T.U.A.C., section locale 1518, c. KMart Canada Ltd.

T.U.A.C., section locale 1518, c. KMart Canada Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1999-09-09
Recueil
[1999] 2 RCS 1083
Numéro de dossier
26209
Juges
Lamer, Antonio; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Binnie, William Ian Corneil
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Droit du travail
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 26209
Contenu de la décision
T.U.A.C. section locale 1518 c. KMart Canada, [1999] 2 R.C.S. 1083
Travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation
et du commerce, section locale 1518 Appelant
c.
KMart Canada Ltd. et le Labour Relations Board
de la Colombie‑Britannique Intimés
et
Le procureur général de la Colombie‑Britannique,
le Congrès du travail du Canada,
l’Association canadienne des libertés civiles,
le Conseil canadien du commerce de détail,
la Coalition of B.C. Businesses et
Pepsi-Cola Canada Beverages (West) Ltd. Intervenants
Répertorié: T.U.A.C., section locale 1518 c. KMart Canada Ltd.
No du greffe: 26209.
1999: 15, 16 février; 1999: 9 septembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, Iacobucci, Major et Binnie.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel -- Charte des droits -- Liberté d’expression -- Distribution de tracts à des lieux de travail secondaires par des membres d’un syndicat pendant un conflit de travail ‑‑ Piquetage aux lieux de travail secondaires interdit par le code des relations de travail de la province ‑‑ Piquetage défini en termes larges, de manière à englober la distribution de tracts ‑‑ La définition de piquetage porte‑t‑elle atteinte à la liberté d’expression? ‑‑ Dans l’affirmative, l’atteinte est-elle justifiable? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b) -- Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, art. 1(1), 65, 67.
Droit du travail -- Conflits de travail -- Piquetage -- Distribution de tracts -- Distribution de tracts à des lieux de travail secondaires par des membres d’un syndicat pendant un conflit de travail ‑‑ Piquetage aux lieux de travail secondaires interdit par le code des relations de travail de la province ‑‑ Piquetage défini en termes larges, de manière à englober la distribution de tracts ‑‑ La définition de piquetage porte‑t‑elle atteinte à la liberté d’expression? ‑‑ Dans l’affirmative, l’atteinte est-elle justifiable? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b) -- Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, art. 1(1), 65, 67.
Au cours d’un conflit de travail avec deux magasins KMart, des membres du syndicat appelant ont distribué des tracts à d’autres magasins KMart (les «lieux de travail secondaires»). Ils distribuaient deux types de tracts décrivant les pratiques déloyales reprochées à KMart et invitant les clients à faire leurs achats ailleurs. La distribution de tracts n’a pas empêché les employés des lieux de travail secondaires de travailler et rien n’indique qu’elle ait nui à la livraison des marchandises. Elle s’est déroulée paisiblement et n’a pas gêné l’accès du public aux magasins. De plus, il n’y a aucune preuve qu’il y ait eu quelque acte d’intimidation verbale ou physique. La preuve a toutefois indiqué que, en raison de la distribution des tracts, certains clients semblaient ne pas trop savoir ce qui se passait et qu’un petit nombre d’entre eux avaient semblé rebrousser chemin. L’Industrial Relations Council (qui est devenu le Labour Relations Board (la «commission») a ordonné au syndicat de s’abstenir de faire du piquetage aux lieux de travail secondaires. Dans ses motifs écrits de l’ordonnance, la commission a rejeté l’argument du syndicat que la définition législative de «piquetage» était inconstitutionnelle et que, compte tenu de l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés , elle devait recevoir une interprétation atténuante pour soustraire la distribution de tracts à son champ d’application. Le syndicat a demandé le réexamen de la décision. Bien que la commission ait rejeté la demande parce que le conflit de travail avait été réglé et que la demande était devenue sans objet, elle a conclu que la restriction du piquetage secondaire prévue par le Labour Relations Code avait une portée trop large. La Cour suprême de la Colombie‑Britannique a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par le syndicat contre la décision de la commission relativement à la demande de réexamen, et l’appel à la Cour d’appel du rejet de la demande de contrôle a lui aussi été rejeté. Les questions en litige en l’espèce étaient de savoir si la définition de piquetage prévue par le Code portait atteinte à l’al. 2b) de la Charte et, dans l’affirmative, si l’atteinte pouvait se justifier au regard de l’article premier.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
L’importance du travail pour les individus a constamment été reconnue et soulignée. L’emploi est une composante essentielle du sens de l’identité d’une personne, de sa valorisation et de son bien‑être sur le plan émotionnel. On a également reconnu la vulnérabilité individuelle des employés, particulièrement ceux du commerce de détail, ainsi que l’inégalité intrinsèque de leurs rapports avec la direction de leur entreprise. Il s’ensuit que les travailleurs, tout particulièrement ceux qui sont vulnérables, doivent être en mesure de s’exprimer librement sur les questions touchant leurs conditions de travail. La liberté fondamentale de s’exprimer sur les questions touchant les conditions de travail est expressément reconnue par l’art. 64 du Labour Relations Code, qui précise que le syndicat et ses membres sont libres de communiquer de l’information au public à l’égard d’un conflit de travail, sauf si cela se fait d’une façon qui peut constituer du piquetage. Depuis des siècles, la distribution et la circulation de tracts sont reconnues comme des moyens efficaces et peu coûteux de communiquer de l’information et d’appuyer des efforts de persuasion rationnelle.
La définition de «piquetage» au par. 1(1) du Code est trop large et elle porte atteinte à la garantie de liberté d’expression prévue par l’al. 2b) de la Charte . Bien que le par. 65(3) et l’art. 67 établissent les paramètres du piquetage permis et du piquetage interdit, le par. 1(1) définit le piquetage en termes très larges, qui englobent indubitablement la distribution de tracts. L’application des art. 1, 65 et 67 du Code a à tout le moins pour effet de restreindre la distribution de tracts aux consommateurs, et elle porte ainsi atteinte à la liberté d’expression du syndicat.
L’atteinte à la liberté d’expression ne peut être justifiée au regard de l’article premier de la Charte . La distribution de tracts aux consommateurs est une activité très différente d’une ligne de piquetage, qui a l’effet d’une barrière et entrave l’accès du public aux biens ou services d’une entreprise, ainsi que l’accès des employés à leur lieu de travail et l’accès des fournisseurs aux lieux de livraison. La distribution de tracts aux consommateurs vise à persuader des membres du public d’adopter une certaine ligne de conduite au moyen d’une discussion informée et rationnelle qui constitue l’essence même de la liberté d’expression. La distribution de tracts ne comporte pas le même élément coercitif qu’une ligne de piquetage, et elle n’entrave d’aucune façon significative l’accès aux entrées ou aux sorties des lieux touchés. Quoiqu’il soit possible que l’entreprise visée par la distribution de tracts subisse une perte de revenus, les effets préjudiciables découlant de la distribution de tracts ne diffèrent pas des conséquences d’une campagne de boycottage de consommation menée à l’aide de moyens permis.
Pour décider si la distribution de tracts aux consommateurs dont il est question en l’espèce est acceptable, il est important de déterminer si les consommateurs sont en mesure de décider par eux‑mêmes de la ligne de conduite à adopter sans être indûment dérangés par le message des tracts ou par la façon dont ceux‑ci sont distribués. Les consommateurs doivent conserver la faculté de choisir soit de s’arrêter et de lire le message, soit de ne pas tenir compte du tract et d’entrer sans être gênés dans les lieux neutres. En l’espèce, la distribution de tracts respectait les conditions suivantes: (i) le message communiqué par le tract était exact, non diffamatoire ni illicite, et il n’incitait pas les gens à accomplir des actes illicites ou délictueux; (ii) même si la distribution de tracts se déroulait dans des lieux neutres, le tract indiquait clairement que le conflit ne visait que l’employeur principal; (iii) l’activité s’est déroulée sans coercition, intimidation ou autre aspect illicite ou délictueux; (iv) les participants à l’activité n’étaient pas nombreux au point de créer une atmosphère d’intimidation; (v) l’activité n’a pas entravé indûment l’entrée ou la sortie des lieux visés; (vi) l’activité n’a ni empêché les employés d’établissements neutres de travailler ni perturbé d’autres relations contractuelles avec les fournisseurs des établissements neutres. Une distribution de tracts respectant ces conditions constituerait normalement un exercice valide de la liberté d’expression par des moyens licites, mais elle serait pourtant interdite par les mesures législatives attaquées.
Le gouvernement a tenté de réduire au minimum l’incidence des effets préjudiciables du piquetage sur les tiers neutres et sur le public. Même si la restriction visant les activités de piquetage classique aux lieux neutres a un lien rationnel avec l’objectif législatif, la restriction visant la distribution de tracts a une portée trop large. Comme dans tout autre domaine où le législateur est appelé à établir un équilibre entre des intérêts opposés sur des questions complexes, il y a lieu de faire montre de retenue à l’égard des choix politiques arrêtés par le législateur en matière de législation du travail. Cette retenue ne devrait toutefois pas empêcher les tribunaux de déterminer si ces choix politiques respectent les paramètres constitutionnellement acceptables des solutions de rechange raisonnables. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, la commission applique la Charte dans sa décision, la Cour doit décider si la décision de la commission était correcte. Les dispositions contestées ne restreignent pas la liberté d’expression aussi peu qu’il est raisonnablement possible de le faire en vue de la réalisation de l’objectif législatif. Bien qu’il ne fasse aucun doute que toute activité qui entrave dans les faits l’accès aux lieux a le même effet que le piquetage classique et, de ce fait, peut à bon droit être réglementée et restreinte, la distribution pacifique de tracts par un petit nombre de personnes est, en règle générale, considérée comme un moyen légal de communiquer de l’information. L’argument selon lequel les consommateurs d’aujourd’hui seront intimidés s’ils voient quelques personnes distribuer des tracts à l’entrée d’un centre commercial n’est pas convaincant. Les articles 1, 65 et 67 du Code ont pour effet d’interdire totalement aux employés en grève ou en lock‑out d’exercer toute activité persuasive à des sites neutres. Il est clair qu’une telle interdiction n’est pas soigneusement adaptée à l’objectif qui consiste à réduire au minimum les effets préjudiciables qu’entraînerait pour des tierces parties la présence de personnes entravant l’accès à leurs établissements ou encourageant leurs employés à ne pas respecter leur contrat de travail. La définition de «piquetage» au par. 1(1) du Code est déclarée invalide et cette déclaration d’invalidité est suspendue pendant six mois.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt: SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; arrêts mentionnés: Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d’Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; McKinney c. Université de Guelph, [1990] 3 R.C.S. 229; Wallace c. United Grain Growers Ltd., [1997] 3 R.C.S. 701; Delisle c. Canada (Sous‑procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139; Ramsden c. Peterborough (Ville), [1993] 2 R.C.S. 1084; Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299; Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; B.C.G.E.U. c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 214; Harrison c. Carswell, [1976] 2 R.C.S. 200; Canada Safeway Ltd. c. International Brotherhood of Electrical Workers, Local 213 (1987), 16 C.L.R.B.R. (N.S.) 1; Edward J. DeBartolo Corp. c. Florida Gulf Coast Building & Construction Trades Council, 485 U.S. 568 (1988); Babbitt, Governor of Arizona c. United Farm Workers National Union, 442 U.S. 289 (1979); NLRB c. Retail Store Employees Union, Local 1001, 447 U.S. 607 (1980); Bakery Drivers Local 802 c. Wohl, 315 U.S. 769 (1942); Hughes c. Superior Court of California for Contra Costa County, 339 U.S. 460 (1950); International Brotherhood of Teamsters, Local 695 c. Vogt, Inc., 354 U.S. 284 (1957); Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712; Royal Oak Mines Inc. c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 1 R.C.S. 369; Syndicat international des débardeurs et magasiniers, Ship and Dock Foremen, section locale 514 c. Prince Rupert Grain Ltd., [1996] 2 R.C.S. 432; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Société Radio‑Canada c. Canada (Conseil des relations du travail), [1995] 1 R.C.S. 157; Schachter c. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2b).
Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212 [mod. 1987, ch. 24, art. 1], art. 85, 88.
Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, art. 1(1) «picket», «picketing», 2(1), 64, 65(3), (7), 67.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52(1) .
Doctrine citée
Carrothers, A. W. R., E. E. Palmer and W. B. Rayner. Collective Bargaining Law in Canada, 2nd ed. Toronto: Butterworths, 1986.
Colombie‑Britannique. Debates of the Legislative Assembly, 10 juin 1987, p. 1695.
Fleming, John G. The Law of Torts, 9th ed. Sydney: LBC Information Services, 1998.
Manwaring, J. A. «Bringing the Common Law to the Bar of Justice: A Comment on the Decision in the Case of Dolphin Delivery Ltd.» (1987), 19 R.D. Ottawa 413.
Weiler, Joseph M. «The Regulation of Strikes and Picketing Under the Charter ». In Joseph M. Weiler and Robin M. Elliot, eds., Litigating the Values of a Nation: The Canadian Charter of Rights and Freedoms . Toronto: Carswell, 1986, 211.
Weiler, Paul C. Reconcilable Differences: New Directions in Canadian Labour Law. Toronto: Carswell, 1980.
Weiler, Paul C. «The Charter at Work: Reflections on the Constitutionalizing of Labour and Employment Law» (1990), 40 U.T.L.J. 117.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1997), 39 B.C.L.R. (3d) 157, 149 D.L.R. (4th) 1, 94 B.C.A.C. 299, 152 W.A.C. 299, 2 Admin. L.R. (3d) 131, [1998] 2 W.W.R. 312, 46 C.R.R. (2d) 305, 39 C.L.R.B.R. (2d) 294, 97 C.L.L.C. ¶220‑087, [1997] B.C.J. No. 1629 (QL), qui a confirmé la décision de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1995), 14 B.C.L.R. (3d) 162, 34 C.R.R. (2d) 114, 39 C.L.R.B.R. (2d) 264, 96 C.L.L.C. ¶210‑007, [1995] B.C.J. No. 2324 (QL), qui avait rejeté la demande de réexamen présentée par l’appelante contre une décision du Labour Relations Board de la Colombie‑Britannique (1994), 24 C.L.R.B.R. (2d) 1, 95 C.L.L.C. ¶220‑010. Pourvoi accueilli.
John Baigent, pour l’appelant.
Patrick G. Foy, c.r., pour l’intimée KMart Canada Ltd.
Joseph J. Arvray, c.r., et Charles Gordon, pour l’intimé le Labour Relations Board de la Colombie‑Britannique.
George H. Copley, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Steven M. Barrett, Frank Addario et Vanessa Payne, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.
John B. Laskin et Trevor C. W. Farrow, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
John R. Sproat, pour l’intervenant le Conseil canadien du commerce de détail.
Andrea L. Zwack, pour l’intervenante la Coalition of B.C. Businesses.
Argumentation écrite seulement par R. G. Richards, c.r., pour l’intervenante Pepsi‑Cola Canada Beverages (West) Ltd.
Version française du jugement de la Cour rendu par
//Le juge Cory//
1 Le juge Cory ‑‑ La distribution pacifique de tracts exposant de façon exacte la position des employés parties à un conflit de travail avec leur employeur est ordinairement protégée par la garantie de liberté d’expression énoncée à l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés . On a concédé qu’une restriction législative du piquetage qui a pour effet d’interdire à des syndiqués de distribuer paisiblement de tels tracts à des établissements distincts et indépendants de leur employeur viole l’al. 2b) de la Charte . Par conséquent, la question qui se pose est celle de savoir si cette mesure législative peut être justifiée conformément à l’article premier de la Charte .
I. Les faits
2 L’intimée KMart Canada Ltd. exploite plusieurs magasins en Colombie‑Britannique. Sept d’entre eux se trouvent dans le Lower Mainland, deux à Victoria, un à Campbell River et un autre à Port Alberni. L’appelant est le syndicat accrédité pour représenter les employés des magasins de Campbell River et de Port Alberni. Ces établissements constituent l’«employeur principal». Le syndicat n’est pas accrédité pour représenter les employés des magasins du Lower Mainland ou de Victoria. Ces établissements seront appelés les «lieux de travail secondaires ». Au cours d’un conflit de travail avec l’employeur principal, des membres du syndicat appelant ont distribué des tracts aux lieux de travail secondaires.
3 Dans sa décision, le Labour Relations Board a décrit ainsi les activités de distribution de tracts. Du 4 au 6 décembre 1992, des groupes de 2 à 12 employés représentant l’appelant ont distribué des tracts à des clients potentiels de KMart aux lieux de travail secondaires. Ces employés se trouvaient à une distance de 2 à 20 pieds de l’entrée des magasins, la majorité d’entre eux se tenant à une distance de 6 à 8 pieds des portes. Ils distribuaient deux types de tracts décrivant les pratiques déloyales reprochées à l’intimée et invitant les clients à faire leurs achats ailleurs. Les tracts indiquaient clairement que l’appelant cherchait uniquement à obtenir le boycottage des magasins de l’intimée par les consommateurs. Les passages pertinents des tracts sont ainsi libellés:
[traduction] ATTENTION, CLIENTS DE K‑MART!!!
SAVIEZ‑VOUS QUE:
K‑MART a imposé un lock‑out à plus de 140 employés, les empêchant ainsi de travailler dans leurs magasins K‑MART à Campbell River et à Port Alberni, et ce dans le but d’empêcher les employés d’obtenir les avantages fondamentaux d’une première convention collective.
. . .
LA SECTION LOCALE 1518 DES T.U.A.C. ET LE MOUVEMENT OUVRIER DE LA COLOMBIE‑BRITANNIQUE VOUS DEMANDENT:
S’IL VOUS PLAÎT, NE DÉPENSEZ PAS VOS $$$ DE NOËL DANS LES MAGASINS K‑MART.
FAITES VOS ACHATS CHEZ LEURS CONCURRENTS!!
Depuis six mois, plus de 100 membres de la section locale 1518 des travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce sont en grève dans les magasins K‑MART à Campbell River et à Port Alberni.
. . .
Nous sollicitons votre participation sous forme de boycottage de cette multinationale géante appelée K‑MART. Nous espérons ainsi faire un pas de plus vers l’élimination de l’exploitation des employés qui travaillent pour K‑MART et permettre à nos membres en grève de reprendre le travail dans la dignité et le respect, avec en main une convention collective équitable.
Comme Noël est la période la plus rentable de l’année pour K‑Mart, nous vous demandons: s’il vous plaît, NE dépensez PAS votre argent de Noël chez KMART!
Tout ce que nos membres en grève veulent pour Noël, c’est une convention collective équitable et décente avec K‑MART!
Nous vous remercions pour votre aide et vous souhaitons d’excellentes fêtes.
4 La distribution de tracts n’a pas empêché les employés des lieux de travail secondaires de travailler et rien n’indique qu’elle ait nui à la livraison des marchandises. Elle s’est déroulée paisiblement et n’a pas gêné l’accès du public aux magasins. De plus, il n’y a aucune preuve qu’il y ait eu quelque acte d’intimidation verbale ou physique. La preuve a toutefois indiqué que, en raison de la distribution des tracts, certains clients semblaient ne pas trop savoir ce qui se passait et qu’un petit nombre d’entre eux ont semblé rebrousser chemin.
5 Le 8 décembre 1992, conformément à l’Industrial Relations Act, R.S.B.C. 1979, ch. 212, l’intimée a demandé au Industrial Relations Council (le «conseil») d’interdire les activités de distribution de tracts auxquelles se livraient les syndiqués de l’appelant aux lieux de travail secondaires. Le conseil a conclu que l’appelant avait enfreint les art. 85 et 88 de la Loi et lui a ordonné de s’abstenir de faire du piquetage aux lieux de travail secondaires.
6 La Loi a été remplacée par le Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, qui est entré en vigueur le 18 janvier 1993. L’Industrial Relations Council est devenu le Labour Relations Board (la «commission») et, aux fins du présent pourvoi, les dispositions pertinentes du Code en matière de piquetage correspondent essentiellement à celles que comportait la Loi. C’est sous le régime de la Loi que les demandes ont été déposées, que l’audience a été tenue et que les ordonnances ont été rendues par la formation originale, mais c’est en vertu du Code que les motifs des ordonnances ont été prononcés par la commission.
7 Le 9 février 1993, la commission a déposé les motifs écrits des ordonnances rendues les 11 et 16 décembre 1992. Elle a rejeté l’argument de l’appelant que la définition législative de «picketing» («piquetage») était inconstitutionnelle et que, compte tenu de l’al. 2b) de la Charte , elle devait recevoir une interprétation atténuante pour soustraire la distribution de tracts à son champ d’application. La commission a plutôt conclu que la distribution de tracts était visée par la définition législative de piquetage, puisqu’il s’agissait d’une activité visant à persuader les clients de ne pas entrer dans les magasins de l’employeur secondaire.
8 L’appelant a demandé le réexamen de la décision de la commission. Cette demande a donné à la commission l’occasion de déterminer si la liberté d’expression garantie par la Charte exigeait que la distribution de tracts aux consommateurs soit exclue de l’interdiction visant le piquetage secondaire. Le 15 juillet 1994, la formation saisie de la demande de réexamen a rejeté cette demande, mais elle a cependant conclu à l’unanimité que la restriction du piquetage secondaire prévue par le Code avait une portée trop large. La formation a statué que, dans la mesure où la définition de «piquetage» englobait toute activité de persuasion à l’établissement de l’employeur secondaire, elle interdisait plus d’activités d’expression que ne le justifiait l’objectif visé par la loi. Alors que la majorité a conclu que la définition de «piquetage» devait recevoir une interprétation atténuante de façon à exclure certaines formes de distribution de tracts -- mais pas toutes -- de son champ d’application, les membres dissidents ont statué que, en soi, la distribution de tracts aux consommateurs ne constituait pas du piquetage et que l’inclusion de la distribution de tracts dans la définition de piquetage dans le Code ne pouvait d’aucune façon être justifiée au regard de la Charte .
9 La majorité a refusé d’établir une distinction nette entre le piquetage classique et la distribution de tracts. Selon elle, la distribution secondaire de tracts aux consommateurs ne serait autorisée que dans la mesure où elle a pour objet de tenter de persuader les consommateurs de ne pas acheter de marchandises visées par la grève ou encore, dans le cas d’un employeur intégré fonctionnellement, de s’abstenir de faire des affaires avec cet employeur. La majorité a conclu qu’une telle distribution de tracts n’aurait pas pour effet d’élargir un conflit de travail existant. À son avis toutefois, toute autre activité de distribution de tracts pourrait à juste titre être restreinte, et de telles restrictions résisteraient à tout examen de leur constitutionnalité. Selon la majorité, les activités de distribution de tracts de l’appelant auraient été légalement interdites si elles avaient visé des magasins qui, selon le Code, étaient des exploitations distinctes et indépendantes de l’employeur principal.
10 L’appelant a demandé la révision de la décision rendue par la commission à l’égard de la demande de réexamen. La demande de révision a été rejetée par Madame le juge Huddart (maintenant juge à la Cour d’appel). L’appel de cette décision à la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a lui aussi été rejeté.
11 Devant notre Cour, l’intimée et le procureur général de la Colombie‑Britannique -- lequel est intervenu pour défendre la constitutionnalité des dispositions attaquées -- ont concédé que les art. 1, 65 et 67 du Code portent atteinte à l’al. 2b) de la Charte , mais ils ont plaidé que ces violations pouvaient être justifiées au regard de l’article premier de la Charte . Pour sa part, l’appelant a prétendu que la distribution de tracts pouvait être distinguée du piquetage et que, alors que cette dernière activité comporte des aspects délictuels et peut, de ce fait, être réglementée, la distribution de tracts constitue un moyen d’expression légal, qu’aucune raison ne justifiait de restreindre dans le cadre d’une société libre et démocratique.
12 Il importe de souligner que la seule activité en litige dans le présent pourvoi est la distribution pacifique de tracts aux lieux de travail secondaires. Au magasin de Langley, des syndiqués de l’appelant ont formé une «chaîne» qui a empêché des clients d’entrer dans l’établissement, tandis qu’au magasin de Surrey des syndiqués tenant des pancartes se trouvaient à l’entrée de l’aire de stationnement du centre commercial où est situé le magasin. Ces deux activités ont été interdites parce qu’elles constituaient du piquetage au sens classique de ce terme. Comme l’appelant ne conteste pas l’ordonnance interdisant ces activités, elles ne sont pas en cause et n’ont donc pas à être examinées. De plus, des tracts ont été déposés sur le pare‑brise des automobiles dans les stationnements des magasins, mais comme il a été jugé que cette activité n’était pas visée par la définition de piquetage, elle n’a pas été interdite par l’injonction et elle ne fait pas l’objet du présent pourvoi.
13 À mon avis, la définition de «piquetage» au par. 1(1) est trop large et elle porte atteinte à la garantie de liberté d’expression. Elle ne peut être justifiée par le fait qu’elle serait nécessaire pour réaliser l’objectif de la loi qui est de réduire au minimum les effets préjudiciables qu’entraînerait pour des tierces parties la présence de personnes entravant l’accès à leurs établissements ou encourageant leurs employés à ne pas respecter leur contrat de travail.
II. Les dispositions législatives et constitutionnelles pertinentes
14 Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82
[traduction]
Définitions
1. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent Code.
. . .
«piqueter» ou «piquetage» Le fait de se trouver au lieu d’affaires, d’activités ou de travail d’une personne ou aux abords de celui‑ci dans le but de persuader ou de tenter de persuader quelqu’un de ne pas:
a) entrer dans ce lieu d’affaires, d’activités ou de travail;
b) tenir ou faire le commerce des produits de cette personne;
c) faire des affaires avec cette personne.
S’entend également de tout acte similaire accompli à un tel endroit dans un but équivalent.
. . .
Objets du Code
2. (1) Le présent Code vise les objets suivants:
. . .
c) réduire au minimum les effets des conflits de travail sur les personnes qui n’y sont pas parties;
d) favoriser l’existence des conditions favorables au règlement ordonné, constructif et expéditif des conflits entre les employeurs et les syndicats;
e) protéger l’intérêt public pendant les conflits de travail;
. . .
Renseignements
64. Le syndicat ou toute autre personne peut, en tout temps et de toute façon qui ne constitue pas du piquetage au sens du présent Code, communiquer à quiconque de l’information, ou exprimer publiquement sa sympathie ou son appui à une autre personne à l’égard de questions ou de choses touchant les conditions d’emploi ou le travail accompli ou devant être accompli par cette personne.
Piquetage
65. . . .
(3) Le syndicat, un ou plusieurs syndiqués qui sont en grève légale ou en lock‑out, ou toute personne autorisée par le syndicat peuvent piqueter à un lieu ou aux abords d’un lieu où un membre du syndicat accomplit du travail sous la surveillance ou la direction de l’employeur si le travail constitue une partie intégrante et substantielle de l’exploitation de l’employeur et qu’il s’agit du lieu ou de l’endroit où se produit la grève légale ou le lock‑out.
. . .
(7) Pour l’application du présent article, les divisions ou autres parties d’une société ou d’une entreprise qui constituent des exploitations distinctes et indépendantes sont considérées comme des employeurs différents.
. . .
Restriction du piquetage
67. Sauf disposition contraire du présent Code, nul ne peut piqueter à l’égard d’une question ou d’un conflit visé pas le présent Code.
Charte canadienne des droits et libertés
1. La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:
. . .
b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
Loi constitutionnelle de 1982
52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.
III. L’historique des procédures judiciaires
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1995), 14 B.C.L.R. (3d) 162
15 Le juge des requêtes a rejeté la demande de révision judiciaire et confirmé la décision de la commission sans toutefois souscrire à ses motifs. L’appelant a fait valoir que les membres majoritaires de la commission avaient commis une erreur justifiant l’infirmation de leur décision lorsqu’ils avaient retenu une interprétation du terme «piquetage» portant atteinte à la Charte sans se demander si la définition pouvait recevoir une interprétation non attentatoire. De prétendre l’appelant, l’erreur découlerait de l’omission d’appliquer la présomption de validité constitutionnelle. Le juge des requêtes a rejeté cet argument et conclu que la commission avait droit, en tant que tribunal administratif ultra spécialisé, à un degré élevé de retenue, et que, en l’absence de considérations fondées sur la Charte , la commission était libre de déterminer ce qui constitue du piquetage pour l’application du Code.
16 Madame le juge Huddart s’est alors penchée sur la question de savoir si des considérations fondées sur la Charte pouvaient empêcher que l’interdiction du piquetage s’applique à la distribution secondaire de tracts aux consommateurs. Elle a conclu que les restrictions visant le piquetage constituaient une atteinte prima facie à l’al. 2b) de la Charte. La seule question à trancher était celle de savoir si la validité de l’atteinte à ce droit par la législature était sauvegardée par l’article premier de la Charte . Le juge Huddart a appliqué une approche contextuelle et statué que la protection des tiers contre les effets des conflits de travail constituait un objectif urgent et réel. Elle a convenu avec les membres majoritaires de la commission que, en ce qui avait trait à l’activité de l’appelant, le critère de la proportionnalité de l’analyse fondée sur l’article premier était respecté. Elle a reconnu que la législature était raisonnablement fondée à établir l’équilibre en question entre les intérêts opposés. Elle a souligné que la législature avait droit à ce qu’on fasse montre de retenue envers sa décision concernant l’équilibre appropriée dans le cadre d’un litige aussi complexe en matière de relations du travail, et elle a conclu que cette décision ne devrait pas être modifiée par les tribunaux.
B. Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1997), 39 B.C.L.R. (3d) 157
17 S’exprimant pour la Cour d’appel, le juge Hinds a estimé que l’interdiction de distribuer des tracts aux consommateurs était la principale question en litige dans cet appel. La Cour d’appel a aussi reconnu que les restrictions visant le piquetage constituaient une atteinte prima facie à la liberté d’expression et que la seule question à trancher était celle de savoir si l’interdiction visant la distribution de tracts aux consommateurs était une limite raisonnable à la liberté d’expression au sens de l’article premier de la Charte .
18 À l’instar du juge Huddart, le juge Hinds a considéré que l’objectif de la Loi était [traduction] «la protection des tiers contre les effets préjudiciables des conflits de travail» (p. 172). De l’avis du juge Hinds, cet objectif était suffisamment urgent et réel pour justifier l’atteinte à la liberté d’expression de l’appelant. Il a en outre conclu que le juge Huddart n’avait pas commis d’erreur dans ses conclusions relatives au respect de la condition de proportionnalité requise par l’article premier de la Charte . Se fondant sur la conclusion de la commission que la distribution de tracts aux consommateurs équivalait à du piquetage classique, il a conclu que l’analyse fondée sur l’article premier faite dans l’arrêt SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573, était applicable. Soulignant que les faits du présent cas étaient quelque peu différents, il a néanmoins conclu que les considérations relatives à l’article premier examinées dans Dolphin Delivery étaient pertinentes en l’espèce.
19 En conséquence, l’appel a été rejeté.
IV. Les questions en litige
20 Le 29 juin 1998, le Juge en chef a énoncé les questions constitutionnelles suivantes:
1. Les articles 1 (définition de «picket» («piqueter») ou «picketing» («piquetage»)), 65 et 67 du Labour Relations Code, S.B.C. 1992, ch. 82, restreignent‑ils la liberté d’expression garantie par l’al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés , dans la mesure où ils interdisent aux syndiqués de distribuer des tracts aux lieux de travail secondaires de l’employeur dans le cadre d’un conflit de travail?
2. En cas de réponse affirmative à la première question, s’agit‑il d’une restriction raisonnable dont la justification peut se démontrer au sens de l’article premier de la Charte ?
V. L’analyse
A. La liberté d’expression
1. Vue d’ensemble
21 La liberté d’expression est un élément fondamental de la liberté. Elle constitue le fondement de toute société démocratique. Elle est la pierre angulaire de nos institutions démocratiques et un élément essentiel à leur fonctionnement. Voir Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, au par. 28. J’ai décrit en ces termes la valeur fondamentale de la liberté d’expression dans l’arrêt Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326, à la p. 1336:
Il est difficile d’imaginer une liberté garantie qui soit plus importante que la liberté d’expression dans une société démocratique. En effet, il ne peut y avoir de démocratie sans la liberté d’exprimer de nouvelles idées et des opinions sur le fonctionnement des institutions publiques. La notion d’expression libre et sans entraves est omniprésente dans les sociétés et les institutions vraiment démocratiques. On ne peut trop insister sur l’importance primordiale de cette notion. C’est sans aucun doute la raison pour laquelle les auteurs de la Charte ont rédigé l’al. 2b) en termes absolus, ce qui le distingue, par exemple, de l’art. 8 de la Charte qui garantit le droit plus relatif à la protection contre les fouilles et perquisitions abusives. Il semblerait alors que les libertés consacrées par l’al. 2b) de la Charte ne devraient être restreintes que dans les cas les plus clairs. [Je souligne.]
22 En outre, il a été jugé à maintes reprises que les droits et libertés garantis par la Charte doivent recevoir une interprétation généreuse, visant à assurer la pleine jouissance de la protection accordée par la Charte . Voir les arrêts Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, aux pp. 155 et 156; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, à la p. 344; et Edmonton Journal, à la p. 1356.
23 L’arrêt Dolphin Delivery à été la première occasion d’interpréter l’al. 2b) de la Charte . La conclusion que le piquetage syndical était une forme d’expression protégée a constitué un départ favorable. Le juge McIntyre a souligné en ces termes, à la p. 583, la valeur fondamentale de la liberté d’expression:
La liberté d’expression n’est toutefois pas une création de la Charte . Elle constitue l’un des concepts fondamentaux sur lesquels repose le développement historique des institutions politiques, sociales et éducatives de la société occidentale. La démocratie représentative dans sa forme actuelle, qui est en grande partie le fruit de la liberté d’exprimer des idées divergentes et d’en discuter, dépend pour son existence de la préservation et de la protection de cette liberté.
24 Il n’en demeure pas moins que la garantie de liberté d’expression doit toujours être examinée dans le contexte propre à chaque espèce. Voir les arrêts Edmonton Journal, aux pp. 1355 et 1356; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d’Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232, aux pp. 246 et 247; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697, à la p. 760; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, aux par. 71 et 72 et 132 à 134; Libman, au par. 60; et Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877, au par. 91. C’est la valeur relative de la liberté d’expression dans le contexte où elle se présente qui aura un effet sur la mise en équilibre effectuée pour l’application de l’article premier de la Charte . En l’espèce, la distribution de tracts a été accomplie pour appuyer la position préconisée par l’appelant dans le cadre d’un conflit de travail. Bien qu’il ait été concédé que les dispositions législatives contestées portent atteinte à l’al. 2b) de la Charte , il faut néanmoins examiner l’étendue de la protection accordée par cette disposition dans le contexte des relations du travail afin de déterminer si ces dispositions peuvent être justifiées au regard de l’article premier de la Charte .
2. La liberté d’expression dans le contexte des relations du travail
25 L’importance du travail pour les individu