Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society

Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2011-09-30
Référence neutre
2011 CSC 44
Recueil
[2011] 3 RCS 134
Numéro de dossier
33556
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33556
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, [2011] 3 R.C.S. 134
Date : 20110930
Dossier : 33556
Entre :
Procureur général du Canada et Ministre de la Santé du Canada
Appelants / Intimés au pourvoi incident
et
PHS Community Services Society, Dean Edward Wilson, Shelly Tomic
et Procureur général de la Colombie-Britannique
Intimés
Vancouver Area Network of Drug Users (VANDU)
Intimé / Appelant au pourvoi incident
- et -
Procureur général du Québec, Dr. Peter AIDS Foundation,
Vancouver Coastal Health Authority, Association canadienne des libertés civiles,
Réseau juridique canadien VIH/sida, International Harm Reduction Association,
CACTUS Montréal, Association des infirmières et infirmiers du Canada,
Association des infirmières et infirmiers autorisés de l’Ontario,
Association of Registered Nurses of British Columbia, Association canadienne
de santé publique, Association médicale canadienne,
Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique,
British Columbia Nurses’ Union et REAL Women of Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 159)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, [2011] 3 R.C.S. 134
Procureur général du Canada et
ministre de la Santé du Canada Appelants/Intimés au pourvoi incident
c.
PHS Community Services Society,
Dean Edward Wilson, Shelly Tomic et
Procureur général de la Colombie‑Britannique Intimés
et
Vancouver Area Network
of Drug Users (VANDU) Intimé/Appelant au pourvoi incident
et
Procureur général du Québec,
Dr. Peter AIDS Foundation,
Vancouver Coastal Health Authority,
Association canadienne des libertés civiles,
Réseau juridique canadien VIH/sida,
International Harm Reduction Association,
CACTUS Montréal,
Association des infirmières et infirmiers du Canada,
Association des infirmières et infirmiers autorisés de l’Ontario,
Association of Registered Nurses of British Columbia,
Association canadienne de santé publique,
Association médicale canadienne,
Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique,
British Columbia Nurses’ Union et REAL Women of Canada Intervenants
Répertorié : Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society
2011 CSC 44
No du greffe : 33556.
2011 : 12 mai; 2011 : 30 septembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel — Partage des compétences — Droit criminel — Centre d’injection supervisée — Articles 4(1) et 5(1) de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances (« Loi ») interdisant la possession et le trafic de drogues illégales sous réserve d’une exemption accordée par le ministre fédéral de la Santé — Clinique gérant un centre d’injection supervisée grâce à une exemption ministérielle obtenue en vertu de l’art. 56 de la Loi — Révocation subséquente de l’exemption par le ministre — Compte tenu du partage des compétences, la clinique est‑elle, à titre d’établissement de santé, exemptée de l’application de la Loi adoptée dans l’exercice de la compétence fédérale en matière criminelle? — Loi réglementant certaines drogues et autres substances, L.C. 1996, ch. 19, art. 4(1) , 5(1) , 56 — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) , 92(7) , 92(13) , 92(16) .
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne — Centre d’injection supervisée — Articles 4(1) et 5(1) de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances interdisant la possession et le trafic de drogues illégales sous réserve d’une exemption accordée par le ministre fédéral de la Santé — Clinique gérant un centre d’injection supervisée grâce à une exemption ministérielle obtenue en vertu de l’art. 56 de la Loi — Révocation subséquente de l’exemption par le ministre — Les articles 4(1) et 5(1) de la Loi enfreignent‑ils les droits à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne? — La révocation de l’exemption par le ministre est-elle conforme aux principes de justice fondamentale? — Loi réglementant certaines drogues et autres substances, L.C. 1996, ch. 19, art. 4(1) , 5(1) , 56 — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 .
Droit constitutionnel — Charte des droits — Réparations — Centre d’injection supervisée — Articles 4(1) et 5(1) de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances interdisant la possession et le trafic de drogues illégales sous réserve d’une exemption accordée par le ministre fédéral de la Santé en vertu de l’art. 56 de la Loi — Clinique gérant un centre d’injection supervisée grâce à une exemption ministérielle — Révocation subséquente de l’exemption par le ministre — Réparation convenable — Charte canadienne des droits et libertés, art. 24(1) .
Au début des années 90, la consommation de drogues injectables a atteint un point critique dans le quartier Downtown Eastside (« DTES ») de Vancouver. Une épidémie de VIH/sida et d’hépatite C a suivi peu après et un état d’urgence en santé publique a été déclaré en septembre 1997. Les organismes de santé ont reconnu la nécessité de trouver des solutions novatrices pour répondre aux besoins de la population du quartier DTES, une population marginalisée souffrant de problèmes complexes de santé mentale, physique et émotionnelle. Après plusieurs années de recherche, de planification et de collaboration intergouvernementale, les autorités ont proposé un programme de soins aux toxicomanes qui les aiderait à chaque étape du traitement de leur maladie, et non simplement à l’étape ultime où ils renoncent définitivement aux drogues. Ces propositions incluaient des installations de consommation supervisée qui, bien que controversées en Amérique du Nord, se sont avérées utiles dans le traitement des problèmes de santé liés à la consommation de drogues injectables en Europe et en Australie.
Un centre d’injection supervisée ne pouvait fonctionner sans obtenir une exemption le soustrayant aux interdictions de possession et de trafic de substances désignées en vertu de l’art. 56 de la Loi , qui confère au ministre de la Santé le pouvoir discrétionnaire d’accorder une exemption pour des raisons scientifiques ou médicales. Insite a obtenu une exemption conditionnelle en septembre 2003 et a ouvert ses portes quelques jours plus tard. Ce premier centre d’injection supervisée approuvé par un gouvernement en Amérique du Nord fonctionne depuis de façon continue. Il s’agit d’un établissement de santé soumis à des règles strictes, dont le personnel est assujetti à des politiques et procédures rigoureuses. Il ne fournit aucune drogue à ses clients, qui sont tenus de s’inscrire et de signer une renonciation et sont suivis de près pendant et après l’injection. Il renseigne ses clients sur les soins de santé, leur offre du counseling et les oriente vers différents services ou vers un centre de désintoxication sur demande situé sur les lieux. Cette expérience a réussi. Insite a sauvé des vies et a eu un effet bénéfique sur la santé, sans provoquer une hausse des méfaits liés à la consommation de drogues et de la criminalité dans les environs. Il reçoit l’appui de la police de Vancouver, ainsi que des gouvernements municipal et provincial.
En 2008, une nouvelle exemption a été demandée officiellement avant l’expiration de l’exemption initiale. Le ministre avait accordé deux prolongations temporaires de l’exemption en 2006 et 2007, mais il a indiqué qu’il avait décidé de rejeter la demande. Lorsque l’expiration de ces prolongations est devenue imminente, l’action à l’origine du pourvoi a été intentée en vue de sauver Insite.
Le juge de première instance a conclu que l’application des par. 4(1) et 5(1) de la Loi portait atteinte aux droits des plaignants protégés par l’art. 7 de la Charte . Il a accordé à Insite une exemption constitutionnelle le soustrayant à l’application des lois fédérales antidrogue pour lui permettre de poursuivre ses activités. La Cour d’appel a rejeté l’appel et statué que la doctrine de l’exclusivité des compétences trouvait application.
Arrêt : Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés. Il est ordonné au ministre de la Santé d’accorder sur‑le‑champ à Insite l’exemption prévue à l’art. 56 de la Loi .
Les interdictions criminelles de possession et de trafic établies par la Loi sont valides sur le plan constitutionnel et, du point de vue du partage des compétences, elles sont applicables à Insite. Premièrement, compte tenu de leur caractère véritable, les dispositions contestées de la Loi constituent un exercice valide de la compétence fédérale en matière criminelle. Le fait qu’elles ont pour effet accessoire de réglementer des établissements de santé provinciaux n’en emporte pas l’inconstitutionnalité. Deuxièmement, les programmes provinciaux conçus dans l’intérêt public ne sont pas, de ce fait, soustraits à l’application d’une loi en matière criminelle, à moins que celle‑ci ne contienne expressément ou implicitement pareille limite. La Loi n’en contient pas. Troisièmement, la doctrine de l’exclusivité des compétences ne trouve pas application. Les décisions relatives aux traitements offerts par des établissements de santé provinciaux ne font pas partie du contenu essentiel protégé du pouvoir conféré aux provinces en matière de santé et ne sont donc pas à l’abri d’une ingérence fédérale. De plus, la doctrine de l’exclusivité des compétences a une portée limitée, et le principe des compartiments étanches fixes sur lequel elle repose va à contre‑courant de l’évolution de l’interprétation constitutionnelle canadienne, qui tend vers les notions plus souples du double aspect et du fédéralisme coopératif. L’appliquer en l’espèce perturberait les compétences bien établies et créerait de l’incertitude quant aux nouvelles. Enfin, comme il est admis que, sans immunité constitutionnelle, les activités d’Insite sont assujetties à la loi fédérale et celle‑ci a préséance sur la législation et les politiques provinciales incompatibles, il n’est pas nécessaire de déterminer si la doctrine de la prépondérance s’applique.
Le rejet de l’argumentation des demandeurs fondée sur le partage des compétences ne compromet pas l’issue de leur allégation que la Loi porte atteinte à leurs droits garantis par l’art. 7 de la Charte . Il n’y a aucune contradiction entre affirmer qu’une loi fédérale a été validement adoptée en vertu de l’art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 et prétendre que cette même loi, par son objet ou ses effets, prive des personnes de leurs droits garantis par la Charte .
Bien que le par. 4(1) de la Loi mette en jeu les droits que l’art. 7 de la Charte garantit aux demandeurs et aux autres personnes qui se trouvent dans la même situation, il est conforme aux principes de justice fondamentale, parce que le ministre a le pouvoir d’accorder des exemptions de l’application du par. 4(1) . Le paragraphe 4(1) met directement en jeu le droit à la liberté des professionnels de la santé qui offrent les services de supervision aux clients d’Insite compte tenu des peines d’emprisonnement prévues aux par. 4(3) à 4(6) de la Loi . Ce paragraphe met également directement en jeu les droits à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne des clients d’Insite. Pour pouvoir bénéficier des services offerts par Insite, qui protègent leur vie et leur santé, les clients doivent être autorisés à posséder des drogues sur place. Interdire la possession en général met en jeu les droits à la liberté des toxicomanes; leur interdire la possession de drogues dans l’enceinte d’Insite met en jeu leurs droits à la vie et à la sécurité de leur personne. Néanmoins, comme l’art. 56 confère au ministre un vaste pouvoir discrétionnaire d’accorder des exemptions de l’application de la Loi « [s]’il estime que des raisons médicales, scientifiques ou d’intérêt public le justifient », le par. 4(1) ne contrevient pas à l’art. 7 . La possibilité d’accorder des exemptions sert de soupape empêchant l’application de la Loi dans les cas où son application serait arbitraire, ses effets exagérément disproportionnés ou sa portée excessive.
Compte tenu des faits, l’interdiction de trafic établie au par. 5(1) de la Loi ne restreint pas les droits à la vie et à la sécurité de la personne des demandeurs protégés par l’art. 7 , parce qu’aucune accusation de trafic ne pourrait être portée contre le personnel d’Insite qui se livre aux activités du centre.
La discrétion laissée au ministre de la Santé n’est pas absolue : comme c’est toujours le cas de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, les décisions du ministre doivent respecter la Charte . Si la décision du ministre occasionne une application de la Loi qui restreint les droits garantis par l’art. 7 d’une manière qui contrevient à la Charte , l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre est inconstitutionnel. Dans les circonstances particulières de l’espèce, la Cour doit déterminer si la décision du ministre a porté atteinte aux droits des demandeurs protégés par la Charte . La Cour est dûment saisie de cette question et la justice commande qu’elle l’examine.
Rien ne permet de conclure que l’atteinte aux droits des demandeurs résulte d’un choix personnel et non de la conduite de l’État. La capacité de faire certains choix ne réfute pas les conclusions du juge de première instance selon lesquelles la dépendance est une maladie caractérisée principalement par le manque de contrôle de la personne qui en souffre sur la consommation de la substance dont elle est dépendante. De plus, la moralité de l’activité réglementée n’est pas pertinente au stade initial qui consiste à déterminer si la loi met en jeu un droit garanti par l’art. 7 . Enfin, la question de la consommation de drogues illégales et de la dépendance à celles‑ci est une question complexe qui suscite diverses réactions sur les plans social, politique, scientifique et moral. Bien que ce soit aux gouvernements compétents, et non à la Cour, qu’il revient d’élaborer des politiques en matière criminelle et en matière de santé, lorsqu’une politique se traduit par une mesure législative ou un acte de l’État, cette mesure législative ou cet acte peut faire l’objet d’un examen fondé sur la Charte . Il ne s’agit pas de savoir lesquels des programmes de réduction des méfaits ou de ceux fondés sur l’abstinence constituent le meilleur moyen de résoudre le problème de la consommation de drogues illégales, mais de savoir si le Canada a restreint les droits des demandeurs d’une manière qui contrevient à la Charte .
Le refus du ministre d’accorder à Insite l’exemption prévue à l’art. 56 mettait en jeu les droits garantis aux demandeurs par l’art. 7 et ne respectait pas les principes de justice fondamentale. Le ministre de la Santé doit être tenu pour avoir rendu une décision quant à l’octroi d’une exemption, car il a examiné la demande qui lui a été présentée et il a décidé de ne pas l’accorder. N’eût été l’ordonnance intérimaire du juge de première instance, la décision du ministre aurait eu pour effet d’empêcher les consommateurs de drogues injectables d’avoir accès aux services de santé offerts par Insite, ce qui aurait mis leur santé, et en fait leur vie en danger. Elle met donc en jeu et restreint leurs droits garantis par l’art. 7 . Compte tenu des renseignements dont disposait le ministre, cette restriction de leurs droits n’est pas conforme aux principes de justice fondamentale. Elle est arbitraire; quel que soit le critère utilisé pour l’apprécier, car elle va à l’encontre des objectifs mêmes de la Loi , soit la protection de la santé et de la sécurité publiques. Elle est aussi exagérément disproportionnée : au cours de ses huit années d’activités, il est démontré qu’Insite a sauvé des vies, sans avoir aucune incidence négative observable sur les objectifs du Canada en matière de sécurité et de santé publiques. Le fait de priver la population qu’Insite dessert des services qu’il offre et l’augmentation corrélative du risque de décès et de maladie pour les consommateurs de drogues injectables sont exagérément disproportionnés par rapport aux avantages que le Canada pourrait tirer d’une position uniforme sur la possession de stupéfiants.
S’il était nécessaire de procéder à l’analyse exigée par l’article premier, une question qui n’a pas été plaidée, aucune justification ne pourrait être démontrée. Les objets de la Loi sont la protection et la promotion de la santé et de la sécurité publiques. Le refus du ministre d’accorder l’exemption n’a aucun lien avec ces objectifs, de sorte qu’ils ne peuvent justifier la restriction des droits des demandeurs protégés par l’art. 7 .
Étant donné que la violation subsiste toujours et qu’il est question d’une décision de l’État, le par. 24(1) permet au tribunal de concevoir une réparation convenable. Dans les circonstances particulières de l’espèce, une ordonnance de la nature d’un mandamus est justifiée. Il est ordonné au ministre d’accorder sur‑le‑champ à Insite l’exemption prévue à l’art. 56 de la Loi . Une réparation qui consisterait à déclarer que le ministre a commis une erreur en refusant l’exemption serait inadéquate, compte tenu de la gravité de la violation et des graves conséquences pouvant découler de l’expiration de l’exemption constitutionnelle dont Insite bénéficie actuellement, et une exemption constitutionnelle permanente n’est pas non plus convenable, pour plusieurs raisons.
Lorsqu’il examinera les demandes d’exemption futures, le ministre devra exercer sa discrétion conformément aux limites imposées par la loi et par la Charte , en tentant d’établir un juste équilibre entre les objectifs de santé et de sécurité publiques. Suivant la Charte , le ministre doit se demander si le refus d’une exemption porterait atteinte aux droits à la vie et à la sécurité des personnes autrement qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale. Dans les cas où, comme en l’espèce, l’existence d’un site d’injection supervisée diminuera le risque de décès et de maladie et où il n’existe guère, sinon aucune preuve qu’elle aura une incidence négative sur la sécurité publique, le ministre devrait en règle générale accorder une exemption.
Le dossier ne contient pas les éléments voulus pour étayer le pourvoi incident de VANDU, qui conteste l’application de l’interdiction de possession à tous les toxicomanes.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt : R. c. Parker (2000), 188 D.L.R. (4th) 385; arrêts mentionnés : Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2000 CSC 21, [2000] 1 R.C.S. 494; R. c. Malmo‑Levine, 2003 CSC 74, [2003] 3 R.C.S. 571; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Garland c. Consumers’ Gas Co., 2004 CSC 25, [2004] 1 R.C.S. 629; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536; Derrickson c. Derrickson, [1986] 1 R.C.S. 285; Parents naturels c. Superintendent of Child Welfare, [1976] 2 R.C.S. 751; R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30; Morgentaler c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 616; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; Chaoulli c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 35, [2005] 1 R.C.S. 791; Rodriguez c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1993] 3 R.C.S. 519; R. c. York, 2005 BCCA 74, 193 C.C.C. (3d) 331; R. c. Spooner (1954), 109 C.C.C. 57; R. c. Hess (No. 1) (1948), 94 C.C.C. 48; R. c. Ormerod, [1969] 4 C.C.C. 3; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3; Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3; R. c. 974649 Ontario Inc., 2001 CSC 81, [2001] 3 R.C.S. 575; R. c. Ferguson, 2008 CSC 6, [2008] 1 R.C.S. 96.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 24(1) .
Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46, art. 4(3) .
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) , 92(7) , (13) , (16) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Loi réglementant certaines drogues et autres substances, L.C. 1996, ch. 19, art. 4(1) , (3) à (6) , 5(1) , 10(1) , 55 , 56 .
Doctrine citée
Canada. Chambre des communes. Témoignages du Comité permanent de la santé, no 032, 2e sess., 39e lég., 29 mai 2008 (en ligne : http://www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?DocId=3529880&Mode=1&Parl=39&Ses=2&Language=F).
Canada. Santé Canada. INSITE de Vancouver et autres sites d’injection supervisés : Observations tirées de la recherche — Rapport final du Comité consultatif d’experts sur la recherche sur les sites d’injection supervisés, 1er mars 2008 (en ligne : http://www.hc-sc.gc.ca/ahc‑asc/pubs/_sites‑lieux/insite/index-fra.php).
POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (les juges Rowles, Huddart et D. Smith), 2010 BCCA 15, 100 B.C.L.R. (4th) 269, 314 D.L.R. (4th) 209, 250 C.C.C. (3d) 443, 207 C.R.R. (2d) 232, [2010] 2 W.W.R. 575, 281 B.C.A.C. 161, 475 W.A.C. 161, [2010] B.C.J. No. 57 (QL), 2010 CarswellBC 50, qui a confirmé les décisions du juge Pitfield, 2008 BCSC 661, 85 B.C.L.R. (4th) 89, 293 D.L.R. (4th) 392, 173 C.R.R. (2d) 82, [2009] 3 W.W.R. 450, [2008] B.C.J. No. 951 (QL), 2008 CarswellBC 1043, et 2008 BCSC 1453, 91 B.C.L.R. (4th) 389, 302 D.L.R. (4th) 740, [2009] 3 W.W.R. 494, [2008] B.C.J. No. 2057 (QL), 2008 CarswellBC 2300. Pourvoi et pourvoi incident rejetés.
Robert J. Frater et W. Paul Riley, pour les appelants/intimés au pourvoi incident.
Joseph J. Arvay, c.r., Monique Pongracic‑Speier, Scott E. Bernstein et Jeffrey W. Beedell, pour les intimés PHS Community Services Society, Dean Edward Wilson et Shelly Tomic.
Craig E. Jones et Karrie Wolfe, pour l’intimé le procureur général de la Colombie‑Britannique.
John W. Conroy, c.r., et Stephen J. Mulhall, c.r., pour l’intimé/appelant au pourvoi incident.
Hugo Jean, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Andrew I. Nathanson et Brook Greenberg, pour l’intervenante Dr. Peter AIDS Foundation.
Sheila M. Tucker, pour l’intervenante Vancouver Coastal Health Authority.
Paul F. Monahan et Antonio Di Domenico, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Michael A. Feder, Angela M. Juba et Louis Letellier de St‑Just, pour les intervenants le Réseau juridique canadien VIH/sida, International Harm Reduction Association et CACTUS Montréal.
Rahool P. Agarwal, John M. Picone et Michael Kotrly, pour les intervenantes l’Association des infirmières et infirmiers du Canada, l’Association des infirmières et infirmiers autorisés de l’Ontario et Association of Registered Nurses of British Columbia.
Owen M. Rees et Fredrick Schumann, pour l’intervenante l’Association canadienne de santé publique.
Guy J. Pratte, Nadia Effendi et Jean Nelson, pour l’intervenante l’Association médicale canadienne.
Ryan D. W. Dalziel et Thomas J. Moran, pour l’intervenante l’Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique.
Marjorie Brown, pour l’intervenante British Columbia Nurses’ Union.
Michael A. Chambers, pour l’intervenante REAL Women of Canada.
Version française du jugement de la Cour rendu par
[1] La Juge en chef — Depuis 2003, le centre d’injection supervisée Insite offre des services médicaux aux consommateurs de drogues intraveineuses dans le quartier Downtown Eastside (« DTES ») de Vancouver. Les administrations locale, provinciale et fédérale se sont unies pour établir les balises juridiques d’un centre sécuritaire où les clients pourraient s’injecter des drogues sous la supervision de professionnels de la santé sans craindre d’être arrêtés et poursuivis. Nombreux sont ceux qui ont applaudi à cette initiative, dont ils croyaient en l’efficacité pour endiguer la propagation catastrophique de maladies infectieuses comme le VIH/sida et l’hépatite C et réduire le taux élevé de mortalité par surdose dans le quartier DTES.
[2] En 2008, le gouvernement fédéral a refusé de reconduire l’exemption qui soustrayait Insite à l’application des dispositions criminelles de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, L.C. 1996, ch. 19 (« Loi »). Devant la possibilité qu’Insite doive fermer boutique, les demandeurs ont intenté une action dans le but d’obtenir un jugement déclaratoire statuant que la Loi est inapplicable à Insite et que son application à Insite viole les droits que leur garantit l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés ou, subsidiairement, que le refus du ministre de la Santé de reconduire l’exemption a porté atteinte à leurs droits protégés par l’art. 7 .
[3] La question soulevée dans le présent pourvoi est de savoir si Insite échappe à l’application des lois fédérales en matière criminelle qui interdisent la possession et le trafic de substances désignées, soit parce qu’il s’agit d’un établissement de santé ressortissant à la compétence exclusive de la province, soit parce que l’application de ces lois enfreindrait la Charte . Pour les motifs qui suivent, nous concluons que la Loi est applicable à Insite et que le régime qu’elle établit est conforme à la Charte . Toutefois, le refus du ministre de la Santé du Canada de reconduire l’exemption prévue à l’art. 56 de la Loi enfreint l’art. 7 de la Charte et ne peut se justifier au sens de l’article premier. En conséquence, nous ordonnons au ministre de reconduire l’exemption d’Insite et nous rejetons l’appel.
I. Introduction et contexte
[4] Le quartier DTES de Vancouver abrite des personnes parmi les plus démunies et les plus vulnérables au pays. Il compte 4 600 consommateurs de drogues intraveineuses, soit près de la moitié de tous les consommateurs de drogues intraveineuses de la ville. Cette proportion n’a aucune commune mesure avec la taille réelle du quartier, un très petit secteur qui ne compte que quelques pâtés de maisons dans chaque direction à partir de l’intersection des rues Main et Hastings.
[5] La concentration de consommateurs de drogues intraveineuses dans ce secteur de la ville est due à plus d’un facteur, dont la présence de plusieurs maisons de chambres, la désinstitutionnalisation des personnes atteintes de maladie mentale, l’effet des politiques antidrogue appliquées au cours des ans et la disponibilité de stupéfiants illicites dans la rue.
[6] Dans le quartier DTES, le problème de la consommation de drogues injectables s’étale au grand jour. À n’importe quelle heure, on peut assister à des achats de drogue sur le parvis même du Carnegie Community Centre, un édifice historique situé à l’angle des rues Main et Hastings. À quelques pas de là, dans des ruelles, des toxicomanes se font un garrot pour trouver une veine dans laquelle s’injecter de l’héroïne et de la cocaïne, ou encore fument du crack dans des pipes de verre.
[7] Les résidants du quartier DTES qui consomment des drogues intraveineuses sont d’origines diverses et leur histoire personnelle diffère, mais ils possèdent souvent certains traits communs. Nombre d’entre eux ont subi dans leur enfance des agressions physiques et sexuelles, ont des antécédents familiaux de toxicomanie, ont été exposés très tôt à des drogues dures et souffrent d’une maladie mentale. De nombreux consommateurs de drogues intraveineuses de ce quartier sont héroïnomanes depuis plusieurs décennies et ont entamé des programmes de désintoxication à plusieurs reprises. Beaucoup sont polytoxicomanes et souffrent d’alcoolisme. Certains sont réduits à faire le trottoir pour financer leurs dépendances. Il devrait ressortir clairement de ces données que ces personnes ne consomment pas à des fins récréatives : elles souffrent de dépendance. Leur consommation de drogues injectables est à la fois l’effet et la cause d’une vie qui représente un combat quotidien.
[8] Bien que le quartier DTES offre des logements abordables, bien des Canadiens seraient horrifiés des conditions de vie qui y règnent. C’est l’un des rares endroits de Vancouver où les personnes les plus démunies, invalides et toxicomanes, peuvent trouver refuge. Vingt pour cent de la population est sans abri. Une grande proportion de ceux qui ont un toit logent dans des maisons de chambres insalubres, où la sécurité, l’intimité et les installations sanitaires se font rares. Souvent, un immeuble ne compte qu’une seule salle de bains, que tous les locataires doivent partager. Les maisons de chambres sont fréquemment infestées de punaises et de rats. On y mène une vie morose.
[9] Un sondage réalisé auprès d’un millier de résidants toxicomanes du quartier DTES a été présenté dans un rapport au ministre de la Santé du Canada en 2008 (INSITE de Vancouver et autres sites d’injection supervisés : Observations tirées de la recherche — Rapport final du Comité consultatif d’experts sur la recherche sur les sites d’injection supervisés, 1er mars 2008 (en ligne)). Le juge de première instance l’a résumé au par. 16 de ses motifs (2008 BCSC 661, 85 B.C.L.R. (4th) 89). Voici ce qu’il a constaté de façon générale :
· En moyenne, les participants au sondage s’injectent de la drogue depuis 15 ans;
· La majorité (51 %) s’injecte de l’héroïne et 32 % de la cocaïne;
· 87 % ont le virus de l’hépatite C (VHC) et 17 % le virus de l’immunodéficience humaine (VIH);
· 18 % sont des Autochtones;
· 20 % sont sans abri et beaucoup plus vivent dans une maison de chambres;
· 80 % des participants ont déjà fait de la prison;
· 38 % font commerce de leur corps;
· 21 % prennent de la méthadone;
· 59 % ont signalé une surdose non fatale au cours de leur vie.
[10] Par la nature même de leur dépendance, les consommateurs de drogues injectables mènent une vie désespérée et dangereuse. Sans compter les dangers que présentent les drogues, les toxicomanes sont susceptibles de se livrer à une panoplie d’autres pratiques qui mettent leur vie en danger. Bien que beaucoup de toxicomanes sachent comment éviter les comportements à risque, l’état de manque ou la crainte que la police découvre et confisque leur drogue peuvent l’emporter même sur des habitudes de protection bien ancrées. Les toxicomanes partagent leurs seringues, se piquent à la hâte dans des ruelles et puisent dans des flaques d’eau stagnante pour dissoudre leur héroïne avant de se l’injecter dans les veines. S’ils sont victimes d’une surdose dans ces ruelles, les toxicomanes se trouvent souvent seuls et loin des services médicaux. Les seringues partagées peuvent transmettre le VIH et l’hépatite C. L’insalubrité cause des infections. Le toxicomane qui rate une veine dans sa hâte risque de développer un abcès. En ne prenant pas le temps nécessaire pour préparer sa dose, il risque de mal mesurer la quantité de la substance qu’il s’injecte. Il n’est pas rare pour les consommateurs de drogues injectables de souffrir d’endocardite ou d’infections dangereuses. Ces risques sont exacerbés par le fait que ces toxicomanes forment une population marginalisée que les professionnels de la santé ont toujours eu du mal à rejoindre.
[11] Certes, la consommation de drogues injectables ne constitue pas un problème nouveau à Vancouver, ni d’ailleurs dans le reste du pays, mais elle a atteint un point critique dans le quartier DTES au début des années 90. En six ans à peine, le nombre annuel de décès par surdose à Vancouver a crû de manière exponentielle, passant de 16 en 1987 à 200 en 1993. En 1996, le médecin‑chef en santé publique de Vancouver a signalé une augmentation des cas de maladies infectieuses dans le quartier DTES, notamment des cas de VIH/sida, d’hépatite A, B et C, d’infections de la peau et d’infections transmises par le sang, d’endocardite et de septicémie, ainsi qu’une augmentation du nombre de surdoses, fatales ou non. Dans tous les cas, cette augmentation était reliée à la consommation de drogues injectables. La même année, le British Columbia Centre for Excellence in HIV/AIDS a fait état d’une épidémie de VIH/sida dans ce secteur. L’année suivante, une épidémie d’hépatite C a été signalée. En septembre 1997, un état d’urgence en santé publique a été déclaré dans le quartier DTES.
[12] La décision d’ouvrir un centre d’injection supervisée est le fruit de plusieurs années de recherche, de planification et de collaboration intergouvernementale. Cette recherche et cette planification sont décrites dans l’affidavit de Heather Hay, directrice des services en matière de toxicomanie, de VIH/sida et de santé des Autochtones de la Vancouver Coastal Health Authority (« VCHA »). Elle y explique notamment les mesures prises par les divers organismes gouvernementaux en réaction à la situation de crise dans le quartier DTES. Dès le départ, les organismes de santé ont reconnu la nécessité de trouver des solutions novatrices pour répondre aux besoins de cette population difficile à rejoindre du quartier DTES.
[13] En 1997, le Vancouver/Richmond Health Board a adopté le « Vancouver Downtown Eastside HIV/AIDS Action Plan » qui proposait des stratégies de réduction des méfaits, comme la création du Vancouver Area Network of Drug Users (VANDU) (« VANDU »), un organisme d’approche et de soutien par les pairs, ainsi que la mise sur pied d’un service d’échange de seringues. En 1999, la VCHA a publié un rapport qui attribuait les problèmes de santé dans le quartier DTES à la consommation de drogues injectables et recommandait une approche intégrée axée sur la réduction des méfaits : augmentation des soins primaires, interventions novatrices de prévention des maladies transmissibles, élaboration d’un programme de services pour alcooliques et toxicomanes, incluant notamment des stratégies de réduction des méfaits, et amélioration de l’accès à un logement stable. Suivant ce plan, de nouvelles cliniques de santé à exigences peu élevées ont ouvert leurs portes dans le quartier DTES, les services d’échange de seringues et de traitement à la méthadone ont été augmentés et l’accès aux médicaments antirétroviraux a été amélioré.
[14] En avril 2002, la province a transféré aux régies régionales de la santé la responsabilité des services aux toxicomanes et alcooliques adultes, ce qui a permis à la VCHA d’adopter une démarche intégrée de traitement de la toxicomanie. En septembre de la même année, la VCHA a proposé, pour Vancouver, un nouveau plan de lutte contre les dépendances qui s’écartait des programmes traditionnels fondés sur l’abstinence et établissait des stratégies de réduction des méfaits. Ce plan prévoyait un programme de soins pour les toxicomanes qui les aiderait à chaque étape du traitement de leur maladie, et non simplement à l’étape ultime où ils renoncent définitivement aux drogues. Ces propositions incluaient des installations de consommation supervisée.
[15] Bien que controversé sur le plan politique en Amérique du Nord, le concept de site d’injection supervisée existe ailleurs. L’utilité des centres d’injection supervisée dans le traitement des problèmes de santé liés à la consommation de drogues injectables s’est avérée dans d’autres parties du monde. On trouve des centres d’injection supervisée dans 70 villes de 6 pays d’Europe, ainsi qu’à Sydney, en Australie. Comme l’existence de tels centres en témoigne, les autorités en santé publique reconnaissent de plus en plus qu’il n’est pas possible de résoudre les problèmes de santé des consommateurs de drogues injectables en les obligeant à choisir de renoncer à la drogue ou de renoncer aux soins de santé. On ne peut traiter efficacement la toxicomanie sans reconnaître la difficulté de rejoindre une population marginalisée souffrant de problèmes complexes de santé mentale, physique et émotionnelle.
[16] Mme Hay a préparé une proposition visant l’établissement d’un centre d’injection supervisée, que le conseil d’administration de la VCHA a approuvée en mars 2003. En mai 2003, cette proposition a été soumise à Santé Canada, dont l’approbation était nécessaire pour soustraire Insite à l’application des dispositions de la Loi interdisant la possession et le trafic de substances désignées. Le régime législatif confère au ministre fédéral de la Santé le pouvoir discrétionnaire d’accorder ce genre d’exemption en vertu de l’art. 56 . Le 12 septembre 2003, Santé Canada a donné son approbation finale et accordé une exemption conditionnelle soustrayant le centre à l’application des interdictions de possession et de traffic dans le cadre d’un projet pilote de recherche en vertu de l’art. 56 de la Loi .
[17] Insite a ouvert ses portes le 21 septembre 2003. Il s’agissait du premier centre d’injection supervisée approuvé par un gouvernement en Amérique du Nord. Il fonctionne depuis, sept jours par semaine, 18 heures par jour. Le juge de première instance décrit ainsi les activités d’Insite aux par. 71 à 77 de ses motifs :
[traduction] Insite est situé sur Hastings Est entre les rues Carrall et Main. L’établissement est ouvert tous les jours de 10 h à 4 h du matin. Il est connu des résidants du quartier DTES, et les policiers suggèrent aux toxicomanes de l’utiliser. Insite suit un protocole exhaustif et détaillé approuvé par Santé Canada. Le personnel est composé d’employés de la PHS, de la régie de la santé et de travailleurs communautaires.
Les utilisateurs du centre doivent être âgés d’au moins 16 ans, signer un formulaire d’entente, de renonciation et de consentement et adhérer à un code de conduite. Ils ne peuvent être accompagnés par des enfants. Ils doivent s’inscrire à chaque visite et indiquer la substance qu’ils s’injecteront. Le personnel ne fournit aucune substance. Il va sans dire que les utilisateurs ont acheté les substances apportées sur place à des trafiquants dans le cadre d’une transaction illicite et qu’ils les ont en leur possession avant d’arriver à Insite. Environ 60 % des drogues injectées sont des opioïdes : deux fois sur trois, il s’agit d’héroïne et une fois sur trois, de morphine ou d’hydromorphone; contre environ 40 % de stimulants : dans près de 90 % de ces cas, il s’agit de cocaïne; dans 10 %, de méthamphétamine.
Insite compte 12 postes d’injection. Seul le matériel d’injection propre qui est remis aux utilisateurs peut être utilisé sur place. Toutes les injections sont observées par un membre du personnel. Des infirmiers et du personnel paramédical traitent les utilisateurs en cas de surdose et appellent un médecin et l’ambulance au besoin. Le degré de gravité des surdoses varie, ainsi que leur traitement.
Selon le protocole, il est permis aux femmes enceintes de se prévaloir des services d’Insite. Avant d’accéder à la salle d’injection, elles doivent se soumettre à une évaluation plus exhaustive que les autres utilisateurs. Elles sont aussi dirigées vers une clinique de santé et des services de garde gérés directement par la régie de la santé, qui offre des soins prénataux et postnataux aux femmes enceintes qui consomment activement des substances illégales.
Après leur injection, les utilisateurs sont évalués par un membre du personnel, qui les dirige soit vers la salle de repos soit vers la salle de traitement, où