Saputo inc. c. Canada (Procureur général)

Saputo inc. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2011-02-28
Référence neutre
2011 CAF 69
Numéro de dossier
A-456-09
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Cour d’appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20110228
Dossier : A‑456‑09
Référence : 2011 CAF 69
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NADON
LE JUGE MAINVILLE
ENTRE :
SAPUTO INC. et KRAFT CANADA INC.
appelantes
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
et
ST-ALBERT CHEESE COOPERATIVE INC.
et
INTERNATIONAL CHEESE COMPANY LTD.
intervenantes
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 9 février 2011
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 28 février 2011
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE MAINVILLE
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NADON
Cour d’appel fédérale
Federal Court of Appeal
Date : 20110228
Dossier : A‑456‑09
Référence : 2011 CAF 69
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE NADON
LE JUGE MAINVILLE
ENTRE :
SAPUTO INC. et KRAFT CANADA INC.
appelantes
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
et
ST-ALBERT CHEESE COOPERATIVE INC.
et
INTERNATIONAL CHEESE COMPANY LTD.
intervenantes
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE MAINVILLE
[1] La Cour statue sur l’appel du jugement (2009 CF 1016) (les motifs) par lequel le juge Martineau a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par les appelantes en vue d’obtenir un jugement déclaratoire et contestant pour divers motifs constitutionnels et administratifs les paragraphes et sous‑alinéas B.08.033(1)a)(i.1) et (i.2), B.08.033(1.2), B.08.034(1)a)(i), (i.1) et (i.2), B.08.034(1)c)(i) et B.08.034(1.2) du Règlement sur les aliments et drogues, C.R.C. ch. 870, ainsi que les paragraphes, alinéa et sous‑alinéas 6(3)c), 6(3)d)(i), 6(5), 28(1)a)(i.1) et (i.2) et 28(4) du Règlement sur les produits laitiers, DORS/79‑840, (les règlements contestés).
[2] Ces dispositions ont été adoptées conformément au Règlement modifiant le Règlement sur les aliments et drogues et le Règlement sur les produits laitiers, DORS/2007‑302, qui a été publié le 26 décembre 2007 dans la Gazette du Canada, partie II, vol. 141, no 26, aux pages 2778 et suivantes, et sont entrées en vigueur le 14 décembre 2008.
[3] Aux termes des règlements contestés, le fromage qui est importé ou produit au Canada et qui est destiné au commerce international ou interprovincial doit :
a. avoir une teneur en caséine dérivée des laits liquides, mais d’aucun autre produit du lait comme la crème de petit-lait ou le lait en poudre, au moins équivalente à un certain pourcentage (les rapports de caséine);
b. avoir un rapport protéines de lactosérum à la caséine qui ne dépasse pas celui du lait (le rapport protéines de lactosérum/caséine).
[4] Les appelantes affirment que l’objet essentiel ou dominant des règlements contestés est de conférer un avantage économique aux producteurs laitiers aux dépens des transformateurs de produits laitiers en exigeant l’utilisation d’une plus grande quantité de lait liquide dans la production du fromage, ce qui entraîne de lourdes conséquences sur les coûts d’approvisionnement en lait que doivent supporter les transformateurs de produits laitiers. En conséquence, les règlements contestés n’ont, selon les appelantes, peu ou rien à voir avec le commerce international ou interprovincial et ils ont été pris par le gouverneur en conseil dans un but économique illégitime, de sorte qu’ils excèdent la compétence constitutionnelle et législative du gouvernement fédéral. Les appelantes ajoutent que les règlements contestés visent à contrôler la production du fromage, question qui relève de la compétence des provinces, qu’ils outrepassent les pouvoirs conférés par leurs lois habilitantes et qu’ils n’établissent pas de normes objectives et uniformes.
[5] L’intimé affirme, avec l’appui des intervenantes, que, de par leur caractère véritable, les règlements contestés visent le commerce interprovincial et international, relèvent du pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du commerce et ont été régulièrement pris en vertu du pouvoir de réglementation prévu par la Loi sur les aliments et drogues, L.R.C. 1985, ch. F‑27 et par la Loi sur les produits agricoles au Canada, L.R.C. 1985, ch. 20 (4e suppl.).
[6] Le juge de première instance a correctement défini les questions en litige au paragraphe 9 de ses motifs. Pour les besoins du présent appel, je reformule ces questions de la manière suivante :
a. Le juge de première instance a‑t‑il commis une erreur en concluant que la prise des règlements contestés constituait un exercice légitime du pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du commerce prévu au paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867?
b. Si la réponse à la première question est négative, le juge de première instance a‑t‑il commis une erreur en concluant que la prise des règlements contestés constituait un exercice légitime du pouvoir de réglementation conféré au gouverneur en conseil par la Loi sur les produits agricoles canadiens et par la Loi sur les aliments et drogues?
[7] Pour les motifs ci‑après exposés, je répondrais par la négative à ces deux questions, je conclurais que le juge de première instance n’a commis, dans ses conclusions, aucune erreur susceptible de révision, et je rejetterais en conséquence le présent appel.
Norme de contrôle
[8] L’introduction d’une demande de contrôle judiciaire en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, constitue la procédure appropriée pour contester la validité d’un règlement pris par le gouverneur en conseil : Novopharm Limited c. Eli Lilly Canada inc., 2009 CAF 138, 393 N.R. 38, au paragraphe 10; Canada c. Conseil canadien pour les réfugiés, 2008 CAF 229, [2009] 3 R.C.F. 136, aux paragraphes 55 à 63 (autorisation d’appel refusée) (Conseil canadien pour les réfugiés); Moktari c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 2 C.F. 341, au paragraphe 4 (C.A.F.). En conséquence, les appelantes ont introduit une demande de contrôle judiciaire par laquelle elles ont demandé à la Cour fédérale de rendre un jugement déclaratoire (Avis de demande, dossier d’appel, vol. 1, aux pages 69 à 89).
[9] Il est utile de comprendre ce qui est en litige pour déterminer la norme de contrôle qui s’applique : Conseil canadien pour les réfugiés, au paragraphe 57. Tout comme dans l’affaire Conseil canadien pour les réfugiés, il s’agit en l’espèce d’une attaque portée contre les règlements contestés en soi et non contre la « décision » du gouverneur en conseil de les promulguer. Par conséquent, la Cour n’est pas appelée à procéder au contrôle judiciaire d’une mesure administrative, auquel cas les principes établis dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, s’appliquent, mais au contrôle en appel de la décision par laquelle un juge de première instance s’est prononcé tant sur la contestation de la constitutionnalité de mesures législatives subordonnées que sur la contestation, par voie de demande, de la validité d’un règlement en droit administratif. Dans ces conditions, il convient d’appliquer les principes du contrôle en appel posés dans l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235.
[10] L’interprétation de la portée et de l’étendue des pouvoirs que la Loi constitutionnelle de 1867 confère au législateur fédéral est assujettie à la norme de la décision correcte : Housen c. Nikolaisen, précité, aux paragraphes 8 et 9; Dunsmuir c. New Brunswick, précité, au paragraphe 58. De même, la détermination de la validité d’un règlement en droit administratif est également assujettie à la norme de la décision correcte : United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), [2004] 1 R.C.S. 485, au paragraphe 5; Parks Canada c. Sunshine Village Corp., 2004 CAF 166, [2004] 3 R.C.F. 600, au paragraphe 10; Canada (Procureur général) c. Mercier, 2010 CAF 167, 404 N.R. 275, aux paragraphes 78 et 79.
[11] Cependant, lorsque l’analyse constitutionnelle peut être dissociée des conclusions de fait qui la sous‑tendent, la Cour devrait faire preuve de retenue judiciaire à l’égard des conclusions factuelles initiales : Consolidated Fastfrate Inc. c. Western Canada Council of Teamsters, 2009 CSC 53, [2009] 3 R.C.S. 407, au paragraphe 26; CHC Global Operations (2008) Inc. c. Global Helicopter Pilots Association, 2010 CAF 89, 401 N.R. 37, au paragraphe 22.
Première question : Le juge de première instance a‑t‑il commis une erreur en concluant que la prise des règlements contestés constituait un exercice légitime du pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du commerce prévu au paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867?
[12] Pour répondre à cette question, il faut déterminer si les règlements contestés, « de par leur caractère véritable », relèvent du pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du commerce. Cette analyse du « caractère véritable » nous amène à nous poser deux questions. Premièrement, quel est le caractère essentiel des règlements contestés ? Deuxièmement, ce caractère peut‑il être rattaché à l’un des chefs de compétence attribués au législateur fédéral? (Ward c. Canada (P.G.), 2002 CSC 17, [2002] 1 R.C.S. 569, au paragraphe 16 (Ward); Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, aux paragraphes 25 à 27; Chatterjee c. Ontario (Procureur général), 2009 CSC 19, [2009] 1 R.C.S. 657, aux paragraphes 16 à 23).
Le caractère essentiel des règlements contestés
[13] Pour déterminer le caractère essentiel des règlements contestés, il faut en définir le sens véritable ou la caractéristique dominante et, pour cela, il faut examiner l’objet et l’effet juridique des règlements en cause. Dans l’arrêt Ward, aux paragraphes 17 et 18, la Cour suprême du Canada suggère de tenir compte des facteurs suivants :
17 La première étape de l’analyse du caractère véritable consiste à déterminer le caractère véritable ou essentiel de la loi. Quel est le sens véritable ou la caractéristique dominante de la mesure législative attaquée? Pour répondre à cette question, il faut examiner l’objet et l’effet juridique du règlement ou de la loi en cause : voir le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, précité, par. 16. L’objet désigne ce que le législateur a voulu accomplir. Il est pertinent pour déterminer si, en l’espèce, le Parlement réglementait les pêcheries ou s’il s’aventurait dans le domaine de compétence provinciale de la propriété et des droits civils. L’effet juridique désigne la façon dont la loi influe sur des droits et des obligations, et il est également utile pour comprendre le sens premier de la loi : voir le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, précité, par. 17‑18, et l’arrêt Morgentaler, précité, p. 482‑483. Les effets peuvent également indiquer si une loi comporte un « motif déguisé », c’est‑à‑dire montrer que même si, de par sa forme, la loi paraît porter sur un sujet relevant de la compétence du législateur, elle porte, au fond, sur un sujet qui ne relève pas de cette compétence : voir l’arrêt Morgentaler, précité, p. 496. Dans sa plaidoirie, M. Ward a précisé clairement que sa contestation de la loi n’était pas fondée sur l’existence d’un motif déguisé.
18 L’analyse du caractère véritable n’est ni technique, ni formaliste : voir P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. feuilles mobiles), vol. 1, p. 15‑12. Il s’agit essentiellement d’une question d’interprétation. Les tribunaux examinent les termes employés dans la mesure législative attaquée, de même que le contexte et les circonstances dans lesquels cette mesure a été adoptée : voir l’arrêt Morgentaler, précité, p. 483, et le Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, précité, par. 17. Lorsqu’il procède à cette analyse, le tribunal ne devrait pas se préoccuper de l’efficacité de la loi ou de la question de savoir si elle permet de réaliser les objectifs du législateur : voir RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, par. 44, le juge La Forest; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, précité, par. 18.
[14] Dans un cas comme le présent, où la contestation porte sur des modifications précises à un régime législatif et réglementaire exhaustif, l’analyse doit tenir compte du régime dans son ensemble et être éclairée par celui‑ci, à défaut de quoi on risque de perdre de vue le caractère essentiel des modifications si on ne les situe pas comme il se doit dans le contexte du régime complet dans le cadre duquel elles s’inscrivent : Ward, aux paragraphes 19 à 23; Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, 2010 CSC 61, aux paragraphes 16 à 18.
[15] Avant l’entrée en vigueur des règlements contestés, les produits fromagers destinés à l’importation, à l’exportation ou au commerce interprovincial faisaient déjà l’objet d’une réglementation détaillée sous le régime du Règlement sur les produits laitiers et du Règlement sur les aliments et drogues pour ce qui était des normes de composition, notamment en ce qui concerne le pourcentage maximal d’humidité et le pourcentage minimal de matière grasse du lait pour divers produits fromagers, ainsi que les normes relatives aux autres ingrédients pouvant entrer dans la composition de divers types de fromages. Ces normes, qui n’ont pas été contestées dans le passé, ne sont toujours pas attaquées par les appelantes dans la présente instance. Les règlements contestés viennent compléter les normes de composition déjà existantes en exigeant que le fromage ait une teneur minimum en protéines laitières dérivées du lait liquide (les rapports de caséine) et en exigeant aussi que le rapport protéines de lactosérum à la caséine du fromage ne dépasse pas celui du lait (le rapport protéines de lactosérum/caséine).
[16] Les rapports de caséine varient selon le type de fromage. Ainsi, par exemple, le fromage Pizza mozzarella doit avoir une teneur minimum en caséine dérivée de produits à base de lait liquide de 63 pour cent. Dans le cas du fromage cheddar, du Brick et d’autres types de fromages désignés, ce pourcentage passe à 83 pour cent, et il passe à 95 pour cent pour la plupart des autres fromages désignés, tels que l’Asiago, le Bleu et le Camembert, et à 100 pour cent pour le fromage cheddar « vieilli ».
[17] Les appelantes affirment que le principal objectif des règlements contestés, voire leur seul objectif, est de favoriser les producteurs laitiers canadiens en garantissant une demande accrue pour les produits à base de lait liquide au détriment d’autres produits comme la crème de petit-lait et le lait en poudre. La preuve présentée par les appelantes à ce propos repose en grande partie sur l’affidavit souscrit par M. Kempton L. Matte le 17 octobre 2008 (l’affidavit de M. Matte), lequel est un lobbyiste pour l’industrie canadienne de la transformation du lait au service de l’appelante Saputo Inc.
[18] On peut résumer comme suit la position des appelantes telle qu’elle est exposée dans l’affidavit de M. Matte :
a. La décision défavorable aux exportations de lait liquide du Canada rendue par l’Organisation mondiale du commerce en décembre 2002 et qui a été suivie par une décision, en mars 2005, par laquelle le Tribunal canadien du commerce extérieur a réduit les droits exigés sur certains produits du lait, ont eu dans l’ensemble un effet préjudiciable sur les producteurs laitiers canadiens;
b. Par suite de ces décisions, certaines mesures fédérales ont été prises pour répondre aux préoccupations des producteurs laitiers, notamment la création du Groupe de travail sur l’industrie laitière, composé de producteurs laitiers et de transformateurs canadiens, en vue de répondre aux préoccupations immédiates des producteurs laitiers au sujet de l’utilisation de divers ingrédients, en particulier de concentrés protéiques de lait, dans la fabrication de produits laitiers;
c. Le Groupe de travail sur l’industrie laitière n’est pas parvenu à un consensus; son modérateur a toutefois soumis le 11 octobre 2006 au ministre fédéral compétent un rapport dans lequel il recommandait que des modifications soient apportées à la réglementation pour fixer des pourcentages minimaux de caséine provenant du lait liquide dans la production de divers fromages (le rapport du modérateur);
d. les recommandations formulées dans le rapport du modérateur visaient uniquement à accorder un avantage économique unilatéral aux producteurs laitiers canadiens au détriment des transformateurs de produits laitiers;
e. les règlements contestés ont été promulgués à la suite du rapport du modérateur et ils s’inspiraient largement des recommandations contenues dans ce rapport;
f. la teneur en caséine dérivée du lait liquide prévue par les règlements contestés et proposée dans le rapport du modérateur n’a été retenue que pour des raisons d’ordre économique d’après ce que le modérateur estimait être les ratios les plus élevés que les transformateurs de produits laitiers canadiens pouvaient techniquement obtenir;
g. les règlements contestés ne sont pas nécessaires pour assurer l’uniformité avec les normes alimentaires internationales, ne permettront pas d’avancées techniques en matière de production fromagère, ne contribueront pas à améliorer les propriétés organoleptiques et physiques du fromage et entraîneront des conséquences financières néfastes pour les transformateurs de produits laitiers canadiens.
[19] Les appelantes affirment donc que les activités du Groupe de travail sur l’industrie laitière (le Groupe de travail) et le rapport du modérateur faisant suite aux activités du Groupe de travail en question démontrent clairement que les règlements contestés visent à conférer un avantage économique aux producteurs laitiers aux dépens des transformateurs de produits laitiers.
[20] Les conclusions de fait tirées par le juge de première instance minent sérieusement les affirmations des appelantes. En fait, le juge de première instance a écarté les éléments de preuve soumis par les appelantes, y compris l’affidavit de M. Matte, au motif qu’ils n’étaient pas convaincants (Motifs, aux paragraphes 28, 42 et 57 à 79). Le juge de première instance a plutôt conclu que, de par leur caractère véritable, les règlements contestés visaient à fixer des normes de composition dans le cas des fromages destinés au commerce interprovincial ou international (Motifs, aux paragraphes 27 et 85). Il a également conclu que l’objet des règlements contestés était : a) de protéger les intérêts des consommateurs et de répondre à leurs attentes à l’égard des fromages (Motifs, au paragraphe 46); b) d’assurer l’harmonisation de la réglementation fédérale relative aux produits fromagers (Motifs, aux paragraphes 51 à 53); c) d’assurer une plus grande uniformité avec les normes alimentaires internationales (Motifs, aux paragraphes 54 à 56). Le juge de première instance a‑t‑il commis une erreur en tirant ces conclusions?
L’argument du transfert économique
[21] Le juge de première instance a écarté les éléments de preuve des appelantes au motif qu’ils n’étaient pas convaincants et a adopté un point de vue différent sur la façon dont les règlements contestés avaient été élaborés puis promulgués et sur les raisons pour lesquelles ils l’avaient été. Les appelantes soutiennent qu’en rejetant les éléments de preuve qu’elles avaient présentés pour démontrer que l’objet essentiel des règlements contestés était d’effectuer un transfert économique vers les producteurs laitiers aux dépens des transformateurs de produits laitiers (Motifs, aux paragraphes 42 et 57 à 79), le juge de première instance a commis des erreurs susceptibles de révision en rejetant ce qu’elles appellent « un dossier de preuve incontesté ». Pour les motifs qui suivent, j’estime que le juge de première instance n’a pas commis de telles erreurs.
[22] Les appelantes demandaient au juge de première instance – et nous demandent maintenant – de confondre le caractère véritable des règlements contestés avec les conséquences économiques accessoires de ces règlements. Le juge de première instance a, à juste titre, établi une distinction entre l’objet des règlements contestés et les incidences accessoires découlant de leur mise en œuvre. Les règlements contestés se traduiront par une utilisation plus grande de produits composés de lait liquide dans la fabrication du fromage, ce qui aura des répercussions économiques sur certains transformateurs de produits laitiers, en particulier sur ceux qui se sont fondés sur l’ancien Règlement sur les produits laitiers plutôt que sur l’ancien Règlement sur les aliments et drogues. Toutefois, sauf exception, les répercussions économiques d’une loi ou d’un règlement ont habituellement peu d’incidences sur leur constitutionnalité, étant donné que c’est [traduction] « la nature et le caractère véritables de la législation – non pas ses conséquences économiques – qui importent » : Renvoi : Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373, à la page 389, reprenant les propos tenus par le Conseil privé dans l’arrêt Attorney‑General of Saskatchewan c. Attorney‑General of Canada, [1949] A.C. 110; voir aussi R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463, aux pages 485 à 487.
[23] Bien qu’on puisse tenir compte des effets pratiques d’un texte législatif pour se prononcer sur sa constitutionnalité, ce n’est que lorsque celui‑ci a des effets qui empiètent si directement sur un autre domaine qu’il doit avoir un objet dissimulé que lesdits effets prennent eux‑mêmes de l’importance aux fins de l’analyse (A.‑G. for Alberta c. A.‑G. for Canada, [1939] A.C. 117; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, à la page 358; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463, à la page 487; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, au paragraphe 44. En l’espèce, ainsi que le juge de première instance l’a conclu, la preuve n’appuie tout simplement pas la prétention des appelantes suivant laquelle l’objet principal ou la raison d’être des règlements contestés est d’effectuer un transfert économique en faveur des producteurs laitiers.
[24] Bien que les décisions de l’Organisation mondiale du commerce et du Tribunal canadien du commerce extérieur aient pu être une source d’inquiétudes pour les producteurs laitiers, le dossier n’indique pas qu’elles ont joué un rôle important ou essentiel en ce qui concerne l’élaboration et la promulgation des règlements contestés. Ainsi que le juge de première instance l’a conclu, le dossier montre plutôt que d’autres préoccupations étaient en cause.
[25] Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (le REIR) situe l’adoption des règlements contestés dans le contexte de l’élaboration, au fil du temps, de normes nationales en matière de production de produits laitiers (REIR, aux pages 2791 et 2792) ainsi que dans le contexte des progrès technologiques dans la fabrication du fromage qui ont permis l’utilisation de plus grandes quantités de produits à base de lait en poudre avec des conséquences sur les propriétés organoleptiques, chimiques et physiques typiques ou traditionnelles de divers fromages :
Les progrès technologiques dans la fabrication du fromage ont permis l’utilisation de plus grandes quantités d’autres solides du lait dans la fabrication du fromage et ont assuré ainsi une flexibilité qui permet d’obtenir de meilleurs rendements et de réaliser des économies. De plus, les normes du RPL [Règlement sur les produits laitiers] [étaient] très générales et le nom de la variété de fromage risquait de perdre les propriétés organoleptiques, chimiques et physiques typiques qui lui étaient associées.
(REIR, à la page 2790)
[26] M. Matte a lui‑même reconnu ces améliorations technologiques dans le témoignage qu’il a donné le 17 octobre 2008 devant le Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire de la Chambre des communes, annexé à son affidavit sous la cote KM‑3 (page 301 du dossier d’appel) : « Grâce à la technologie, nous avons donc réussi à réutiliser les concentrés protéiques du lait pour fabriquer du fromage, dans l’intérêt de l’industrie. Cette opération réduit les coûts et améliore l’efficacité, notamment ».
[27] Outre leurs répercussions économiques, les progrès technologiques qui ont permis d’incorporer dans le fromage des protéines « issues de nouvelles technologies » soulèvent deux questions fondamentales : premièrement, quelles sont les incidences de ces nouvelles technologies sur les propriétés organoleptiques, chimiques et physiques du fromage et, deuxièmement, le cadre réglementaire fédéral actuel permet‑il d’incorporer effectivement ces produits dans le fromage? En ce qui concerne cette dernière question, il est utile de signaler qu’avant la mise sur pied du Groupe de travail, les producteurs laitiers se fondaient sur le Règlement sur les aliments et drogues pour affirmer que les produits protéiques « issus des nouvelles technologies » n’étaient pas visés par le régime réglementaire en vigueur et qu’ils ne pouvaient donc pas être incorporés au fromage, alors que, pour leur part, les transformateurs de produits laitiers invoquaient le Règlement sur les produits laitiers pour affirmer exactement le contraire.
[28] Le Groupe de travail a été créé par le ministre fédéral compétent pour encourager les intervenants du secteur laitier à dégager un consensus. Le mandat du Groupe de travail était très large et ne portait pas simplement sur des questions de fixation des prix et de rentabilité. Ainsi qu’il est précisé dans le communiqué de presse publié par le bureau du ministre Strahl le 15 avril 2005 pour annoncer la formation du Groupe de travail (Recueil de documents, à la page 318), le mandat confié au Groupe de travail portait non seulement sur l’élaboration d’une stratégie de croissance de l’industrie, mais aussi sur l’élaboration de « positions communes sur les normes de composition pour les classes d’utilisation du lait et les ingrédients », dans l’industrie du lait, notamment dans le but de résoudre les contradictions que l’on trouvait dans la règlementation.
[29] Le rapport du modérateur reconnaissait également que le mandat du Groupe de travail était [traduction] « très large, portant sur les moyens de résoudre le problème immédiat des ingrédients utilisés pour les produits laitiers et s’étendant même à l’élaboration, en collaboration, d’une stratégie à long terme qui serait avantageuse pour les producteurs laitiers, les transformateurs de produits laitiers et leurs clients » (Dossier d’appel, à la page 321).
[30] De plus, le rapport du modérateur indiquait que le principal obstacle qui empêchait d’arriver à un consensus au sein du Groupe de travail était la divergence d’opinions qui existait au sujet des utilisations actuelles et prévisibles des ingrédients entrant dans la fabrication du fromage, une question étroitement liée aux progrès techniques : [traduction] « Le principal obstacle au consensus sur le fromage était la divergence considérable entre, d’une part, ce que les producteurs estimaient être les usages actuel et prévisible des ingrédients dans la fabrication de fromages, et d’autre part, les usages actuel et prévisible déclarés par les transformateurs » (Dossier d’appel, à la page 322).
[31] Compte tenu de l’impossibilité pour les membres du Groupe de travail d’arriver à un consensus au sujet des normes de composition du fromage, le modérateur a recommandé de [traduction] « modifier la réglementation pour harmoniser les règlements pris en application de la Loi [sur les produits agricoles au Canada] et de la Loi sur les aliments et drogues » (Dossier d’appel p. 322). Pour harmoniser les règlements existants, il a proposé que l’on permette que la teneur en caséine du fromage provienne du lait liquide et d’autres produits dérivés du lait en recourant à un système de pourcentages de caséine provenant du lait liquide. Le système recommandé proposé par le modérateur était censé correspondre à l’usage courant de lait liquide et de dérivés du lait au sein de l’industrie.
[32] Il ressort donc clairement du dossier que la preuve soumise par les appelantes, y compris l’affidavit de M. Matte, ne relatait pas correctement les faits ayant conduit à la promulgation des règlements contestés ou leurs véritables objets. L’affidavit de M. Matte rend plutôt compte des opinions et convictions particulières d’un lobbyiste. Le juge de première instance n’a pas commis d’erreur susceptible de révision en estimant que ces éléments de preuve n’étaient pas convaincants.
Attentes et intérêts des consommateurs
[33] Au nombre des facteurs qui ont joué lors de l’adoption des nouvelles normes fédérales harmonisées relatives à la composition du fromage, le REIR mentionne expressément les attentes et les intérêts des consommateurs. Ainsi que le REIR l’explique, les normes relatives au fromage visent à décrire les exigences de base en matière de composition des fromages pour faire en sorte que les fromages offerts aux consommateurs aient une composition et des caractéristiques uniformes. Les normes alimentaires permettent ainsi de protéger les intérêts des consommateurs et de répondre à leurs attentes à l’égard des aliments (REIR, aux pages 2787 et 2788, Motifs, au paragraphe 46). Comme nous l’avons déjà signalé, le REIR précise également qu’en raison des progrès technologiques dans la fabrication du fromage, qui avaient permis l’utilisation de plus grandes quantités d’autres solides du lait dans la fabrication du fromage, et des normes très générales du Règlement sur les produits laitiers, le nom de la variété de fromage risquait de perdre les propriétés organoleptiques, chimiques et physiques typiques qui lui étaient associées (REIR, à la page 2790, Motifs, au paragraphe 47).
[34] Les appelantes ne sont pas d’accord pour dire que les attentes et les intérêts des consommateurs sont en cause; elles font valoir que l’incorporation dans le fromage de protéines obtenues grâce aux nouvelles technologies n’a en fait aucune incidence sur les propriétés organoleptiques des produits du fromage. Là encore, les éléments de preuve que le juge de première instance a retenus n’appuient pas les assertions des appelantes.
[35] D’ailleurs, après avoir examiné les témoignages des experts qui lui ont été soumis, le juge de première instance a conclu que l’utilisation de substituts aux produits de lait liquide, même en petites quantités, pouvait modifier l’odeur, le goût et la texture du fromage. Il a accepté les témoignages abondants soumis par les intervenantes à ce propos, et notamment le témoignage de M. Wathier, qui possédait une vaste expérience comme maître fromager et comme membre de jurys de concours de fromage (Motifs, au paragraphe 49) :
M. Wathier, maître fromager à la fromagerie St‑Albert pourvu de quatre décennies d’expérience dans l’industrie, y compris comme membre de jurys de concours de fromage et comme consultant de la demanderesse Parmalat, a déposé au sujet de l’effet de l’utilisation de dérivés du lait sur la qualité du fromage. Selon son témoignage, même de petites quantités de dérivés du lait (inférieures à 5 pour cent) peuvent modifier le goût, la texture et la consistance du fromage, en comparaison du lait frais. La transformation du lait liquide frais en dérivé du lait en poudre a un effet immédiat sur le goût, ce qui explique entre autres pourquoi, par exemple, les consommateurs se montrent peu friands de lait écrémé en poudre.
[36] Le juge de première instance n’a pas commis d’erreur susceptible de révision en tirant cette conclusion.
Harmonisation du cadre réglementaire fédéral régissant les produits fromagers
[37] Le REIR explique que l’adoption des règlements contestés était principalement motivée par le désir de supprimer les contradictions qui existaient entre le Règlement sur les aliments et drogues et le Règlement sur les produits laitiers. Le juge de première instance a convenu qu’il s’agissait effectivement d’un des principaux objets des règlements en question (Motifs, aux paragraphes 51 à 53). Les appelantes contestent cette conclusion en affirmant que les règlements contestés « n’harmonisent rien » étant donné que les rapports de caséine et le rapport protéines de lactosérum/caséine qu’ils prévoient sont nouveaux (Mémoire des appelantes, au paragraphe 44). Là encore, je ne puis accepter les prétentions des appelantes, qui vont à l’encontre de la preuve qui a été soumise au juge de première instance et que celui‑ci a acceptée, et du libellé du Règlement sur les aliments et drogues et du Règlement sur les produits laitiers dans leur rédaction en vigueur avant la promulgation des règlements contestés.
[38] Par exemple, avant l’entrée en vigueur des règlements contestés, le Règlement sur les produits laitiers permettait l’utilisation d’« autres solides du lait » comme ingrédient entrant dans la fabrication du fromage, tandis que le Règlement sur les aliments et drogues disposait que le fromage ne pouvait être fabriqué qu’avec du lait, du lait écrémé, du lait partiellement écrémé, du babeurre, de la crème de petit-lait ou de la crème, ou avec ces ingrédients sous leur forme concentrée, en poudre ou reconstituée; il ne faisait aucune mention de « solides du lait ». Comme nous l’avons déjà mentionné, les transformateurs de produits laitiers favorisaient la définition prévue par le Règlement sur les produits laitiers qu’ils interprétaient comme leur permettant d’utiliser tous les solides du lait, y compris ceux obtenus grâce aux progrès les plus récents de la technologie, alors que les producteurs laitiers favorisaient la définition du Règlement sur les aliments et drogues, qui prévoyait une liste d’ingrédients autorisés plus restreinte.
[39] L’industrie laitière reconnaissait l’existence de ces divergences entre les règlements, qui étaient par ailleurs reconnues dans des documents de recherche parlementaires (Normes de composition des fromages au Canada – 26 décembre 2007 – Service d’information et de recherche parlementaires, pages 680 et suivantes du dossier d’appel). Ces divergences étaient une des principales raisons qui avaient conduit à la création du Groupe de travail, qui était expressément chargé de les résoudre, et elles étaient reconnues aussi par le gouverneur en conseil (REIR, à la page 2789).
[40] Le Règlement modifiant le Règlement sur les aliments et drogues et le Règlement sur les produits laitiers a non seulement eu pour effet d’introduire les dispositions réglementaires contestées, mais il a également proposé de nouvelles définitions. L’article 1 du règlement modifié remplaçait la définition de « produit du lait » que l’on trouvait à l’article B.08.001.1 du Règlement sur les aliments et drogues, tandis que l’article 5 remplaçait les définitions de « produit du lait » et « solides du lait » à l’article 2 du Règlement sur les produits laitiers. Ces modifications ont supprimé les divergences qui existaient jusqu’alors entre les deux règlements en permettant que le fromage soit constitué de tout composant du lait – sauf l’eau –, pris seul ou en combinaison avec d’autres composants du lait.
[41] En conséquence, l’argument des appelantes suivant lequel le nouveau règlement ne visait pas à harmoniser la réglementation fédérale concernant la composition du fromage est tout simplement indéfendable, et le juge de première instance n’a commis aucune erreur susceptible de révision en le rejetant.
Plus grande uniformité avec certaines normes alimentaires internationales
[42] Le juge de première instance a également conclu qu’un des objectifs importants des règlements contestés était, comme il était précisé dans le REIR, d’assurer une plus grande uniformité avec certaines normes alimentaires internationales. Les appelantes contestent cette conclusion. Encore une fois, j’estime que le juge de première instance n’a pas commis d’erreur susceptible de révision en tirant cette conclusion.
[43] Les appelantes contestent deux des nouvelles normes de composition du fromage qui sont énoncées dans les règlements contestés : i) celle exigeant que le fromage ait une certaine teneur en caséine dérivée du lait liquide, mais d’aucune autre source de protéine laitière comme la crème de petit-lait ou le lait en poudre, au moins équivalente à un certain pourcentage (les rapports de caséine); (ii) celle exigeant que le rapport protéines de lactosérum à la caséine ne dépasse pas celui du lait (le rapport protéines de lactosérum/caséine).
[44] La Commission du Codex Alimentarius a été créée en 1962 par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture et par l’Organisation mondiale de la Santé pour élaborer des normes alimentaires internationales, de même que des recommandations et des lignes directrices en vue de protéger la santé des consommateurs, d’assurer des méthodes commerciales équitables et de faciliter le commerce international : Raymond O’Rourke, European Food Law, 3e éd. (London, Sweet and Maxwell, 2005) à la page 14‑019. Cette Commission est notamment l’auteur de la Norme générale Codex pour le fromage (Stan A‑6‑1978, Rev.1‑1999, modifiée en 2006, reproduite aux pages 372 et suivantes du dossier d’appel). Voici ce que prévoit cette norme internationale en ce qui concerne le ratio de petit-lait (lactosérum) du fromage :
2.1 Le fromage est le produit affiné ou non affiné, de consistance molle ou semi‑dure, dure ou extra dure qui peut être enrobé et dans lequel le rapport protéines de lactosérum/caséine ne dépasse pas celui du lait […] [Non souligné dans l’original.]
[45] C’est précisément le nouveau rapport protéines de lactosérum/caséine qui est prévu par les règlements contestés par les appelantes. D’ailleurs, les paragraphes 3(1), 6(1) et 11(1) du Règlement modifiant le Règlement sur les aliments et drogues et le Règlement sur les produits laitiers ont ajouté au Règlement sur les aliments et drogues (sous‑alinéa B.08.033(1)a)(i.2)) et au Règlement sur les produits laitiers (sous‑alinéas 6(3)c)(ii) et 28(1)a)(i.2)) de nouvelles dispositions qui prévoient que le fromage doit « avoir un rapport protéines de lactosérum à la caséine qui ne dépasse pas celui du lait ».
[46] Il est donc évident que les règlements contestés cherchent effectivement à assurer une plus grande uniformité avec certaines normes alimentaires internationales et le juge de première instance n’a donc commis aucune erreur susceptible de révision dans ses conclusions à cet égard.
[47] De plus, ainsi que le juge de première instance l’a fait observer au sujet des rapports de caséine, les normes diffèrent considérablement d’un pays à l’autre, et bien que les rapports de caséine prévus par les règlements contestés puissent être plus strict que ceux qui existent dans certains pays, les normes canadiennes se révèlent plus souples relativement à l’utilisation des dérivés du lait que celles de nombreux autres pays (Motifs, au paragraphe 56; REIR, à la page 2788 et à la page 2790 in fine).
Conclusion sur le caractère véritable
[48] Je conclus donc que, compte tenu des progrès technologiques qui permettent d’augmenter la teneur en protéines des dérivés du lait dans le fromage, les règlements contestés visent à trouver un juste milieu entre les protéines « issues de nouvelles technologies » et les protéines laitières liquides traditionnelles contenues dans le fromage destiné à l’importation, l’exportation ou le commerce interprovincial. Je conclus que les règlements visent : a) à harmoniser les règlements fédéraux existants au sujet de l’utilisation des produits protéiques; b) à mieux protéger les intérêts des consommateurs en protégeant les caractéristiques organoleptiques, chimiques et physiques traditionnelles du fromage; c) à permettre des progrès technologiques dans la production du fromage par le biais de normes de composition qui permettent jusqu’à un certain point d’utiliser des protéines issues de nouvelles technologies pour la fabrication du fromage; d) à assurer l’uniformité avec certaines normes alimentaires internationales.
De par leur caractère véritable, les règlements contestés relèvent‑ils du pouvoir fédéral de réglementation des échanges et du