux.
A. Les affaires où l’employé est un dénonciateur
18 Subséquemment à l’arrêt Weber, un certain nombre d’actions ont été intentées devant les cours supérieures provinciales par des employés du gouvernement fédéral qui se plaignaient de harcèlement ou de représailles de la part de leurs supérieurs parce qu’ils avaient dénoncé le gaspillage ou l’abus de pouvoir. Pour diverses raisons, ces plaintes pouvaient faire l’objet d’un grief en vertu de l’art. 91 , mais non d’un arbitrage en vertu de l’art. 92 de la LRTFP .
19 Dans Pleau (Litigation Guardian of) c. Canada (Attorney General) (1999), 182 D.L.R. (4th) 373 (C.A.N.‑É.), le demandeur prétendait être victime de harcèlement parce qu’il avait dénoncé [traduction] « ce qu’il avait cru être une preuve de mauvaise conduite dans l’exploitation d’une installation du gouvernement » (p. 380). Dans Guenette c. Canada (Attorney General) (2002), 60 O.R. (3d) 601 (C.A.), deux employés du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international se plaignaient des [traduction] « mesures punitives » prises par leurs supérieurs parce qu’ils avaient signalé [traduction] « la mauvaise gestion et le gaspillage des fonds publics » (par. 1) relativement à des biens situés à l’étranger. Dans les deux cas, les actions ont pu suivre leur cours.
20 On comprend la réticence des tribunaux à conclure que dans ces cas, le seul recours des employés était de présenter un grief dans une procédure interne au ministère même qu’ils avaient dénoncé, là où la décision finale appartenait à la personne qui, en dernier lieu, était responsable du fonctionnement du ministère critiqué, soit le sous‑ministre (ou la personne qu’il désigne). Les juges ont conclu que, à un moment donné, la décision relative à leurs plaintes devrait être prise par un décideur indépendant du ministère, mais la LRTFP ne prévoyait pas cette possibilité. Dans les deux cas, la cour a fait remarquer que les dispositions des art. 91 à 96 attributives d’une compétence « exclusive » étaient plus souples que la disposition sur les relations de travail en cause dans Weber. Le législateur avait laissé la porte ouverte juste assez pour que les tribunaux puissent intervenir.
21 Dans l’arrêt Pleau, le juge d’appel Cromwell a conclu que, contrairement à l’intention du législateur de l’Ontario exprimée dans la Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1990, ch. L.2 (maintenant 1995, ch. 1, ann. A), en cause dans Weber, l’intention du législateur fédéral aux art. 91 et 92 de la LRTFP n’était pas d’écarter complètement la compétence des tribunaux, du moins dans les cas où aucun arbitrage indépendant n’était prévu. Le juge Cromwell s’est appuyé sur l’affirmation faite dans Weber, par. 54, que les tribunaux « possèdent une compétence résiduelle fondée sur leurs pouvoirs particuliers » (p. 403). Il a ajouté ce qui suit à la p. 381 :
[traduction] S’il faut des termes très clairs pour écarter la compétence des cours supérieures, ces cours refusent à juste titre d’exercer leur compétence inhérente lorsqu’il existe des raisons de principe impérieuses pour ce faire.
Le juge Cromwell a reconnu aux p. 387-388 qu’une [traduction] « attribution expresse d’une compétence exclusive n’est pas nécessaire pour justifier la retenue judiciaire à l’égard du mode de règlement des différends prévu par la loi », citant à ce propos Gendron c. Syndicat des approvisionnements et services de l’Alliance de la fonction publique du Canada, section locale 50057, [1990] 1 R.C.S. 1298.
22 Dans ses motifs toutefois, le juge Cromwell a déduit de l’arrêt Weber le principe suivant lequel [traduction] « il faut envisager la capacité du régime d’offrir un redressement efficace. En termes simples, il faut savoir que s’il y a un droit, il doit y avoir une réparation » (p. 391 (en italique dans l’original)). Je conviens (tout comme le juge Evans de la Cour d’appel) qu’il s’agit d’un facteur dont il faut tenir compte, mais je ne suis pas d’accord avec l’appelant pour dire que l’absence d’un décideur indépendant est décisive. Il appartient encore au tribunal de déterminer, en examinant l’ensemble du régime législatif, si le législateur voulait que les différends en milieu de travail soient tranchés par les tribunaux ou au moyen de la procédure de grief établie par la LRTFP .
23 L’appelant invoque en particulier la conclusion suivante du juge Cromwell dans Pleau :
[traduction] À mon avis, un accès à la procédure de grief qui exclut le droit à un examen au fond de la décision par un tiers ne constitue pas un redressement efficace à l’égard de la conduite préjudiciable alléguée en l’espèce. [Je souligne; p. 404.]
Je souligne les mots « en l’espèce » parce que l’affaire Pleau portait sur le harcèlement allégué à l’endroit d’un dénonciateur et soulevait de graves questions de conflits d’intérêts au sein du ministère employeur, alors qu’en l’espèce, la demande de l’appelant est une affaire bien ordinaire de prestations d’emploi.
24 Dans Guenette, une autre affaire de dénonciateur, la Cour d’appel de l’Ontario, citant la décision rendue dans Pleau, a refusé de s’en remettre à la procédure prévue à l’art. 91 de la LRTFP parce que [traduction] « [s]’en remettre à une autre instance décisionnelle est une chose; c’est une question tout à fait différente de s’en remettre à un scénario dans lequel il n’y aurait aucune décision » :
[traduction] Les intimés admettent que les demandes des appelants ne peuvent être tranchées par l’arbitrage en vertu de la LRTFP . À mon avis, l’argumentation à l’appui de la retenue disparaît tout simplement avec cette admission. S’en remettre à une autre instance décisionnelle est une chose; c’est une question tout à fait différente de s’en remettre à un scénario dans lequel il n’y aurait aucune décision. [Je souligne; par. 69.]
Voir également Yearwood c. Canada (Attorney General) (2002), 216 D.L.R. (4th) 462, 2002 BCCA 427, par. 77-78.
25 Je ne suis pas d’accord pour dire que « l’argumentation à l’appui de la retenue disparaît tout simplement ». Ce qui semble avoir commencé comme une règle stricte dans Pleau s’est développé entre les mains de l’appelant en une proposition générale voulant que, dans les cas de litiges qui peuvent faire l’objet d’un grief mais non d’un arbitrage, un fonctionnaire aurait la possibilité de s’adresser aux tribunaux. Je ne suis pas de cet avis. L’argument repose en partie sur la notion erronée que, dans le régime habituel des relations de travail, l’employé a le droit de soumettre un grief à l’arbitrage. Tel n’est pas le cas. C’est le syndicat qui est partie à la convention collective, et il lui appartient de soumettre s’il y a lieu le grief d’un employé à l’étape suivante, compte tenu d’un certain nombre de facteurs comprenant notamment, mais certes pas exclusivement, le bien‑fondé du grief.
26 En outre, dans le contexte habituel des relations de travail, de nombreuses questions sont laissées à la discrétion de la gestion. Les différends ne font pas nécessairement tous l’objet d’un grief, et encore moins d’un arbitrage. Il n’y a rien de mal, selon moi, à distinguer pour le règlement des différends les avantages acquis par la négociation collective (par exemple le salaire) des avantages accordés unilatéralement par un règlement. Le fait que seuls les premiers peuvent être soumis à l’arbitrage (si le syndicat le veut bien) reflète leur origine différente. Lorsqu’un avantage est accordé par une loi ou un règlement, le législateur qui l’accorde est en droit de prévoir la façon de l’administrer (Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie‑Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781, 2001 CSC 52), sous réserve du droit de la personne mécontente de demander le contrôle judiciaire.
B. La compétence de la Cour n’est pas écartée
27 Dans l’arrêt Guenette, le juge MacPherson a fait sienne l’analyse faite par le juge Cromwell dans Pleau et il a fait ressortir la portée « limitée » de la clause privative du par. 96(3) de la LRTFP :
96. . . .
(3) Sauf dans le cas d’un grief qui peut être renvoyé à l’arbitrage au titre de l’article 92 , la décision rendue au dernier palier de la procédure applicable en la matière est finale et obligatoire, et aucune autre mesure ne peut être prise sous le régime de la présente loi à l’égard du grief ainsi tranché.
28 Dans les deux cas, les juges se sont aussi appliqués à démontrer que les mots de l’art. 91 selon lesquels le fonctionnaire « a le droit » de déposer un grief indiquent bien que la procédure prévue à l’art. 91 n’est que l’une des possibilités offertes à l’employé. La Cour d’appel de l’Ontario a adopté un point de vue semblable dans l’arrêt Danilov c. Atomic Energy Control Board (1999), 125 O.A.C. 130, par. 11. Pour les motifs qu’expose mon collègue le juge Bastarache, je ne puis accepter cette interprétation. Les mots « a le droit » à l’art. 91 indiquent simplement qu’un fonctionnaire n’est pas obligé de contester par voie de grief toute décision qui ne lui convient pas.
29 La conclusion à laquelle on est arrivé dans les affaires Pleau et Guenette, et que j’accepte, suivant laquelle les termes de la LRTFP ne sont pas catégoriques au point « d’écarter » la compétence du tribunal dans tous les cas de différends qui peuvent faire l’objet d’un grief en vertu de l’art. 91 mais non d’un arbitrage en vertu de l’art. 92 , n’indique toujours pas de quelle façon le tribunal devrait exercer son pouvoir discrétionnaire résiduel compte tenu du régime de relations de travail établi par la LRTFP .
C. Le régime prévu par la loi
30 Les dispositions pertinentes de l’art. 91 de la LRTFP prévoient qu’un fonctionnaire fédéral peut présenter un grief s’il s’estime « lésé »
par l’interprétation ou l’application à son égard (i) soit d’une disposition législative, d’un règlement — administratif ou autre —, d’une instruction ou d’un autre acte pris par l’employeur concernant les conditions d’emploi, (ii) soit d’une disposition d’une convention collective ou d’une décision arbitrale . . .
La demande de PRA présentée par l’appelant pouvait clairement faire l’objet de cette procédure de grief. Il est vrai que les tribunaux conserveront leur compétence si le régime prévu par la loi n’offre pas la réparation demandée (St. Anne Nackawic Pulp & Paper Co. c. Section locale 219 du Syndicat canadien des travailleurs du papier, [1986] 1 R.C.S. 704, p. 724; Weber, par. 57). Mais ce problème ne se pose pas en l’espèce. Le décideur indiqué au par. 91(1) de la LRTFP (même s’il n’est pas un arbitre visé à l’art. 92 ) pourrait ordonner à l’intimée d’accorder les PRA à l’appelant.
31 Le grief ne peut être porté au‑delà du palier de décision du sous‑ministre (sous réserve du contrôle judiciaire), à moins qu’il découle d’une décision arbitrale ou de l’interprétation ou de l’application d’une convention collective (comme dans Johnson‑Paquette c. Canada, [2000] A.C.F. no 441 (QL) (C.A.), et dans Gaignard c. Canada (Attorney General) (2003), 232 D.L.R. (4th) 43 (C.A. Ont.)), ou qu’il entraîne une suspension ou une sanction pécuniaire, un licenciement ou une rétrogradation, auxquels cas il peut être renvoyé à un arbitre indépendant. Aucune de ces exceptions ne s’appliquait à la demande de PRA présentée par l’appelant. Le différend ne pouvait donc pas être soumis à la décision d’un tiers.
32 Le législateur a clairement exprimé aux art. 91 , 92 et au par. 96(3) de la LRTFP son intention de refuser l’accès à l’arbitrage dans le cas des avantages accordés par règlement comme les PRA. La validité constitutionnelle de la LRTFP n’est pas contestée. La question est donc de savoir si, parallèlement à la procédure de grief au sein du ministère prévue par l’art. 91 de la LRTFP , la Cour devrait offrir une tribune pour le règlement des différends portant sur les avantages de ce genre.
D. Pourquoi la Cour devrait‑elle généralement refuser d’exercer sa compétence dans les affaires concernant la LRTFP ?
33 Comme je l’ai indiqué, les termes de la LRTFP ne sont pas suffisamment catégoriques pour écarter la compétence des tribunaux ordinaires en ce qui concerne les questions pouvant faire l’objet d’un grief mais non d’un arbitrage. La question qui nous occupe est de savoir si les tribunaux devraient néanmoins, en l’espèce, s’en remettre à la procédure de règlement des griefs prévue à la LRTFP . Je crois qu’ils devraient le faire.
34 Premièrement, les termes utilisés dans la LRTFP envoient le message très clair que, dans les affaires courantes concernant des avantages accordés par un règlement en marge de la convention collective, la décision du sous‑ministre ou de la personne qu’il désigne devrait être finale.
35 Deuxièmement, le différend en l’espèce découle de la relation employeur‑employé et relève du régime prévu par la LRTFP pour le règlement des différends.
36 Troisièmement, l’appelant aurait pu obtenir par la procédure de grief prévue à l’art. 91 une réparation à l’égard de sa demande de PRA. Comme la Cour d’appel du Manitoba l’a affirmé dans Phillips c. Harrison (2000), 196 D.L.R. (4th) 69, 2000 MBCA 150 : [traduction] « L’important, c’est que le régime prévoie une solution au problème » (par. 80).
37 Quatrièmement, le refus de l’appelant de soumettre la question des PRA à la procédure de grief ne devrait pas améliorer sa situation juridique. Le mécanisme de règlement des différends de l’art. 91 devait être utilisé. Les tribunaux nuisent à l’efficacité des relations de travail lorsqu’ils se placent en concurrence avec le mécanisme prévu par la loi (St. Anne Nackawic, p. 718; Weber, par. 41; Regina Police, par. 26). Je ne puis accepter que l’appelant suggère de façon générale, quoique indirectement, que la procédure ministérielle sent le conflit d’intérêts. À preuve que ce n’est pas le cas en pratique, l’appelant a eu gain de cause dans son grief présenté en 1995. La proposition voulant que les hauts fonctionnaires du ministère aient intérêt à refuser les PRA à un employé qui satisfait aux critères applicables, et qu’il faille y voir une sorte de préjugé institutionnel, n’est tout simplement pas plausible. Si, dans une autre instance, les faits devaient révéler un problème de conflit plus particulier et individualisé (comme dans les cas de dénonciateurs), d’autres considérations entreront en jeu.
38 Cinquièmement, j’ai déjà indiqué pourquoi je n’accepte pas l’hypothèse au cœur de l’argument de l’appelant, soit que les régimes législatifs complets qui ne prévoient pas l’arbitrage par un tiers ne méritent pas, pour cette raison, que l’on s’en remette à eux. Il s’agit d’un facteur à prendre en compte, mais dans le cas de la LRTFP , d’autres indices plus convaincants de l’intention du législateur l’emportent sur ce facteur.
39 Sixièmement, lorsque le législateur a clairement établi un régime complet pour le règlement des différends en matière de relations de travail, comme c’est le cas en l’espèce, les tribunaux ne devraient pas mettre en péril le mécanisme exhaustif de règlement des différends que contient la loi en permettant l’accès systématique aux tribunaux. Même si l’absence d’un arbitre indépendant peut, dans certaines circonstances, se répercuter sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire résiduel du tribunal (comme dans les cas de dénonciateurs), la règle générale de la retenue dans les instances découlant des relations de travail devrait prévaloir.
40 Septièmement, le fait que nous soyons saisis d’un différend en matière de relations de travail qui dure depuis presque dix ans démontre (s’il est encore nécessaire de le faire) que les procédures de règlement des différends plus informelles sont généralement plus rapides et moins coûteuses en plus d’être efficaces.
41 Enfin, le différend en cause est tout ce qu’il y a de plus simple. En vertu de la convention collective, l’appelant avait droit à un autre emploi. Selon sa déclaration, on lui a en fin de compte offert un emploi convenable et il l’a accepté. À la suite d’un autre différend, on a mis fin à son emploi, mais il a reçu (conformément à une décision arbitrale) l’indemnité de départ à laquelle il avait droit en vertu de la convention collective et qui était prévue à l’art. 7.3.1 de la DRE. La question de savoir s’il aurait plutôt fallu lui accorder les PRA, en vertu du programme établi par le gouvernement fédéral pour gérer la taille de son effectif en se délestant des employés excédentaires, était essentiellement une question administrative qu’il vaut mieux laisser aux administrateurs. Si cette simple question des PRA peut faire l’objet d’un litige devant les tribunaux, alors il en est de même de tout autre avantage accordé par règlement à plus d’un quart de million de fonctionnaires de la fonction publique fédérale. Le résultat pourrait donner un sens nouveau à la notion d’« avalanche de poursuites ».
IV. Conclusion
42 L’appelant se devait d’avoir recours aux mécanismes prévus par le législateur dans la LRTFP . Il ne lui était pas loisible d’écarter le régime établi par la LRTFP et de porter devant les tribunaux sa demande de PRA en la déguisant en une action pour « négligence ».