Québec (Procureur général) c. Canada

Québec (Procureur général) c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-06-06
Référence neutre
2008 CF 713
Numéro de dossier
T-2834-96
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20080606
Dossier : T-2834-96
Référence : 2008 CF 713
Ottawa (Ontario), le 6 juin 2008
En présence de Monsieur le juge de Montigny
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC
demandeur
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
INTRODUCTION.. 2
I. NATURE DE L’ACTION.. 5
II. LE RÉGIME D’ASSISTANCE PUBLIQUE DU CANADA.. 11
III. ÉLÉMENTS DE CONTEXTE. 21
a) Historique des programmes à frais partagés. 23
b) Contexte d’adoption du RAPC.. 27
c) Philosophie du RAPC.. 29
d) Circonstances entourant l’abrogation du RAPC.. 46
LES SERVICES DISPENSÉS AUX JEUNES DÉLINQUANTS POUR LA PÉRIODE DE 1979 À 1984 52
I. LA POSITION DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC.. 63
II. LA POSITION DU GOUVERNEMENT DU CANADA.. 66
a) La preuve de la partie demanderesse. 70
b) La preuve de la partie défenderesse. 88
III. ANALYSE. 104
LES SERVICES SOCIAUX EN MILIEU SCOLAIRE POUR LA PÉRIODE DE 1973 À 1996. 120
I. LA POSITION DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC.. 120
II. LA POSITION DU GOUVERNEMENT DU CANADA.. 124
III. LA PREUVE. 127
a) La preuve du gouvernement du Québec. 127
b) La preuve du gouvernement du Canada. 142
IV. ANALYSE. 158
LES SERVICES SOCIAUX DISPENSÉS À DES PERSONNES HANDICAPÉES VIVANT EN RESSOURCES RÉSIDENTIELLES POUR LA PÉRIODE DE 1986 À 1996. 173
I. PROBLÉMATIQUE ET POSITION DES PARTIES. 173
II. LA PREUVE. 179
a.) La preuve du gouvernement du Québec. 179
b). La preuve du gouvernement du Canada. 201
III. ANALYSE. 209
JUGEMENT.. 223
INTRODUCTION
[1] Le 23 décembre 1996, le Procureur général du Québec a intenté une action contre le gouvernement du Canada ayant pour objet d’obtenir un jugement déclaratoire eu égard à certaines dispositions de la Loi autorisant le Canada à contribuer aux frais des régimes visant à fournir une assistance publique et des services de protection sociale aux personnes nécessiteuses et à leur égard (S.C. 1966-67, c. 45; S.R.C. 1970, c. C-1; L.R.C. 1985, c. C-1). Il s’agit en fait de la loi ayant créé le Régime d’assistance publique du Canada (RAPC), aussi connu en anglais comme le « Canada Assistance Plan » (CAP).
[2] Cette action a été déposée sous l’autorité de l’article 19 de la Loi sur les Cours fédérales du Canada (L.R.C. 1985, c. F-7) et de la Loi concernant la Cour suprême du Canada et la Cour de l’échiquier du Canada, S.Q. 1906, ch. 6, en vertu desquelles la Cour fédérale a compétence pour trancher un litige entre le gouvernement du Canada et le gouvernement d’une province. De façon plus particulière, le gouvernement du Québec conteste le refus du gouvernement du Canada de partager les frais reliés à certains services qu’il a assumés à différentes époques de la durée de vie du RAPC.
[3] Bien que l’action ait été déposée en 1996, ce n’est que dix ans plus tard (soit en décembre 2006 et en janvier 2007) que l’audition des parties a finalement eu lieu. Si toutes ces années se sont écoulées entre le dépôt de l’action et son instruction, c’est que les parties ont tenté d’en arriver à une entente. Ces négociations, tant au niveau administratif que politique, n’ont cependant pas abouti, de telle sorte qu’il revient maintenant aux instances judiciaires de déterminer le bien-fondé de l’action intentée par le gouvernement du Québec.
[4] Le litige qui sous-tend cette action est inédit, dans la mesure où aucune autre province ne semble avoir saisi les tribunaux relativement à une mésentente découlant de l’application du RAPC au cours des quelque trente années où ce programme a été en vigueur. La résolution de ce différend suppose donc l’interprétation de dispositions législatives complexes et qui s’inscrivent dans le développement mouvementé des programmes à frais partagés au Canada, avec toute la dynamique fédérale-provinciale que cela implique. Au surplus, l’on ne saurait répondre aux questions soulevées dans le cadre de la présente action sans une bonne compréhension des services sociaux au Québec, et ce, à une période où l’organisation de ces services et la philosophie qui les imprègne ont connu de profondes transformations.
[5] Je dois dire d’entrée de jeu que l’audition, qui a duré quinze jours étalés sur une période de quatre mois, a été marquée par le professionnalisme des avocats au dossier, ainsi que par la coopération, la courtoisie et même la franche camaraderie dont ils ont fait preuve entre eux. Cette attitude est tout à leur crédit, compte tenu de l’importance de ce dossier et de la charge de travail qui en découlait. Cela a grandement facilité les travaux de la Cour et la bonne compréhension du litige.
[6] D’autre part, je m’en voudrais de ne pas souligner également la qualité des personnes qui ont été appelées à témoigner de part et d’autre. Les témoins experts ont jeté un éclairage tout à fait indispensable sur les questions à être tranchées; leurs rapports et leurs témoignages ont permis de situer le débat dans une perspective historique et de mieux saisir la nature des services en cause, leur évolution et la structure administrative dans laquelle ils s’insèrent. Quant aux témoins ordinaires, ils ont bien décrit la nature des tâches qu’ils remplissent au quotidien et ils ont généralement répondu aux questions avec transparence. Leur enthousiasme, leur dévouement et l’empathie qu’ils ont pour les personnes à qui ils fournissent des services sont pour le moins impressionnant, et l’on ne peut s’empêcher de conclure de leurs témoignages qu’au-delà des différends qui peuvent surgir dans l’administration et la gestion de ces services, les citoyens qui y ont recours sont entre bonnes mains.
I. NATURE DE L’ACTION
[7] Tel que mentionné précédemment, le présent recours origine du refus du gouvernement du Canada de partager les frais encourus par la province de Québec au titre de trois types de services dispensés à différentes époques de la durée de vie du RAPC. Ces services, que le Québec estime être, pour l’essentiel, des services de protection sociale, sont les suivants :
a. Services dispensés aux jeunes délinquants entre 1979 et 1984, soit pendant la période de coexistence, au Québec, de la Loi sur la protection de la jeunesse (L.Q. 1977, c. 20), entrée en vigueur le 15 janvier 1979, et de la Loi sur les jeunes délinquants (S.R.C. 1970, c. J-3), abrogée et remplacée le 2 avril 1984 par la Loi sur les jeunes contrevenants (L.R.C. 1985, c. Y-1);
b. Services sociaux dispensés en milieu scolaire entre 1973 et 1996, soit entre le moment où, sur le plan de l’organisation de son réseau, le Québec a formellement transféré la responsabilité de la prestation de ces services du Ministère de l’Éducation à celui des Affaires sociales, et celui où le RAPC a été abrogé; et
c. Services de soutien dispensés aux personnes handicapées adultes vivant en ressources résidentielles, entre le moment où ce type d’hébergement apparaît dans le réseau de la santé et des services sociaux et l’abrogation du RAPC.
[8] Le gouvernement du Québec conteste l’interprétation que le gouvernement du Canada donne à certaines dispositions de la loi créant le RAPC, et s’estime lésé par le refus du gouvernement du Canada de partager à hauteur de 50% les frais encourus par la province relativement aux services ci-haut mentionnés.
[9] Bien qu’il s’agisse d’une action de nature déclaratoire, il n’est pas sans intérêt de mentionner les montants en cause, ne serait-ce que pour donner un ordre de grandeur des conséquences potentielles de ce jugement. Les chiffres mentionnés ici sont tirés du tableau récapitulatif déposé par les procureurs du Québec sous la cote PGQ-1; ils correspondent sensiblement aux chiffres que l’on retrouve dans la déclaration réamendée du 23 décembre 1996, bien qu’ils n’y soient pas conformes en tous points.
[10] Au chapitre des services dispensés aux jeunes délinquants entre 1979 et 1984, la réclamation du Québec se chiffre à 59 276 530$, montant auquel il faut ajouter une autre somme de 50 690 276$ pour tenir compte de l’incidence financière qu’aurait la réclamation du Québec, à compter de 1984, dans le contexte de l’accord conclu conformément à la Loi sur les jeunes contrevenants. En effet, il appert que le gouvernement du Canada a évalué sa contribution en vertu de l’accord conclu avec le Québec sous l’autorité de cette dernière loi en fonction de sa décision du 16 mai 1983 d’exclure du partage des coûts les services qui n’ont pas été jugés admissibles en application de la Loi sur la protection de la jeunesse et de la Loi sur les jeunes délinquants.
[11] En ce qui concerne les réclamations du Québec pour les services sociaux en milieu scolaire et pour le support aux bénéficiaires en ressources résidentielles, les sommes réclamées sont respectivement de 160 418 324$ et 57 688 154$. Comme pour les services dispensés aux jeunes délinquants, ces sommes représentent la moitié des dépenses encourues par le Québec au cours des années pertinentes. À ces sommes, il faudrait respectivement ajouter 110 275$ et 2 479 692$ (toujours selon les prétentions du gouvernement du Québec) pour tenir compte de l’impact du plafonnement des dépenses décrété par le gouvernement fédéral dans le cadre de la Loi d’exécution du budget de 1994 (L.C. 1994, c. 18). En vertu de cette loi, les contributions payables à chacune des provinces pour une année se terminant après le 31 mars 1995 ne pouvaient dépasser celles payables pour l’année se terminant le 31 mars 1995. Comme le gouvernement du Canada avait exclu en 1994-1995 des sommes de 32 093 812$ et 25 142 339$, représentant respectivement les coûts au niveau des ressources résidentielles et des services sociaux en milieu scolaire, il a opéré les mêmes coupures en 1995-1996. Or, durant cette dernière année, le coût de ces services a diminué comparativement à l’année précédente, si bien que le Québec a été privé de sommes supérieures aux coûts réels engendrés par ces mêmes services pour l’année 1995-1996.
[12] Enfin, il faudrait également tenir compte d’après le gouvernement du Québec des incidences financières qu’aurait le bien-fondé de son interprétation du RAPC sur les contributions qui lui ont été subséquemment versées, pour les années 1996-1997 à 2000-2001 inclusivement, dans le contexte du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) (Loi sur les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, L.R.C. 1985, c. F-8, partie V, tel que modifiée par la Loi d’exécution du budget de 1995, L.C. 1995, C.17). Comme l’enveloppe globale à être répartie entre les provinces et les territoires était établie en fonction, notamment, d’un pourcentage représentant les sommes reçues par chaque province et territoire dans le cadre du RAPC pour l’année 1994-1995, Québec estime qu’il a été privé d’une somme de 63 800 000$ dans le cadre du TCSPS du fait que les coûts des services exclus sous le RAPC n’ont pas été pris en considération pour établir sa quote-part sous le TCSPS.
[13] Si l’on additionne tous ces montants, la réclamation totale du Québec se chiffre donc à 394 463 251$. Encore une fois, le présent recours n’a pas pour objet d’établir le bien-fondé de ces chiffres, mais uniquement de déterminer laquelle des deux interprétations divergentes du RAPC proposées par le gouvernement du Québec et le gouvernement du Canada doit être retenue. L’ampleur des sommes en cause n’en donne pas moins une indication assez éloquente de l’impact très réel du litige pour les deux parties.
[14] Le gouvernement du Canada, il va sans dire, conteste les prétentions du Québec et soutient que le RAPC ne l’autorise pas à contribuer aux frais des services qui font l’objet du recours pour les motifs suivants. On soutient d’abord que les services dispensés aux jeunes délinquants sont des services qui, d’une part, sont destinés à une clientèle non visée par le RAPC et, d’autre part, sont expressément exclus au titre de services correctionnels. En ce qui concerne les services en milieu scolaire, on soutient que ce sont là des services à orientation universelle, expressément exclus par surcroît au titre de services concernant l’enseignement. Enfin, dans le cas des services dispensés aux personnes handicapées adultes vivant en ressources résidentielles, on allègue que les frais qui s’y rattachent font déjà l’objet d’un partage avec la province en conformité avec une autre loi fédérale, soit la Loi de 1977 sur les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur le financement des programmes établis (S.C. 1976-77, c. 10; L.R.C. 1985, c. F-8).
[15] Aux termes d’une ordonnance rendue le 1er octobre 2004 suite à une conférence préparatoire tenue en marge de la présente instance, les questions à trancher lors de l’instruction ont été formulées comme suit :
a) Le gouvernement du Canada [le Canada] était-il tenu aux termes du Régime d’assistance publique du Canada [le RAPC] de partager le coût des dépenses engagées par le gouvernement du Québec [le Québec] au titre des services pré et post-décisionnels dispensés aux jeunes délinquants pour la période s’échelonnant de janvier 1979 à mars 1984?
b) Dans l’affirmative, la contribution versée au Québec par le Canada aux termes de l’accord financier intervenu en vertu de la Loi sur les jeunes contrevenants entrée en vigueur le 2 avril 1984 doit-elle être ajustée en conséquence?
c) Le Canada était-il par ailleurs tenu aux termes du RAPC de partager le coût des dépenses engagées par le Québec entre 1973 et 1996 au titre des services sociaux dispensés en milieu scolaire?
d) Le Québec était-il à tout événement forclos de prétendre aujourd’hui au partage du coût des dépenses engagées par le Québec au titre des services sociaux dispensés en milieu scolaire?
e) Également, le Canada était-il tenu aux termes du RAPC de partager les coûts des dépenses engagées par le Québec entre 1986 et 1996 au titre des services de soutien dispensés aux personnes handicapées adultes vivant en ressources résidentielles?
f) Finalement, dans la mesure où le Canada est tenu aux termes du RAPC au partage du coût des dépenses engagées par le Québec au titre [1] des services sociaux dispensés en milieu scolaire et [2] des services de soutien dispensés aux personnes handicapées adultes vivant en ressources résidentielles, la contribution financière versée au Québec par le Canada en vertu du RAPC pour l’année fiscale 1995-1996, année au terme de laquelle le RAPC a été abrogé, et celle versée depuis aux termes du Transfert Canadien en matière de Santé et de Services Sociaux, doivent-elles être ajustées en conséquence?
[16] Lors de l’audition, Me Leblanc (au nom de la défenderesse) a admis sans ambages les trois dernières conclusions de la déclaration réamendée. C’est donc dire que le gouvernement du Canada concède qu’il devrait réévaluer sa contribution en vertu de l’accord conclu conformément à la Loi sur les jeunes contrevenants, de même que sa contribution au titre du TCSPS et sa contribution pour l’année fiscale 1995-1996 dans le cadre du RAPC, si l’action déclaratoire du Québec devait être accueillie. Me Leblanc a bien pris soin d’insister sur le fait qu’un tel réexamen n’entraînerait pas nécessairement le versement de sommes additionnelles. Ce n’est d’ailleurs pas ainsi que je comprends les questions b) et f) de l’ordonnance du protonotaire, et j’estime en conséquence que cette admission a pour effet de disposer de ces questions. D’autre part, Me Leblanc a également indiqué qu’il renonçait à plaider la forclusion eu égard à la réclamation du Québec pour les services sociaux en matière scolaire. Cela permet donc d’écarter la question d), tant et si bien que les seules questions encore en litige sont celles qui portent sur l’interprétation à donner au RAPC comme tel, soit les questions a), c) et e).
[17] Avant d’aborder le fond des questions soumises à cette Cour, une précision s’impose en ce qui concerne la preuve documentaire. Dans son ordonnance du 1er octobre 2004, le protonotaire Morneau avait pris acte du fait que les parties convenaient du dépôt, sans autre formalité, de l’ensemble des documents mentionnés dans leurs affidavits de documents et leurs affidavits supplémentaires de documents, sous réserve du droit qu’elles se réservaient de soulever au procès toute objection quant à la pertinence ou la force probante de ces documents. Cette ordonnance a par la suite été précisée dans le cours du procès, notamment pour tenir compte d’un second affidavit supplémentaire de documents déposé par la partie défenderesse. On trouvera donc la liste exhaustive de la preuve documentaire versée au dossier de la Cour pour les fins du présent dossier dans mon ordonnance en date du 17 novembre 2006. Bien entendu, seuls les documents qui ont été invoqués en preuve se sont vus attribuer une cote (PGQ pour les documents introduits en preuve par la demanderesse et D pour ceux de la défenderesse), et c’est par cette cote qu’il y sera référé dans le cadre des présents motifs.
II. LE RÉGIME D’ASSISTANCE PUBLIQUE DU CANADA
[18] La Loi créant le RAPC a été sanctionnée le 15 juillet 1966 et est entrée en vigueur le même jour. On en retrouve le texte intégral en Annexe, mais j’en citerai les extraits les plus pertinents pour faciliter la compréhension de ces motifs. Cette loi s’inscrivait dans le plan de lutte à la pauvreté du gouvernement fédéral, comme en fait foi son préambule :
Considérant que le Parlement du Canada, reconnaissant que l’instauration de mesures convenables d’assistance publique pour les personnes nécessiteuses et que la prévention et l’élimination des causes de pauvreté et de dépendance de l’assistance publique intéressent tous les Canadiens, désire encourager l’amélioration et l’élargissement des régimes d’assistance publique et des services de bien-être social dans tout le Canada en partageant dans une plus large mesure avec les provinces les frais de ces programmes;
[19] La Loi comporte cinq parties, mais seule la première, qui traite de l’assistance générale et des services de bien-être social, est en cause ici. La Partie II, intitulée « Le bien-être social des indiens », prévoit qu’un accord peut être conclu avec une province concernant l’extension de régimes provinciaux de bien-être social aux Indiens visés par la Loi et prévoyant le paiement par le Canada de toute partie des frais encourus par la province en raison de l’extension des régimes provinciaux de bien-être social à ces Indiens. La Partie III permet quant à elle de conclure avec une province déjà signataire d’un accord en vertu de la Partie I, un accord prévoyant le paiement par le Canada d’un montant égal à cinquante pour cent des frais d’un projet d’adaptation au travail entrepris dans la province. La Partie IV permet aux provinces qui le désirent d’inclure les paiements faits sous forme d’allocations aux mères dans les frais d’assistance-chômage pour les fins de la Loi sur l’assurance-chômage, et d’arrimer le RAPC à la Loi sur les programmes établis (Arrangements provisoires) pour les provinces ayant préalablement conclu un accord en vertu de cette loi. Enfin, la Partie V renferme les diverses dispositions législatives apportant des modifications à d’autres lois.
[20] La Partie I ne contient que sept articles. L’article 4 de la Loi autorise le gouvernement du Canada à conclure un accord avec les provinces qui le désirent prévoyant le paiement de contributions aux frais encourus par la province pour (a) « de l’assistance publique fournie par des organismes approuvés par la province ou à la demande de ceux-ci », et (b) « des services de bien-être social fournis dans la province par des organismes approuvés par la province », en conformité de la législation provinciale. Cette contribution est fixée à cinquante pour cent des frais admissibles encourus par la province en vue de fournir une assistance publique ou des services de bien-être social (para. 5(1) de la Loi). Sont par ailleurs exclus des frais admissibles au partage les frais que le Canada a partagés ou est tenu de partager en conformité de quelque autre loi fédérale (al. 5(1)(c) de la Loi). Sont également exclus, relativement à l’assistance publique, les paiements effectués en vue de l’achat d’un terrain, d’immeubles, d’équipement ou de meubles (al. 5(2)(a) de la Loi et art. 3(c) du Règlement du Régime d’assistance publique (DORS/86-679) (le Règlement)), de même que les frais d’exploitation, d’installation ou d’équipement relativement aux services de bien-être social. (al. 5(2)(b) de la Loi et al. 3(d) du Règlement).
[21] C’est cependant à l’article 2 de la Loi que se trouvent les définitions clés permettant d’opérationnaliser le RAPC. Ainsi, l’« assistance publique » est définie comme l’aide « sous toutes ses formes » visant notamment à permettre aux « personnes nécessiteuses » de subvenir à leurs besoins fondamentaux (nourriture, logement, vêtements, fournitures ménagères, services d’utilité publique, etc.). Pour les fins du présent dossier, la forme la plus pertinente d’assistance publique est celle qui prend la forme de soins dispensés en « foyers de soins spéciaux », eux-mêmes définis comme des établissements de bien-être social prescrits par la Loi et figurant dans la liste d’une Annexe à un accord conclu avec une province; le Règlement précise, à son article 8, les catégories d’établissements prescrits aux fins de la Loi, dont les plus pertinents pour nos fins sont les « établissements de soins pour enfants » et les établissements « dont le principal objet est de fournir à ses résidents des soins personnels ou infirmiers ou de les réadapter socialement ». Sont explicitement exclus de ce type d’établissement les hôpitaux, les établissements correctionnels et les établissements dont le principal objet est l’enseignement. Pour plus de commodité, je reproduis ici le texte intégral de ces dispositions :
Définitions
2. « assistance publique » Aide sous toutes ses formes aux personnes nécessiteuses ou à leur égard en vue de fournir, ou de prendre les mesures pour que soient fournis, l’ensemble ou l’un quelconque ou plusieurs des services suivants :
(a) la nourriture, le logement, le vêtement, le combustible, les services d’utilité publique, les fournitures ménagères et les services répondant aux besoins personnels (ci-après appelés « besoins fondamentaux »);
(b) les articles réglementaires, accessoires à l’exercice d’un métier ou autre emploi, ainsi que les services répondant aux autres besoins spéciaux réglementaires de toute nature;
(c) les soins dans un foyer de soins spéciaux;
(d) les déplacements et moyens de transport;
(e) les obsèques et enterrements;
(f) les services de santé;
(g) les services réglementaires de protection socialedont l’acquisition est faite par un organisme approuvé par une province ou à la demande d’un tel organisme;
(h) les allocations de menues dépenses et autres services réglementaires répondant aux besoins des résidents ou malades des hôpitaux ou autres établissements réglementaires.
« foyer de soins spéciaux » Établissement de protection sociale qui est d’un genre défini par règlement, pour l’application de la présente loi, à titre de foyer de soins spéciaux et qui figure dans la liste d’une annexe à un accord conclu en vertu de l’article 4. Sont exclus de la présente définition d’hôpitaux, les établissements correctionnels et les établissements dont le principal objet est l’enseignement, à l’exception de la partie d’un hôpital utilisée à titre d’établissement résidentiel de protection social et qui figure dans la liste d’une annexe à un accord conclu en vertu de l’article 4.
Interpretation
2. “assistance” means aid in any form to or in respect of persons in need for the purpose of providing or providing for all or any of the following:
(a) food, shelter, clothing, fuel, utilities, household supplies and personal requirements (hereinafter referred to as “basic requirements”),
(b) prescribed items incidental to carrying on a trade or other employment and other prescribed special needs of any kind,
(c) care in a home for special care,
(d) travel and transportation,
(e) funerals and burials,
(f) health care services,
(g) prescribed welfare services purchased by or at the request of a provincially approved agency, and
(h) comfort allowances and other prescribed needs of residents or patients in hospitals or other prescribed institutions;
“home for special care” means a residential welfare institution that is of a kind prescribed for the purposes of this Act as a home for special care and that is listed in a schedule to an agreement under section 4, but does not include a hospital, correctional institution or institution whose primary purpose is education, other than that part of a hospital that is used as a residential welfare institution and that is listed in a schedule to an agreement under section 4.
8. Aux fins de la définition de « foyer de soins spéciaux » de l’article 2 de la Loi, les catégories suivantes d’établissements résidentiels de bien-être social sont prescrites aux fins de la Loi comme étant des foyers de soins spéciaux :
a) les foyers de vieillards,
b) les maisons de repos,
c) les auberges pour les indigents ambulants,
d) les établissements de soins pour enfants,
e) les foyers pour mères célibataires, et
f) tout établissement de bien-être social dont le principal objet est de fournir à ses résidents des soins personnels ou infirmiers ou de les réadapter socialement,
dont les normes (sauf aux fins de la disposition 5(1)b)(i)(B) de la Loi) sont, de l’avis de l’autorité provinciale, confirmes aux normes généralement agréées dans la province relativement aux établissements de bien-être social de ce genre.
8. For the purposes of the definition “home for special care” in section 2 of the Act, the following kinds of residential welfare institutions are prescribed for the purposes of the Act as homes for special care:
(a) homes for the aged,
(b) nursing homes,
(c) hostels for transients,
(d) child care institutions,
(e) homes for unmarried mothers, and
(f) any residential welfare institution the primary purposes of which is to provide residents thereof with supervisory, personal or nursing care or to rehabilitate them socially,
the standards of which (except for the purposes of clause 5(1)b)(i)(B) of the Act) are, in the opinion of the provincial authority, in accordance with the standards generally accepted in the province for residential welfare institutions of that kind.
[22] Les services de bien-être social (renommés « services de protection sociale » dans les Lois refondues de 1985) sont d’autre part définis comme des services ayant pour objet « d’atténuer, de supprimer ou de prévenir les causes et les effets de la pauvreté, du manque de soins à l’égard des enfants ou de la dépendance de l’assistance publique »; y sont notamment assimilés les services sociaux dits « personnels », de « réadaptation » d’ « orientation » et d’ « évaluation de besoins », les « services d’adoption », les « services ménagers à domicile », les « services de soins de jour » ainsi que les « services de développement communautaire ». On en trouve une définition complète à l’alinéa 2(m) de la Loi, dont voici le texte :
2. « services de protection sociale» Services qui ont pour objet d’atténuer, de supprimer ou de prévenir les causes et les effets de la pauvreté, du manque de soins à l’égard des enfants ou de la dépendance de l’assistance publique et notamment :
(a) services de réadaptation;
(b) services sociaux personnels, services d’orientation, d’évaluation des besoins et de référence;
(c) services d’adoption;
(d) services ménagers à domicile, services de soins de jour et autre services similaires;
(e) services de développement communautaire;
(f) services de consultation, de recherche et d’évaluation en ce qui concerne les programmes de protection sociale;
(g) services administratifs, de secrétariat et de commis aux écritures, y compris ceux de formation du personnel, relatifs à la fourniture de tout service mentionné ci-dessus ou de l’assistance publique.
Sont exclus de la présente définition les services uniquement ou principalement l’enseignement, la correction ou tout autre domaine réglementaire ou, sauf pour l’application de la définition de « assistance publique », les services fournis sous forme d’assistance publique.
2. “welfare services” means services having as their object the lessening, removal or prevention of the causes and effects of poverty, child neglect or dependence on public assistance, and, without limiting the generality of the foregoing, includes
(a) rehabilitation services,
(b) casework, counselling, assessment and referral services,
(c) adoption services,
(d) homemaker, day-care and similar services,
(e) community development services,
(f) consulting, research and evaluation services with respect to welfare programs, and
(g) administrative, secretarial and clerical services, including staff training, relating to the provision of any of the foregoing services or to the provision of assistance,
but does not include any service relating wholly or mainly to education, correction or any other matter prescribed by regulation or, except for the purposes of paragraph of the definition “assistance”, any service provided by way of assistance;
[23] Enfin, il est important de préciser les clientèles visées. Tel que mentionné précédemment, l’« assistance publique » ne vise que les « personnes nécessiteuses ». Ces dernières sont celles qui, en raison de leur incapacité à obtenir un emploi, de la perte de leur principal soutien de famille, de leur maladie, de leur âge, ou de toute autre cause acceptable pour la province, sont reconnues incapables de subvenir convenablement à leurs besoins et à ceux des personnes dont elles ont la charge. Pour les fins de la Loi, ce sont les provinces qui déterminent si une personne est dans le besoin et donc, admissible à ses programmes d’assistance publique, en fonction de paramètres qui doivent tenir compte des besoins matériels de cette personne et des revenus et ressources dont elle dispose pour satisfaire ces besoins. Il est également pertinent de mentionner, pour les fins de la réclamation concernant les services dispensés aux jeunes délinquants, qu’une personne nécessiteuse est également définie comme une personne âgée de moins de 21 ans confiée aux soins ou à la surveillance d’une autorité chargée de la protection infantile, ou encore, comme un enfant placé en foyer nourricier en raison de l’incapacité des parents de subvenir à ses besoins. Cette définition se lit comme suit :
Définitions
2. « personnes nécessiteuse » Selon le cas :
a) personne qui, par suite de son incapacité d’obtenir un emploi, de la perte de son principal soutien de famille, de sa maladie, de son invalidité, de son âge ou de toute autre cause acceptable pour l’autorité provinciale, est reconnue incapable -sur vérification par l’autorité provinciale qui tient compte des besoins matériels de cette personne et des revenus et ressources dont elle dispose pour satisfaire ces besoins- de subvenir convenablement à ses propres besoins et à ceux des personnes qui sont à sa charge ou de l’une ou plusieurs d’entre elles;
b) personne âgée de moins de vingt et un ans qui est confiée aux soins ou à la garde d’une autorité chargée de la protection infantile ou placée sous le contrôle ou la surveillance d’une telle autorité, ou une personne qui est un enfant placé en foyer nourricier selon la définition des règlements.
Pour l’application de l’alinéa e) de la définition de « assistance publique », est assimilée à une personne nécessiteuse une personne décédée qui était une personne visée par l’alinéa a) ou b) de la présente définition au moment de son décès ou qui, bien qu’elle ne fût pas une telle personne au moment de son décès, aurait été reconnue être une telle personne si une demande d’assistance publique avait été faite pour elle ou à son égard immédiatement avant son décès.
Interpretation
2. “person in need” means
(a) a person who, by reasons of inability to obtain employment, loss of the principal family provider, illness, disability, age or other cause of any kind acceptable to the provincial authority, is found to be unable, on the basis of a test established by the provincial authority that takes into account the budgetary requirements of that person and the income and resources available to that person to meet such requirements, to provide adequately for himself, or for himself and his dependants or any of them, or
(b) a person under the age of twenty-one years who is in the care or custody or under the control or supervision of a child welfare authority, or a person who is a foster-child as defined by regulation,
and for the purposes of paragraph (e) of the definition “assistance” includes a deceased person who was a person described in paragraph (a) or (b) of this definition at the time of his death or who, although not such a person at the time of his death, would have been found to be such a person if an application for assistance to or in respect of him had been made immediately before his death;
[24] Les services de bien-être social, pour leur part, visent une clientèle un peu plus large. Il est en effet prévu à l’alinéa 2(n) de la Loi que les « services de bien-être social fournis dans la province » qui peuvent faire l’objet d’un accord pour fins de partage des coûts sous l’autorité du RAPC sont les services de bien-être social fournis à des personnes nécessiteuses « ou à des personnes qui deviendront vraisemblablement des personnes nécessiteuses, ou à leur égard, si de tels services ne sont pas fournis ». Ce concept de « proximité de besoins » n’est nulle part défini dans la Loi ou le Règlement. Il semble que ce concept a plutôt été précisé par des lignes directrices (« Guidelines ») élaborées dans le cadre du RAPC au fil des années.
[25] Comme mentionné précédemment, le Canada n’est tenu de contribuer aux frais admissibles engagés par une province au titre de l’assistance et des services visés par le RAPC que dans la mesure où intervient avec cette province un accord à cet effet (art. 4 de la Loi) et que la province soumet en temps opportun une réclamation pour une année donnée, réclamation au soutien de laquelle elle doit fournir au Canada tous les renseignements que celui-ci estime nécessaires à son analyse (para. 13(2) du Règlement). Les modalités de tels accords sont prévues à l’article 6 de la Loi.
[26] Par ailleurs, la contribution fédérale n’est payable que dans la mesure où l’assistance publique et les services de protection sociale sont fournis (1) par un organisme approuvé par la province ou, selon le cas, dans un foyer de soins spéciaux, préalablement agréés par le Canada aux termes de l’accord intervenu avec la province, et (2) en conformité avec une législation provinciale, également agréée préalablement par le Canada aux termes du même accord, prévoyant la fourniture de cette assistance ou de ces services à des conditions compatibles avec le RAPC (art. 4 de la Loi). Tous les accords comprenaient donc trois Annexes, énumérant les foyers de soins spéciaux (Annexe A), les organismes approuvés par la province et habilités à fournir des services de bien-être social (Annexe B), et les lois provinciales régissant l’assistance publique et les services de bien-être social dans la province (Annexe C). Ces Annexes étaient évidemment mises à jour régulièrement, après consultation et entente entre les autorités provinciales et fédérales (il semble qu’il y ait eu 59 accords modificateurs au total).
[27] Le Québec a signé un tel accord le 21 août 1967, accord qui devait par la suite être modifié à plusieurs reprises afin d’en actualiser les Annexes. Toutes les provinces se sont prévalues du RAPC en signant les accords prévus à cette fin. Il semble cependant que la présente poursuite soit la seule à n’avoir jamais été intentée par une province en rapport avec les règles de partage financier du RAPC.
[28] En rétrospective, il est possible d’affirmer que le RAPC innovait à plusieurs égards et allait bien au-delà d’une simple consolidation des programmes existants. Comme l’a fait habilement ressortir le professeur Banting dans son rapport (sur lequel je reviendrai plus loin), le soutien accordé aux provinces par le fédéral se trouvait accru de différentes façons. D’abord, on accordait une aide aux personnes dans le besoin peu importe les causes sous-jacentes à leurs difficultés économiques. Deuxièmement, le soutien fédéral ne s’appliquait plus uniquement aux mesures d’assistance mais également aux services de bien-être social. Troisièmement, on acceptait pour la première fois de partager les coûts reliés au développement des structures administratives provinciales chargées de fournir l’assistance et les services aux personnes dans le besoin. Quatrièmement, la contribution fédérale s’étendait à l’aide fournie par les provinces aux personnes qui travaillaient mais qui étaient néanmoins dans le besoin, dans la mesure où il pouvait être démontré que les revenus de ces personnes étaient insuffisants pour combler leurs besoins. Enfin, le RAPC interdisait formellement aux provinces de prévoir une période de résidence obligatoire pour être admissible à l’assistance publique (alinéa 6(d) de la Loi).
[29] Le RAPC a été abrogé le 31 mars 1996 par l’entrée en vigueur du TCSPS, programme aux termes duquel la contribution fédérale aux coûts des régimes provinciaux d’assistance publique et de services de protection sociale se fera dorénavant, bien que de façon progressive, sous forme d’une subvention per capita. Le RAPC a toutefois continué à produire des effets jusqu’au 31 mars 2000, de manière à permettre le règlement définitif des réclamations provinciales en suspens, l’année fiscale 1995-1996 étant la dernière année pour laquelle une réclamation en vertu du RAPC pouvait être faite par une province.
III. ÉLÉMENTS DE CONTEXTE
[30] Avant d’examiner dans le détail les prétentions des parties eu égard à chacun des trois volets de la réclamation du Québec, il convient de replacer le RAPC dans son contexte historique et législatif plus global. En effet, les procureurs du Québec ont fait valoir que le texte du RAPC favorisait nettement leur thèse, et que l’interprétation restrictive que lui ont donné les fonctionnaires chargés de sa mise en application s’explique d’abord et avant tout par une volonté de contenir l’explosion imprévue des coûts qu’entraînait ce programme à frais partagés pour le trésor public fédéral. Les procureurs du Canada contestent évidemment de façon vigoureuse ces prétentions, et rétorquent que ni le libellé de la loi ni les éléments contextuels externes n’appuient la thèse du Québec. Qu’en est-il exactement?
[31] Il est maintenant bien établi que l’interprétation législative ne peut être basée que sur le seul libellé du texte de loi. Le professeur Driedger écrivait à ce propos, dans son ouvrage intitulé Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la p. 87 (tel que repris et traduit par la Cour suprême dans Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re) (1998), 36 O.R. (3d) 418, [1998] 1 R.C.S. 27, au par. 21):
Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution: il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
Voir aussi : R. c. Jarvis, 2002 CSC 73, [2002] 3 R.C.S. 757, par. 77; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559, par. 26; Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, 2003 CSC 28, [2003] 1 R.C.S. 476, par. 20; Alberta Union of Provincial Employees c. Lethbridge Community College, 2004 CSC 28, [2004] 1 R.C.S. 727, par. 25.
[32] Le bien-fondé de cette méthode d’interprétation législative privilégiée par la Cour suprême se trouve en quelque sorte renforcé par l’article 12 de la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985,