Canada (Commissaire aux langues officielles) c. CBC/Radio-Canada

Canada (Commissaire aux langues officielles) c. CBC/Radio-Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-05-29
Référence neutre
2012 CF 650
Numéro de dossier
T-1288-10
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20120529
Dossier: T-1288-10
Référence : 2012 CF 650
Ottawa (Ontario), le 29 mai 2012
En présence de monsieur le juge Martineau
ENTRE :
LE COMMISSAIRE AUX LANGUES OFFICIELLES DU CANADA ET
DR KARIM AMELLAL
demandeurs
et
CBC/RADIO-CANADA
défenderesse
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] En 2009, la Société Radio-Canada/Canadian Broadcasting Corporation [Société] procède à d’importantes coupures budgétaires à travers le pays. Des francophones de la région du Sud-Ouest de l’Ontario, incluant le docteur Karim Amellal, se plaignent au Commissaire aux langues officielles du Canada [Commissaire] de l’impact négatif de la diminution du contenu local ou régional de la programmation radio de CBEF Windsor.
[2] Suite à son enquête, le Commissaire conclut qu’il y a eu manquement au paragraphe 41(2) de la Loi sur les langues officielles, LRC 1985, ch 31 (4e suppl)) [LLO], qui oblige les institutions fédérales à prendre des « mesures positives », parce que la Société n’a pas préalablement tenu de consultations avec la communauté de langue officielle en situation minoritaire [CLOSM] du Sud-Ouest de l’Ontario et n’a procédé à aucune analyse d’impact de sa décision sur cette communauté. En 2010, le Commissaire institue le présent recours en vertu de la partie X de la LLO et le docteur Amellal est ajouté à titre de codemandeur.
[3] La Société demande aujourd’hui à la Cour de rejeter sommairement le présent recours au motif que ses services de programmation (radio et télévision) sont assujettis à la Loi sur la radiodiffusion, LC 1991, ch 11 [LR] et que le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes [CRTC] a compétence exclusive en la matière. Subsidiairement, le CRTC est mieux placé « pour prendre des décisions éclairées » au sujet de l’impact négatif des coupures budgétaires sur la programmation régionale de CBEF Windsor.
[4] Les demandeurs considèrent qu’il n’y a pas de conflit entre la LR et la LLO, alors que la Cour fédérale a compétente concurrente avec le CRTC et est mieux placée pour décider si la Société a manqué à l’obligation énoncée au paragraphe 41(2) de la LLO de prendre des « mesures positives » pour favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et appuyer leur développement. Cette prescription s’applique non seulement aux communications de la Société avec le public mais également à sa programmation, de sorte qu’en cas de manquement, la Cour fédérale peut accorder la réparation qu’elle estime convenable et juste (article 77 de la LLO).
[5] De façon à permettre d’apporter une solution au litige qui soit juste, la plus expéditive et la plus économique possible, les parties ont accepté que, dans le cadre du présent recours judiciaire devant la Cour fédérale, le juge du fond tranche de façon préliminaire la question de compétence soulevée par la Société, si la preuve au dossier lui permet de le faire.
TOILE DE FOND
[6] Créée en 1936 par une loi du Parlement selon le modèle de la BBC, la Société est le radiodiffuseur public national du Canada. La Société doit offrir, dans les deux langues officielles, des services de radio et de télévision comportant une très large programmation qui renseigne, éclaire et divertit (alinéa 3(1)l) de la LR). Nous reviendrons plus loin sur les aspects particuliers de son mandat. En juin 2011, la Société comptait environ 8 660 employés ainsi que 82 stations de radio et 27 stations de télévision qui produisent des émissions dans tout le pays.
[7] Du côté de la radio de langue française, on retrouve la Première Chaîne et Espace Musique. Les émissions réseau sont produites principalement à Montréal et sont diffusées à l’ensemble des stations affiliées. La Première Chaîne est diffusée, avec sa programmation locale et/ou régionale, à travers le pays par quelques vingt stations de radio, incluant la station CBEF à Windsor, Ontario. Environ 80 pour cent de la programmation hebdomadaire de la Première Chaîne est de nature nationale.
[8] Dans les années 1990, la station CBEF Windsor, qui nous intéresse ici, comptait environ 25 employés. Or, c’est la seule station radio de langue française dans le Sud-Ouest de l’Ontario, où l’on retrouve environ 35 000 francophones. Dans cet environnement dominé par l’anglais et la culture anglo-saxonne et américaine, les francophones comptent donc fortement sur le maintien d’un service radiophonique public, de proximité et de qualité, où ils peuvent quotidiennement échanger et se reconnaître. En 2001, lors du dernier renouvellement des licences de la Société, CBEF diffusait approximativement 36,5 heures par semaine d’émissions locales ou régionales de Windsor.
[9] En tant que société d’État, la Société dispose d’une certaine indépendance vis-à-vis du contrôle gouvernemental. Son financement provient des deniers publics et de recettes commerciales (publicité et redevances d’abonnement). Environ 60 pour cent du financement provient du budget qui lui est alloué annuellement à même les crédits votés par le Parlement. À chaque année, la Société présente donc son plan d’entreprise au ministre du Patrimoine canadien [Ministre], qui se charge de déposer un résumé devant chaque chambre du Parlement (articles 54 et 55 de la LR).
[10] Bien que les coûts de la main-d’œuvre et d’exploitation ne cessent d’augmenter à chaque année, il semble bien que le montant du financement public accordé à la Société ne suive pas la même courbe ascendante, celui-ci représentant environ 1 milliard de dollars annuellement. Par conséquent, pour boucler son budget d’opérations, la Société doit pouvoir compter sur les recettes commerciales. Toutefois, en vertu des conditions actuelles de licence, la Société n’est pas autorisée à faire de la publicité commerciale à la radio, de sorte que ce service public essentiel est nécessairement déficitaire.
[11] Or, en 2009, la Société fait face à un important manque à gagner de 171 millions de dollars, apparemment attribuable à la baisse anticipée des revenus publicitaires – à laquelle il faut ajouter l’écart entre le financement obtenu du Conseil du Trésor pour sa base salariale, l’augmentation réelle des salaires et d’autres facteurs comme, entre autres, l’augmentation des coûts de production. N’ayant pas été autorisée à effectuer un emprunt, la Société doit explorer d’autres options – toutes refusées par le gouvernement. Elle se voit donc contrainte de supprimer des postes partout au pays, de réduire les coûts de sa programmation et de geler les dépenses discrétionnaires.
[12] Conformément à son Plan de redressement, la Société élimine environ 800 postes – 60 pour cent de son budget global étant consacré aux salaires – ce qui engendre des coûts additionnels de 36 millions de dollars en réduction d’effectifs. Pour l’ensemble des services français, les compressions touchent plus de 300 employés, dont 64 en région. Il va sans dire que la production d’émissions, donc la programmation, s’en trouve irrémédiablement affectée. Ce faisant, la Société dit vouloir protéger le plus possible les régions, en limitant l’effet des compressions sur les émissions régionales et en ciblant principalement les réseaux nationaux français et anglais et les composantes de soutien qui absorbent 83 pour cent des réductions.
[13] À Windsor, les compressions budgétaires de 2009 se traduisent par une réduction du personnel de la station CBEF, qui passe de dix employés (dont neuf affectés à la radio et un à la télévision) à trois employés (dont un journaliste-vidéaste, un journaliste radio et un journaliste chargé de la production des fenêtres locales). Rappelons qu’en janvier 2009, trois émissions (sur une trentaine) étaient produites à Windsor :
· « Bonjour le monde », diffusée du lundi au vendredi de 6 h 00 à 9 h 00, comportant environ 15 minutes par heure d’informations locales, incluant les bulletins de nouvelles;
· « Grand Lacs Café Windsor », diffusée le samedi de 7 h 00 à 9 h 00, comportant environ 10 minutes par heure d’informations locales;
· « Au détroit de la nuit », diffusée le lundi de minuit à 4 h 00, une émission nationale, sans aucun contenu régional, diffusée à l’échelle du pays.
Ces trois émissions sont diffusées pour la dernière fois les 19, 20 et 21/22 juin 2009 respectivement. Selon la Société, la troisième émission est annulée pour des motifs de programmation et non en vertu du Plan de redressement. Aux dernières nouvelles, CBEF Windsor diffuse hebdomadairement environ cinq heures d’émissions produites encore localement.
[14] Comme on peut s’y attendre, ces changements au niveau de la programmation radio de CBEF Windsor suscitent l’ire de nombreux résidents francophones de la région. SOS CBEF, une association volontaire, est constituée. Le codemandeur, le docteur Amellal, en est vice-président. Ne sachant apparemment pas vers qui se tourner, des membres de SOS CBEF déposent des plaintes individuelles auprès de la Société, du Ministre, et du Commissaire et du CRTC.
[15] De fait, quelques 876 plaintes sont faites au Commissaire relativement à la programmation de CBEF Windsor. Au passage, le Commissaire ne fait pas enquête sur l’impact des compressions à la station CBE, qui diffuse Radio One avec sa programmation locale et/ou régionale de langue anglaise. Le 9 juillet 2009, la Cour supérieure de justice de l’Ontario refuse d’émettre une injonction interlocutoire au motif d’absence de compétence : LaRoque c Société Radio-Canada, [2009] OJ 2984 [LaRoque]. L’objectif recherché par les demandeurs est alors de maintenir le statu quo en attendant que le Commissaire enquête sur les plaintes dont il est saisi.
[16] Dans l’affaire LaRoque, la juge Templeton de la Cour supérieure de justice de l’Ontario notait au paragraphe 41 de sa décision :
Après avoir examiné l’ensemble de la preuve, j’ai l'impression qu’il y a eu une rupture de communication avec la population francophone en ce qui a trait aux motifs de la prise de décision de la SRC et aux critères utilisés pour en arriver à cette décision. Il ne fait aucun doute que la réduction du contenu local de Windsor aura un effet délétère sur le sentiment de partage, d’appui et d’intimité à partir desquels cette communauté francophone isolée puise sa force et son identité. Je reconnais que la preuve d’expert n’est pas nécessaire pour faire une telle observation. Quelle que soit la langue, la population se fie aux médias, stations radios et/ou journaux locaux pour se renseigner sur les questions qui touchent la communauté dans laquelle elle vit. Une réduction du temps ou de l’espace accordé à la radiodiffusion des affaires locales aura des répercussions sur l’ensemble de la communauté.
[Mes soulignés]
[17] Bien que la demande d’injonction ait été rejetée, il était tout à fait clair alors pour la juge Templeton que CBEF Windsor « sert de pilier dans la communauté francophone pour permettre à la communauté de vivre en français » (LaRoque, précitée, au para 12). N’empêche, celle-ci a estimé que, selon la volonté du Parlement, c’est au CRTC – l’organisme spécialisé chargé de la surveillance et de la réglementation de la radiodiffusion – qu’il fallait adresser le différend concernant la programmation de la Société; lequel différend « doit être tranché par un arbitre qui comprend à la fois les objectifs du système canadien de radiodiffusion et le mandat prévu à [l’article 3 de la LR] et qui peut évaluer l’impact des compressions budgétaires sur ses objectifs » (LaRoque, précitée, au para 51).
[18] Cela dit, la possibilité qu’un recours devant la Cour fédérale puisse être exercé de façon concurrente par le Commissaire, s’il estime que la Société, à titre d’institution fédérale, ne s’est pas conformée à la LLO, n’a pas pour autant été écartée par la juge Templeton (LaRoque, précitée, au para 55).
[19] En juin 2010, à la suite de son enquête, le Commissaire recommande à la Société de revoir sa décision visant CBEF Windsor à la lumière de l’obligation qui incombe aux institutions fédérales en vertu de l’article 41 de la LLO de prendre des « mesures positives ». Le Commissaire recommande du même coup à la Société de mettre en place de véritables mécanismes de consultation et d’évaluation de l’impact de ses décisions sur les CLOSM. Or, la Société qui, dès le départ, refuse de collaborer à l’enquête, ne donne pas suite aux recommandations du Commissaire, d’où le présent recours judiciaire.
[20] À ce stade, en tenant pour avérées les allégations des demandeurs, les compressions de 2009 s’ajoutent à d’autres compressions qui ont eu lieu au fil des années antérieures. Si l’on examine les effets cumulatifs des coupures du point de vue de la programmation locale et/ou régionale, leur impact sur la CLOSM du Sud-Ouest de l’Ontario est considérable.
[21] Or, selon le Commissaire, il incombe aux institutions fédérales, en vertu du paragraphe 41(2) de la LLO, de :
a) Prendre des « mesures positives », compatibles avec le mandat de chaque institution, pour favoriser le développement des CLOSM. Chaque institution bénéficie cependant d’une certaine discrétion quant aux choix de mesures; et,
b) Ne pas nuire au développement de toute CLOSM. En 2009, il n’y a aucune véritable consultation préalable auprès des CLOSM, et en particulier, alors que la Société n’a pas vraiment mesuré l’impact de ces compressions sur la vitalité de la CLOSM du Sud-Ouest de l’Ontario.
[22] Quoiqu’il en soit, la Société cherche à maintenir un certain dialogue avec les CLOSM. D’ailleurs, même si du point de vue réglementaire les seuils minimum de contenu local ou régional ne font pas actuellement l’objet de conditions de licence mais seulement d’attentes du CRTC, un panel des régions a volontairement été établi par la Société en 2000. Toutefois, ce n’est pas un mécanisme de consultation préalable, de remise en question et de révision des décisions corporatives d’envergure décidées aux plus hauts échelons de la Société, comme les coupures budgétaires de 2009, ayant un effet sur le personnel et la programmation.
[23] Au passage, suite à l’annonce officielle des compressions de 2009, des représentants de la Société ont bien tenté de calmer le jeu à travers le pays en expliquant, de façon ponctuelle, son Plan de redressement et les raisons des coupures dans les régions. Ceci n’a pas empêché SOS CBEF de poursuivre ses actions contre la Société; les quelques aménagements apportés ultérieurement à la programmation régionale de CBEF qui provient maintenant en plus grande partie de Toronto, n’ont pas, semble-t-il, satisfait les membres de la communauté francophone.
[24] Dans l’intervalle, le CRTC a amorcé le processus public de renouvellement de l’ensemble des licences de la Société. Tant le Commissaire que le docteur Amellal ont annoncé leur désir d’y intervenir. Or, malheureusement, les audiences publiques relatives au renouvellement des licences ont été reportées à quelques reprises à cause des incertitudes opérationnelles reliées aux aspects financiers du budget de la Société (avis de consultation de radiodiffusion 2011-379, 2011-379-1 et 2011-379-2).
[25] Aux dernières nouvelles, le CRTC entend débuter dès le 19 novembre 2012 une audience publique visant à examiner de façon détaillée à la fois le rendement et les plans budgétaires de la Société et le renouvellement de ses licences. La Société a déjà annoncé en avril 2012 qu’elle désirait que le CRTC modifie les licences de Radio Two, Espace Musique et leurs stations affiliées afin de permettre la diffusion de publicité nationale, ce qui lui permettrait d’obtenir un financement additionnel. À ce chapitre, le CRTC est d’avis que l’approbation de ces demandes pourrait avoir « des répercussions perceptibles sur la façon dont la radio de la Société Radio-Canada s’acquittera de son mandat au cours des prochaines années » (lettre de John Traversy, secrétaire général du CRTC, adressée à Hubert Lacroix, Président-directeur général de la Société, 18 mai 2012, et versée au dossier public du CRTC).
[26] Enfin, la preuve au dossier révèle que le gouvernement fédéral n’a tout simplement pas bougé. Mais d’ores et déjà, le Comité sénatorial permanent des langues officielles a déjà publiquement annoncé qu’il a entrepris une étude sur les obligations de la Société en vertu de la LR et de la LLO. Or, l’un des aspects au cœur de l’examen sénatorial porte notamment sur la question de savoir si la Société répond toujours aux besoins particuliers des CLOSM, tant au plan national qu’au plan régional et par le biais de toutes les plateformes (télé, radio et internet). Le Comité sénatorial compte également déterminer si la Société satisfait aux exigences de la partie VII de la LLO en prenant des mesures positives pour l’épanouissement des CLOSM et la promotion de la dualité linguistique. Son rapport est attendu à l’automne 2012.
LA QUESTION DE COMPÉTENCE
[27] En vertu du paragraphe 56(1) de la LLO, il incombe au Commissaire de prendre, dans le cadre de sa compétence, toutes les mesures visant à assurer la reconnaissance du statut de chacune des langues officielles et à faire respecter l’esprit de la LLO et l’intention du législateur, notamment en matière de promotion du français et de l’anglais (partie VII de la LLO).
[28] Pour s’acquitter de sa mission, le Commissaire peut enquêter de sa propre initiative (paragraphe 56(2) de la LLO) ou à la suite de toute plainte reçue (paragraphe 58(1) de la LLO). Or, ce n’est pas la première fois que le Commissaire examine les réalisations de la Société dans le cadre de l’engagement du gouvernement fédéral de favoriser l’épanouissement des CLOSM (paragraphe 41(1) de la LLO).
[29] Le présent recours judiciaire en vertu de la partie X de la LLO est important pour toutes les parties en cause. Le CRTC n’a pas demandé d’intervenir mais a prêté son assistance aux procureurs en recherchant et mettant à leur disposition la documentation pertinente requise par la Cour fédérale. Il s’agit d’une cause type. Bien d’autres CLOSM ne sont pas d’accord avec les coupures de 2009 et la réduction de l’offre de la programmation régionale et/ou locale, entres autres à Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest), Winnipeg et Thompson (Manitoba), Sudbury (Ontario) et Sydney (Nouvelle-Écosse).
[30] En l’espèce, plutôt que d’attaquer de front le gouvernement fédéral qui semble en grande partie responsable du sous-financement de la Société, le Commissaire revendique un droit général de regard sur toutes les décisions du radiodiffuseur public pouvant affecter la vitalité du français et de l’anglais, ainsi que le développement de toute CLOSM. En somme, le Commissaire demande à la Cour fédérale d’examiner la légalité des actions de la Société, eu égard à l’obligation de prendre des « mesures positives » mentionnée au paragraphe 41(2) de la LLO, ce que conteste justement la Société.
[31] Plus particulièrement, dans le cadre du présent recours judiciaire, à l’occasion des interrogatoires de ses représentants, la Société s’est opposée à ce que ces derniers soient interrogés au sujet des discussions internes précédant ou entourant les coupures budgétaires et les choix de la direction. Plutôt que d’entendre les appels de décisions interlocutoires rendues par la Protonotaire Tabib, du consentement des parties, la Cour a tenu des audiences en janvier et avril 2012 afin de débattre de la question de compétence, et a déjà fixé la tenue d’audiences au mérite en octobre 2012, si nécessaire.
[32] Aujourd’hui, la Société prétend que le présent recours judiciaire doit être rejeté sommairement au motif que ses activités de programmation, y compris la transmission et la distribution de tout service de radiodiffusion, sont exclusivement régies par la politique canadienne de radiodiffusion, les conditions de licence et les attentes que l’on retrouve dans les décisions du CRTC en vertu de la LR (articles 3, 18, 19, 23 à 25 de LR). De plus, l’article 12 de la LR prévoit qu’on peut porter plainte au CRTC au sujet d’un manquement – par omission ou commission – aux termes d’une licence, à la partie II de la LR ou aux ordonnances, décisions, ou règlements applicables, ce dont le codemandeur, le docteur Amellal s’est d’ailleurs prévalu. Hélas, au grand dam des personnes qui se sont plaintes en 2009 de la réduction de la programmation régionale ou locale, le CRTC a fait savoir que les plaintes étaient versées au dossier public de la demande de renouvellement des licences de la Société.
[33] D’entrée de jeu, la Société reprend un discours déjà bien connu de son principal protagoniste, le Commissaire, puisque dans les années 1990, la Société avait fait valoir le même type d’argumentaire. Suite aux réductions du financement public, la Société avait annoncé en septembre 1996 des compressions budgétaires totalisant alors 414 millions de dollars (environ le tiers du budget de fonctionnement de la Société) étalées sur trois ans (1994-95 à 1997-98). En juin 1997, le Commissaire avait produit son rapport d’enquête sur des plaintes concernant la responsabilité du gouvernement fédéral dans les réductions budgétaires et dans les changements à la programmation de la Société.
[34] Le fait que le CRTC ait été désigné par le Parlement comme l’organisme chargé de réglementer et de surveiller tous les aspects du système canadien de radiodiffusion, y compris le radiodiffuseur public national, n’est pas contesté par les demandeurs qui soulignent toutefois que la LLO et la LR ont des objets distincts et complémentaires, alors que les parties I à V de la LLO ont préséance sur toute disposition incompatible de la LR et de ses règlements d’application (paragraphe 82(1) de la LLO). Les discussions entre le Commissaire et la Société en vue de s’entendre sur une solution qui permettrait à la Société de maintenir son indépendance tout en reconnaissant les obligations que lui impose la LLO ont été un échec en raison d’un désaccord quant à la définition et l’étendue de la notion de « programmation ».
[35] Quoiqu’il en soit, depuis 2005 (c’est-à-dire depuis l’entrée en vigueur des amendements apportés aux parties VII et X de la LLO), la Société dit se conformer à l’obligation contenue à l’article 41 de la LLO pour ses activités « hors programmation ». Ainsi, elle soumet au Ministre un plan annuel d’action et un état des réalisations détaillés. On y retrouve des mesures positives prises pour favoriser l’épanouissement et le développement des CLOSM. Il va sans dire que ce plan annuel d’action ne confère aucun droit de consultation au niveau des décisions d’ordre budgétaire et de programmation. Toutefois, la question de l’application de la partie VII de la LLO aux activités de programmation de la Société n’a jamais été tranchée judiciairement.
[36] Néanmoins, la Société concède que dans ses communications avec le public (excluant les activités de programmation), elle doit se conformer à toute disposition applicable de la partie IV de la LLO (Communications avec le public et prestation des services). La Société reconnaît également que la partie V (Langue de travail) et la partie VI (Participation des canadiens d’expression française et d’expression anglaise) s’appliquent à elle. Pour ce qui est de l’obligation mentionnée à l’article 41 et que l’on retrouve à la partie VII (Promotion du français et de l’anglais), celle-ci ne peut viser que les « activités hors programmation » de la Société.
[37] Au passage, le Commissaire s’est penché en 2009 sur la production télévisuelle en situation minoritaire et concluait à ce chapitre que « [l]e gouvernement du Canada pourrait ne pas arriver à remplir ses obligations et ses engagements en vertu de la partie VII de la Loi sur les langues officielles s’il permet que le système de radiodiffusion canadien diffuse majoritairement des émissions dont la langue ne transmet pas la culture francophone du Canada ». Il avait donc proposé des mesures visant à améliorer la production et la diffusion d’émissions qui reflètent la culture francophone, dont un certain nombre s’adressait au radiodiffuseur public national (Commissariat aux langues officielles, Ombres sur le paysage télévisuel canadien. Place du français sur les ondes et production en contexte minoritaire, Ottawa, janvier 2009).
[38] Le Commissaire était notamment d’avis que la Société devrait faire preuve de plus de transparence afin de répondre pleinement à ses obligations en vertu de la LLO. Ainsi, les rapports de la Société sur l’état des réalisations axé sur les résultats de la mise en œuvre de l’article 41 de la LLO et ses rapports au CRTC devraient comprendre une ventilation des dépenses attribuées aux émissions de langue officielle en milieu minoritaire et inclure le nombre d’heures de programmation. Cela dit, le Commissaire ne semblait pas remettre en question le pouvoir de la Société de couper du personnel dans les régions et de réduire le nombre d’heures de production régionale et/ou locale, qu’il s’agisse de la télévision ou de la radio.
[39] En 2010, le Commissaire a donc franchi un pas important en questionnant la légalité du processus décisionnel suivi par la Société pour en arriver aux coupures de 2009.
[40] Aussi, par son avis de demande modifié, le Commissaire recherche de la Cour fédérale diverses déclarations et remèdes en vertu de l’article 77 de la LLO – et l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985 ch F-7 [LCF], si nécessaire – à l’effet que la Société est assujettie à la LLO, notamment à la partie VII, et qu’elle a contrevenu à l’article 41 de la LLO en procédant, en juin 2009, à d’importantes compressions budgétaires visant CBEF Windsor, sans consultation préalable et sans analyse d’impact. Le Commissaire demande une ordonnance obligeant la Société à revoir sa décision concernant CBEF Windsor et de prendre les moyens nécessaires pour pallier à l’impact négatif qu’a eu cette décision sur la CLOSM du Sud-Ouest de l’Ontario.
[41] Le codemandeur, le docteur Amellal, appuie la demande du Commissaire, et à titre de réparation additionnelle, recherche une injonction permanente obligeant la Société à revenir au nombre antérieur d’heures de production locale et régionale, à défaut de reprendre la diffusion des émissions antérieurement diffusées à l’antenne de CBEF Windsor qui ont été supprimées.
[42] Il incombe maintenant à la Cour fédérale de trancher la question de compétence soulevée de façon préliminaire par la Société.
COMPÉTENCE EXCLUSIVE OU COMPÉTENCE CONCURRENTE
[43] Les cours de droit commun des provinces ont jusqu’ici refusé d’émettre des injonctions et de faire des déclarations de droit visant une entreprise de radiodiffusion dans les cas où le CRTC a manifestement compétence pour régler le litige et que les droits invoqués ou les violations alléguées concernent exclusivement l’interprétation ou l’application de dispositions de la LR ou de ses règlements d’application (Trieger v Canadian Broadcasting Corp, [1988] OJ 1764, aux paras 12-14; Mahar v Rogers Cablesystems Ltd, [1995] OJ 3035, aux paras 17, 21-22, 25, 33 et 34).
[44] De façon analogue, dans l’affaire Syndicat canadien de la fonction publique c Société Radio-Canada, [1991] ACF 241, la Cour fédérale a jugé qu’elle n’a pas compétence en vertu des articles 18 et 23 de la LCF pour émettre un bref de prérogative et une injonction visant à obliger la Société à respecter son mandat – on parlait alors du mandat qui lui était conféré par la Loi sur la radiodiffusion, LRC 1985, ch B-9 [l’ancienne LR] – et à satisfaire aux exigences établies par le CRTC. D’une part, il est reconnu que la Société n’est pas un « office fédéral » au sens de l’article 2 de la LCF, de sorte que l’article 18 de la LCF ne peut s’appliquer. De plus, la Cour a jugé que s’agissant d’un pouvoir qui a fait l’objet d’une « attribution spéciale » en vertu de la LR, l’article 23 de la LCF ne peut non plus s’appliquer.
[45] Le modèle de « compétence exclusive » suggéré par les décisions plus haut vise donc l’exercice du pouvoir d’injonction dans des affaires civiles ou du pouvoir de surveillance des cours supérieures, incluant la Cour fédérale. Toutefois, un autre modèle de « compétence concurrente » s’est développé de façon parallèle, lorsqu’il y a eu, par ailleurs, attribution de compétence distincte par une autre loi que la LR à un tribunal administratif, voire à la Cour fédérale.
[46] Ainsi, dans l’affaire Vlug c Société Radio-Canada, [2000] DCDP 5, le Tribunal canadien des droits de la personne [TCDP] a décidé que la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, ch H-6 [LCDP] forçait la Société à rendre accessible aux personnes sourdes et malentendantes toute la programmation télévisuelle de la chaîne NewsWorld et du réseau de langue anglaise, dès que les circonstances le permettent, et ce, bien que le sous-titrage fasse l’objet de conditions de licence ou d’attentes du CRTC (qui établissent plutôt des cibles à atteindre).
[47] Dans l’affaire, Société Radio-Canada c Canada (Commissaire à l’information), 2011 CAF 326, [SRC c CAI], il s’agissait d’interpréter la portée de l’article 68.1 de la Loi sur l’accès à l’information, LRC, 1985, ch A-1 [LAI]. Cette dernière disposition exclut les « renseignements qui relèvent de la Société Radio-Canada et qui se rapportent à ses activités de journalisme, de création ou de programmation, à l’exception des renseignements qui ont trait à son administration » (mes soulignés). Faisant valoir que les tribunaux ont reconnu son indépendance journalistique face à toute ingérence gouvernementale, alors que les mots « de journalisme, de création ou de programmation » sont tirés de la LR qui consacre son indépendance, la Société s’opposait à tout examen préalable du Commissaire à l’information.
[48] Nonobstant le fait que la LR s’applique aux activités de programmation de la Société, la Cour d’appel fédérale n’a pas exclu la possibilité que la LAI s’applique de façon parallèle, tout en confirmant le pouvoir d’examen du Commissaire à l’information :
Autant le législateur a-t-il voulu que les renseignements relevant des activités journalistiques, de la programmation et de la création soient exclus de l’application de la Loi, autant a-t-il voulu que ceux qui portent sur l’administration – tels que définis à l’article 3.1 - ne le soient pas. Sujet à ce qui est dit aux paragraphes 73 et 74 ci-après, il appartient à la Commissaire de décider dans un premier temps si l’exception s’applique et d’exercer le pouvoir de recommandation que la Loi lui confère.
[49] Enfin, dans l’affaire Quigley c Canada (Chambre des Communes), [2002] ACF 858, décidée en vertu de la partie X de la LLO, le demandeur était un abonné de Rogers Cable au Nouveau-Brunswick et s’était plaint au Commissaire que la Chaîne d’affaires publiques par câble (CPAC) diffusait les débats de la Chambre des communes dans leur version originale seulement. Comme le demandeur ne parlait que l’anglais, il ne pouvait comprendre les parties présentées en français. Rappelons qu’en vertu de l’article 25 de la LLO, il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que, tant au Canada qu’à l’étranger, les services offerts aux publics par des tiers pour leur compte le soient dans les deux langues, dans le cas où elles seraient elles-mêmes obligés de les fournir dans les deux langues. La Cour fédérale a déclaré que la méthode qu’utilisaient la Chambre des communes et son Bureau de régie interne pour assurer la télédiffusion publique des débats parlementaires contrevenait à l’article 25 de la LLO, et leur a ordonné de prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cette disposition.
[50] Compte tenu de la jurisprudence mentionnée plus haut, il faut donc s’abstenir d’appliquer rapidement et mécaniquement le modèle de la compétence exclusive du CRTC, et ce, tout simplement parce que les compressions budgétaires de 2009 ont affecté la programmation de la Société. Voir également : Norton c Via Rail Canada, 2009 CF 704, au para 55 [Norton]; Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c Québec (Procureur général), [2004] 2 RCS 185, au para 11.
[51] Aussi, ayant considéré l’ensemble des représentations des parties à la lumière du droit applicable et des preuves au dossier, je suis d’avis qu’il n’y a pas de conflit entre la LLO et la LR et que le tribunal visé à la partie X de la LLO, soit la Cour fédérale (article 76 de la LLO), a compétence à première vue pour déterminer l’étendue du paragraphe 41(2) de la LLO et décider s’il y a eu manquement à l’obligation de prendre des mesures positives. Faut-il le rappeler, la LLO reflète un compromis social et politique; elle attribue au Commissaire les pouvoirs d’un véritable ombudsman linguistique et elle crée un processus judiciaire qui permet d’obtenir réparation dans les cas prévus au paragraphe 77(1) de la LLO : Canada (Procureur général) c Viola, [1991] 1 CF 373 à la page 386 (CAF); R c Beaulac, [1999] 1 RCS 768 aux pages 790 à 792; Forum des maires de la Péninsule acadienne c Canada (Agence d’inspection des aliments), [2004] 4 RCF 276, 2004 CAF 263 aux paras 16 et 17; et, Desrochers c Canada (Industrie), [2009] 1 RCS 194 aux paras 32 à 35.
[52] Cela dit, bien que la Cour fédérale ait compétence au sens strict en vertu de l’article 77 de la LLO, selon le modèle de la compétence concurrente, je juge qu’il est préférable que le CRTC se prononce d’abord sur la question de la réduction de la programmation régionale ou locale diffusée à l’antenne de CBEF Windsor, avant de décider s’il y a lieu de rejeter le présent recours ou bien de poursuivre l’étude des questions qui se soulèvent au mérite.
NATURE DU LITIGE ET INTENTION LÉGISLATIVE
[53] Pour décider lequel des régimes légaux concurrents devrait régir le litige, la Cour doit d’abord analyser la nature du litige afin de déterminer son essence, la question clé étant de savoir si l’essence du litige dans son contexte factuel est expressément ou implicitement visée par un régime légal. Dans un deuxième temps, la Cour doit également déterminer si le législateur voulait que le litige soit régi par la LR ou par la LLO, selon ce qu’indiquent les dispositions légales pertinentes : St Anne Nackawic Pulp and Paper Co c Section locale 219 du Syndicat canadien des travailleurs du papier, [1986] 1 RCS 704; Weber c Ontario Hydro, [1995] 2 RCS 929; Regina Police Assn Inc c Regina (Ville) Board of Police Commissioners, [2000] 1 RCS 360; Bisaillon c Université Concordia, [2006] 1 RCS 666.
[54] Quoiqu’en pense aujourd’hui le Commissaire, il n’y aurait pas eu 876 plaintes de francophones du Sud-Ouest de l’Ontario si la Société n’avait procédé à aucune réduction du contenu régional et/ou local de la programmation radio de CBEF Windsor. En ce sens, dans la perspective des plaignants, c’est bien l’effet des coupures sur la programmation diffusée à l’antenne de CBEF Windsor qui est en cause, et non le fait que la Société ait tenu ou non des consultations avant de prendre sa décision. Les plaignants ne revendiquent pas un droit de consultation, même si celui-ci pourrait leur être accordé à titre de remède en cas de manquement à la LLO. Cela dit, ils veulent d’abord et avant tout que la programmation de CBEF Windsor renforce l’appartenance des francophones à la CLOSM du Sud-Ouest de l’Ontario. Cela ne peut se faire autrement que par un renforcement des attentes actuelles du CRTC en matière de programmation locale et régionale.
[55] Bien que la LLO soit un code complet en matière de droits linguistiques (Norton, précitée, au para 61), la LR est également un code complet en matière de radiodiffusion. La LR s’applique aux entreprises de radiodiffusion, ce qui inclut les entreprises de distribution et de programmation, incluant les réseaux (paragraphes 2(1) et 4(3) de la LR). Or, le mot « programmation » n’englobe pas seulement les paroles diffusées sur les ondes, mais vise également toutes les étapes de la collecte d’informations, du montage et de la diffusion des émissions en général (R c CKOY Ltd, [1979] 1 RCS 2 au para 23).
[56] Il faut donner plein effet à la volonté du Parlement que les modalités particulières de fourniture de l’offre de programmation du radiodiffuseur public national, sur l’ensemble du réseau et en région, soient d’abord et avant tout fixées par le CRTC dans le cadre du processus public d’attribution et de renouvellement des licences de la Société. Il va sans dire que les attentes et conditions de licence fixées par le CRTC doivent êtres compatibles avec toute disposition applicable de la LR et de la LLO; ce qui inclut le respect des valeurs et de l’esprit de la LR et de la LLO en matière de promotion de l’égalité des deux langues officielles et d’appui au développement des CLOSM.
[57] Le Parlement a adopté et modifié au fil du temps la politique canadienne de radiodiffusion énoncée au paragraphe 3(1) de la LR. Les éléments de cette politique ont été minutieusement choisis par le législateur après un débat public précédé d’une profonde réflexion et de vastes consultations, qu’il s’agisse de l’ancienne loi de 1968 (SC 1967-68, c 25) ou dans la nouvelle loi de 1991. On y retrouve aujourd’hui un ensemble d’objectifs politiques, sociaux, économiques et culturels de nature composite qui sont le reflet de la dualité linguistique et du caractère multiculturel et multiracial de la société canadienne.
[58] Il n’y a pas de conflit entre les objectifs de la LLO et ceux de la LR. Dans les deux lois, la volonté générale du Parlement est de favoriser le développement et l’épanouissement des CLOSM, tout en laissant le choix des moyens aux institutions fédérales concernées, d’une part, et aux radiodiffuseurs, incluant le radiodiffuseur public national, d’autre part. On peut en dire tout autant des principes juridiques au niveau de l’application des deux lois. Au niveau de la LLO, l’engagement général du gouvernement fédéral de promouvoir la dualité linguistique est mis en œuvre par l’ensemble des institutions fédérales dans leur domaine d’exercice propre, tandis qu’au niveau de la LR, les objectifs généraux de la politique canadienne de radiodiffusion sont mis en œuvre par l’ensemble des radiodiffuseurs, en tenant compte de leur spécificité propre et de la complémentarité des programmations offertes par l’ensemble du système de radiodiffusion.
[59] On aurait également tort de penser que la LR se contente d’énumérer des vœux pieux du Parlement. Il y a bien une assise juridique fonctionnelle et une affirmation législative de certains principes juridiques conducteurs, susceptibles d’être interprétés, voire complétés par le CRTC. Par exemple, lorsqu’il est question d’égalité des deux langues officielles, il ne s’agit pas d’une égalité purement « formelle ». Le législateur cherche également à rétablir toute inégalité régionale à travers le système, et ce, en fonction des intérêts spécifiques des deux collectivités de langue officielle. À ce chapitre, il n’est pas question d’obliger le radiodiffuseur public national à fournir un service unique de programmation simultanément diffusé dans les deux langues officielles. Au contraire, on parle plutôt de deux services distincts « de manière à refléter la situation et les besoins particuliers des deux collectivités de langue officielle, y compris ceux des minorités de l’une ou l’autre langue » (sous-alinéa 3(1)m)(iv) de la LR, alors que la programmation de la Société devrait également « chercher à être de qualité équivalente en français et en anglais » (sous-alinéa 3(1)m)(v) de la LR) (mes soulignés).
[60] La preuve documentaire au dossier confirme que l’articulation de la politique canadienne de radiodiffusion est sans cesse en mouvance et tient justement compte de l’égalité des deux langues officielles et de l’importance de favoriser le développement des CLOSM que l’on retrouve dans l’ancienne loi de 1969 sur les langues officielles (1970, SRC ch 0-2) ou la nouvelle