Haj Khalil c. Canada

Haj Khalil c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-09-18
Référence neutre
2007 CF 923
Numéro de dossier
T-2066-03
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20070918
Dossier : T‑2066‑03
Référence : 2007 CF 923
Ottawa (Ontario), le 18 septembre 2007
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE LAYDEN‑STEVENSON
ENTRE :
Nawal haj khalil, ANMAR EL HASSEN et ACIL EL HASSEN, représentée par sa tutrice à l'instance, NAWAL HAJ KHALIL
demandeurs
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La présente affaire concerne la lenteur du traitement de demandes de résidence permanente au Canada. Quand la décision relative à leurs demandes fut reportée, les demandeurs ont engagé des poursuites.
[2] Nawal Haj Khalil est la demanderesse principale. Elle est la mère des demandeurs Anmar El Hassen et Acil El Hassen. Née en Syrie, elle est âgée de 57 ans et elle est une Palestinienne apatride. Son mari, Riyad El Hassen, habite à Gaza. Madame Haj Khalil est une réfugiée au sens de la Convention.
[3] Anmar El Hassen, âgé de 23 ans, est le fils de Mme Haj Khalil. Titulaire d'un diplôme universitaire, il entre à la faculté de médecine de Dubaï ce semestre‑ci. Il a obtenu le statut de résident permanent au Canada le 2 février 2007.
[4] Acil El Hassen, âgée de 18 ans, est la fille de Mme Haj Khalil. Elle a obtenu un diplôme d'études secondaires en 2007 et elle entre à l'université cet automne. Elle a obtenu le statut de résidente permanente au Canada le 21 décembre 2006.
[5] Dans cette action, les demandeurs prétendent que la lenteur de la défenderesse à traiter leurs demandes de résidence permanente leur a causé un préjudice pour lequel ils demandent des dommages‑intérêts. Ils affirment que leur droit à des dommages‑intérêts résulte de la négligence de la défenderesse et de l'atteinte aux droits que leur garantissent les articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, qui est la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.‑U.) (L.R.C. (1985), appendice II, n° 44) (la Charte). Pour cette atteinte à leurs droits, ils demandent réparation en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte.
[6] Plus précisément, Mme Haj Khalil réclame des dommages‑intérêts pour : détresse psychologique (dépression), préjudice économique, perte des conseils, des soins et de la compagnie de son mari, ce à quoi s'ajoutent des dommages‑intérêts punitifs. Anmar et Acil demandent réparation pour perte des conseils, des soins et de la compagnie de leur père, ainsi que des dommages‑intérêts punitifs. Anmar demande également des dommages‑intérêts spéciaux non précisés, pour la perte d'un emploi d'été.
[7] Se fondant sur les articles 2 et 15 de la Charte, les demandeurs sollicitent aussi un jugement déclaratoire disant qu'en application du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, l'alinéa 34(1)f) de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR) est inconstitutionnel, et donc inopérant.
[8] J'arrive à la conclusion que l'action des demandeurs doit être rejetée. Ils ont établi qu'il y a eu un retard excessif et déraisonnable dans le traitement de leurs demandes de résidence permanente, mais la lenteur à agir n'est pas en soi une cause d'action.
[9] Il n'y a pas, entre les demandeurs et la défenderesse, une proximité suffisante propre à fonder une obligation de diligence relevant du droit privé. En outre, des raisons incontournables de bonne politique militent contre l'imposition d'une telle obligation. Même s'il en était autrement, le lien de causalité n'a pas été établi. Par conséquent, les demandeurs ne peuvent obtenir gain de cause en raison de la négligence.
[10] Les demandeurs n'ont pas établi que leur droit à la liberté, garanti par l'article 7 de la Charte, entre en jeu dans la présente affaire. Le droit à la sécurité de la personne, garanti par l'article 7, n'entre pas en jeu parce que le prétendu préjudice n'a pas l'État pour origine. L'argument de la demanderesse principale selon lequel il a été porté atteinte à ses droits à l'égalité garantis par l'article 15 de la Charte n'a pas été véritablement développé. Par conséquent, il m'est impossible de l'étudier.
[11] Les demandeurs contestent la constitutionnalité de l'alinéa 34(1)f) de la LIPR, affirmant que cette disposition contrevient à l'article 2 de la Charte, mais cette question a été résolue d'une manière décisive par la Cour suprême du Canada. La contestation fondée sur l'article 15 de la Charte échoue parce que la demanderesse principale n'a pas prouvé qu'un traitement différent lui a été appliqué en raison de son statut de Palestinienne apatride. L'affirmation selon laquelle la disposition est inconstitutionnelle parce que le recours prévu par le paragraphe 34(2) de la LIPR est illusoire n'est pas fondée parce qu'elle équivaut à contester la manière dont la loi est appliquée plutôt que la validité de la loi elle‑même. Aucune décision n'a été prise concernant la demanderesse principale au titre du paragraphe 34(2). Si la décision est défavorable, la demanderesse pourra solliciter le contrôle judiciaire de cette décision en invoquant l'inconstitutionnalité de l'application de cette disposition.
Observations préliminaires
[12] L'examen que j'ai fait des points soulevés dans cette action est détaillé. Il importe de noter d'emblée que le bien‑fondé de l'admissibilité (ou de l'interdiction de territoire) de Mme Haj Khalil au Canada, ou son droit à une dispense ministérielle (si elle est déclarée interdite de territoire), n'est pas en cause ici. Par conséquent, mes commentaires ne doivent pas être considérés comme l'expression d'une opinion sur ces aspects.
[13] La table des matières ci‑après indique les sujets étudiés dans les présents motifs, ainsi que l'endroit où ils sont traités.
TABLE DES MATIÈRES
Numéro de paragraphe
1. Le contexte légal 14
2. La chronologie 25
3. Le protocole ministériel 35
4. La preuve 48
5. La lenteur de CIC à agir 72
(i) Étape un 74
(ii) Étape deux 100
6. Les questions en litige 126
(i) La question préliminaire 127
a) le principe de la chose jugée 133
b) l'arrêt Grenier 137
(ii) La présumée négligence 154
a) l'obligation de diligence 170
b) le lien de causalité 209
(iii) L'article 7 de la Charte 258
a) le droit à la liberté 263
b) le droit à la sécurité de la personne 285
(iv) L'article 15 de la Charte 296
(v) La constitutionnalité de l'alinéa 34(1)f) de la LIPR 300
a) l'article 2 de la Charte 301
b) l'article 15 de la Charte 312
c) le paragraphe 34(2) de la LIPR 330
7. Questions diverses 348
8. Les dépens 351
Le contexte légal
[14] Le contexte légal qui sous‑tend la présente affaire est important. Madame Haj Khalil a été déclarée réfugiée au sens de la Convention, en application des dispositions de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I‑2 (l'ancienne Loi). Sa demande de résidence permanente a été présentée en vertu de l'ancienne Loi. Le 28 juin 2002, la LIPR entrait en vigueur. En application de l'article 190 de la LIPR, la demande de résidence permanente présentée par Mme Haj Khalil devait, après le 28 juin 2002, être étudiée d'après les dispositions de la LIPR.
[15] La LIPR a entraîné plusieurs changements sous de nombreux aspects, mais le fond des dispositions légales intéressant la demande de résidence permanente de Mme Haj Khalil reste le même que dans l'ancienne Loi. Je me propose donc de n'invoquer que les dispositions figurant dans la LIPR. Le texte intégral de toutes les dispositions légales mentionnées dans les présents motifs apparaît à l'annexe « A ».
[16] Sauf une exception qui n'intéresse pas la présente affaire, le paragraphe 21(2) de la LIPR prévoit qu'un réfugié au sens de la Convention qui sollicite le statut de résident permanent devient résident permanent si la demande a été présentée en conformité avec les règlements (dans un délai de 180 jours après la décision reconnaissant le statut de réfugié) et si le réfugié n'est pas interdit de territoire pour l'un des motifs mentionnés aux articles 34 ou 35, au paragraphe 36(1) ou aux articles 37 ou 38 de la LIPR. L'article 34 est la disposition qui nous intéresse ici.
[17] Le paragraphe 34(1) de la LIPR énonce les conditions de l'interdiction de territoire pour « raison de sécurité ». S'agissant de Mme Haj Khalil, les dispositions qui nous intéressent sont les alinéas 34(1)c) et f). Ces alinéas, pris comme un tout, prévoient qu'un résident permanent ou un étranger est interdit de territoire pour raison de sécurité s'il est membre d'une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu'elle se livre, s'est livrée ou se livrera au terrorisme.
[18] Une conclusion d'interdiction de territoire peut être surmontée si la personne en cause convainc le ministre que sa présence au Canada ne serait nullement préjudiciable à l'intérêt national. C'est ce que l'on appelle la « dispense ministérielle » ou « dérogation ministérielle ». Cette procédure est prévue par le paragraphe 34(2). Les expressions « dispense ministérielle » et « dérogation ministérielle » sont utilisées indistinctement dans les présents motifs. La LIPR autorise le ministre à déléguer ses pouvoirs à une autre personne (qui agira en son nom), mais le ministre ne peut pas déléguer le pouvoir qui lui est conféré par le paragraphe 34(2). Le pouvoir de dispense ministérielle n'est pas susceptible de délégation.
[19] Selon le paragraphe 44(1) de la LIPR, lorsqu'un agent d'immigration conclut qu'un résident permanent ou un étranger est interdit de territoire, il peut établir un rapport sur l'interdiction de territoire. Ce rapport sera transmis au ministre. Si, de l'avis du ministre, le rapport est bien fondé, alors, en application du paragraphe 44(2), le dossier peut être déféré à la Section de l'immigration pour enquête. Sauf dans le cas d'un réfugié au sens de la Convention, l'enquête en question peut déboucher sur une mesure de renvoi. Les obligations internationales du Canada aux termes de la Convention relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, 189 R.T.N.U. 137, Recueil des traités du Canada 1969, n° 6 (entrée en vigueur le 22 avril 1954) (la Convention sur les réfugiés), oblige le Canada à respecter le principe de non‑refoulement. L'article 115 de la LIPR interdit le renvoi d'un réfugié au sens de la Convention dans un pays où il risque la persécution pour l'un des motifs énoncés dans la Convention sur les réfugiés, ou bien la torture ou des traitements ou peines cruels et inusités. Une exception est prévue dans les cas où l'intéressé est déclaré constituer un danger pour la sécurité du Canada. Le débat portant sur cette disposition n'intéresse pas la présente affaire, puisque l'on n'estime pas que Mme Haj Khalil constitue un danger pour la sécurité du Canada.
[20] L'un des changements importants dans la LIPR est le transfert de certains pouvoirs du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (traditionnellement chargé de l'application de la Loi) au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile. Selon le paragraphe 4(2) de la LIPR, le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile est chargé de l'application de la LIPR en ce qui concerne : a) le contrôle des personnes aux points d'entrée, b) les mesures d'exécution de la LIPR, notamment en matière d'arrestation, de détention et de renvoi, c) l'établissement des orientations en matière d'exécution de la LIPR et d'interdiction de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux ou pour activités de criminalité organisée, d) la prise des décisions au titre des paragraphes 34(2), 35(2) ou 37(2) de la LIPR.
[21] Ce changement résultait de la création, par le premier ministre, en décembre 2003, du ministère appelé Sécurité publique et Protection civile Canada (SPPCC). La structure de SPPCC est complexe. Aux fins qui nous intéressent, qu'il suffise de dire que SPPCC est un ministère‑cadre formé de plusieurs composants. En même temps que SPPCC, on a établi l'Agence des services frontaliers du Canada (l'ASFC), qui fait partie de SPPCC. La Sous‑section de l'examen sécuritaire (je parlerai plus en détail plus loin de cette Sous‑section) de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a été transférée à l'ASFC, pour devenir la Division de la lutte contre le terrorisme de l'ASFC. Par la suite, la LIPR a été modifiée de manière à confier au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile la responsabilité des dispositions susmentionnées. J'observe en passant que l'appellation de ce ministère a récemment été changée pour Sécurité publique Canada. Étant donné que la nouvelle appellation est moins encombrante, j'appellerai désormais ce ministère le ministère de la Sécurité publique (MSP).
[22] Ainsi, alors que, selon l'ancienne Loi, le cas de Mme Haj Khalil (tel qu'il a évolué) aurait relevé du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, il tombe aujourd'hui sous la responsabilité à la fois du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration et du ministre de la Sécurité publique.
[23] Le paragraphe 95(2) de la LIPR prévoit qu'un réfugié au sens de la Convention est une personne protégée. Une personne protégée qui est déclarée interdite de territoire peut solliciter le contrôle judiciaire de cette décision devant la Cour fédérale. L'article 72 autorise le contrôle judiciaire de toute mesure prise en vertu de la LIPR, avec l'autorisation de la Cour.
[24] La Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F‑7, plus précisément son article 18, énumère les mesures de redressement possibles dans une demande de contrôle judiciaire. Ce sont : l'injonction, les brefs de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, et le jugement déclaratoire. Le contrôle judiciaire d'une mesure prise en vertu de la LIPR est subordonné aux délais prévus par l'article 72 de la LIPR, et le juge doit statuer à bref délai et selon la procédure sommaire. L'alinéa 74d) dispose que le jugement consécutif au contrôle judiciaire n'est susceptible d'appel en Cour d'appel fédérale que si le juge certifie que l'affaire soulève une question grave de portée générale et énonce celle‑ci.
La chronologie
[25] Madame Haj Khalil et ses enfants sont arrivés au Canada, depuis les États‑Unis, en mars 1994. Dès leur arrivée, Mme Haj Khalil a demandé l'asile. En avril, elle a été déclarée recevable à présenter une demande d'asile. L'audience (pour déterminer si elle était une réfugiée au sens de la Convention) a nécessité deux jours, en octobre et décembre 1994. Elle et ses enfants ont obtenu le statut de réfugiés le 21 décembre 1994. En janvier 1995, Mme Haj Khalil a demandé la résidence permanente, en incluant dans sa demande ses enfants et son mari en tant que personnes à charge. Sa demande a été provisoirement approuvée peu de temps après. Des mesures de vérification concernant Mme Haj Khalil et son « mari à charge à l'étranger » ont été requises le 11 janvier 1995.
[26] En avril 1996, Mme Haj Khalil a reçu un avis de convocation la priant de se présenter pour une entrevue en mai. L'entrevue a eu lieu, comme prévu, entre Mme Haj Khalil et un représentant du Service canadien du renseignement de sécurité (le SCRS). Le SCRS a rédigé un rapport portant la date du 31 juillet 1997. Ce rapport a été transmis à la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC, qui a procédé à des enquêtes complémentaires. Un rapport d'examen sécuritaire a été rédigé, puis envoyé au bureau régional de CIC à Toronto, pour transmission au bureau local de CIC à Windsor. En juin 1998, le dossier fut assigné à Kelly White, agente principale d'immigration à Windsor.
[27] Madame White a interviewé Mme Haj Khalil en novembre 1998, puis rédigé un rapport (le rapport de Mme White) concernant l'interdiction de territoire de Mme Haj Khalil. Le rapport de Mme White a été envoyé à la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC en février 1999. En août 1999, la Sous‑section de l'examen sécuritaire avait examiné et approuvé le rapport de Mme White. En novembre 1999, Mme White a rédigé un projet de lettre de refus en réponse à la demande de Mme Haj Khalil et l'a envoyé à la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC. La lettre de Mme White a été approuvée, sous réserve de modifications mineures, en janvier 2000. Environ un mois plus tard, Mme Haj Khalil recevait avis du refus.
[28] En mars 2000, Mme Haj Khalil a présenté une demande d'autorisation et de contrôle judiciaire de la décision d'interdiction de territoire. Invoquant divers moyens, dont la non‑conformité à la Charte, elle priait la Cour d'annuler la décision et de rendre une ordonnance de mandamus. L'autorisation lui a été accordée, et l'audition de l'affaire a été fixée au 15 mai 2001. Pour des raisons qui n'apparaissent pas dans le dossier, la date fut reportée deux fois, sans doute à la demande du ministre. En juillet 2001, le ministre a consenti à la demande de contrôle judiciaire et, en octobre, il a présenté en vertu de l'article 369 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, une requête en jugement sommaire. Madame Haj Khalil s'est opposée à la requête et a demandé que l'affaire soit soumise à audition en janvier 2002. Par ordonnance en date du 16 novembre 2001, le juge Gibson a accordé la demande de contrôle judiciaire, annulé la conclusion d'interdiction de territoire et renvoyé l'affaire pour nouvelle décision fondée sur une « information de source ouverte ». Il a rejeté la demande d'audition présentée par Mme Haj Khalil, parce que l'instance était devenue théorique.
[29] Peu après, l'avocat de Mme Haj Khalil a écrit à l'avocat de CIC pour le prier de faire en sorte que la nouvelle décision portant sur l'admissibilité de sa cliente soit prise dans un délai de deux semaines. L'avocat de CIC lui a répondu que le délai de deux semaines était impossible à tenir, mais que le dossier serait traité avec célérité.
[30] En mars 2002, Mme Haj Khalil a été interviewée par John Swizawski, agent principal d'immigration à Windsor. L'avocat de Mme Haj Khalil a demandé explicitement que, si sa cliente était déclarée interdite de territoire, elle puisse bénéficier d'une dispense ministérielle. Monsieur Swizawski a conclu que Mme Haj Khalil était interdite de territoire. Il a présenté son rapport (le rapport de M. Swizawski) à la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC à l'été de 2002. Madame Haj Khalil n'a pas reçu le rapport de M. Swizawski, mais elle a eu connaissance de son existence et en a obtenu un exemplaire à la faveur du processus de divulgation lié à la présente procédure.
[31] En octobre 2002, Roseanne Da Costa, analyste à la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC, a rédigé une note de service dans laquelle elle recommandait que la dérogation ministérielle soit refusée. Cette note a été transmise au directeur de la Sous‑section de l'examen sécuritaire, mais elle ne s'est pas rendue jusqu'au ministre parce que l'examen des dossiers de cette nature avait été suspendu jusqu'à révision du mécanisme des dérogations ministérielles et la modification du contenu des notes de service s'y rapportant. En mai 2003, le ministère a pris la décision de « mettre en sommeil » 120 dossiers de demandes de dérogation ministérielle jusqu'à ce que la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC liquide son arriéré. L'arriéré comprenait plus de 1 000 dossiers (600 pour lesquels l'information était insuffisante et ne permettait pas de conclure à des interdictions de territoire et 400 autres pour lesquels la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC envisageait de recommander l'interdiction de territoire).
[32] En octobre 2003, la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC a informé Mme Haj Khalil que son dossier avait été soumis au ministre, alors que ce n'était pas le cas. En novembre de cette année‑là, l'analyste Lara Oldford rédigea une autre note de service, dans laquelle elle recommandait que la dérogation ministérielle soit refusée. Comme je l'ai dit plus haut, la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC est devenue en décembre 2003 la Division de la lutte contre le terrorisme, au sein de la nouvelle ASFC.
[33] Les demandeurs ont déposé leur déclaration en novembre 2003. Un mois plus tard, la Couronne défenderesse présentait une requête en radiation de l'action. Le protonotaire Milczynski a rejeté la requête. Le 19 mai 2004, le juge Heneghan a rejeté l'appel formé par la Couronne contre l'ordonnance du protonotaire Milczynski. Les demandeurs ont déposé une déclaration modifiée moins d'un mois après l'ordonnance du juge Heneghan.
[34] En juin 2004, l'analyste Lara (Oldford) Armit a rédigé une nouvelle note de service dans laquelle elle recommandait que soit refusée la dérogation ministérielle. Madame Haj Khalil a reçu communication en janvier 2006 de cette « recommandation de l'ASFC ». Elle a répondu à cette recommandation par ses observations. L'échange de correspondance entre l'ASFC et Mme Haj Khalil s'est poursuivi durant une autre année. Vu le laps de temps qui s'était écoulé depuis le rapport de M. Swizawski, la Division de la lutte contre le terrorisme de l'ASFC a recommandé que soit rédigée une nouvelle décision sur l'admissibilité de Mme Haj Khalil. Celle‑ci a reçu un avis de convocation la priant de se présenter à une entrevue en mars 2007. La décision défavorable qui en a résulté a été annulée parce que l'agent d'immigration n'avait pas tenu compte des observations présentées par Mme Haj Khalil en réplique. À la fin du procès, la décision concernant l'admissibilité de Mme Haj Khalil était encore en suspens, de même que sa demande de dérogation ministérielle.
Le protocole ministériel
[35] Il importe de bien saisir la chronologie des événements dans le contexte de l'administration de CIC. La composition et la structure des ministères évoluent avec le temps. Ce fut le cas ici. Pour bien évaluer les lenteurs administratives alléguées par Mme Haj Khalil, il faut comprendre la nature de la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC, ainsi que ses rapports avec les autres sections de CIC et avec les autres ministères. Dans le compte rendu que je fais des politiques et pratiques du ministère, je me suis fondée sur les témoignages de Ian Taylor, Kathleen O'Brien et Louis Dumas. J'ai omis le détail pour privilégier une vue d'ensemble. Le contexte est en partie générique, mais je parle essentiellement des dossiers d'admissibilité où il apparaît que le candidat à la résidence permanente a été membre d'une organisation qui s'est livrée au terrorisme.
[36] Durant la décennie 1980, la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC s'occupait principalement de contre‑espionnage et de contre‑surveillance dans le sillage des activités du Bloc soviétique. En 1985, la Sous‑section de l'examen sécuritaire comprenait six personnes. À la fin de la décennie 1980, elle est devenue partie intégrante de la Direction générale de l'exécution de la loi de CIC et, en 1991, elle était transférée à la Direction générale du règlement des cas de CIC. Durant la décennie 1990, époque de la chute du Bloc soviétique et de l'afflux de réfugiés demandant l'asile au Canada, la Sous‑section de l'examen sécuritaire a réorienté son centre d'intérêt et accordé davantage d'importance à la lutte contre le terrorisme. Elle se composait de dix personnes et avait pour mission de traiter les dossiers touchant l'examen sécuritaire, tout comme les dossiers en matière de crimes de guerre.
[37] Les demandes de résidence permanente étaient envoyées d'abord au Centre de traitement des demandes (CTD), à Vegreville (Alberta), et, de là, aux autres ministères et organismes compétents. Les vérifications sécuritaires étaient effectuées par le SCRS, dont les mémoires en la matière, une fois complétés, étaient transmis à la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC. La Sous‑section ne considérait pas comme déterminante la teneur des mémoires du SCRS en matière de vérifications sécuritaires. Un analyste avait pour tâche de revoir chaque dossier plus en détail et de soumettre une recommandation à l'examen du directeur de la Sous‑section. Après que le directeur avait approuvé et signé la recommandation, la note de la Sous‑section de l'examen sécuritaire était envoyée, en même temps que le mémoire du SCRS et l'information sur l'organisation « terroriste » en cause, au bureau local de CIC, via le bureau régional de CIC.
[38] Un agent d'immigration du bureau local de CIC était chargé à la fois de rendre une décision en matière d'admissibilité et de recommander ou non une dérogation ministérielle (recommandation qui n'était faite que si l'intéressé était déclaré interdit de territoire). Le rapport de l'agent d'immigration était subordonné à l'assentiment du surveillant du bureau local de CIC. Après que le surveillant avait donné son assentiment, le rapport de l'agent d'immigration était transmis à la Sous‑section de l'examen sécuritaire, où un analyste étudiait la pertinence d'une dispense ministérielle. À l'époque, les rapports concernant les décisions d'interdiction de territoire n'étaient communiqués aux candidats qu'après la conclusion du processus de dérogation ministérielle. Si la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC recommandait une dérogation, les documents requis remontaient la voie hiérarchique jusqu'au ministre, pour décision. En conséquence, certains candidats n'étaient jamais informés qu'ils avaient été déclarés interdits de territoire, parce que la résidence permanente leur était accordée à la faveur du processus de dispense ministérielle.
[39] Les candidats pour lesquels on ne recommandait pas une dérogation ministérielle se voyaient remettre le rapport de l'agent d'immigration renfermant la conclusion d'interdiction de territoire et la recommandation au sujet de la dérogation ministérielle. À l'époque, sauf demande spécifique de dérogation ministérielle présentée à la date de la demande (de résidence permanente), seuls les cas où l'on recommandait une dérogation ministérielle remontaient la voie hiérarchique. Les décisions en matière d'admissibilité étaient prises par un agent d'immigration du bureau local de CIC, mais la Sous‑section de l'examen sécuritaire n'était pas liée par la recommandation de l'agent d'immigration concernant la dérogation ministérielle. La règle empirique voulait que les personnes qui méritaient une dérogation étaient celles qui ne présentaient pas d'antécédents personnels d'actes de violence (et ne pouvaient donc être considérées comme de véritables terroristes) et qui généralement avaient séjourné au Canada entre trois et cinq ans au moins (afin de permettre une évaluation informée de tout risque lié à la sécurité). Les dossiers des personnes pour lesquelles on ne recommandait pas une dérogation ministérielle, mais dont on croyait qu'elles pourraient mériter plus tard une telle dérogation, portaient la mention « à rappeler » à une date future.
[40] Les événements du 11 septembre 2001 et le cas Ahmed Ressam ont conduit l'administration publique à modifier son approche en matière d'admissibilité et de vérification. En novembre 2001, le principe des vérifications préalables était adopté. Contrairement à l'ancienne méthode selon laquelle les individus étaient soumis à des vérifications après avoir déposé leurs demandes de résidence permanente, la nouvelle méthode permettait aux agents d'immigration de repérer au premier point d'entrée les personnes susceptibles d'être frappées d'interdiction de territoire.
[41] En outre, le protocole entourant le processus de dispense ministérielle est devenu un peu plus structuré. En l'absence d'une demande spécifique de dérogation, les candidats interdits de territoire se voyaient refuser la résidence permanente par l'agent d'immigration. Plus exactement, la Sous‑section de l'examen sécuritaire de CIC ne désignait plus de manière unilatérale les candidats susceptibles de justifier une dispense ministérielle. Cependant, la Sous‑section de l'examen sécuritaire recommandait aux agents locaux d'immigration, lorsqu'ils s'apercevaient qu'une demande contenait « une requête indirecte » de dérogation ministérielle, de renvoyer l'affaire à la Sous‑section comme pour une requête directe.
[42] Les agents d'immigration n'étaient pas tenus d'informer les candidats de l'existence du processus de dérogation ministérielle. Les dossiers transmis pour évaluation d'une possible dispense ministérielle remontaient la voie hiérarchique. La pratique – selon laquelle les conclusions d'interdiction de territoire et les rapports des agents d'immigration n'étaient communiqués aux candidats qu'après évaluation de leurs requêtes en dispense ministérielle, et alors uniquement si les décisions en la matière étaient défavorables – restait la même. Je ferais aussi observer que, selon la politique ministérielle, les candidats qui souhaitaient obtenir les rapports d'interdiction de territoire les concernant pouvaient le faire au moyen d'une « demande officielle de communication de renseignements personnels ».
[43] En mars 2002, CIC a établi la Direction générale du renseignement. Cette direction générale comprenait l'examen sécuritaire, le crime organisé, les crimes de guerre, la coordination de la recherche et du renseignement, ainsi que le domaine « plus traditionnel » du renseignement (examen des tendances et analyse des arrivées pour lesquelles les pièces justificatives sont insuffisantes). À l'époque, la note résumant la recommandation d'un analyste était acheminée selon une voie hiérarchique qui comprenait le directeur, le directeur principal, le directeur général, le sous‑ministre adjoint, les services exécutifs du ministre, le sous‑ministre, le chef de cabinet du ministre et finalement le ministre.
[44] Également durant cette période, les « pressions à la frontière » et les événements du 11 septembre avaient accentué l'intérêt porté à la sécurité nationale. En 2002, la Sous‑section de l'examen sécuritaire employait 20 personnes. Après la mise sur pied de la Direction générale du renseignement (le dossier ne dit pas précisément à quelle date), le cabinet du ministre a émis une directive concernant la nécessité d'uniformiser la présentation des notes relatives à la dispense ministérielle qui émanaient de trois des unités formant la Direction générale du renseignement de CIC (examen sécuritaire, crime organisé et crimes de guerre). En conséquence de la directive, un réexamen a eu lieu. Comme je l'ai dit plus haut, durant ce réexamen, les notes adressées au ministre qui concernaient les dispenses ministérielles furent mises en sommeil.
[45] En mai 2003, la Direction générale du renseignement de CIC comptait entre 20 et 25 employés. En décembre de la même année, la Direction générale du renseignement fut transférée à l'ASFC. Elle devenait donc partie d'une organisation plus grande, investie d'un mandat plus étendu, à savoir le renseignement en matière d'immigration, les mesures d'exécution en matière d'immigration, Douanes Canada et d'autres activités frontalières. En conséquence de ce changement, la Sous‑section de l'examen sécuritaire relevait désormais du ministre de la Sécurité publique. De mai 2003 jusqu'à mai 2004 environ, de nouvelles lignes directrices concernant le traitement des demandes de dispense ministérielle furent élaborées et intégrées au guide de CIC sur le traitement des demandes au Canada (IP10).
[46] Même si elles ne sont devenues « officielles » qu'en février 2005, les lignes directrices IP10 furent appliquées sous leur forme d'avant‑projet. Elles établissaient un nouveau mécanisme de divulgation dans lequel les notes rédigées par les analystes de la sécurité à propos des demandes de dérogation ministérielle étaient communiquées aux candidats avant que les dossiers ne soient soumis à l'examen du ministre. En outre, les lignes directrices IP10 dissuadaient les agents d'immigration de faire des recommandations en matière de dérogation ministérielle. Les agents d'immigration devaient désormais statuer sur l'admissibilité d'un candidat et transmettre les arguments des candidats en matière de dispense ministérielle à la Sous‑section de l'examen sécuritaire, où des analystes se chargeraient de soumettre des recommandations au ministre. La voie hiérarchique avait considérablement évolué, et la meilleure description qui en soit donnée apparaît dans le diagramme joint aux présents motifs comme annexe B (pièce D‑113).
[47] Au début de 2005, la Sous‑section de l'examen sécuritaire fut rebaptisée Division de la lutte contre le terrorisme, au sein de l'ASFC. Le directeur de l'examen sécuritaire était désormais directeur général adjoint de la lutte contre le terrorisme. L'unité conservait la responsabilité des aspects intéressant l'espionnage et la subversion, mais elle était, et est encore, fortement axée sur « l'appartenance aux groupes terroristes ».
La preuve
[48] Vingt et un témoins ont témoigné au procès. Je n'entends pas reproduire ici leurs témoignages. Ils seront plutôt examinés, au besoin, dans mon analyse des questions en litige. Madame Haj Khalil a longuement témoigné. Le sommaire qui suit donne de la preuve l'aperçu général requis pour une compréhension des questions en litige dans la présente action. Le témoignage de Mme Haj Khalil sera également invoqué ailleurs, au besoin. Les témoignages d'Anmar et d'Acil El Hassen seront invoqués ici, et dans l'examen que je ferai de questions spécifiques. Malheureusement, M. Riyad El Hassen n'a pas témoigné. Nombre des questions entourant ses intentions et ses actes restent donc sans réponse, sauf ce que peut en dire Mme Haj Khalil.
[49] Madame Haj Khalil a grandi en Syrie. En 1978, durant sa troisième année d'université (faculté de génie), à la suite d'un référendum portant sur la réélection du président Hafez Assad, elle fut arrêtée par le service syrien du renseignement en rapport avec la distribution de tracts. Elle était soupçonnée d'être membre du Parti communiste syrien et membre du bureau politique du Parti communiste. Elle a été détenue, battue et torturée durant quatre mois. Elle fut très souvent interrogée sur les liens de son fiancé avec le Parti communiste, le bureau politique et le Fatah. Elle fut finalement relâchée après que son père eut versé un pot‑de‑vin à ses gardiens.
[50] Après sa libération, elle a rejoint son fiancé, M. El Hassen, au Liban. Ils se sont mariés en juillet 1978 à Beyrouth. Pour ce qui est de sa situation d'emploi au Liban, les souvenirs de Mme Haj Khalil au procès ont été un peu confus (Transcription, pages 270 et 271). Cependant, la demande d'aveux et la réponse montrent qu'à la fin de 1978, Mme Haj Khalil a commencé à écrire de petits articles sur les affaires locales pour les journaux de l'Organisation de libération de la Palestine (OLP) à Beyrouth. Son mari écrivait déjà pour des organes d'information de l'OLP, à savoir « Al‑Quaeda » (la base) et « Sout Falestine » (la voix de la Palestine). Le 1er juin 1979, Mme Haj Khalil et son mari entreprenaient de se consacrer à l'écriture à temps plein pour la Filastin al Thawra (Palestine, la Révolution).
[51] La Filastin al Thawra (FAT) était la publication officielle de l'OLP. Elle comprenait un quotidien et une revue hebdomadaire. Le couple a écrit pour la FAT au Liban de 1979 à 1982. Madame Haj Khalil utilisait le pseudonyme « Amal Ghanem », tant pour l'écriture qu'à d'autres fins. Elle était connue sous le nom de Amal Ghanem. Elle a témoigné que sa fonction consistait à rendre compte d'événements ou de nouvelles. Elle devait condenser l'information qui lui était communiquée. Il n'y avait aucune place pour l'expression d'opinions personnelles. Parfois, elle se livrait à une analyse des événements, mais ce devait être à l'intérieur des limites fixées par le rédacteur en chef de la FAT.
[52] En 1982, ils durent quitter le Liban. Monsieur El Hassen est parti pour la Tunisie et Mme Haj Khalil est retournée en Syrie, où elle est restée durant un mois avant de rejoindre son mari en Tunisie. Les enfants du couple sont nés en Tunisie. Durant leur séjour dans ce pays, Mme Haj Khalil a continué de faire le même travail pour le magazine FAT. À l'époque, elle écrivait environ un article par semaine. Lorsqu'elle était au Liban et en Tunisie, elle est retournée en Syrie pour rendre visite à ses parents. Pour s'y rendre à partir du Liban, elle empruntait la carte d'identité d'une amie et traversait la frontière. Pour s'y rendre à partir de la Tunisie, elle utilisait son titre de voyage syrien. Elle a cessé de rendre visite à ses parents en 1990 quand son beau‑père a reçu pour elle une « sommation à comparaître » qui la priait de se présenter pour interrogatoire au bureau de la sécurité à Damas, en rapport avec le fait qu'elle avait passé en contrebande, depuis la Syrie, les noms de personnes emprisonnées.
[53] En 1993, après les accords d'Oslo, Mme Haj Khalil devait retourner en Syrie. Quand elle s'y est opposée, on lui a offert un poste de rédactrice pour la FAT en Iraq. Elle a refusé cette offre et elle a été licenciée. La famille a demandé des visas de visiteurs pour les États‑Unis. La demande de M. El Hassen a été refusée. Madame Haj Khalil et les enfants sont partis pour les États‑Unis, puis se sont rendus au Canada. Lorsqu'ils sont arrivés au Canada et ont présenté les demandes d'asile, sa demande a été évaluée en rapport avec la persécution en Syrie.
[54] Dans son Formulaire de renseignements personnels (FRP), et lors de l'audience relative à sa demande d'asile, Mme Haj Khalil a décrit la torture qu'elle avait subie durant sa détention en Syrie. Elle a aussi invoqué la [traduction] « critique constante » qu'elle faisait dans ses écrits « à propos des Syriens au Liban et, à mesure que le désaccord entre le Fatah de l'OLP et le gouvernement syrien devenait plus profond, à propos de la Syrie elle‑même ». Elle a dit que « s'il avait été découvert, ou s'il était jamais découvert, qu'[elle] était “Amal Ghanem”, [elle] serait emprisonnée pour une période indéfinie en Syrie ». Le paragraphe final de son FRP contient ce qui suit :
[traduction] Je crois que je ne peux pas retourner en Syrie en raison de mes expériences passées dans ce pays. J'ai également participé à un travail de collecte de renseignements en matière de droits de l'homme qui ont probablement servi à embarrasser le gouvernement syrien, compliquant ainsi davantage la situation. Et en plus, je crois que j'ai maintenant indisposé les autorités syriennes en ignorant leur sommation à comparaître et en m'abstenant de me présenter à elles, et, pour toutes ces raisons, je crois que je subirais une longue détention en Syrie, au cours de laquelle ma mort pourrait résulter soit d'actes délibérés de torture, soit des conditions et traitements infligés dans les prisons syriennes. Par ailleurs, il m'est impossible de prédire ou de savoir si mon emploi et mon appartenance au Fatah de l'OLP ont été découverts, mais je n'ai aucun doute que je serais arrêtée dès mon entrée en Syrie pour avoir quitté la Syrie avec des documents relatifs aux droits de l'homme. En tant que détenue, on ne me laisserait pas en paix tant que je n'admettrais pas mes erreurs et, sous la torture, je pourrais être amenée à révéler ma propre culpabilité en tant qu'ancienne rédactrice anti‑syrienne travaillant pour la faction de l'OLP appelée Fatah.
[55] À l'appui de ses dires, Mme Haj Khalil a produit trois articles dont elle se disait l'auteur. Comme je l'ai dit plus haut, elle a obtenu gain de cause devant la Commission de l'immigration et du statut de réfugié. Elle et les enfants ont été reconnus comme réfugiés au sens de la Convention.
[56] Madame Haj Khalil a témoigné que, lorsqu'elle a demandé la résidence permanente, elle a indiqué comme personnes à charge son mari et ses enfants. Elle a nié que son mari ait dit aux fonctionnaires de l'immigration qu'il ne voulait pas venir au Canada. Elle s'est référée à son affidavit (souscrit après la première décision d'interdiction de territoire) auquel est annexée la première page de la demande d