Renvoi relatif à la Loi sur l'assurance-emploi (Can.), art. 22 et 23

Renvoi relatif à la Loi sur l'assurance-emploi (Can.), art. 22 et 23
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2005-10-20
Référence neutre
2005 CSC 56
Recueil
[2005] 2 RCS 669
Numéro de dossier
30187
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 30187
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Renvoi relatif à la Loi sur l’assurance‑emploi (Can.), art. 22 et 23 , [2005] 2 R.C.S. 669, 2005 CSC 56
Date : 20051020
Dossier : 30187
Entre :
Procureur général du Canada
Appelant
c.
Procureur général du Québec
Intimé
‑ et ‑
Procureur général du Nouveau-Brunswick,
procureur général de Terre-Neuve-et-Labrador et
Congrès du travail du Canada
Intervenants
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron
Motifs de jugement :
(par. 1 à 78)
La juge Deschamps (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Fish, Abella et Charron)
______________________________
Renvoi relatif à la Loi sur l’assurance‑emploi (Can.), art. 22 et 23 , [2005] 2 R.C.S. 669, 2005 CSC 56
Procureur général du Canada Appelant
c.
Procureur général du Québec Intimé
et
Procureur général du Nouveau‑Brunswick,
procureur général de Terre‑Neuve‑et‑Labrador et
Congrès du travail du Canada Intervenants
Répertorié : Renvoi relatif à la Loi sur l’assurance‑emploi (Can.), art. 22 et 23
Référence neutre : 2005 CSC 56.
No du greffe : 30187.
2005 : 11 janvier; 2005 : 20 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Charron.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Assurance‑chômage — Prestations de maternité et prestations parentales — Les dispositions de la loi fédérale sur l’assurance‑emploi relatives aux prestations de maternité et aux prestations parentales relèvent‑elles de la compétence du Parlement? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 (2A), 92(13) , 92(16) — Loi sur l'assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23, art. 22 , 23 .
Le gouvernement du Québec a soumis à la Cour d'appel des questions concernant la constitutionnalité des art. 22 et 23 de la Loi sur l'assurance‑emploi . En substance, ces dispositions permettent à une femme qui ne travaille pas en raison de sa grossesse et à une personne qui s'absente de son travail pour prendre soin d'un nouveau‑né ou d'un enfant placé chez elle en vue de son adoption de recevoir des prestations d'assurance-emploi. La Cour d'appel a émis l’opinion que les art. 22 et 23 sont inconstitutionnels parce que les matières touchées par ces dispositions relèvent de la compétence provinciale.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli. Les articles 22 et 23 de la Loi sur l’assurance‑emploi sont constitutionnels.
Le Parlement pouvait adopter les art. 22 et 23 en se fondant sur la compétence que lui confère le par. 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 en matière d'assurance‑chômage. Les prestations de remplacement du revenu pendant le congé de maternité et le congé parental n’empiètent pas sur la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils et peuvent valablement être intégrées à la Loi sur l’assurance‑emploi . [3] [77]
Le contexte de la disposition relative aux prestations de maternité, son texte et son effet révèlent que le caractère véritable des prestations est le remplacement du revenu d’emploi des femmes assurées qui subissent une interruption de gains à l’occasion d’une grossesse. Le contexte d’adoption de la première loi sur l’assurance‑chômage indique que le Parlement cherchait à enrayer le problème du chômage. Bien qu’initialement de nombreux travailleurs aient été exclus, notamment les femmes enceintes, des prestations spéciales ont été prévues après l’arrivée massive des femmes sur le marché du travail pour pourvoir à l’interruption de gains qu’elles subissaient en raison de leur grossesse. Il ressort aussi clairement du texte de la disposition que les prestations sont accordées à une femme privée de revenu d’emploi en raison de sa grossesse lorsqu’elle a exercé un emploi assurable pendant la période prescrite par la loi. Également, l’effet primaire de la mesure est de remplacer partiellement le revenu d’emploi. Même si l’effet secondaire est de permettre aux femmes de se préparer à l’accouchement, de se rétablir physiologiquement et de bénéficier d’une période leur permettant de prendre soin de leur famille, cet effet secondaire ne détourne pas la mesure de son objet ou de son effet primaire. Il en est plutôt la conséquence naturelle. Le droit de s’absenter du travail n’est pas accordé par la Loi sur l’assurance‑emploi . Il découle d’autres mesures législatives ou d’une entente entre l’employeur et l’employée. Le soutien des familles et le fait de prendre soin des enfants ne sont qu’un des effets de la mesure, ils n’en constituent pas le caractère véritable. [26] [29] [33‑35]
La disposition relative aux prestations de maternité constitue un exercice valable de la compétence fédérale en matière d’assurance‑chômage. Dans un cas où, comme en l’espèce, la compétence particulière (assurance‑chômage) a été détachée d’une compétence provinciale plus générale (propriété et droits civils), il n’est pas possible d’évaluer la compétence particulière en fonction de la compétence générale, puisque toute évolution serait vue comme un empiétement. Il faut plutôt se reporter aux éléments essentiels du pouvoir conféré et vérifier si la mesure contestée s’insère dans son évolution naturelle. Dans la présente affaire, le caractère véritable des prestations de maternité s’inscrit dans l’essence de la compétence fédérale en matière d’assurance‑chômage, qui est de mettre en place un programme public d’assurance fondé sur la notion de risque social visant à préserver la sécurité économique des travailleurs et le rattachement au marché du travail par le versement des indemnités de remplacement du revenu en cas d’interruption d’emploi. La décision d’offrir aux femmes la possibilité de bénéficier d’un revenu de remplacement lorsqu’elles s’absentent en raison de leur grossesse relève d’une décision de politique sociale qui n’est pas incompatible avec la notion de risque en matière d’assurance. De plus, ce serait nier la fonction sociale d’un régime public d’assurance‑chômage que de le limiter constitutionnellement aux cas où les cotisants recherchent activement un emploi ou sont disponibles à cette fin. Le caractère social de l’assurance‑chômage dicte que le Parlement puisse adapter le régime aux nouvelles réalités du travail. L’interruption d’emploi due à la maternité ne peut plus être considérée comme une responsabilité individuelle. Le lien des femmes avec le marché de l’emploi est établi et leur intégration sous le vocable de chômeuses est une extension aussi naturelle que celle touchant d’autres catégories d’assurés qui perdent leur revenu d’emploi. [37] [39] [48] [56] [66] [68]
Enfin, les prestations parentales, tout comme les prestations de maternité, ont comme caractère véritable de pourvoir au remplacement du revenu à l’occasion d’une interruption d’emploi due à la naissance ou à l’arrivée d’un enfant. Ce caractère véritable permet de conclure que le Parlement peut se fonder sur la compétence qui lui est conférée par le par. 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 . L’inclusion de ce type de prestations dans le régime d’assurance‑chômage constitue une extension nécessaire du régime, ce qui permet de respecter les droits à l’égalité des parents adoptifs et des parents naturels. [73] [75]
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland, [2005] 1 R.C.S. 292, 2005 CSC 20; Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, [2004] 3 R.C.S. 698, 2004 CSC 79; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31; Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; Citizens Insurance Co. of Canada c. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96; Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Martin Service Station Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1977] 2 R.C.S. 996; Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299; Attorney‑General for Alberta c. Attorney‑General for Canada, [1939] A.C. 117; Hills c. Canada (Procureur général), [1988] 1 R.C.S. 513; Reference re The Employment and Social Insurance Act, [1936] R.C.S. 427, conf. par Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for Ontario, [1937] A.C. 355; Abrahams c. Procureur général du Canada, [1983] 1 R.C.S. 2; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’Emploi et de l’Immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877; Bliss c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 183; Brooks c. Canada Safeway Ltd., [1989] 1 R.C.S. 1219; Procureur général du Canada c. Silk, [1983] 1 R.C.S. 335; Dick c. Sous‑procureur général du Canada, [1980] 2 R.C.S. 243; Schachter c. Canada, [1988] 3 C.F. 515.
Lois et règlements cités
Code civil du Bas Canada, art. 176, 177.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 (2A), 92(13) , (16) .
Loi de 1940 sur l’assurance‑chômage, S.C. 1940, ch. 44, première annexe, partie II.
Loi de 1971 sur l’assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, ch. 48, art. 30(1).
Loi modifiant la Loi sur l’assurance‑chômage et la Loi sur le ministère et sur la Commission de l’emploi et de l’immigration, L.C. 1990, ch. 40, art. 14.
Loi no 3 modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 150, art. 5.
Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23, art. 22 , 23 .
Loi sur la Commission nationale de placement, 1936, S.C. 1936, ch. 7, préambule.
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26, art. 36 .
Loi sur le placement et les assurances sociales, S.C. 1935, ch. 38.
Loi sur les normes du travail, L.R.Q., ch. N‑1.1, art. 81.4, 81.10.
Loi sur les renvois à la Cour d’appel, L.R.Q., ch. R‑23, art. 1.
Règlements de la Commission d’assurance‑chômage, 1949, DORS/49‑524, art. 5A [aj. DORS/50‑515, annexe A, art. II].
Doctrine citée
Brun, Henri, et Guy Tremblay. Droit constitutionnel, 4e éd. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2002.
Campeau, Georges. De l’assurance‑chômage à l’assurance‑emploi : L’histoire du régime canadien et de son détournement. Montréal : Boréal, 2001.
Canada. Chambre des communes. Comité permanent du Travail, de la Main‑d’œuvre et de l’Immigration. Procès‑verbaux et témoignages du Comité permanent du Travail, de la Main‑d’œuvre et de l’Immigration, fascicule no 9, 3 décembre 1970, p. 9 : 29.
Canada. Chambre des communes. Sous‑comité sur les droits à l’égalité. Égalité pour tous. Ottawa : Imprimeur de la Reine, 1985.
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Canada. Commission d’enquête sur l’assurance-chômage. Rapport de la Commission d’enquête sur l’assurance‑chômage. Ottawa : La Commission, 1986.
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Ledoux, Simon. L’influence du droit constitutionnel dans l’émergence et l’évolution du droit aux prestations de maternité, d’adoption et parentales au sein de la Loi sur l’assurance‑chômage. Montréal : Faculté des études supérieures, Université de Montréal, octobre 1991.
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Nouveau Petit Robert : Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française. Paris : Dictionnaires Le Robert, 2003, « chômage », « chômé », « chômeur ».
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Beauregard, Pelletier et Morin), [2004] R.J.Q. 399, 245 D.L.R. (4th) 515, 31 C.C.E.L. (3d) 167, [2004] CLLC ¶240‑004, [2004] J.Q. no 277 (QL), relativement à un renvoi sur la constitutionnalité des art. 22 et 23 de la Loi sur l’assurance‑emploi . Pourvoi accueilli.
Claude Joyal et René Leblanc, pour l’appelant.
Dominique Rousseau et Pierre Christian Labeau, pour l’intimé.
Argumentation écrite seulement par Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Argumentation écrite seulement par Barbara Barrowman, pour l’intervenant le procureur général de Terre‑Neuve‑et‑Labrador.
Steven M. Barrett et Charlene Wiseman, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.
Le jugement de la Cour a été rendu par
1 La juge Deschamps — Le Parlement a-t-il l’autorité constitutionnelle d’accorder des prestations de maternité et des prestations parentales aux personnes qui interrompent leur emploi pour donner naissance ou prendre soin d’un enfant?
2 À la suite d’une demande d’opinion formulée par le gouvernement du Québec en vertu de la Loi sur les renvois à la Cour d’appel, L.R.Q., ch. R‑23, art. 1, la Cour d’appel a conclu à l’inconstitutionnalité des art. 22 et 23 de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23 (« LAE »), qui prévoient le paiement de prestations pendant un congé de maternité et un congé parental. (Ces dispositions sont reproduites en annexe.) Selon la Cour d’appel, les matières touchées par ces dispositions relèvent de la compétence provinciale.
3 Le procureur général du Canada se pourvoit devant la Cour en vertu de l’art. 36 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26 . Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que le Parlement pouvait adopter les art. 22 et 23 LAE en se fondant sur la compétence que lui confère le par. 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 en matière d’assurance-chômage.
1. Les questions constitutionnelles et les positions des parties
4 La Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles de la même manière que l’a fait le gouvernement du Québec dans son décret no 244-2002 demandant le renvoi :
1. L’article 22 de la Loi sur l’assurance-emploi empiète‑t‑il sur la compétence des provinces, plus particulièrement la compétence relative à la propriété et aux droits civils ou aux matières d’une nature purement locale ou privée en vertu des paragraphes 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
2. L’article 23 de la Loi sur l’assurance-emploi empiète‑t‑il sur la compétence des provinces, plus particulièrement la compétence relative à la propriété et aux droits civils ou aux matières d’une nature purement locale ou privée en vertu des paragraphes 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
3. L’article 22 de la Loi sur l’assurance-emploi excède‑t‑il la compétence du Parlement du Canada, plus particulièrement la compétence relative à l’assurance‑chômage en vertu du paragraphe 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
4. L’article 23 de la Loi sur l’assurance-emploi excède‑t‑il la compétence du Parlement du Canada, plus particulièrement la compétence relative à l’assurance‑chômage en vertu du paragraphe 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
5 Le texte des dispositions contestées est reproduit en annexe. En substance, ces dispositions permettent à une femme qui ne travaille pas en raison de sa grossesse et à une personne qui s’absente de son travail pour prendre soin d’un nouveau-né ou d’un enfant placé chez elle en vue de son adoption de recevoir des prestations d’assurance-emploi.
6 Le procureur général du Québec plaide que « l’objet des prestations de maternité et des prestations parentales consiste à soutenir les familles [et] à aider les parents à prendre soin de leur enfant à la naissance ou lors de l’adoption et ce, dans le contexte de l’évolution du marché du travail et des réalités sociales qui en découlent » (mémoire de l’intimé, par. 20). Selon cette conception, le caractère véritable des prestations contestées est celui d’une mesure d’aide et de sécurité sociale qui empiète sur la compétence en matière de propriété et de droits civils ou en matière purement locale attribuée aux provinces par les par. 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Selon le procureur général du Québec, l’objet des prestations est distinct de celui de la LAE , qui est d’instaurer un régime d’assurance contre le risque de chômage.
7 Le procureur général du Canada, quant à lui, affirme que « la caractéristique essentielle [des] prestations [de maternité et des prestations parentales] est d’assurer un revenu temporaire aux femmes enceintes ou aux parents qui ont payé des cotisations et occupé un emploi assurable pendant le nombre d’heures requis et qui perdent leur revenu d’emploi en raison d’une grossesse ou pour prodiguer des soins à un enfant » (mémoire de l’appelant, par. 32). Selon le procureur général du Canada, les dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de créer un régime de congé de maternité ou de congé parental.
2. Analyse
2.1 Principes d’interprétation
8 Rares sont les cas où toutes les matières dont traite une loi relèvent entièrement d’une seule rubrique de compétence. Fréquentes sont donc les contestations portant sur le partage des pouvoirs. Comme la décision sur la portée des pouvoirs attribués par la Loi constitutionnelle de 1867 emporte des conséquences sociales et politiques indiscutables, c’est avec une grande prudence que la Cour se plie à l’exercice que la loi lui impose. Pour la guider dans sa décision, la Cour a élaboré une grille d’analyse. Le tribunal recherche d’abord le caractère véritable ou la caractéristique dominante de la loi ou de la disposition et détermine ensuite à quelle rubrique de compétence cette caractéristique se rapporte le plus : Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland, [2005] 1 R.C.S. 292, 2005 CSC 20; Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, [2004] 3 R.C.S. 698, 2004 CSC 79; Bande Kitkatla c. Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31. Comme chaque ordre de gouvernement peut légiférer sur les matières qui relèvent de sa compétence, très tôt le Conseil privé a reconnu que les catégories énoncées aux art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 ne constituent pas des compartiments étanches et a énoncé la théorie du double aspect : Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117 (C.P.), p. 130, et Citizens Insurance Co. of Canada c. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96 (C.P.), p. 107-108 et 116-117. Le pouvoir d’un ordre de gouvernement de légiférer sur un aspect d’une matière n’enlève rien au pouvoir de l’autre ordre de régir un autre aspect qui relève de la compétence de cet autre ordre. Si, cependant, la loi ou la disposition empiète sur un champ de compétence ne relevant pas de l’autorité qui a légiféré, le tribunal vérifie si elle est tout de même valide parce qu’elle fait partie d’un régime législatif valide et y est suffisamment intégrée : Kitkatla, par. 58; Global Securities Corp. c. Colombie-Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641.
9 À la première étape de l’analyse, pour déterminer la rubrique de compétence, la Cour adopte une approche évolutive de façon à ce que le pacte confédératif puisse répondre aux réalités nouvelles. La Cour a d’ailleurs employé à de nombreuses reprises la métaphore de l’arbre vivant et il n’y a pas lieu d’y revenir à nouveau : Renvoi relatif au mariage entre personnes du même sexe, par. 29. Les débats ou les échanges de correspondance entourant la modification constitutionnelle sont pertinents pour l’analyse quant au contexte, mais ils ne peuvent dicter l’étendue exacte de la compétence législative. En effet, ils reflètent en grande partie la société de l’époque, alors que la compétence est, elle, essentiellement dynamique : Martin Service Station Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1977] 2 R.C.S. 996, p. 1006. En leur accordant une importance primordiale, la Cour d’appel du Québec a adopté une approche originaliste à l’égard de l’interprétation de la Constitution, plutôt que l’approche évolutive à laquelle la Cour a adhéré depuis nombre d’années.
10 Le recours à une interprétation évolutive ne peut cependant pas justifier un empiétement par le Parlement sur un champ de compétence provinciale. Il est délicat de fixer les limites à l’évolution de la compétence constitutionnelle en se fondant sur la structure du Canada. Cette notion fait souvent appel à la conception qu’un tribunal donné peut se faire du fédéralisme. Les repères du fédéralisme peuvent varier d’un juge à l’autre et reposent sur des notions politiques plutôt que juridiques. Le maintien de l’équilibre entre les pouvoirs fédéral et provinciaux relève avant tout des gouvernements. Si le débat est judiciarisé, les tribunaux doivent se reporter à la description de la compétence faite par les constituants pour en dégager les composantes essentielles, en étant guidés par l’interprétation jurisprudentielle. En ce domaine, le sens des mots utilisés peut être adapté à la réalité moderne dans le respect de la séparation des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires.
11 Certaines rubriques énonçant des compétences étroites prêtent peu à interprétation. D’autres, plus larges, donnent lieu à des mesures législatives qui sont susceptibles de comporter plusieurs aspects.
12 En l’occurrence, le procureur général du Québec ne conteste pas que la LAE , prise dans son ensemble, ou plus spécifiquement, que les prestations régulières relèvent de la compétence du Parlement en matière d’assurance-chômage (par. 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 ). Seule est en cause la constitutionnalité des prestations de maternité et des prestations parentales.
13 Quatre questions constitutionnelles distinctes ont été formulées, mais une seule démarche dicte toute l’analyse. Il importe donc de dégager d’abord le caractère véritable ou la caractéristique dominante des dispositions contestées avant de déterminer à quel chef de compétence la matière se rapporte.
14 Les premières prestations parentales résultent d’un élargissement des prestations de maternité adoptées plus de dix ans auparavant. Il convient d’analyser d’abord les prestations de maternité, car leur caractère véritable influera nécessairement sur celui des prestations parentales.
2.2 Caractère véritable des prestations de maternité
15 Le caractère véritable ou la caractéristique essentielle d’une disposition peut ressortir de l’examen de son objet ou de ses effets : Kitkatla, par. 53. L’objet d’une disposition est le but poursuivi par le législateur lors de son adoption. L’étude de l’effet d’une disposition consiste à examiner ses conséquences pratiques ou juridiques : Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299; Attorney-General for Alberta c. Attorney-General for Canada, [1939] A.C. 117 (C.P.). Ces deux critères de détermination, l’objet et l’effet, seront analysés tour à tour.
2.2.1 Objet des prestations de maternité
16 L’objet d’une disposition peut se dégager de son contexte ou être exprimé dans le texte même. Pour le déterminer, il est souvent utile de cerner le problème que le législateur cherchait à corriger. Le contexte de l’adoption d’une loi apporte donc souvent des informations pertinentes pour l’étude du texte. Je commencerai l’analyse avec la Loi de 1940 sur l’assurance-chômage, S.C. 1940, ch. 44 (« LAC de 1940 »), qui ne prévoyait pas de prestations de maternité, pour ensuite examiner le contexte de l’introduction des prestations de maternité puis le texte de la disposition contestée.
2.2.1.1 Le contexte de l’adoption de la Loi de 1940 sur l’assurance-chômage
17 À la fin des années 30, le Parlement considère que le problème national le plus urgent est le chômage : Loi sur la Commission nationale de placement, 1936, S.C. 1936, ch. 7, préambule, et Hills c. Canada (Procureur général), [1988] 1 R.C.S. 513, p. 534. Dans cet esprit, le Parlement adopte la première loi sur l’assurance-chômage : Loi sur le placement et les assurances sociales, S.C. 1935, ch. 38. Cette loi est cependant déclarée inconstitutionnelle parce qu’elle relève de la compétence des provinces : Reference re The Employment and Social Insurance Act, [1936] R.C.S. 427, conf. par Attorney-General for Canada c. Attorney-General for Ontario, [1937] A.C. 355 (C.P.). En 1940, une modification à la Loi constitutionnelle de 1867 confère compétence au Parlement en matière d’assurance-chômage. La LAC de 1940 est alors adoptée. Elle reprend en substance les dispositions de la Loi sur le placement et les assurances sociales déclarée inconstitutionnelle quelques années plus tôt. Elle prévoit le versement de prestations aux chômeurs aptes au travail et disponibles pour travailler, mais incapables de trouver un emploi.
18 Au fil des ans, de nombreuses modifications sont apportées à la loi originale, généralement pour assouplir les conditions d’admissibilité, pour augmenter les prestations et pour éliminer les injustices, mais en 1988, la Cour juge que l’objectif premier demeure inchangé : Hills, p. 535. Dans Abrahams c. Procureur général du Canada, [1983] 1 R.C.S. 2, p. 10, la juge Wilson dit que le but général de la loi est de procurer des prestations aux chômeurs. Dans l’arrêt Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l’Emploi et de l’Immigration), [1991] 2 R.C.S. 22, p. 41, le juge La Forest, citant les propos du juge Lacombe, qui siégeait alors à la Cour d’appel fédérale dans cette affaire, décrivait ainsi l’objectif de la Loi de 1971 sur l’assurance-chômage, qui ne semble pas différer de celui de la loi actuelle :
. . . d’établir un régime d’assurance sociale aux fins d’indemniser les chômeurs pour la perte de revenus provenant de leur emploi et d’assurer leur sécurité économique et sociale pendant un certain temps et les aider ainsi à retourner sur le marché du travail.
Dans l’arrêt Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877, le juge Gonthier ajoutait que l’objet des prestations d’assurance-chômage était
orienté vers le passé, le présent et l’avenir. L’admissibilité aux prestations dépend de l’exercice, dans le passé, d’un emploi donnant droit aux prestations. Ces prestations visent à fournir un revenu et une sécurité pour le présent, en remplacement du revenu d’emploi perdu. Cependant, les prestations sont également orientées vers l’avenir en ce qu’elles permettent au bénéficiaire de trouver un nouvel emploi, sans souffrir de privations et tout en éprouvant un sentiment de sécurité. [p. 895]
19 Les premières dispositions explicites à l’égard des femmes témoignent des mœurs de l’époque : on s’attendait à ce que les femmes soient entretenues par leur mari et qu’elles arrêtent de travailler après leur mariage. Un règlement les excluait pour une période de deux ans suivant leur mariage à moins qu’elles ne remplissent toute une série de conditions : Règlements de la Commission d’assurance-chômage, 1949, DORS/49-524, art. 5A (aj. DORS/50-515, annexe A, art. II). Il n’est pas inutile de rappeler qu’en 1950, la femme ne pouvait, au Québec, ni contracter (art. 177 du Code civil du Bas Canada) ni ester en justice (art. 176) sans le consentement ou l’assistance de son mari. Leur travail était loin d’être valorisé. Dans un rapport recommandant le resserrement des critères d’admissibilité des femmes enceintes ou ayant des enfants en bas âge, on lit :
Étant donné le choix qu’ont certaines femmes mariées, qui ne sont pas l’unique soutien de famille, de travailler dans l’industrie ou de s’en abstenir, il leur est particulièrement facile de se joindre à la population active ou d’en sortir à leur gré.
(Rapport du Comité d’enquête relatif à la Loi sur l’assurance-chômage (novembre 1962) (Rapport Gill), p. 140)
Sans être tout à fait considéré comme un caprice, le travail, pour une femme dont le mari travaille, est alors perçu comme optionnel et inusité. Dans ce contexte, il est aisé de comprendre que les demandes de prestations des femmes aient paru suspectes.
2.2.1.2 Contexte d’adoption des prestations de maternité
20 Dans les années 60, des changements profonds sont en cours. Ils bouleversent la société canadienne. Les développements technologiques, l’augmentation de l’incidence du travail à temps partiel et l’arrivée massive des femmes sur le marché du travail provoquent une réflexion sur les nouveaux défis inhérents au marché du travail. Malgré cette évolution du marché du travail, certaines catégories d’emplois, par exemple employés d’hôpitaux, enseignants, fonctionnaires fédéraux et provinciaux, sont exclues du régime. L’insécurité économique n’est plus l’apanage des plus pauvres. Quant au traitement réservé aux femmes, le Report of the Study for Updating the Unemployment Insurance Programme (1968) (Rapport Cousineau), publié seulement six ans après le Rapport Gill, note d’ailleurs (p. 28) :
[traduction] Le taux de participation à la main‑d’œuvre des femmes mariées âgées de 20 à 65 ans est passé de 22,5 % en 1961 à 30,5 % en 1967. Cet accroissement est dû à un certain nombre de facteurs que nous ne pouvons aborder dans le présent rapport, mais il a pour effet de rendre tout à fait contestables les mesures discriminatoires envers les femmes prises dans le cadre du régime actuel. Jusqu’à ce jour, on a pu postuler l’existence d’un lien ténu entre les femmes mariées et le marché du travail, et leur faible taux de chômage « officiel » confirmerait qu’elles quittent la population active dans une grande proportion lorsqu’elles se retrouvent sans emploi. Cependant, des motifs portent à croire que « les femmes s’intègrent plus durablement à la population active ». Il faudra donc adapter le régime d’indemnisation des chômeurs en fonction de cette nouvelle réalité.
21 Le gouvernement prend conscience du caractère anachronique de plusieurs dispositions. La LAC de 1940 est complètement revue. Dans le livre blanc L’assurance-chômage au cours des années 70 (1970), p. 19 et 22, les prestations de maternité projetées sont décrites :
En vertu de la législation actuelle, un assuré a le droit de toucher des prestations (1) s’il est privé de ses gains parce qu’il est en chômage (2) s’il est capable de travailler et disponible pour travailler et (3) s’il ne peut trouver un emploi approprié.
. . .
Le régime proposé retient les trois principales conditions énoncées pour l’ouverture du droit aux prestations. Toutefois, il donne plus d’ampleur à la notion de « privation des gains » en prévoyant le versement de prestations de maternité, de maladie et de retraite . . .
. . .
L’établissement des prestations spéciales supprime les anomalies auxquelles la Loi actuelle donne lieu relativement à ces trois catégories de personnes et permet de leur offrir une aide pécuniaire établie d’après ce que signifie effectivement la « privation des gains » dans le monde du travail d’aujourd’hui.
22 Le rapport du Comité permanent du Travail, de la Main-d’œuvre et de l’Immigration déposé après l’étude du livre blanc contient aussi des commentaires sur l’objet des nouvelles prestations de maternité et de maladie (Procès-verbaux et témoignages du Comité permanent du Travail, de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, fascicule no 9, 3 décembre 1970, p. 9 : 29) :
Une telle mesure aidera à corriger le système de sécurité économique et à remédier aux contingences d’un monde où la population active comprend un grand nombre de femmes, et où une proportion importante de citoyens ne jouit d’aucune protection contre l’interruption des gains résultant de la maladie.
23 Il ressort de ce bref survol historique que, si les femmes ont initialement fait l’objet d’un traitement discriminatoire, cela est principalement attribuable au fait qu’elles n’étaient pas considérées comme faisant partie intégrante du marché du travail. Leur arrivée massive a provoqué une prise de conscience de leur rôle et du caractère réel de la perte de revenus subie pendant l’interruption de travail due à la grossesse. C’est dans ce contexte que les prestations de maternité ont été adoptées : Loi de 1971 sur l’assurance-chômage, S.C. 1970-71-72, ch. 48 (« LAC de 1971 »), par. 30(1).
24 L’élargissement a pour but de reconnaître aux femmes qui ont contribué au régime le droit de recevoir des prestations de remplacement du revenu. Les nouvelles prestations visent à assurer la sécurité économique et sociale des femmes enceintes de manière temporaire tout en les aidant à retourner sur le marché du travail. En plus de l’aspect purement économique relié au remplacement du revenu, les prestations de maternité, tout comme les prestations régulières, assurent le maintien de l’employabilité et le rattachement au marché du travail.
2.2.1.3 Texte de la disposition
25 Le texte de la disposition peut parfois énoncer clairement l’objet recherché par le législateur. En l’espèce, dépouillée de ses aspects techniques, la disposition est ainsi libellée :
(1) [D]es prestations sont payables à la prestataire [qui a exercé un emploi assurable pendant au moins six cents heures au cours de sa période de référence et] qui fait la preuve de sa grossesse [même si elle ne peut démontrer qu’elle était capable de travailler ou disponible à cette fin].
. . .
(3) Lorsque [. . .] des allocations, prestations ou autres sommes lui sont payables pour cette grossesse en vertu d’une loi provinciale, les prestations qui lui sont payables en vertu de la présente loi sont réduites ou supprimées tel qu’il est prévu par règlement.
26 Il ressort du texte que les prestations sont accordées à une femme privée de revenu d’emploi en raison de sa grossesse lorsqu’elle a exercé un emploi assurable pendant la période prescrite par la LAE . Le but primaire est de permettre à ces femmes de toucher une prestation de remplacement du revenu.
2.2.2 Effet de la disposition
27 Une mesure peut entraîner des effets qui débordent le but initial. Ces effets peuvent servir à mesurer sa validité constitutionnelle. Ainsi, dans Saumur, une mesure législative sur le contrôle des rues a été déclarée inconstitutionnelle parce que, d’après son effet prédominant, elle était utilisée comme moyen de censure. L’effet de la loi ne peut donc pas être ignoré.
28 En l’occurrence, l’effet de la disposition est de permettre aux femmes enceintes assurées de bénéficier de ressources pécuniaires à un moment où elles sont privées de leur revenu d’emploi.
29 Cependant, grâce à ces ressources, elles peuvent aussi s’absenter de leur travail pour des motifs physiologiques liés à la grossesse et pour prendre soin de leur famille pour une période plus longue que si elles étaient astreintes à un retour précoce en raison de leur indigence. L’effet primaire est donc de remplacer partiellement le revenu d’emploi, mais l’effet secondaire est de permettre aux femmes de se préparer à l’accouchement, de se rétablir physiologiquement et de bénéficier d’une période pour prendre soin de leur famille.
30 L’élargissement des prestations de maternité a mis l’accent sur la fonction de remplacement du revenu pour prendre soin des enfants. En effet, lors de l’adoption de la LAC de 1971, le par. 30(1) prévoyait le versement de prestations pendant les 15 semaines entourant l’accouchement. Le fait que les prestations n’aient été versées que pendant les semaines entourant l’accouchement laisse croire qu’elles étaient reliées aux limitations physiques dues à la grossesse. Plusieurs sources soutiennent qu’au moment de l’introduction des prestations de maternité, la justification principale des recommandations en faveur d’un tel régime était l’incapacité physique de la mère de travailler durant la période entourant la naissance de l’enfant : J. Frémont, « Assurance-chômage, maternité et adoption : les récentes modifications et leur validité » (1982-83), 17 R.J.T. 497, p. 503; P. Issalys et G. Watkins, Les prestations d’assurance-chômage : une étude de la procédure administrative à la Commission d’assurance-chômage (1977), p. 12; Emploi et Immigration Canada, L’assurance-chômage dans les années 1980 (1981), p. 73; Canada, Rapport de la Commission royale d’enquête sur la situation de la femme au Canada (1970), p. 95. Dans l’arrêt Bliss c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 183, p. 190, le juge Ritchie cite les propos du juge Collier en sa qualité de juge-arbitre :
Je ne sais ce qui a motivé les législateurs à inclure l’article 46 dans la loi de 1971. Il a été avancé qu’avant 1971, on prenait pour acquis qu’au cours de la période de huit semaines avant l’accouchement et de six semaines après, les femmes n’étaient en général pas capables de travailler ni disponibles à cette fin . . .
31 Or, l’étude de l’utilisation, au cours des ans, de ces prestations indique que c’était la fonction garde et soin des enfants, plutôt que l’inaptitude réelle causée par une incapacité physique, qui dictait le choix des semaines d’absence : rapport du Comité parlementaire sur les droits à l’égalité, Égalité pour tous (1985) (Rapport Boyer), ch. 2, p. 10. D’ailleurs, peu de personnes osent encore dire que, sauf exception, la grossesse rend les femmes incapables de travailler. Toutefois, leur incapacité physique pour une brève période entourant l’accouchement est reconnue.
32 L’assouplissement des règles qui permettent aux femmes de choisir les semaines pendant lesquelles elles reçoivent des prestations montre que la fonction de remplacement du revenu pendant que les mères prennent soin de leurs enfants revêt une plus grande importance que lors de l’adoption des premières dispositions. Cet effet secondaire amplifié ne pourrait cependant être observé si la femme n’était pas admissible, en premier lieu, aux prestations de remplacement du revenu. L’effet secondaire n’est donc pas étranger au but de la mesure et n’en pervertit pas l’objet.
33 Le législateur cherche à remplacer le revenu interrompu et c’est là l’effet premier de la mesure. Que l’effet primaire corresponde au but recherché n’est ni déterminant ni inusité. Si l’effet ne rejoignait pas le but recherché, la législation serait problématique. L’analyse de l’effet devient révélatrice lorsqu’il ressort des effets secondaires que la loi est détournée de son but avoué. Tel n’est pas le cas en l’occurrence. Les femmes peuvent bénéficier de prestations de remplacement de leur revenu, mais seulement lorsqu’elles s’absentent de leur travail en raison de leur grossesse. Le droit de s’absenter n’est pas accordé par la LAE . Il découle d’autres mesures législatives ou d’une entente entre l’employeur et l’employée. L’effet secondaire ne détourne donc pas la mesure de son objet ou de son effet primaire, il en est plutôt la conséquence naturelle.
2.2.3 Conclusion sur le caractère véritable de la disposition
34 Le contexte d’adoption de la première loi sur l’assurance-chômage permet de voir que le Parlement cherchait à enrayer le prob