Canada c. Bear

Canada c. Bear
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2003-01-27
Référence neutre
2003 CAF 40
Numéro de dossier
A-680-01
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Bear c. Canada (Procureur général) (C.A.) [2003] 3 C.F. 456
Date : 20030127
Dossier : A-680-01
Référence neutre : 2003 CAF 40
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE NADON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
ROSE BEAR
intimée
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique) le jeudi 14 novembre 2002
JUGEMENT rendu à Ottawa (Ontario) le lundi 27 janvier 2003
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE STRAYER
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE NADON
LE JUGE EVANS
Date : 20030127
Dossier : A-680-01
Référence neutre : 2003 CAF 40
CORAM : LE JUGE STRAYER
LE JUGE NADON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
appelante
et
ROSE BEAR
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRAYER
Introduction
[1] La Cour statue sur l'appel d'un jugement rendu par la Section de première instance, qui était saisie d'une demande de contrôle judiciaire visant une décision envoyée à l'intimée le 9 décembre 1992 par laquelle un représentant du ministre du Revenu national avait refusé de permettre à l'intimée de verser rétroactivement des cotisations au Régime de pensions du Canada (le RPC) pour une période antérieure au 1er janvier 1989 et remontant à l'entrée en vigueur du RPC, en 1966. La question essentielle en litige est celle de savoir si l'interdiction de cotiser au RPC qui, entre 1966 et 1988, frappait les personnes dont les revenus étaient exonérés d'impôts, tels que les Indiens travaillant dans une réserve, constituait de la discrimination envers ces personnes, en violation du paragraphe 15(1) de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte) ou de l'alinéa 1b) de la Déclaration canadienne des droits (la Déclaration des droits).
Faits
[2] Le RPC, une loi fédérale du Canada, est entré en vigueur en 1965. Il créait un régime national de pensions par capitalisation partielle (sauf dans le cas du Québec, qui instituait au même moment son propre régime) qui obligeait les employeurs et les employés - de même que les travailleurs autonomes non liés par un contrat de travail - à cotiser à parts égales à ce régime.
[3] Dans sa rédaction en vigueur jusqu'en 1987 (L.R.C. (1985), ch. C-8), la Loi sur le RPC définissait l'expression « traitement et salaire cotisables » comme le « montant calculé en conformité avec l'article 12 » et l'expression « emploi ouvrant droit à pension » comme l' « emploi spécifié au paragraphe 6(1) » (article 2). Le paragraphe 6(1) définissait notamment l' « emploi ouvrant droit à pension » comme suit : « emploi au Canada qui n'est pas un emploi excepté » et « emploi assimilé à un emploi ouvrant droit à pension par un règlement pris en vertu de l'article 7 » . Le paragraphe 12(1) prévoyait ce qui suit :
12(1) Le montant des traitement et salaire cotisables d'une personne pour une année est le revenu qu'elle retire pour l'année d'un emploi ouvrant droit à pension, calculé en conformité avec la Loi de l'impôt sur le revenu [...]
12(1) The amount of the contributory salary and wages of a person for a year is his income for the year from pensionable employment, computed in accordance with the Income Tax Act. . . .
[4] L'alinéa 81(1)a) de la Loi de l'impôt sur le revenu (L.R.C. (1985), ch. 1 (5e suppl.)) était ainsi libellé :
81(1) Ne sont pas inclus dans le calcul du revenu d'un contribuable pour une année d'imposition :
81(1) There shall not be included in computing the income of a taxpayer for a taxation year,
a) une somme exonérée de l'impôt sur le revenu par toute autre loi fédérale. [...]
(a) an amount that is declared to be exempt from income tax by any other enactment of Parliament . . . .
Il est curieux de constater que la Loi de l'impôt sur le revenu exclut du calcul de revenu du contribuable un grand nombre d'autres catégories de revenus, notamment les pensions de guerre versées par un pays étranger, les pensions versées par la Commission de secours d'Halifax, le revenu tiré de dommages-intérêts pour préjudice corporel, les revenus tirés par des sociétés canadiennes de leur participation dans certaines sociétés étrangères, le revenu tiré de la charge de Gouverneur général du Canada, les sommes reçues par un bénéficiaire en vertu d'un régime enregistré d'épargne-études, les allocations de frais des députés élus à une assemblée législative provinciale ou des conseillers municipaux, etc.
[5] L'article 87 de la Loi sur les Indiens (L.R.C. (1985), ch. I-5) dispose :
87(1) Nonobstant toute autre loi fédérale ou provinciale, mais sous réserve de l'article 83, les biens suivants sont exemptés de taxation :
87(1) Notwithstanding any other Act of Parliament or any Act of the legislature of a province, but subject to section 83, the following property is exempt from taxation, namely, a) le droit d'un Indien ou d'une bande sur une réserve ou des terres cédées;
(a) the interest of an Indian or a band in reserve lands or surrendered lands; and
b) les biens meubles d'un Indien ou d'une bande situés sur une réserve.
(b) the personal property of an Indian or a band situated on a reserve.
(2) Nul Indien ou bande n'est assujetti à une taxation concernant la propriété, l'occupation, la possession ou l'usage d'un bien mentionné aux alinéas (1)a) ou b) ni autrement soumis à une taxation quant à l'un de ces biens.
(2) No Indian or band is subject to taxation in respect of the ownership, occupation, possession or use of any property mentioned in paragraph (1)(a) or (b) or is otherwise subject to taxation in respect of any such property.
[6] Force est donc de constater que, bien que le RPC n'exclue pas expressément les Indiens de son champ d'application, ses dispositions ont pour effet de baser le calcul des cotisations au RPC sur le revenu défini et calculé conformément à la Loi de l'impôt sur le revenu. Il résulte du rapprochement de l'article 81 de la Loi de l'impôt sur le revenu et de l'article 87 de la Loi sur les Indiens que les cotisations au RPC ne pouvaient être calculées d'après les revenus exonérés d'impôt des Indiens et que ces derniers ne pouvaient être forcés de cotiser au RPC. Il est par ailleurs acquis aux débats que le revenu gagné par un Indien dans une réserve est exonéré d'impôt en vertu de l'article 87 de la Loi sur les Indiens.
[7] Suivant la preuve, lorsque le RPC a été institué, le gouvernement du Canada était conscient du fait que, s'il retenait le revenu imposable comme base de calcul des cotisations obligatoires, les Indiens travaillant dans une réserve ne seraient pas visés par le Régime. Il ressort également de la preuve que le gouvernement jugeait essentiel, sur le plan administratif, de faire gérer les cotisations au RPC par le ministère du Revenu national dans le cadre du régime fiscal déjà existant et d'utiliser les définitions établies du revenu que l'on trouvait dans la Loi de l'impôt sur le revenu. La preuve permet aussi de penser que le gouvernement craignait d'imposer le RPC aux Indiens travaillant dans des réserves, compte tenu du fait qu'il frapperait ainsi d'un impôt des revenus qui seraient autrement exonérés d'impôt et qu'il imposerait un fardeau financier aux employeurs indiens dans le cas où la personne visée travaillerait pour le conseil de bande ou pour une entreprise indienne située sur le territoire de la réserve. De plus, suivant la preuve, à l'époque il n'y avait pas de consensus parmi les représentants reconnus de la collectivité indienne au sujet de l'opportunité d'assujettir les travailleurs indiens au RPC. Il est par ailleurs utile de signaler que le RPC a été délibérément conçu comme un régime de pensions universel à participation obligatoire auquel, à quelques exceptions près, toute personne de 18 ans ayant un revenu imposable serait tenue de cotiser. Le RPC ne renfermait pas de disposition reconnaissant à des particuliers la faculté d'adhérer volontairement au régime. Les personnes ayant un revenu imposable qui étaient exclues étaient définies par catégories, telles que les employés d'un gouvernement étranger ou d'un gouvernement provincial. Dans ce dernier cas, malgré le fait qu'on estimait inconvenant et probablement inconstitutionnel de forcer les gouvernements provinciaux à cotiser à un régime de pension (leurs biens étant exempts d'impôt aux termes de l'article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867), on a prévu la possibilité pour les gouvernements provinciaux de permettre à leurs employés d'être inclus et c'est effectivement ce qui s'est produit. Le principe sous-jacent était que la protection serait universelle ou qu'elle serait déterminée en fonction des catégories en question indépendamment de tout choix personnel. Cet aspect était sans doute important du point de vue actuariel pour assurer le succès du régime puisqu'il s'agissait et qu'il s'agit toujours d'un système autonome qui dépend entièrement des cotisations et des revenus de placements. Le financement du régime ne peut être complété par de l'argent provenant des recettes générales du Trésor (paragraphe 108(4) du RPC).
[8] Après une vingtaine d'années de débats internes au sein du gouvernement fédéral, et à la suite de l'entrée en vigueur de l'article 15 de la Charte en 1985, des mesures ont été prises pour permettre aux Indiens exonérés d'impôt sur le revenu d'adhérer à titre individuel et de leur plein gré au RPC. En 1987, le paragraphe 6(2) du RPC a été modifié par l'insertion de l'alinéa j.1), faisant de l'emploi exonéré d'impôt exercé par un Indien un « emploi excepté » , c'est-à-dire soustrayant explicitement cet emploi aux « emplois ouvrant droit à pension » au sens du RPC. Le législateur a ainsi conféré au gouverneur en conseil le pouvoir d'ajouter ce type d' « emploi excepté » à la liste des « emplois ouvrant droit à pension » au sens du RPC. Le gouverneur général possédait déjà, en vertu du paragraphe 7(1), le pouvoir général d'assimiler « tout emploi excepté » à un emploi ouvrant droit à pension. Plus tard, par suite des modifications apportées par le gouverneur en conseil le 7 décembre 1988 (DORS/88-631) au Règlement sur le Régime de pensions du Canada, les revenus gagnés par les Indiens travaillant dans les réserves qui avaient été exclus de cette catégorie ont été assimilés à des revenus ouvrant droit à pension si l'employeur exerçait ce choix à l'égard de l'employé indien en question ou, dans l'hypothèse où l'employeur ne choisissait pas d'adhérer au Régime, si l'employé indien exerçait ce choix. Dans le premier cas, l'employeur devait prendre des dispositions satisfaisantes avec Revenu Canada au sujet de la perception des cotisations. Dans le second cas, l'employé était tenu de payer tant sa quote-part des cotisations que celle de son employeur.
[9] L'intimée travaille à temps plein pour la Première nation ojibway de Brokenhead à Scanterbury, au Manitoba, depuis juillet 1966. En 1987, elle a demandé au Ministère de pouvoir cotiser au RPC en fonction des revenus non imposables qu'elle avait gagnés dans la réserve. Sa demande a été refusée. À compter de 1989, par suite du choix exercé par son employeur en son nom, l'intimée et son employeur ont commencé à cotiser au RPC en vertu des modifications apportées à la Loi et au Règlement en 1988. En 1992, l'intimée a demandé à Revenu Canada de l'autoriser à cotiser rétroactivement au Régime pour la période allant de 1966 à la fin de 1988. Le Ministère l'a informée, par la lettre susmentionnée, qu'il ne lui était pas permis de cotiser rétroactivement au Régime.
[10] Le 13 janvier 2000, l'intimée a déposé un avis de demande de contrôle judiciaire dans lequel elle priait notamment la Cour de déclarer que le Régime de pensions du Canada contrevenait à l'article 15 de la Charte, à l'article premier de la Déclaration des droits, et à l'article 6 de la Charte, de présumer que son emploi était un « emploi ouvrant droit à pension » depuis 1966, de l'autoriser à cotiser rétroactivement au Régime depuis 1966 et, finalement, de condamner la défenderesse à lui verser des dommages-intérêts en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte.
[11] Bien que la défenderesse nommément désignée dans l'avis de demande soit « Sa Majesté » , le juge de première instance a considéré la demande dont il était saisie comme une demande de contrôle judiciaire d'une décision faisant état de la position prise par le représentant du Ministre du Revenu national dans la lettre du 9 décembre 1992 susmentionnée. L'avis de demande n'est pas libellé de cette manière et je ne comprends pas comment une demande de contrôle judiciaire portant sur une telle « décision » pourrait être introduite plus de sept ans après sa communication à la demanderesse. De plus, nul n'a soulevé devant nous la question de la régularité de la procédure consistant à présenter une demande de contrôle judiciaire pour obtenir un jugement déclaratoire portant sur la constitutionnalité de certaines lois alors que l'avis de demande en question ne fait état d'aucune décision, mesure, ordonnance, acte ou instance émanant d'un « office fédéral » . Voilà pourtant l'étendue de la juridiction qui est conférée à la Cour en matière de contrôle judiciaire aux termes du paragraphe 18(1) de la Loi sur la Cour fédérale. Comme l'appelante n'a pas soulevé d'objection fondée sur la procédure, et comme l'objet du litige relève par ailleurs de notre compétence, je vais statuer sur le fond de l'affaire.
[12] Le juge de première instance a conclu que la demanderesse n'avait pas droit à une réparation au titre de la Charte avant le 17 avril 1985, date à laquelle l'article 15 est entré en vigueur. Il a toutefois conclu que l'exclusion effective du RPC des Indiens travaillant dans des réserves constituait une mesure discriminatoire fondée sur la race et qu'elle ne pouvait donc pas être valide après l'entrée en vigueur de l'article 15. Il a conclu que cette distinction était discriminatoire parce qu'elle portait atteinte à la dignité humaine. En ce qui concerne l'article premier de la Charte, le juge a écarté la justification avancée suivant laquelle l'exclusion des revenus exonérés d'impôt des Indiens de l'obligation de cotiser au RPC était liée à la protection des biens des Indiens, laquelle protection était invoquée comme étant la raison d'être de l'exemption fiscale. Il semble également qu'il a jugé mal fondé l'argument que les dispositions en question du RPC violeraient l'article 6 (liberté de circulation et d'établissement). (Cette question n'a pas été reprise au cours des débats, lors de l'instruction du présent appel). En tout état de cause, le juge de première instance a déclaré que les dispositions contestées contrevenaient à l'alinéa 1b) de la Déclaration des droits, qui reconnaît et déclare l'existence du « [...] b) [...] droit de l'individu à l'égalité devant la loi et à la protection de la loi [...] quels que soient sa race [...] »
[13] Le juge de première instance a accordé à la demanderesse toutes les réparations qu'elle sollicitait, à l'exception de celle relative à la condamnation de la défenderesse à lui verser des dommages-intérêts. Voici les réparations que la demanderesse a réclamées et que le juge de première instance lui a accordées :
a) [...] une ordonnance déclarant que le Régime de pensions du Canada, L.R., ch. C-5, article 1, contrevient à l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés parce qu'il interdit aux Indiens, au sens de la Loi sur les Indiens, de cotiser au Régime de pensions du Canada;
b) [...] une ordonnance déclarant que le Régime de pensions du Canada, L.R., ch. C-5, article 1, et modifications, contrevient, avec effet rétroactif au jour de son entrée en vigueur en 1966, à l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, parce qu'il interdit aux Indiens, au sens de la Loi sur les Indiens, de cotiser au Régime de pensions du Canada;
[...]
d) [...] une ordonnance déclarant que le Régime de pensions du Canada, L.R., ch. C-5, article 1, contrevient à l'article 1 de la Déclaration canadienne des droits, parce qu'il interdit aux Indiens, au sens de la Loi sur les Indiens, de cotiser au Régime de pensions du Canada;
e) [...] une ordonnance déclarant que le Régime de pensions du Canada, L.R., ch. C-5, article 1, et modifications, contrevient, avec effet rétroactif au jour de son entrée en vigueur en 1966, à l'article 1 de la Déclaration canadienne des droits, parce qu'il interdit aux Indiens, au sens de la Loi sur les Indiens, de cotiser au Régime de pensions du Canada;
[...]
h) [...] une ordonnance déclarant que l'emploi de la demanderesse depuis 1966 est réputé avoir constitué un « emploi ouvrant droit à pension » au sens du Régime de pensions du Canada, L.R., ch. C-5, article 1, et modifications;
i) [...] une ordonnance autorisant la demanderesse à cotiser au Régime de pensions du Canada, avec effet rétroactif, selon une somme égale aux cotisations qu'elle aurait été tenue de verser au Régime si le Régime n'avait pas exercé contre elle une discrimination fondée sur la race, et lui conférant le droit de bénéficier pleinement des prestations du Régime de pensions du Canada selon la mesure dans laquelle elle en aurait bénéficié si elle-même et son employeur avaient versé chaque année les cotisations maximales depuis 1966;
[...]
(L'avocat de la demanderesse avait abandonné les alinéas c), f) et g) de ses conclusions lors de l'audience qui s'est déroulée devant la Section de première instance).
[14] Le juge qui a instruit la demande a poursuivi en ordonnant ce qui suit :
[2] LA COUR DÉCLARE AUSSI que, dans la mesure où les dispositions du Régime de pensions du Canada ont, ou ont eu, pour effet d'empêcher Rose Bear de participer à titre de « bénéficiaire » ou « cotisant » , avec un « emploi ouvrant droit à pension » , ou avec un « total des gains d'un cotisant ouvrant droit à pension » selon ces deux rubriques, ou avec des « gains non ajustés ouvrant droit à pension » d'un cotisant, ou pour effet de l'empêcher d'être un cotisant à un autre titre selon l'article 2 du Régime de pensions du Canada, ou pour effet de l'empêcher d'être réputée exercer un emploi ouvrant droit à pension aux termes de l'article 6 dudit régime, et que
Dans la mesure où les dispositions de l'article 87 de la Loi sur les Indiens ont, ou ont eu, pour effet d'empêcher Rose Bear de participer audit régime de pensions, au même titre que tous les Canadiens qui n'exercent pas un « emploi excepté » , et que
Dans la mesure où les dispositions de l'article 81 de la Loi de l'impôt sur le revenu ont, ou ont eu, pour effet d'empêcher Rose Bear de participer audit régime de pensions, au même titre que tous les Canadiens qui n'exercent pas un « emploi excepté » ,
Les dispositions mentionnées précédemment sont nulles et de nul effet, de sorte que les trois lois fédérales ci-dessus désignées puissent pour l'avenir et depuis la date de l'entrée en vigueur initiale du Régime de pensions du Canada en 1966 être appliquées et interprétées en conformité les unes avec les autres, et en conformité avec le décret C.P. 1988-2640, du 7 décembre 1988, DORS/88-631, qui modifiait le Règlement sur le Régime de pensions du Canada, et en accord avec son résumé de l'étude d'impact de la réglementation publié le même jour dans la Gazette du Canada, partie II, vol. 122, no 26,
[15] Il semble que, par cette ordonnance plutôt décousue, le juge de première instance avait l'intention d'invalider les dispositions du RPC qui avaient eu pour effet d'empêcher des personnes comme l'intimée de cotiser au RPC entre 1966 et 1988. (Je suppose que « l'article 1 » du RPC dont il est question aux alinéas a), b), d) et e) des conclusions de la demande et que le juge de première instance a retenu dans son ordonnance est en réalité le paragraphe 12(1) du RPC). En adoptant tel quel le texte de l'alinéa b), le juge de première instance a également appliqué la Charte rétroactivement à 1966, une démarche qu'il semble avoir évitée partout ailleurs dans son ordonnance (voir les motifs de l'ordonnance, paragraphe [22] dossier d'appel, vol. 1, page 21)).
[16] L'appelante invoque les moyens suivants au soutien de l'appel qu'elle interjette de cette décision : les dispositions du RPC dans leur rédaction en vigueur avant 1989 ne portaient pas atteinte à l'article 15 de la Charte, et l'on ne devrait pas appliquer la Charte rétroactivement, du moins pas avant l'entrée en vigueur de l'article 15 en 1985. Toute atteinte à l'article 15 est justifiable en vertu de l'article premier de la Charte. L'alinéa 1b) de la Déclaration des droits a une application beaucoup plus restreinte que l'article 15 de la Charte et les dispositions du RPC ne lui porteraient pas atteinte. Et, de toute façon, les réparations que le juge de première instance a accordées ne conviennent pas.
Questions en litige
[17] Voici donc les questions en litige en l'espèce :
(1) Les dispositions législatives qui empêchaient l'intimée entre 1966 et 1988 de participer au RPC portent-elles atteinte aux droits garantis par le paragraphe 15(1) de la Charte?
(2) Dans l'affirmative, cette atteinte peut-elle se justifier en vertu de l'article premier de la Charte?
(3) Les dispositions en question portent-elles atteinte aux droits reconnus et déclarés à l'alinéa 1b) de la Déclaration des droits?
(4) Si les dispositions en question portent atteinte à la Charte ou à la Déclaration des droits, quelle est la réparation appropriée?
Analyse
(1) Violation du paragraphe 15(1) de la Charte
[18] Il s'agit là de la question la plus épineuse, car elle fait intervenir un nombre croissant de facteurs dont, d'après la jurisprudence de la Cour suprême, il faut tenir compte.
[19] Les deux parties acceptent, tout comme le juge de première instance, que l'arrêt de principe dans lequel on trouve des lignes directrices sur l'interprétation et l'application du paragraphe 15(1) est maintenant l'arrêt Law c. Canada ([1999] 1 R.C.S. 497). À la page 524, le juge Iacobucci résume la démarche à suivre pour déterminer si une loi contrevient au paragraphe 15(1) de la Charte.
Premièrement, la loi contestée a) établit-elle une distinction formelle entre le demandeur et d'autres personnes en raison d'une ou de plusieurs caractéristiques personnelles, ou b) omet-elle de tenir compte de la situation défavorisée dans laquelle le demandeur se trouve déjà dans la société canadienne, créant ainsi une différence de traitement réelle entre celui-ci et d'autres personnes en raison d'une ou de plusieurs caractéristiques personnelles? Si tel est le cas, il y a différence de traitement aux fins du par. 15(1). Deuxièmement, le demandeur a-t-il subi un traitement différent en raison d'un ou de plusieurs des motifs énumérés ou des motifs analogues? Et, troisièmement, la différence de traitement était-elle réellement discriminatoire, faisant ainsi intervenir l'objet du par. 15(1) de la Charte pour remédier à des fléaux comme les préjugés, les stéréotypes et le désavantage historique? Les deuxième et troisième questions servent à déterminer si la différence de traitement constitue de la discrimination réelle au sens du par. 15(1).
[20] En ce qui concerne la première question, je conclus que les dispositions contestées, en l'occurrence le paragraphe 12(1) du Régime de pensions du Canada, lu en corrélation avec l'alinéa 81(1)a) de la Loi de l'impôt sur le revenu et avec l'article 87 de la Loi sur les Indiens, établit effectivement une distinction entre l'intimée et les autres Canadiens qui ne gagnent pas leur revenu dans une réserve indienne (ce qu'elle appelle [TRADUCTION] « les autres Canadiens qui travaillent » ). Dans son cas, jusqu'en 1989, l'intimée ne pouvait ni cotiser au Régime de pensions du Canada ni obliger son employeur à y cotiser, tandis que les non-Indiens et les Indiens qui ne travaillaient pas dans des réserves indiennes étaient, de même que leur employeur, tenus de cotiser au Régime. Comme les deux critères qu'énonce le juge Iacobucci lorsqu'il pose la première question sont dissociables, il suffit, à mon sens, d'être en mesure de répondre par l'affirmative au premier volet, en déterminant si la loi établit une distinction formelle entre l'intimée et d'autres personnes en raison de caractéristiques personnelles. La nature exacte de ces caractéristiques personnelles sera analysée plus à fond lors de l'examen de la deuxième question.
[21] La deuxième question, celle de savoir si « le demandeur a subi un traitement différent en raison d'un ou de plusieurs des motifs énumérés ou des motifs analogues » , nécessite peut-être une réflexion plus approfondie. Le juge de première instance a, si je ne m'abuse, conclu que l'intimée avait fait l'objet d'une « différence de traitement fondée sur des motifs raciaux » (motifs, paragraphe 26), répondant ainsi à la première et à la deuxième questions du critère posé dans l'arrêt Law. L'appelante soutient toutefois que la possibilité de cotiser au RPC entre 1966 et 1988 a été refusée à l'intimée non pas en raison d'une caractéristique personnelle telle que la race, mais plutôt parce qu'elle n'avait aucun « revenu » imposable au sens de la Loi de l'impôt sur le revenu. À cet égard, elle se trouvait dans la même situation que tout autre Canadien sans revenu ou ayant un revenu trop faible pour pouvoir être assujetti à l'impôt. Ainsi que je l'ai déjà fait remarquer au paragraphe 4, l'alinéa 81(1)a) de la Loi de l'impôt sur le revenu exempte certaines autres formes de revenus et ces exemptions n'ont en soi rien à voir avec le statut d'Indien. En revanche, il y a lieu de faire remarquer que les Indiens qui gagnent un revenu ailleurs que dans une réserve ont toujours dû payer l'impôt sur le revenu et ont par conséquent toujours été obligés de cotiser au RPC. En d'autres termes, la demanderesse n'avait pas le droit d'adhérer au RPC en raison d'une combinaison de facteurs, en l'occurrence le fait qu'elle était une Indienne et le fait qu'elle gagnait son revenu dans une réserve.
[22] Dans l'affaire Law elle-même, la Couronne soutenait que ce n'était pas uniquement en raison de son âge (30 ans) que la demanderesse était inadmissible aux prestations de survivant prévues par le RPC. Le RPC prévoyait que les prestations de survivant ne pouvaient être versées au conjoint sans enfant à charge, qui n'était pas invalide et qui était âgé de moins de 35 ans au moment du décès du cotisant. Le juge Iacobucci n'a pas retenu cette thèse. Il a déclaré :
À mon avis, le fait qu'il existe plusieurs critères, notamment l'âge, dont n'importe lequel peut servir à déterminer le droit à une pension de survivant, ne signifie pas que la loi n'établit pas une distinction fondée sur l'âge. (Law, précité, par. 91.)
Je suis par conséquent d'accord avec le juge de première instance pour dire que la distinction dont l'intimée se plaint en l'espèce repose en partie sur le fait qu'elle est une Indienne et qu'il s'agit en conséquence d'une distinction fondée sur la « race » , distinction qui est interdite par le paragraphe 15(1). Si l'intimée n'était pas une Indienne, même si elle travaillait dans une réserve, elle aurait non seulement eu le droit de cotiser au RPC mais elle aurait été obligée de le faire parce que son revenu n'aurait pas été exonéré d'impôt. Vu cette conclusion, il n'est pas nécessaire de déterminer si la distinction en question est fondée sur un motif analogue, tel que le « fait de travailler dans un milieu de travail autochtone » .
[23] La question la plus difficile est la troisième question prescrite par l'arrêt Law, en l'occurrence celle de savoir si la différence de traitement fondée sur la race était réellement discriminatoire. Ici, le tribunal est invité à donner effet à l'objet du paragraphe 15(1) de la Charte pour déterminer si la distinction reprochée est fondée « sur l'application stéréotypée de présumées caractéristiques personnelles ou de groupe » (Law, précité, paragraphe 33). À cet égard, l'objectif général du paragraphe 15(1) serait « la préservation de la dignité humaine » (Law, précité, paragraphe 48). La Cour suprême nous donne quelques autres indications sur le sujet :
La dignité humaine signifie qu'une personne ou un groupe ressent du respect et de l'estime de soi. Elle relève de l'intégrité physique et psychologique et de la prise en main personnelle. La dignité humaine est bafouée par le traitement injuste fondé sur des caractéristiques ou la situation personnelles qui n'ont rien à voir avec les besoins, les capacités ou les mérites de la personne. Elle est rehaussée par des lois qui sont sensibles aux besoins, aux capacités et aux mérites de différentes personnes et qui tiennent compte du contexte sous-jacent à leurs différences.
Le critère permettant de déterminer si la dignité d'un demandeur a été bafouée par une loi en violation du paragraphe 15(1) de la Charte est à la fois objectif et subjectif. Il faut se placer « dans la perspective du demandeur » (c'est-à-dire en appliquant un critère subjectif) pour déterminer si la mesure législative sape sa dignité en tenant compte de l'élément de comparaison proposé par le demandeur. Le critère est également objectif en ce sens que le tribunal doit tenir compte du contexte global des dispositions en question et du traitement passé et actuel réservé par la société au demandeur et aux personnes qui se trouvent dans une situation semblable à la sienne, en se plaçant du point de vue d'une personne raisonnable et en évaluant la situation de façon objective pour déterminer
[...] si une personne raisonnable se trouvant dans une situation semblable à celle du demandeur estimerait que la mesure législative imposant une différence de traitement a pour effet de porter atteinte à sa dignité.
Mais la Cour précise que la perspective appropriée est « subjective-objective » et qu'elle « tient compte de la perspective d'une personne qui se trouve dans une situation semblable à celle du demandeur, qui est informée et qui prend en considération de façon rationnelle les divers facteurs contextuels servant à déterminer si la loi contestée porte atteinte à la dignité humaine » (voir, de façon générale, l'arrêt Law, précité, aux paragraphes 56 à 61). Il ressort à l'évidence de la jurisprudence de la Cour suprême que, faute de preuve - ce qui est habituellement le cas -, le juge peut avec confiance procéder à cette analyse en se fiant à son intuition.
[24] Comme la Cour suprême l'a précisé dans l'arrêt Law, il est nécessaire, lorsqu'on procède à cette analyse, de tenir compte de l'objet du paragraphe 15(1). J'irais jusqu'à dire qu'il n'y a rien de répréhensible à examiner le libellé même de ce paragraphe pour y chercher des indications sur son sens. Or, il est frappant de constater que le mot « dignité » ne figure nulle part dans le paragraphe 15(1), ni à vrai dire nulle part ailleurs dans la Charte. On doit prendre garde de ne pas tomber dans un faux syllogisme en concluant que, parce que tous les actes discriminatoires interdits par le libellé du paragraphe 15(1) ont pour effet de porter atteinte à la dignité des personnes qui en sont victimes, en conséquence, toute atteinte à la dignité de la personne constitue une forme de discrimination interdite. Suivre une telle logique aurait pour effet de banaliser les grands objectifs de la Charte. Il est difficile de croire que ce paragraphe visait à éradiquer toutes les atteintes à la dignité humaine en général, ou en particulier à faire disparaître toute différence de traitement des diverses catégories de personnes visées par des programmes sociaux de justice distributive. L'historique de l'adoption de la Charte et le « problème » qu'elle visait à corriger permettent plutôt de penser que la Charte visait à réparer les atteintes plus flagrantes et plus graves portées aux droits à l'égalité par des dispositions législatives qui étaient habituellement édictées, mais pas dans tous les cas, dans un but qui comportait de toute évidence de telles conséquences. Je crois que mon analyse de la question s'accorde avec les propos du juge Iacobucci dans l'arrêt Law, lorsqu'il affirme, au paragraphe 51, que le paragraphe 15(1) « a pour objet d'empêcher toute atteinte à la dignité et à la liberté humaines essentielles » (non souligné dans l'original).
[25] En ce qui a trait tout d'abord à l'opinion subjective de la demanderesse au sujet de la discrimination réelle dont elle affirme être victime, signalons qu'elle a déposé devant la Section de première instance un affidavit dans lequel elle se présente comme une « Indienne inscrite » . Le groupe de comparaison qu'elle a retenu est composé des « autres Canadiens qui travaillent » . Ses griefs se retrouvent essentiellement à mon avis dans les deux paragraphes suivants de son affidavit :
[TRADUCTION]
18. Le refus de me permettre de cotiser au RPC a porté atteinte à ma liberté de circulation et d'établissement en raison du fait que, comme je continuais à résider dans ma communauté, il m'était interdit de cotiser au RPC jusqu'en 1988 et de recevoir les mêmes prestations que les autres Canadiens qui travaillent.
19. En raison du refus de la défenderesse de me permettre de cotiser au RPC au même titre que tous les autres Canadiens qui travaillent, j'ai accumulé moins de prestations de retraite que les autres travailleurs canadiens, de sorte que je vais devoir m'en remettre à des prestations d'assistance sociale telles que celles de la sécurité de la vieillesse au lieu de m'en remettre pour l'essentiel aux prestations de retraites que j'ai légitimement gagnées.
20. Le RPC porte atteinte à ma dignité humaine et à ma liberté en imposant des restrictions et en me défavorisant du fait qu'il ne me permet pas de cotiser en tant qu'être humain tout aussi capable et méritant que le reste de la population. Les autochtones qui travaillent dans des réserves ont été victimes de discrimination et le RPC a eu pour effet de leur faire sentir qu'ils sont moins capables et moins dignes d'être reconnus ou valorisés en tant qu'êtres humains et membres de la société canadienne qui méritent le même souci, le même respect et la même considération que les autres citoyens.
21. Le fait que je reçoive des prestations d'assistance sociale plutôt que des prestations de retraite mine sérieusement mes sentiments de valeur et de dignité personnelles.
Elle conclut en affirmant que [TRADUCTION] « la présente demande soulève une question de dignité humaine » (voir, de façon générale, le dossier d'appel, volume 3, aux pages 600 à 603). Son avocat a soutenu que cette conclusion au sujet du RPC renforce le stéréotype que les Indiens sont incapables de pourvoir à leur sécurité future.
[26] Le juge de première instance a accepté sans hésiter que la différence de traitement dont la demanderesse faisait l'objet constituait de la discrimination au sens fondamental « d'une manière contraire à la dignité humaine, en raison de sa race [...] » (motifs, paragraphe 27). À son avis, les exemptions fiscales accordées aux « Indiens inscrits qui résident et travaillent dans des réserves » tiennent intégralement à leur identité et, suivant le juge, la différence de traitement qui existe en l'espèce reposait sur cette identité. Le juge de première instance s'est dit par ailleurs incapable de conclure que l'inadmissibilité au RPC qui frappait l'intimée entre 1966 à 1988 était liée à l'objectif visé par l'exemption fiscale sur laquelle elle était fondée, puisque les exemptions fiscales visaient simplement à protéger les Indiens contre toute dépossession de leurs biens.
[27] À mon avis, les dissemblances entre les deux groupes de comparaison retenus dans le cadre de l'analyse de la discrimination sont plus prononcées que ce que l'intimée suppose. Elle présume en effet que les Indiens qui gagnent leur revenu dans des réserves (son groupe) sont, à toutes fins utiles, semblables aux « autres Canadiens qui travaillent » , la seule différence étant que les premiers étaient, avant 1989, défavorisés en raison du fait qu'ils ne pouvaient participer au RPC. Comme la Cour suprême l'a récemment déclaré dans l'arrêt Nouvelle-Écosse (Procureur général) c. Walsh et autres, 2002 C.S.C. 83, un tel choix de groupe de comparaison ne tient pas « adéquatement compte de la diversité des traits, de l'histoire et de la situation des membres du groupe de comparaison auquel appartient l'auteur de l'allégation » (paragraphe 39). En l'espèce, on peut qualifier avec plus d'exactitude le groupe dont l'intimée fait partie comme étant composé d' « Indiens inscrits gagnant un revenu exonéré d'impôt dans une réserve » . Ainsi que la Cour suprême du Canada l'a déclaré, sous la plume du juge Gonthier, dans l'arrêt Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877, à la page 886, cette exemption fiscale
fait état d'une obligation envers les peuples autochtones, dont la Couronne a reconnu l'existence tout au moins depuis la signature de la Proclamation royale de 1763.
Elle est intimement liée à la protection des Indiens sur les terres qui leur sont réservées. Elle ne constitue pas un « désavantage historique » ou une marque de déshonneur. Mais le fait que l'intimée soit au nombre des personnes qui ont droit à cette exemption et qu'elle en ait effectivement bénéficié rend son groupe de comparaison différent de celui des « autres Canadiens qui travaillent » , dont bon nombre, faut-il le rappeler, sont également des Indiens inscrits.
[28] Il est également important de souligner, comme la Cour suprême l'a fait dans l'arrêt Walsh, aux paragraphes 40 à 62, qu'il serait loisible à l'intimée de se trouver un emploi à l'extérieur de la réserve et de joindre ainsi les rangs du groupe de comparaison qui jouit, selon elle, d'avantages qui lui sont refusés. Le juge Gonthier explique ce choix dans les termes suivants dans l'arrêt Williams à la page 887 :
En conséquence, en vertu de la Loi sur les Indiens, un Indien jouit d'un choix en ce qui concerne ses biens personnels. L'Indien peut situer ces biens sur la réserve, auquel cas les biens sont protégés contre la saisie et la taxation, ou il peut les situer hors de la réserve, auquel cas les biens sont situés à l'extérieur de la zone protégée et peuvent davantage être utilisés dans le cours des opérations commerciales ordinaires dans la société. Il appartient à l'Indien de décider s'il désire bénéficier du système de protection que constitue la réserve ou s'il veut s'intégrer davantage dans l'ensemble du monde des affaires.
Le revenu provenant d'un emploi exercé dans une réserve constitue un bien meuble situé dans une réserve (Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29). Bien que la Cour suprême ait reconnu, dans l'arrêt Walsh, que, dans certains cas, la capacité d'exercer un choix (dans cette affaire, la capacité des conjoints de choisir de se marier au lieu de se contenter de faire vie commune ou encore de conclure une contrat conférant l'équivalent des droits de propriété reconnus aux personnes mariées) peut être illusoire, il existe néanmoins en principe un choix.
[29] Il me semble qu'en raison de tous ces facteurs, il n'y a pas lieu de considérer que le véritable groupe de comparaison de l'intimée - c'est-à-dire les Indiens inscrits gagnant des revenus exonérés d'impôts dans une réserve - constitue un groupe historiquement désavantagé qui est victime de préjugés et de stéréotypes par rapport aux « autres Canadiens qui travaillent » .
[30] Il n'y a pas d'éléments de preuve qui appuient la thèse que, lorsqu'elle a été édictée, la loi avait pour objet de saper la dignité des Indiens. Les dispositions de la loi elle-même, ainsi que les déclarations ministérielles qui ont été faites à son sujet, confirment plutôt qu'il existait des raisons valables de faire coïncider la définition du revenu admissible en fonction duquel les cotisations devaient être versées au RPC avec les définitions du revenu que l'on trouve dans la Loi de l'impôt sur le revenu. Non seulement ces définitions sont-elles complexes et sont-elles le fruit d'années de débats judiciaires et de mesures législatives, mais elles constituaient