Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l'information)

Canada (Procureur général) c. Canada (Commissaire à l'information)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2004-03-25
Référence neutre
2004 CF 431
Numéro de dossier
T-582-01
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20040325
Dossier : T-582-01
Référence : 2004 CF 431
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et
BRUCE HARTLEY
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-606-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et JEAN PELLETIER
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-1640-00
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et BRUCE HARTLEY
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-1641-00
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
MERIBETH MORRIS, RANDY MYLYK et EMECHETE ONUOHA
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA et
DAVID PUGLIESE
défendeurs
et
Dossier : T-792-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et JEAN PELLETIER
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-877-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et RANDY MYLYK
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-878-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
et L'HONORABLE ART C. EGGLETON
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-883-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et EMECHETE ONUOHA
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-892-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et MERIBETH MORRIS
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-1047-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et SUE RONALD
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-1254-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et MEL CAPPE
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-1909-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
L'HONORABLE ART C. EGGLETON,
GEORGE YOUNG et JUDITH MOONEY
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-684-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et BRUCE HARTLEY
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-763-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et JEAN PELLETIER
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-880-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et RANDY MYLYK
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-895-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et MERIBETH MORRIS
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-896-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et EMECHETE ONUOHA
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-1049-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et SUE RONALD
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-1255-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et MEL CAPPE
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-1448-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et
L'HONORABLE ART C. EGGLETON
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-1910-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et
L'HONORABLE ART C. EGGLETON
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-2070-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et
L'HONORABLE ART C. EGGLETON
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-801-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et JEAN PELLETIER
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-891-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et
L'HONORABLE ART C. EGGLETON
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
et
Dossier : T-1083-01
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et MEL CAPPE
demandeurs
et
LE COMMISSAIRE À L'INFORMATION DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LA JUGE DAWSON
[1] Ces 25 demandes de contrôle judiciaire soulèvent des questions importantes au sujet de la conduite d'enquêtes menées par le Commissaire à l'information (le commissaire) conformément à la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la Loi). Plus précisément, divers demandeurs mettent en question la compétence du commissaire de poser certaines questions aux personnes qui ont été assignées par subpoena pour déposer devant lui; la compétence du commissaire de reproduire les pièces qu'il a obtenues à la suite de la délivrance d'un subpoena duces tecum; l'étendue du pouvoir du commissaire d'examiner les pièces qui sont assujetties au secret professionnel de l'avocat; la compétence du commissaire de rendre des ordonnances de confidentialité interdisant aux personnes qui ont déposé devant lui de révéler les renseignements divulgués pendant leur témoignage; et le fait que les documents relevant du cabinet du premier ministre et du cabinet du ministre de la Défense sont des documents « relevant » respectivement du Bureau du Conseil privé ou du ministère de la Défense nationale, au sens qu'a cette expression telle qu'elle figure dans la Loi.
[2] Dans les présents motifs, qui sont longs :
(i) je retiens les arguments des parties selon lesquels la question du bien-fondé des questions en litige n'a plus qu'un intérêt théorique, et je retiens en outre les arguments du commissaire selon lesquels il ne s'agit pas ici d'une affaire dans laquelle la Cour doit exercer son pouvoir discrétionnaire pour statuer sur une question qui n'a plus qu'un intérêt théorique;
(ii) je retiens l'argument du commissaire selon lequel la Loi l'autorise implicitement à reproduire les pièces qui lui sont fournies conformément à son pouvoir d'ordonner par subpoena la production de pièces;
(iii) je retiens l'argument du commissaire selon lequel la Loi autorisait le représentant de celui-ci à exiger la production d'une note de service juridique précise, même si le secret professionnel de l'avocat était invoqué. Je retiens en outre l'argument du commissaire selon lequel son représentant n'avait pas à conclure que la note de service était [TRADUCTION] « absolument nécessaire » pour les besoins de l'enquête avant d'exiger sa production;
(iv) je retiens l'argument du commissaire selon lequel la Loi autorisait le représentant de celui-ci à imposer des ordonnances de confidentialité aux témoins qui comparaissaient devant lui pour déposer. Toutefois, je retiens également l'argument des demandeurs voulant que les ordonnances de confidentialité en question portaient atteinte à la liberté d'expression reconnue aux demandeurs individuels et que les ordonnances avaient une portée trop étendue et ne constituaient donc pas une limite raisonnable selon une règle de droit, de façon à être valides conformément à l'article premier de la Charte. Par conséquent, j'ordonne l'annulation des ordonnances de confidentialité, celles-ci devant toutefois continuer à avoir effet pour une période de 30 jours. Ce délai est destiné à protéger la continuité de l'enquête menée par le commissaire en donnant à celui-ci la possibilité d'envisager la nécessité de rendre des ordonnances de confidentialité et, au besoin, de délivrer des ordonnances dont la portée n'est pas trop étendue et qui sont justifiées eu égard à la preuve dont il dispose;
(v) je retiens l'argument du commissaire et de M. Pugliese selon lequel il est prématuré de statuer sur la demande visant l'obtention d'un jugement déclaratoire portant que les documents relevant du cabinet du premier ministre ou du cabinet d'un ministre ne relèvent pas d'une institution fédérale et ne sont pas visés par la Loi. Cette question devrait uniquement être réglée par la Cour après que le commissaire aura eu la possibilité d'achever son enquête et de rédiger son rapport.
[3] Pour plus de commodité, un index des titres et des sous-titres sous lesquels les présents motifs sont organisés ainsi que le numéro du paragraphe où chaque section commence figurent ci-dessous :
INDEX
1. Faits sous-tendant l'affaire [5]
(i) Les demandes [6]
(ii) Les réponses aux demandes [7]
(iii) Les plaintes [8]
(iv) Les enquêtes du commissaire [10]
(v) L'état des enquêtes du commissaire [11]
(vi) La présente instance [13]
2. Organisation des 25 demandes de contrôle judiciaire [14]
3. Principes d'interprétation législative applicables [16]
4. Le contexte législatif
(i) L'objet de la Loi [22]
(ii) Le droit d'accès et les demandes de communication [24]
(iii) Les exceptions en matière d'accès [26]
(iv) La procédure relative à la plainte et à l'enquête [27]
(v) Rapports au Parlement [33]
(vi) Révision par la Cour fédérale [36]
(vii) Les dispositions relatives à la confidentialité [39]
(viii) Documents non visés par la Loi [40]
(ix) Le Règlement d'application de la Loi [41]
(x) Résumé [42]
5. Groupe A : Demandes relatives au contrôle des documents
(i) Autres faits pertinents [43]
(ii) Les positions des parties et les questions à trancher [54]
(iii) Analyse
a) Le commissaire devrait-il être désigné à titre de défendeur dans les dossiers du greffe T-1640-00 et T-1641-00? [61]
b) Dossier du greffe T-606-01 : Ce dossier n'a-t-il plus qu'un intérêt théorique et le commissaire est-il une personne qu'il convient de constituer comme défendeur? [63]
c) La Cour devrait-elle exercer son pouvoir discrétionnaire afin d'accorder les jugements déclaratoires demandés? [70]
- La nature de la question du contrôle et le type de preuve sur lequel les demandeurs se fondent [73]
- Facteurs pertinents dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire [76]
1. Le régime législatif [78]
2. Le caractère adéquat du régime législatif [83]
3. Le contrôle en tant que question relevant de la compétence du commissaire [93]
4. L'état du dossier relatif à la preuve [96]
5. Le préjudice causé aux demandeurs en cas de refus d'accorder les jugements déclaratoires [118]
(iv) Conclusion relative au groupe A [121]
6. Groupe B : Demandes relatives à l' « ordonnance de confidentialité »
(i) Autres faits pertinents [125]
(ii) Les questions à trancher [141]
(iii) Analyse [142]
a) La nature et l'étendue de l'obligation de confidentialité prévue par la loi lorsqu'un témoin dépose devant le commissaire [143]
b) Existait-il une compétence permettant de rendre les ordonnances de confidentialité?
- Norme de contrôle [164]
- La question de la compétence [172]
c) Les ordonnances de confidentialité portent-elles atteinte à la liberté d'expression garantie à l'alinéa 2b) de la Charte? [185]
d) Les ordonnances de confidentialité constituaient-elles, selon une règle de droit, une limite raisonnable nécessaire dans le cadre d'une société libre et démocratique, de façon à être valides conformément aux dispositions de l'article premier de la Charte?
- Principes de droit applicables [191]
- Considérations d'ordre contextuel [193]
- La violation vise-t-elle un but ou un objectif valide sur le plan constitutionnel? [205]
- Le lien rationnel [210]
- Atteinte minimale [214]
(iv) Conclusion relative au groupe B [245]
7. Groupe C : Demandes relatives à la reproduction de documents
(i) Autres faits pertinents [246]
(ii) Les questions à trancher [253]
(iii) Analyse
a) Le commissaire devrait-il être désigné à titre de défendeur? [254]
b) La demande de contrôle judiciaire relative aux demandes de documents concernant M. Black n'a-t-elle plus qu'un intérêt théorique? [257]
c) La norme de contrôle [260]
d) Le commissaire a-t-il compétence pour photocopier les pièces fournies conformément à un subpoena duces tecum délivré en vertu de l'alinéa 36(1)a) de la Loi? [264]
(iv) Conclusion relative au groupe C [291]
8. Groupe D : Demandes relatives au bien-fondé des questions
(i) Autres faits pertinents [292]
(ii) Les questions à trancher [296]
(iii) Analyse
a) Le commissaire devait-il être désigné à titre de défendeur dans ce groupe de demandes? [297]
b) La Cour devrait-elle exercer son pouvoir discrétionnaire afin d'accorder les jugements déclaratoires demandés? [298]
1. Le régime législatif [305]
2. La nature de la contestation du bien-fondé des questions [309]
3. Les principes généraux applicables à pareille contestation [313]
4. La probabilité que la question du bien-fondé se pose de nouveau et la mesure dans laquelle il s'agit ici d'une brève question transitoire, de sorte qu'elle risque d'échapper à l'examen judiciaire. [317]
(iv) Conclusion relative au groupe D [325]
9. Groupe E : Demande relative au secret professionnel de l'avocat
(i) Autres faits [327]
(ii) Les questions en litige [335]
(iii) Analyse
a) Le commissaire devrait-il être désigné à titre de défendeur dans la présente demande? [336]
b) La demande de contrôle judiciaire est-elle non justiciable, est-elle prématurée et est-elle inutile en ce qui concerne les pièces énumérées à l'annexe A? [337]
c) La demande de contrôle judiciaire est-elle non justiciable, n'a-t-elle plus qu'un intérêt théorique et est-elle inutile en ce qui concerne la note de service du 30 juillet 1999? [340]
d) La note de service du 30 juillet 1999 est-elle assujettie au secret professionnel de l'avocat? [342]
e) La norme de contrôle à appliquer à la décision d'exiger la production de la note de service du 30 juillet 1999. [345]
f) Le représentant du commissaire a-t-il commis une erreur en concluant qu'il avait compétence pour exiger la production de la note de service du 30 juillet 1999 contenant l'avis juridique? [351]
(iv) Conclusion relative au groupe E [364]
10. Conclusion relative aux dépens [366]
[4] Ces questions se posent dans le contexte ci-après énoncé. Il importe de noter qu'un grand nombre de renseignements et d'éléments de preuve ont été fournis à la Cour à titre confidentiel. Les faits et questions divulgués dans ces motifs font tous partie du dossier public.
1. FAITS SOUS-TENDANT L'AFFAIRE
[5] La présente instance résulte d'un certain nombre de demandes qui ont été faites en 1999 en vue de la communication de documents conformément à la Loi.
(i) Les demandes
[6] Les demandes pertinentes suivantes ont été faites :
1. Les 23 et 25 juin 1999, des demandes ont été faites au Bureau du Conseil privé en vue de la communication de pièces se rapportant à la question de savoir si Conrad Black, qui était alors citoyen canadien, devait être nommé à la Chambre des lords britannique (les demandes de documents concernant M. Black).
2. Le 28 juin 1999, six demandes ont été faites au Bureau du Conseil privé en vue de la communication de l'agenda quotidien du premier ministre1 pour les années 1994 à 1999 (les demandes relatives à l'agenda du premier ministre).
3. Le 22 septembre 1999, une demande a été faite au ministère de la Défense nationale en vue de l'obtention de copies de tous les documents, depuis le 1er janvier 1998, relatifs aux réunions du groupe M5 (la demande relative aux documents M5 du 22 septembre). Par « M5 » , on entend les réunions informelles entre le ministre de la Défense nationale, le sous-ministre de la Défense nationale, le chef d'état-major de la Défense et les principaux membres du personnel exonéré du cabinet du ministre. Par « membres du personnel exonéré » , on entend les personnes que le ministre ou le premier ministre nomme pour faire partie de son personnel; ces personnes exercent leurs fonctions à titre amovible, la personne qui les a nommées pouvant les destituer de leurs fonctions. Les membres du personnel exonéré ne sont pas des fonctionnaires.
4. Le 5 novembre 1999, une demande a été faite au ministère des Transports en vue de l'obtention d'une copie de l'itinéraire ou de l'horaire des réunions du ministre des Transports pour la période allant du 1er juin au 5 novembre 1999 (la demande relative à l'agenda du ministre des Transports).
5. Le 12 novembre 1999, une demande a été faite au ministère de la Défense nationale en vue de l'obtention de copies des pièces ou des procès-verbaux établis à la suite des réunions de gestion M5 pour l'année 1999 (la demande relative aux documents M5 du 12 novembre).
Le Bureau du Conseil privé, le ministère de la Défense nationale et le ministère des Transports sont des institutions fédérales auxquelles la Loi s'applique.
(ii) Les réponses aux demandes
[7] Les réponses suivantes ont été données à chaque demande :
1. En ce qui concerne les demandes de documents concernant M. Black, les deux demandeurs d'accès ont obtenu, le 7 septembre 1999, certaines pièces en réponse à leurs demandes respectives. Toutefois, certains documents ou certaines parties de documents ne leur ont pas été fournis parce que le Bureau du Conseil privé invoquait certaines exceptions et certaines exclusions conformément aux dispositions pertinentes de la Loi.
2. En réponse aux demandes relatives à l'agenda du premier ministre, le Bureau du Conseil privé a informé le demandeur d'accès, le 13 juillet 1999, qu'en ce qui concerne cinq des six demandes, il n'y avait pas de documents relevant du Bureau du Conseil privé qui réponde aux demandes. Quant à la sixième demande, le demandeur d'accès a été informé, le 11 août 1999, que le Bureau du Conseil privé ne confirmait pas ou ne niait pas l'existence de documents visés par la demande, mais que si de tels documents existaient, ils n'avaient pas à être communiqués, conformément au paragraphe 19(1) de la Loi, pour le motif qu'ils contenaient des renseignements personnels.
3. En ce qui concerne la demande relative aux documents M5 du 22 septembre, le ministère de la Défense nationale a répondu, le 18 octobre 1999, que les recherches qui avaient été effectuées n'avaient permis de découvrir aucun document pertinent.
4. En réponse à la demande relative à l'agenda du ministre des Transports, le demandeur d'accès a été informé, le 22 décembre 1999, qu'il n'existait dans les dossiers de Transports Canada aucun document qui réponde à la demande. Il a été noté que l'itinéraire et l'horaire des réunions du ministre étaient préparés et tenus par les membres du personnel politique et n'étaient pas considérés comme des documents du ministère.
5. En ce qui concerne la demande relative aux documents M5 du 12 novembre, le ministère de la Défense nationale a fait savoir, le 15 février 2000, que les recherches qui avaient été effectuées n'avaient permis de découvrir aucun document tels que ceux qui étaient demandés.
(iii) Les plaintes
[8] Quatre des cinq demandeurs d'accès ont déposé des plaintes auprès du commissaire au sujet des réponses qu'ils avaient reçues à la suite de leurs demandes. Aucune plainte n'a été déposée au sujet de la demande relative aux documents M5 du 22 septembre. Les demandeurs d'accès se sont plaints des exceptions et des exclusions que le Bureau du Conseil privé avait invoquées en réponse aux demandes de documents concernant M. Black. Les autres plaintes qui avaient été déposées se rapportaient au fait que les demandeurs d'accès n'avaient pas obtenu les documents demandés.
[9] Par la suite, dans le cadre d'une enquête portant sur la plainte découlant de la demande relative aux documents M5 du 12 novembre, le commissaire a obtenu des renseignements qui le convainquaient qu'il y avait des motifs raisonnables de croire qu'une enquête devait être menée au sujet de la réponse à la demande relative aux documents M5 du 22 septembre. Le commissaire a donc lui-même pris l'initiative d'une plainte à ce sujet.
(iv) Les enquêtes du commissaire
[10] Sur réception des plaintes, le commissaire a commencé à enquêter comme il était tenu de le faire. Dans le cadre de ces enquêtes, menées par le représentant du commissaire, le sous-commissaire à l'information, le commissaire a délivré des subpoenas duces tecum aux témoins; il a reproduit les documents qui avaient été produits à la suite de la délivrance de ces subpoenas; il a interrogé sous serment les témoins qui avaient été assignés; au début de certains de ces interrogatoires, il a rendu des ordonnances de confidentialité, sur lesquelles nous reviendrons ci-dessous.
(v) L'état des enquêtes du commissaire
[11] Les enquêtes menées par le commissaire sur les plaintes découlant du refus de communication des agendas du premier ministre, des documents M5 du 22 septembre et du 12 novembre et des agendas du ministre des Transports sont encore en cours.
[12] Le commissaire a achevé son enquête sur les plaintes fondées sur le refus du Bureau du Conseil privé de communiquer les documents concernant M. Black. Après la réception des plaintes, le coordonnateur de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels, au Bureau du Conseil privé, a procédé à un réexamen des documents. Par suite de ce réexamen, des renseignements additionnels ont été fournis aux demandeurs d'accès qui avaient déposé une plainte. Subséquemment, le commissaire a conclu, à la suite de l'enquête sur les demandes de documents concernant M. Black, que les exceptions et exclusions étaient à juste titre invoquées et que les autres documents concernant M. Black ne devaient pas être communiqués. Le commissaire soutient que les questions découlant de cette enquête ne sont pas justiciables parce qu'elles n'ont plus qu'un intérêt théorique et qu'elles sont inutiles. Ces arguments sont examinés ci-dessous.
(vi) La présente instance
[13] L'instance qui occupe la Cour est de nature inhabituelle. En général, le recours prévu par la Loi est exercé auprès de la Cour uniquement après que le résultat de l'enquête du commissaire a été porté à la connaissance de la personne qui a déposé la plainte relative au refus de communication ainsi que du responsable de l'institution fédérale qui a refusé la communication. Les demandes de contrôle judiciaire ici en cause, sauf celles qui découlent des demandes de documents concernant M. Black, ont toutes été présentées pendant que l'enquête du commissaire était encore en cours. Ces demandes influent donc sur le droit du commissaire de mener les enquêtes en vertu de la Loi.
2. ORGANISATION DES 25 DEMANDES DE CONTRÔLE JUDICIAIRE
[14] Comme il en a été fait mention au début, ces motifs se rapportent à 25 demandes de contrôle judiciaire. Conformément à une ordonnance rendue par le juge responsable de la gestion de l'instance, les demandes ont été réparties en cinq groupes, les demandes faisant partie de ces groupes devant être entendues les unes à la suite des autres. Les demandes faisant partie de chaque groupe ont été réunies dans ce groupe.
[15] Les avocats ont désigné ces groupes comme étant les groupes A, B, C, D et E. C'est ainsi qu'ils seront désignés dans les présents motifs. Voici une liste des demandes qui font partie de chaque groupe ainsi qu'une brève description de la question soulevée :
Groupe A : On sollicite un jugement déclaratoire portant que certains documents relevant du cabinet du premier ministre ou du cabinet du ministre de la Défense nationale ne relèvent pas respectivement du Bureau du Conseil privé ou du ministère de la Défense nationale, et ne relèvent donc pas d'une institution fédérale. Ces demandes sont appelées « Demandes relatives au contrôle des documents » . Ce groupe est composé de trois demandes : T-606-01, T-1640-00 et T-1641-00.
Groupe B : On sollicite un jugement déclaratoire portant que le commissaire n'a pas compétence pour rendre des ordonnances de confidentialité. L'annulation des ordonnances de confidentialité rendues par le commissaire est en conséquence également sollicitée. Ces demandes sont appelées « Demandes relatives à l'ordonnance de confidentialité » . Ce groupe est composé de neuf demandes : T-582-01, T-792-01, T-877-01, T-878-01, T-883-01, T-892-01, T-1047-01, T-1254-01 et T-1909-01.
Groupe C : On sollicite un jugement déclaratoire portant que le commissaire ne peut pas photocopier les documents qui lui sont remis à la suite de la délivrance d'un subpoena duces tecum. On demande en conséquence une ordonnance portant que les copies qui ont été faites doivent être renvoyées et interdisant de faire d'autres copies. Ces demandes sont appelées « Demandes relatives à la reproduction de documents » . Ce groupe est composé de dix demandes : T-684-01, T-763-01, T-880-01, T-895-01, T-896-01, T-1049-01, T-1255-01, T-1448-01, T-1910-01 et T-2070-01.
Groupe D : On sollicite un jugement déclaratoire portant que le commissaire n'a pas compétence pour enjoindre à deux parties désignées de répondre à certaines questions dans le cadre d'un interrogatoire sous serment. Ces demandes sont appelées « Demandes relatives au bien-fondé des questions » . Ce groupe est composé de deux demandes : T-801-01 et T-891-01.
Groupe E : On sollicite un jugement déclaratoire portant que le commissaire n'a pas compétence pour exiger la production de certains documents à l'égard desquels le secret professionnel de l'avocat est invoqué. Cette demande est appelée « Demande relative au secret professionnel de l'avocat » . Ce groupe comprend une seule demande : T-1083-01.
3. PRINCIPES D'INTERPRÉTATION LÉGISLATIVE APPLICABLES
[16] Le règlement des questions dont la Cour est saisie dépend largement de l'interprétation qu'il convient de donner à un certain nombre de dispositions de la Loi.
[17] Le point de départ, aux fins de l'interprétation de la Loi, est l'énoncé de principe accepté bien connu suivant :
[TRADUCTION] Aujourd'hui, il n'y a qu'un seul principe ou solution : il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur.
Voir : E.A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), page 87, tel qu'il est cité dans l'arrêt Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, paragraphe 27.
[18] Cette approche exige que le tribunal judiciaire attribue à une disposition législative le sens qui correspond le mieux tant au texte de la disposition qu'à son contexte. Ni l'un ni l'autre ne peuvent être passés sous silence, mais comme la Cour d'appel fédérale l'a fait remarquer dans l'arrêt Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général), 2003 CAF 180, paragraphe 13, plus le sens ordinaire de la disposition est clair, plus les considérations d'ordre contextuel doivent être convaincantes pour justifier une interprétation différente.
[19] La Loi doit être interprétée d'une façon libérale fondée sur l'objet visé. Voir : Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1995] 2 C.F. 110 (C.A.), paragraphe 33, et Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Canada (Conseil des relations du travail), [1996] 3 C.F. 609 (1re inst.), paragraphe 47.
[20] Il a été statué que la Loi vise à établir l'équilibre entre ce qui a été qualifié de droit quasi constitutionnel à la communication et la nécessité d'avoir un gouvernement qui est en mesure de fonctionner d'une façon efficace et avec l'honnêteté requise. Le statut quasi constitutionnel de la législation est un facteur dont il faut tenir compte en interprétant la législation, en ce sens que l'objet spécial de cette législation est reconnu. Ce statut n'a toutefois pas pour effet de modifier l'approche traditionnelle en matière d'interprétation des lois. (Voir : Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), [2002] 2 R.C.S. 773, paragraphe 25).
[21] Étant donné qu'il faut examiner les dispositions pertinentes dans le contexte de la Loi dans son ensemble, j'examinerai maintenant d'une façon générale le régime prescrit par celle-ci.
4. LE CONTEXTE LÉGISLATIF
(i) L'objet de la Loi
[22] Dans l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, paragraphe 61, le juge La Forest, qui était dissident, mais non sur ce point, a dit que « [l]a loi en matière d'accès à l'information a [...] pour objet général de favoriser la démocratie [...] » . Elle aide à garantir que les citoyens possèdent l'information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique et que les politiciens et les bureaucrates demeurent comptables envers l'ensemble de la population.
[23] Au paragraphe 2(1) de la Loi, le législateur a expressément énoncé son objet. La Loi vise à « élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif » .
(ii) Le droit d'accès et les demandes de communication
[24] Le paragraphe 4(1) de la Loi prévoit qu' « ont droit à l'accès aux documents relevant d'une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande » les citoyens canadiens et les résidents permanents (telles que ces expressions sont définies). Le mot « documents » est défini d'une façon générale à l'article 3 de la Loi. L'expression « institution fédérale » y est définie comme étant « [t]out ministère ou département d'État relevant du gouvernement du Canada, ou tout organisme, figurant à l'annexe I » . Les demandes de communication se font par écrit auprès de l'institution fédérale dont relève le document en question (article 6). La règle générale (sous réserve des exceptions précises prévues aux articles 8, 9 et 11 de la Loi) est que le responsable de l'institution fédérale à qui est faite une demande est tenu, dans les trente jours suivant sa réception, d'aviser par écrit la personne qui a fait la demande de ce qu'il sera donné ou non communication totale ou partielle du document et, le cas échéant, de donner communication totale ou partielle du document (article 7).
[25] En cas de refus de communication totale ou partielle d'un document demandé, le responsable d'une institution fédérale est tenu, en vertu de l'article 10 de la Loi, de mentionner dans l'avis prévu à l'article 7 soit le fait que le document n'existe pas, soit la disposition précise de la Loi sur laquelle se fonde le refus ou la disposition sur laquelle il pourrait vraisemblablement se fonder si le document existait. Cette dernière disposition montre que le responsable d'une institution fédérale peut indiquer si un document existe, mais qu'il n'est pas tenu de le faire. L'avis donné au demandeur d'accès doit également informer celui-ci de son droit de déposer une plainte auprès du commissaire par suite du refus de communication. Le défaut de communication d'un document dans les délais prévus par la Loi vaut décision de refus de communication (paragraphe 10(3)).
(iii) Les exceptions en matière d'accès
[26] Les articles 13 à 26 de la Loi renferment des dispositions qui interdisent la communication de certains types de documents ou qui confèrent un pouvoir discrétionnaire au responsable d'une institution fédérale lorsqu'il s'agit de savoir si un document sera communiqué. Parmi les interdictions en matière de communication, il y a l'alinéa 13(1)a) de la Loi, qui interdit la communication d'un document contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel d'un État étranger à moins que cet État ne consente à la communication ou ne rende les renseignements publics, et l'article 19 de la Loi, qui interdit la communication d'un document contenant des renseignements personnels (au sens de la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985 ch. P-21), à moins que le public n'y ait accès, que l'individu qu'ils concernent n'y consente ou que la communication ne soit pas ailleurs permise par l'article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Des exemples de cas dans lesquels un pouvoir discrétionnaire est conféré à l'égard de la communication d'un document se trouvent à l'article 14, qui s'applique à un document contenant des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de porter préjudice à la conduite par le gouvernement fédéral des affaires fédérales-provinciales, et à l'alinéa 21(1)b) de la Loi, qui s'applique à un document contenant des comptes rendus de consultations ou délibérations où sont concernés un ministre ou son personnel, ou des cadres ou employés du gouvernement.
(iv) La procédure relative à la plainte et à l'enquête
[27] Le commissaire reçoit les plaintes et fait enquête sur les plaintes (paragraphe 30(1)). Ces plaintes peuvent être déposées dans un certain nombre de cas précis. Une plainte peut notamment être déposée par une personne qui s'est vu refuser la communication totale ou partielle d'un document qu'elle a demandé, ou à l'égard de toute autre question relative à la demande ou à l'obtention de documents en vertu de la Loi. Le commissaire peut également lui-même prendre l'initiative d'une plainte s'il a « des motifs raisonnables de croire qu'une enquête devrait être menée sur une question relative à la demande ou à l'obtention de documents en vertu de la présente loi » (paragraphe 30(3)). Ces pouvoirs l'emportent sur l'obligation et le droit d'enquêter sur un refus précis de communication d'un document demandé.
[28] Le commissaire, avant de procéder aux enquêtes, avise le responsable de l'institution fédérale concernée de son intention d'enquêter et lui fait connaître l'objet de la plainte (article 32). Le commissaire est également tenu de donner au plaignant et au responsable de l'institution fédérale concernée une possibilité de présenter ses observations (paragraphe 35(2)).
[29] L'article 34 de la Loi prévoit que, sous réserve des autres dispositions de la Loi, le commissaire « peut établir la procédure à suivre dans l'exercice de ses pouvoirs et fonctions » . Des pouvoirs précis, relativement à la conduite d'enquêtes, sont conférés au commissaire à l'article 36 de la Loi. Le commissaire peut notamment assigner et contraindre des témoins à comparaître devant lui, à déposer verbalement ou par écrit sous la foi du serment et à produire les pièces qu'il juge indispensables pour instruire et examiner à fond les plaintes dont il est saisi, de la même façon et dans la même mesure qu'une cour supérieure d'archives (alinéa 36(1)a)). Il peut recevoir des éléments de preuve ou des renseignements qu'il estime indiqués, indépendamment de leur admissibilité devant les tribunaux (alinéa 36(1)c)). Il peut pénétrer dans les locaux occupés par une institution fédérale, et examiner ou se faire remettre des copies ou des extraits des livres ou autres documents trouvés dans les locaux (alinéas 36(1)d) et f)).
[30] Nonobstant toute autre loi fédérale et toute immunité reconnue par le droit de la preuve, le commissaire a, pour les enquêtes qu'il mène, accès à tous les documents qui relèvent d'une institution fédérale et auxquels la Loi s'applique; « aucun de ces documents ne peut, pour quelque motif que ce soit, lui être refusé » (paragraphe 36(2)). Le paragraphe 36(5) prévoit que les pièces produites en vertu de cette disposition sont renvoyées par le commissaire dans les dix jours suivant la requête présentée à cette fin, mais que rien n'empêche le commissaire d'en réclamer une nouvelle production. Le commissaire doit mener une enquête secrète (paragraphe 35(1)). Sauf dans le cas de poursuites et de procédures judiciaires engagées en vertu de la Loi, les dépositions faites au cours de procédures prévues par la Loi ou le fait de l'existence de ces procédures ne sont pas admissibles contre le déposant devant les tribunaux ni dans aucune autre procédure (paragraphe 36(3)).
[31] Une fois l'enquête terminée, le commissaire, s'il conclut au bien-fondé de la plainte, adresse un rapport au responsable de l'institution fédérale de qui relève le document. Le rapport renferme les conclusions de l'enquête ainsi que les recommandations que le commissaire juge indiquées. Le commissaire peut également demander qu'on lui donne avis, dans un délai déterminé, des mesures prises ou envisagées pour la mise en oeuvre de ses recommandations. Par ailleurs, il peut demander à être informé des motifs invoqués pour ne pas y donner suite. Le commissaire rend en outre compte au plaignant. Il mentionne également dans son compte rendu au plaignant le fait que l'institution fédérale ne lui a pas répondu dans le délai imparti, ou que les mesures indiquées par l'institution fédérale sont, selon lui, insuffisantes. « Il peut en outre y inclure tous commentaires qu'il estime utiles. » Le commissaire informe également le plaignant de l'existence d'un droit de recours en révision devant la Cour (article 37).
[32] Le commissaire ne peut pas ordonner la communication d'un document. Il est uniquement autorisé à faire des recommandations à l'institution fédérale concernée.
(v) Rapports au Parlement
[33] Le commissaire est tenu de présenter chaque année au Parlement le rapport des activités du commissariat (article 38). De plus, il peut, à toute époque de l'année, présenter au Parlement un rapport spécial « sur toute question relevant de ses pouvoirs et fonctions » et dont l'urgence ou l'importance sont telles, selon lui, qu'il serait contre-indiqué d'en différer le compte rendu (paragraphe 39(1)).
[34] Une obligation parallèle est énoncée à l'article 72 de la Loi : à la fin de chaque exercice, chacun des responsables d'une institution fédérale présente au Parlement le rapport d'application de la Loi en ce qui concerne son institution.
[35] L'article 75 de la Loi prévoit que le Parlement désigne un comité, soit de la Chambre des communes, soit du Sénat, soit mixte, chargé spécialement de l'examen permanent de l'application de la Loi.
(vi) Révision par la Cour fédérale
[36] L'article 41 de la Loi permet à la personne qui s'est vu refuser communication et qui a déposé une plainte à ce sujet devant le commissaire d'exercer un recours en révision de la décision de refus devant la Cour. Pareille demande doit être faite dans les 45 jours qui suivent la date à laquelle le commissaire a fait rapport au plaignant et constitue un autre examen indépendant d'une décision de l'administration se rapportant à la question de savoir si les renseignements de l'administration doivent être communiqués.
[37] Le commissaire a qualité pour exercer lui-même le recours avec le consentement de la personne qui a demandé le document. Il peut également comparaître devant la Cour au nom de la personne qui a exercé un recours et comparaître, avec l'autorisation de la Cour, comme partie à une instance (article 42).
[38] Dans le cadre de pareil recours, la Cour a accès aux documents, de la même façon que le commissaire dans le cadre de son enquête (article 46).
(vii) Les dispositions relatives à la confidentialité
[39] Le commissaire et les personnes agissant en son nom qui reçoivent ou recueillent des renseignements dans le cadre des enquêtes sont tenus, quant à ces renseignements, de satisfaire aux normes en matière de sécurité et de prêter les serments imposés à leurs usagers habituels (article 61). Le commissaire et les personnes agissant en son nom sont tenus au secret en ce qui concerne les renseignements dont ils prennent connaissance dans l'exercice de leurs fonctions (article 62) et ils ne peuvent divulguer et prennent toutes les précautions pour éviter que ne soient divulgués des renseignements qui justifient un refus de communication ou des renseignements faisant état de l'existence d'un document lorsque le responsable d'une institution fédérale n'a pas indiqué s'il existait ou non (article 64). En ce qui concerne les questions venues à leur connaissance dans l'exercice des pouvoirs et fonctions qui leur sont conférés en vertu de la Loi, le commissaire et les personnes qui agissent en son nom n'ont qualité pour témoigner ou ne peuvent y être contraints que dans les procédures intentées pour infraction à la Loi ou pour parjure, ou lors d'un recours en révision prévu par la Loi devant la Cour ou lors de l'appel de la décision rendue par celle-ci (article 65). Bien sûr, la communication est permise afin de mener une enquête prévue par la Loi et afin de motiver les conclusions et recommandations contenues dans les rapports et comptes rendus prévus par la Loi (article 63).
(viii) Documents non visés par la Loi
[40] La Loi ne s'applique pas à certains documents. L'article 68 prévoit que la Loi ne s'applique pas à certains documents décrits qui relèvent du domaine public. La Loi ne s'applique pas non plus aux documents confidentiels du Conseil privé de la Reine p