Sherman c. Canada (Ministre du revenu national)

Sherman c. Canada (Ministre du revenu national)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2003-05-06
Référence neutre
2003 CAF 202
Numéro de dossier
A-387-02
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20030506
Dossier : A-387-02
Ottawa (Ontario), le 6 mai 2003
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE EVANS
ENTRE :
DAVID M. SHERMAN
appelant
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
intimé
JUGEMENT
L'appel est accueilli, la décision que le juge a rendue le 22 mai 2002 est infirmée et l'affaire est renvoyée au juge en chef adjoint de la Section de première instance ou à un juge que celui-ci aura désigné pour qu'une nouvelle décision soit rendue au sujet du droit d'accès de l'appelant aux documents demandés, compte tenu de l'interprétation donnée par la Cour à la première clause de l'article XXVII de la Convention, à l'alinéa 13(1)a) et, au besoin, aux alinéas 16(1)b) et c) de la Loi. L'appelant a droit aux débours et à un montant raisonnable pour le temps et les efforts qu'il a consacrés à la préparation et à la présentation de la cause en première instance et en appel devant cette Cour sur preuve que, ce faisant, il a engagé un coût d'opportunité en renonçant à une activité rémunératrice.
« Alice Desjardins »
Juge
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL. L.
Date : 20030506
Dossier : A-387-02
Référence : 2003 CAF 202
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE EVANS
ENTRE :
DAVID M. SHERMAN
appelant
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
intimé
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 18 février 2003.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 6 mai 2003.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LÉTOURNEAU
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE EVANS
Date : 20030506
Dossier : A-387-02
Référence : 2003 CAF 202
CORAM : LE JUGE DESJARDINS
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE EVANS
ENTRE :
DAVID M. SHERMAN
appelant
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LÉTOURNEAU
[1] Le présent appel soulève une question et une préoccupation d'intérêt public et gouvernemental qui concernent l'alinéa 13(1)a) de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la Loi) et la première clause de l'article XXVII se rapportant à l'article XXVIA du Protocole modifiant la Convention entre le Canada et les États-Unis d'Amérique en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (la Convention). Il s'agit de savoir dans quelle mesure le ministre du Revenu national (le ministre) peut refuser de divulguer à l'appelant des renseignements que Revenu Canada possède au sujet de l'assistance à la perception de l'impôt demandée à l'Internal Revenue Service américain (l'IRS) ou fournie à l'IRS. Le litige porte sur l'étendue du droit que possède l'intimé en vertu de l'alinéa 13(1)a) de la Loi de refuser de divulguer des renseignements obtenus à titre confidentiel de l'IRS. La première clause de l'article XXVII est pertinente aux fins de l'interprétation de l'alinéa 13(1)a) étant donné qu'elle fixe les conditions auxquelles les renseignements échangés en vertu de la Convention sont confidentiels. La Convention et le Protocole modificateur ont respectivement été mis en application au moyen d'une loi connue sous le nom de Loi de 1984 sur la Convention Canada-États-Unis en matière d'impôts, L.C. 1984, ch. 20 et de la Loi modifiant la Loi de 1984 sur la Convention Canada-États-Unis en matière d'impôts, L.C. 1995, ch. 34.
[2] Je tiens à dire au départ que mon appréciation de la question soulevée par le présent appel a été rendue plus difficile, et a dans une certaine mesure été gênée, par le fait que, par suite d'un malentendu, les renseignements dont l'appelant demande la divulgation n'ont pas été déposés devant nous sous forme confidentielle. Toutefois, il est toujours possible d'examiner la décision visée par l'appel et de déterminer, en vertu de l'alinéa 13(1)a) de la Loi, les principes régissant la divulgation de renseignements obtenus conformément à la Convention. Sans me lancer dans des conjectures, il peut être possible d'appliquer ces principes à certaines des demandes que l'appelant a faites.
[3] J'aimerais également faire une mise en garde. Le fait que l'alinéa 13(1)a) de la Loi n'interdit peut-être pas la communication des documents demandés ne veut pas nécessairement dire qu'ils seront communiqués. Les renseignements figurant dans ces documents peuvent être protégés en vertu d'autres dispositions de la Loi ou d'autres lois fiscales. Notre rôle se limite à déterminer la portée de l'alinéa 13(1)a) pour ce qui est de la première clause de l'article XXVII de la Convention sur lequel le juge se fonde pour rejeter la demande de contrôle judiciaire présentée par l'appelant.
Les faits et la procédure
L'appelant, M. David M. Sherman, est conseiller fiscal et auteur. Par une lettre en date du 19 février 1999, il a demandé à Revenu Canada (maintenant Agence des douanes et du revenu du Canada (l'ADRC)) de lui communiquer les renseignements statistiques suivants :
[Traduction] En ce qui concerne l'article XXVIA de la Convention fiscale entre le Canada et les États-Unis, qui permet à Revenu Canada et à l'Internal Revenue Service américain (l'IRS) de se prêter mutuellement assistance pour percevoir les impôts :
1. Depuis que cette disposition est entrée en vigueur en 1995, combien de demandes Revenu Canada a-t-il faites à l'IRS et combien de demandes l'IRS a-t-il faites à Revenu Canada?
2. Quel est le montant total, en dollars, qui était en cause lorsqu'il s'est agi pour ces deux organismes de se prêter mutuellement assistance pour percevoir les impôts?
3. Dans quelle proportion les demandes ont-elles été acceptées par chacun des deux organismes aux fins de la prise de mesures?
4. Dans quelle proportion les mesures prises par chacun des deux organismes, à la suite d'une demande, ont-elles porté fruit?
5. Quel est le pourcentage des sommes demandées, en dollars, qui ont été perçues et remises par chacun des deux organismes?
6. Est-il possible d'obtenir la répartition annuelle (pour les années 1995, 1996, 1997 et 1998) de chacun des montants susmentionnés?
(non souligné dans l'original)
Bref, l'appelant veut recevoir communication des renseignements statistiques compilés par le ministre. Il veut connaître le nombre de demandes que l'ADRC et son homologue américain, l'IRS, ont faites, le montant demandé, en dollars, le pourcentage des demandes acceptées pour chacun des organismes, le taux de réussite pour ce qui est de la perception des sommes dues et le montant en dollars effectivement perçu et remis.
[5] Le 10 mai 1999, le directeur de la Division de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels, Revenu Canada, a informé l'appelant par lettre que, par application de l'exception prévue aux alinéas 13(1)a), 16(1)b) et c) de la Loi, les renseignements demandés n'avaient pas à être divulgués. L'appelant a déposé une plainte auprès du Commissaire à l'information.
[6] Par une lettre en date du 22 février 2000, le Commissaire à l'information a jugé la plainte de l'appelant non fondée et l'a rejetée. Il a conclu que les renseignements avaient été obtenus à titre confidentiel du gouvernement d'un État étranger et que leur divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à l'application des lois fédérales. L'appelant a présenté une demande de contrôle judiciaire de cette décision devant la Section de première instance de la Cour fédérale.
[7] Le 22 mai 2002, la demande de contrôle judiciaire de l'appelant a été rejetée. D'où le présent appel.
[8] J'aimerais ajouter que la question visée par l'appel, pour ce qui est de l'accès prévu par la Loi, était limitée à l'applicabilité de l'alinéa 13(1)a) étant donné que le juge de la Section de première instance (le juge) n'a pas examiné les alinéas 16(1)b) et c). Le juge a estimé que l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a) de la Loi s'appliquait et que les États-Unis avaient refusé de consentir à la communication. L'alinéa 13(1)a) et le paragraphe 13(2) sont ainsi libellés :
13. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel :
a) des gouvernements des États étrangers ou de leurs organismes;
[...]
(2) Le responsable d'une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements visés au paragraphe (1) si le gouvernement, l'organisation, l'administration ou l'organisme qui les a fournis :
a) consent à la communication;
b) rend les renseignements publics.
13. (1) Subject to subsection (2), the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains information that was obtained in confidence from
(a) the government of a foreign state or an institution thereof;
[...]
(2) The head of a government institution may disclose any record requested under this Act that contains information described in sub-section (1) if the government, organization or institution from which the information was obtained
(a) consents to the disclosure; or
(b) makes the information public.
La décision du juge
[9] Le juge a tiré un certain nombre de conclusions qui ne sont pas contestées. La charge de la preuve nécessaire pour établir une exception à la communication incombe à la partie qui s'oppose à la communication. Le droit de se prévaloir d'une exception doit être établi selon la prépondérance des probabilités. L'opinion du Commissaire à l'information est un facteur dont la Cour doit tenir compte lorsqu'elle détermine si les renseignements doivent être divulgués.
[10] L'objet de la Loi, tel qu'il est exprimé au paragraphe 2(1), est de conférer un droit étendu à la divulgation des renseignements contenus dans les documents sous le contrôle de l'administration fédérale. Par conséquent, toutes les exceptions doivent être précises et limitées et, en cas d'ambiguïté, la cour devrait choisir l'interprétation qui porte le moins possible atteinte au droit à la communication reconnu au public.
[11] Le juge a conclu qu'il fallait satisfaire à trois exigences pour que les renseignements soient régis par l'alinéa 13(1)a); les renseignements doivent être obtenus d'un État étranger, ils doivent avoir été obtenus à titre confidentiel et ils doivent avoir été obtenus du gouvernement d'un État étranger ou d'un de ses organismes. Il était également d'avis que tous les renseignements échangés en vertu de la Convention devaient être tenus pour secrets tant par les autorités fiscales canadiennes que par les autorités fiscales américaines. L'essence de la décision du juge, en ce qui concerne ces questions, se trouve dans les passages suivants des paragraphes 18 et 20 de sa décision :
[18] [...] En l'espèce, les documents contenant les renseignements en question sont un rassemblement de données statistiques relatives à l'assistance mutuellement fournie par les deux pays en vertu de la Convention pour percevoir les impôts. En vertu de l'article XXVIA de la Convention, les États-Unis et le Canada se prêtent mutuellement assistance sur demande pour percevoir les impôts. Le demandeur soutient que les renseignements n'ont pas été fournis par les États-Unis. Il affirme que les renseignements demandés sont simplement des statistiques figurant dans les dossiers de l'ADRC au sujet de la mesure dans laquelle une assistance a été fournie pour percevoir les impôts. Il soutient qu'aucun document individuel n'a à être communiqué et que les statistiques relatives aux renseignements et les renseignements eux-mêmes sont deux choses différentes. Toutefois, à mon avis, les statistiques font partie intégrante des renseignements fournis en vertu de la Convention puisqu'elles ne pourraient pas exister en l'absence de renseignements fournis par les États-Unis. Le gouvernement du Canada est libre de choisir les renseignements qui lui sont propres qui seront divulgués sous forme statistique, mais il y a une différence : en effet, en communiquant pareilles statistiques relatives à ses propres données, il ne nuit pas aux relations qu'il entretient avec des pays étrangers. Or, l'IRS a fait savoir au Canada qu'il ne veut pas que les renseignements soient divulgués. Pareille communication pourrait nuire aux relations existant entre le Canada et les États-Unis en vertu de la Convention.
[...]
[20] Tous les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII de la Convention se rapportant à l'article XXVIA de la Convention doivent être tenus pour secrets tant par l'ADRC que par l'IRS. Le demandeur a soutenu qu'étant donné que ce sont des statistiques internes qui sont divulguées, il ne devrait pas y avoir de modification de la politique en ce qui concerne les statistiques obtenues de gouvernements étrangers. Il est clair que si le demandeur demandait des documents et des renseignements précis échangés au sujet de particuliers conformément à la Convention, il s'agirait sans aucun doute de renseignements confidentiels auquel l'alinéa 13(1)a) s'applique. Les renseignements demandés se rapportent aux renseignements échangés en vertu de la Convention et ils devraient donc être considérés de la même façon que les renseignements échangés en vertu de la Convention. Ils devraient être tenus pour secrets [...] Selon la position prise par le gouvernement américain au sujet de la divulgation des renseignements, les renseignements ont été envoyés et reçus à titre confidentiel et ils ne devraient pas être divulgués. Cette position étaye l'avis selon lequel les renseignements demandés ont été obtenus à titre confidentiel.
(non souligné dans l'original)
Le juge était convaincu que les conditions énoncées à l'alinéa 13(1)a) et au paragraphe 13(2) avaient été remplies et que l'exception impérative s'appliquait, de sorte que le ministre se voyait obligé de refuser de divulguer les renseignements demandés.
Analyse de la décision du juge
[12] Il est reconnu que l'appelant ne cherche pas à obtenir à des fins personnelles les renseignements dont la divulgation a été refusée. En sa qualité de chercheur et d'auteur, l'appelant veut apprécier le système actuel d'assistance à la perception de l'impôt ainsi que son efficience par rapport aux coûts. Il cherche également à déterminer, selon la perspective canadienne, la mesure dans laquelle le ministre s'acquitte de son obligation publique d'appliquer les lois fiscales au profit des contribuables canadiens. L'appelant a clairement affirmé devant le juge et devant nous qu'il ne cherche pas à obtenir des renseignements personnels au sujet de contribuables, ces renseignements étant, comme il en convient, de nature confidentielle et devant continuer à l'être. Il veut avoir accès à des renseignements statistiques se rapportant au système conjointement mis en place par les gouvernements américain et canadien.
a) Les motifs d'appel invoqués par l'appelant
[13] L'appelant conteste en premier lieu la conclusion du juge selon laquelle « les statistiques [demandées] font partie intégrante des renseignements fournis en vertu de la Convention puisqu'elles ne pourraient pas exister en l'absence de renseignements fournis par les États-Unis » . Il soutient que l'alinéa 13(1)a) de la Loi ne s'applique pas aux renseignements statistiques générés par les autorités canadiennes et tirés de renseignements obtenus à titre confidentiel en vertu de la Convention. Par ailleurs, accepter la conclusion du juge voudrait à son avis dire qu'aucun renseignement statistique établi à partir de renseignements confidentiels ne pourrait être divulgué même si les données statistiques ne révèlent rien au sujet des renseignements confidentiels. Ainsi, le ministre pourrait supprimer la communication de presque toutes les statistiques relatives au fonctionnement de l'ADRC.
[14] L'appelant conteste également l'acceptation par le juge de la position du gouvernement canadien selon laquelle tous les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII de la Convention se rapportant à l'article XXVIA sont légalement tenus pour secrets par l'ADRC et par l'IRS et devraient continuer à l'être.
[15] L'appelant soutient que les deux conclusions du juge comportent une erreur de droit pour ce qui est de la portée et de l'application de l'alinéa 13(1)a) et de la Convention. Plus précisément, les conclusions sont fondées sur une mauvaise interprétation du texte de la Convention et sur une mauvaise interprétation, à l'alinéa 13(1)a), des mots « renseignements obtenus à titre confidentiel » des gouvernements d'États étrangers. L'intimé prétend de son côté que les conclusions tirées par le juge constituent simplement une décision factuelle, à savoir que les renseignements demandés n'avaient pas à être divulgués en vertu de la Loi et de la Convention.
[16] J'examinerai les deux arguments de l'appelant après avoir brièvement énoncé la norme de contrôle qui s'applique en l'espèce.
b) La norme de contrôle
[17] Les parties à l'appel conviennent de ce qui suit. Les erreurs de droit doivent être appréciées selon la norme de la décision correcte. Les conclusions de fait ne peuvent pas être infirmées à moins de résulter d'une erreur manifeste et dominante : Housen c. Nikolaisen, 2002 C.S.C. 33. Les conclusions mixtes de fait et de droit sont régies par un critère fondé sur le caractère raisonnable simpliciter. J'aimerais ajouter que lorsqu'il est possible de dégager la question de droit de la question de fait dans le cas d'une question mixte, la détermination de la question de droit est susceptible de révision selon la norme de la décision correcte : Baker Petrolite Corp. c. Canwell Enviro-Industries Ltd., 17 C.P.R. (4th) 478, paragraphe 51 (C.A.F.).
c) La portée de l'alinéa 13(1)a) de la Loi
[18] Selon l'alinéa 13(1)a) de la Loi, les documents contenant des renseignements qui ont été obtenus à titre confidentiel, dans ce cas-ci, des États-Unis ne peuvent pas être communiqués par le ministre. Il ne s'ensuit pas nécessairement, comme il a initialement été soutenu, que la portée de la disposition ne s'étend pas ou ne peut pas s'étendre à des renseignements canadiens, c'est-à-dire des renseignements qui sont générés ou produits ici au Canada par les autorités canadiennes. Je ne doute aucunement que les renseignements, que ce soit sous forme statistique ou non, générés par les autorités canadiennes qui contiendraient des renseignements obtenus à titre confidentiel d'un gouvernement étranger seraient visés par l'exception impérative. Ainsi, une lettre rédigée par le ministre, mais renfermant des renseignements fournis par les États-Unis à titre confidentiel ou mentionnant pareils renseignements d'une façon qui révèle leur teneur, est un document canadien renfermant, en totalité ou en partie, des renseignements visés par les paramètres de l'exception prévue à l'alinéa 13(1)a). Ce qui importe pour l'application de l'alinéa 13(1)a) n'est pas tant la source du document dont la communication est demandée que la nature confidentielle et la source des renseignements qu'il contient : voir par analogie Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada), 2003 C.S.C. 8, au paragraphe 32. C'est ce qui ressort clairement des mots « documents contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel des gouvernements des États étrangers » (non souligné dans l'original). En d'autres termes, le document demandé ne doit pas être confondu avec les renseignements qu'il contient. Il peut s'agir d'un document canadien, mais son contenu peut être américain. Bien sûr, je sais qu'il va sans dire qu'un document canadien contenant des renseignements, confidentiels ou autres, obtenus d'une source canadienne n'est pas visé par l'interdiction prévue à l'alinéa 13(1)a).
[19] Je crois que le juge était pleinement au courant de la nécessité pour le ministre de ne pas violer les conditions de l'alinéa 13(1)a) lorsque celui-ci communique ou divulgue ses propres renseignements. C'est ce qu'il voulait dire, à mon avis, lorsque, en parlant de la portée de l'alinéa 13(1)a), il a dit au paragraphe 18 précité de ses motifs, que « [l]e gouvernement du Canada est libre de choisir les renseignements qui lui sont propres qui seront divulgués sous forme statistique » . Toutefois, comme le juge l'a ajouté, en communiquant pareilles statistiques relatives à ses propres données, le gouvernement doit veiller à ne pas nuire aux relations qu'il entretient avec des États étrangers qui refusent de consentir à la divulgation des renseignements contenus dans le document demandé. En d'autres termes, un document créé par le gouvernement canadien, mais composé de renseignements obtenus à titre confidentiel, soit en l'espèce du gouvernement américain, ne peut pas être communiqué, directement ou indirectement, au moyen de la divulgation par le gouvernement canadien de ses propres renseignements, et ce, en raison de l'alinéa 13(1)a), à moins que le consentement ne soit obtenu conformément au paragraphe 13(2) de la Loi.
[20] C'est à mon avis ce que le juge dit au paragraphe 18 de sa décision. Dans la mesure où c'est bien ce qu'il a dit, je ne puis constater aucune erreur de droit dans son interprétation de l'alinéa 13(1)a). Toutefois, cela ne règle pas la question de savoir si le ministre, dans le contexte de la convention ici en cause, peut révéler le fait même de l'existence de renseignements obtenus à titre confidentiel des États-Unis ainsi que la quantité, en termes de données statistiques, de pareils renseignements sans révéler bien sûr le contenu même des renseignements.
[21] J'ai minutieusement examiné la question et j'en suis venu à la conclusion que le simple fait que pareils renseignements existent n'est pas visé par l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a). Je fonde ma conclusion sur le fait que la Convention autorise l'échange de renseignements confidentiels et que les lois qui appliquent cette convention sont des documents publics. D'une part, le public sait que les renseignements concernant des contribuables individuels sont confidentiels. D'autre part, il s'attend à ce que, dans le contexte d'une entente d'assistance mutuelle aux fins de la perception des impôts, les renseignements confidentiels nécessaires à la perception des impôts seront échangés entre les parties à l'entente. Confirmer simplement l'existence de ce que chacun sait déjà ou de ce qui est communément connu n'est pas une communication. Toutefois, la question de l'ampleur de l'échange de pareils renseignements pose plus de problèmes, en ce qui concerne les demandes qui sont faites et l'argent demandé, perçu et remis, provenant des États-Unis.
[22] Le juge était d'avis que les statistiques faisaient partie intégrante des renseignements confidentiels qui avaient été fournis et qu'elles ne pouvaient pas exister sans ces renseignements. Les statistiques étaient donc visées par l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a). Je crois comprendre que le juge faisait référence aux statistiques rassemblées et fournies par l'IRS. Bien sûr, ces statistiques constituent des renseignements obtenus à titre confidentiel d'un organisme d'un État étranger et je ne puis constater aucune erreur de droit dans cette conclusion du juge.
[23] Toutefois, si le juge voulait également inclure les statistiques générées par le gouvernement canadien à partir des renseignements confidentiels reçus de l'IRS, je crois que la conclusion qu'il a tirée est trop englobante et que, pour la maintenir, il faut interpréter libéralement l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a). Pourtant, comme il en a déjà été fait mention, les exceptions, plus précisément les exceptions impératives applicables à certaines catégories comme celle-ci, qui font présumer que la divulgation des renseignements a un effet défavorable, doivent être précises et interprétées strictement : Rubin c. Canada, [1998] 2 C.F. 430, pages 442 à 444; M.W. Drapeau et M.A. Racicot, Federal Access to Information and Privacy Legislation Annotated 2003, Thomson/Carswell, Toronto, pages 351, 356 et 357. À la limite, cette conclusion, à savoir que les statistiques tirées de renseignements confidentiels font partie intégrante de ces renseignements pourrait signifier et signifierait que toutes les statistiques relatives aux lois fiscales et, de fait, aux opérations gouvernementales visant l'application de ces lois pourraient faire l'objet d'un refus de communication. Il ressort du libellé de cette conclusion que celle-ci comporte des conséquences qui dépassent de beaucoup le champ d'application de l'alinéa 13(1)a) de la Loi et de cette convention visant à assurer une assistance mutuelle sur le plan fiscal.
[24] À mon avis, pour que les statistiques produites par le ministre soient visées par les paramètres de l'alinéa 13(1)a), ces statistiques doivent révéler plus que l'existence et la quantité de renseignements confidentiels obtenus de l'IRS : elles doivent révéler le contenu des renseignements. Les renseignements statistiques préparés par le ministre qui révèlent, par exemple, que 50 demandes d'assistance se rapportant à la Loi sur la taxe d'accise et que 105 demandes de ce genre relatives à la Loi de l'impôt sur le revenu ont été faites par l'IRS n'entraînent pas une divulgation des renseignements eux-mêmes obtenus à titre confidentiel d'un organisme d'un gouvernement étranger qui déclenche l'application de l'alinéa 13(1)a) et qui correspond au sens que cette disposition donne au terme renseignement.
[25] Comme je l'ai dit au début de ces motifs, cette interprétation de l'alinéa 13(1)a) ne veut pas dire qu'un refus de communication ne peut pas être justifié en vertu d'autres exceptions impératives ou discrétionnaires prévues par la Loi. C'est à mon avis ce à quoi le juge songeait lorsqu'il a dit que le gouvernement du Canada est libre de choisir les renseignements qui lui sont propres qui seront divulgués sous forme statistique, mais qu'il doit veiller à ne pas nuire aux relations qu'il entretient avec des pays étrangers.
d) Les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII se rapportant à l'article XXVIA de la Convention devraient-ils tous être tenus pour secrets?
[26] Comme il en a ci-dessus été fait mention, le juge a conclu que tous les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII de la Convention se rapportant à l'article XXVIA devraient être tenus pour secrets, comme l'ADRC et l'IRS les considéraient. Le juge a essentiellement fourni, à l'appui de sa conclusion, deux motifs qui sont liés entre eux à un point tel que je les examinerai ensemble. En premier lieu, bien que les renseignements demandés se rapportaient à des renseignements échangés en vertu de la Convention, ils devraient être considérés comme s'il s'agissait des renseignements eux-mêmes échangés en vertu de la Convention. Deuxièmement, l'IRS croyait que les renseignements avaient été envoyés au Canada et reçus par le Canada à titre confidentiel. La question de la confidentialité des renseignements échangés en vertu de la Convention est régie par la première clause de l'article XXVII de la Convention, qui est ainsi libellée :
Les renseignements reçus par un État contractant sont tenus secrets de la même manière que les renseignements obtenus en application de la législation fiscale de cet État et ne sont communiqués qu'aux personnes ou autorités (y compris les tribunaux et organes administratifs) concernées par l'établissement ou le recouvrement des impôts visés par la Convention, par l'administration et la mise à exécution de ces impôts, ou par les décisions sur les recours relatifs à ces impôts. Ces personnes ou autorités n'utilisent ces renseignements qu'à ces fins. Elles peuvent faire état de ces renseignements au cours d'audiences publiques de tribunaux ou dans des jugements.
Any information received by a Contracting State shall be treated as secret in the same manner as information obtained under the taxation laws of that State and shall be disclosed only to persons or authorities (including courts and administrative bodies) involved in the assessment or collection of, the administration and enforcement in respect of, or the determination of appeals in relation to, the taxes covered by the Convention. Such persons or authorities shall use the information only such purposes. They may disclose the information in public court proceedings or in judicial decisions.
(non souligné dans l'original)
[27] Cette clause s'applique uniquement aux renseignements reçus par le Canada qui doivent alors être tenus pour secrets. En principe, elle ne s'étend pas aux renseignements envoyés à l'IRS par le Canada. Ainsi, les demandes canadiennes d'assistance qui sont faites auprès de l'IRS ne sont pas des renseignements qui, selon cette clause, doivent être tenus pour secrets par le ministre à moins qu'elles ne contiennent également des renseignements reçus de l'IRS qui, selon la Convention, doivent être tenus pour secrets. Le fondement juridique de la confidentialité des renseignements canadiens ainsi envoyés doit se trouver dans certaines autres dispositions, comme l'article 241 de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e supp.), dans sa forme modifiée, et l'article 295 de la Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. 1985, ch. E-15, dans sa forme modifiée qui, d'une façon générale, interdisent la divulgation de renseignements concernant des contribuables individuels. L'intimé n'a pas invoqué ces deux dispositions à l'appui de la position qu'il a prise devant le juge et devant nous. Je m'abstiendrai donc de déterminer la portée et l'effet que ces dispositions ont sur la demande de l'appelant. Ceci dit, je crois que la première clause de l'article XXVII de la Convention n'exige pas que les renseignements statistiques que le ministre a compilés au sujet du fonctionnement du régime d'assistance à la perception des impôts soient tenus secrets, à condition que les statistiques ne contiennent aucun renseignement reçu d'un autre État contractant par le Canada en vertu de la Convention.
[28] À l'audience, l'avocat de l'intimé a attiré notre attention sur la décision que la Cour américaine de district pour le district de Columbia a récemment rendue dans l'affaire Tax Analysts c. Internal Revenue Service, 217 F. Supp. 2d 23; 90 A.F.T.R. 2d (RIA) 5554. Il a mentionné cette décision, qui a été rendue le 5 août 2002, à l'appui de la thèse selon laquelle tous les renseignements échangés en vertu d'une convention fiscale, comme ceux qui sont en cause dans la présente instance, sont secrets et n'ont pas à être divulgués. La décision est intéressante non seulement pour ce qu'elle dit, mais aussi pour ce qu'elle révèle.
[29] La demanderesse, Tax Analysts, était une société dont la fonction primordiale d'éducation publique consistait à publier des renseignements au sujet de l'adoption et de l'administration de lois fiscales américaines. Elle avait demandé à l'IRS, en vertu de la Freedom of Information Act américaine, des renseignements concernant la Pacific Association of Tax Administrators (la PATA). Elle demandait tous les documents de l'IRS concernant la PATA, y compris ceux qui se rapportaient à ses réunions, à ses débats, à ses décisions et à la dotation en personnel. La PATA était composée des États-Unis, du Japon, de l'Australie et du Canada. Les documents de l'IRS contenaient des renseignements échangés par les membres de la PATA, lors de congrès, sur une vaste gamme de questions telles que l'évitement fiscal transfrontalier, l'évasion fiscale et d'autres questions fiscales internationales. Les renseignements ainsi échangés étaient assujettis à une disposition relative à leur nature secrète qui était identique à celle qui figure dans notre convention ainsi que dans la United States Model Income Tax Convention, article 26, première clause.
[30] La Cour de district a conclu que les renseignements demandés au sujet des congrès n'avaient pas à être divulgués, non à cause de la disposition relative à la nature secrète des documents, qui est identique à celle qui figure dans notre convention, mais à cause d'une disposition que le Congrès avait récemment édictée en vue d'assurer la confidentialité des renseignements découlant d'obligations visées par des traités. L'article 6105 du Code américain, édicté en l'an 2000, crée une exception selon laquelle les renseignements visés par un traité sont secrets. Cette disposition prévoit qu'en général, les renseignements se rapportant à une convention fiscale ne doivent pas être divulgués. Les mots [traduction] « renseignements se rapportant à une convention fiscale » et [traduction] « convention fiscale » sont définis comme suit en termes généraux :
[traduction] Pour l'application de la présente disposition-
(4) Renseignements se rapportant à une convention fiscale
Les mots « renseignements se rapportant à une convention fiscale » s'entendent :
(A) d'une entente conclue avec l'autorité compétente d'un gouvernement étranger ou de gouvernements étrangers conformément à une convention fiscale;
(B) d'une demande de redressement fondée sur une convention fiscale;
(C) de renseignements de base se rapportant à pareille entente ou à son application;
(D) d'un document visant la mise en application de pareille entente; et
(E) de tout autre renseignement échangé conformément à une convention fiscale qui est tenu pour confidentiel ou secret en vertu de la convention fiscale.
(2) Convention fiscale
Les mots « convention fiscale » s'entendent :
(A) de toute convention relative à l'impôt sur le revenu, à l'impôt sur les donations et aux droits de succession; ou
(B) de toute autre convention ou entente bilatérale, y compris les conventions et ententes multilatérales et de toute entente se rapportant à un bien aux États-Unis visant à éviter la double imposition, à empêcher l'évasion fiscale et à assurer la non-discrimination à l'égard des impôts, l'échange de renseignements fiscaux pertinents avec les États-Unis, ou l'assistance mutuelle en matière fiscale.
(non souligné dans l'original)
La quatrième exception à la règle de la non-communication autorise la divulgation des renseignements ne concernant pas un contribuable particulier uniquement [traduction] « si le secrétaire détermine, après avoir consulté chaque autre partie à la convention fiscale, que la divulgation ne nuirait pas à l'administration des impôts » .
[31] À la page 4 de sa décision, la Cour de district a dit ce qui suit :
[TRADUCTION] Néanmoins, la demanderesse affirme avec insistance que l'article 6103 est déterminant et elle signale une décision de la Cour de district dans laquelle il a été statué que l'article 6103 ne protège pas l'analyse juridique et les conclusions juridiques. Tax Analysts c. IRS, 326 U.S. App. D.C. 53, 117 F. 3d 607, 611-12 (D.C. Cir. 1997); Pl.'s Opp'n & Cross-Mot. à 19. Toutefois, cette décision ne s'applique pas puisque l'article 6103 n'est pas ici en litige. De fait, en réponse à l'avis exprimé par la Cour de district dans la décision Tax Analysts, le Congrès a édicté l'article 6105, en exprimant clairement son intention d'exempter pleinement les renseignements antérieurement non protégés en vertu de l'article 6103 s'ils peuvent être considérés comme des « renseignements se rapportant à une convention fiscale » . Tax Analysts, 152 F. Supp. 2d à 12; H.R. Conf. Rep. no 106-1033, à 1008 et 1009.
[...]
Le fait que le Congrès a récemment édicté l'article 6105 indique qu'il voulait que les renseignements se rapportant à une convention fiscale soient assujettis aux normes plus strictes de divulgation par opposition à la législation habilitante qui protégerait les renseignements qui ont déjà été exemptés de la divulgation en vertu de l'article 6103. 26 U.S.C. § 6105. En outre, l' « IRS a exprimé les préoccupations précises dont le Congrès voulait traiter en édictant l'article 6105 [...] à savoir, éviter de nuire aux relations entre les parties au traité » .
(non souligné dans l'original)
[32] Dans la mesure où le juge a conclu, comme il semble l'avoir fait, que tous les renseignements visés par la Convention, y compris les renseignements purement canadiens envoyés aux États-Unis, doivent être tenus pour secrets par le Canada, je crois qu'il a commis une erreur. Le caractère secret au sens de la Convention ne s'applique qu'aux renseignements reçus à titre confidentiel de l'IRS, contrairement à l'alinéa 6105(1)(E) du Code américain, qui protège non seulement les renseignements reçus par un État contractant, mais aussi [traduction] « tout autre renseignement échangé conformément à une convention fiscale » lorsque les renseignements sont tenus pour confidentiels ou secrets en vertu de cette convention fiscale. Je puis constater que les parties à la Convention veulent se protéger en tenant les renseignements pour secrets et considérer comme confidentiels tous les renseignements échangés en vertu de la Convention. Toutefois, la portée de la première clause de l'article XXVII est beaucoup plus restreinte que celle de l'article 6105 du Code américain. Si le législateur voulait assurer ce genre de protection générale invoquée par l'intimé, pour ce qui est de la nature secrète et confidentielle des renseignements, il aurait dû le dire. Il ne nous incombe pas de formuler de nouveau ce que le législateur voulait et aurait dû dire, mais qu'il a omis de dire. Notre rôle consiste à mettre en application ce qui est réellement dit d'une façon non ambiguë, même si telle n'était pas l'intention.
[33] Je crois qu'à ce stade et avant d'examiner la demande précise de l'appelant, il serait utile de résumer les conclusions que j'ai tirées au sujet du refus du ministre, conformément à l'alinéa 13(1)a) de la Loi, de divulguer les renseignements échangés en vertu de la Convention :
a) l'alinéa 13(1)a) de la Loi s'applique uniquement aux renseignements obtenus à titre confidentiel de l'IRS par le ministre, et, conformément à la première clause de l'article XXVII de la Convention, seuls les renseignements reçus de l'IRS par le ministre doivent être tenus pour secrets : cette disposition ne s'applique pas aux renseignements canadiens, c'est-à-dire les renseignements produits ou générés au Canada et envoyés à l'IRS par le ministre à moins que les renseignements ne contiennent également des renseignements reçus à titre confidentiel de l'IRS et qu'en divulguant les renseignements canadiens, on révèle le contenu de ces renseignements confidentiels;
b) la simple confirmation du fait même que des renseignements ont été obtenus à titre confidentiel par le ministre en vertu de la Convention ne constitue pas une communication au sens de l'alinéa 13(1)a) de la Loi : il s'agit d'une simple confirmation de ce que chacun sait déjà et de ce à quoi chacun s'attend avec raison;
c) les statistiques obtenues à titre confidentiel de l'IRS par le ministre en vertu de la Convention sont des renseignements secrets en vertu de la première clause de l'article XXVII de la Convention auxquels l'alinéa 13(1)a) de la Loi s'applique;
d) les statistiques générées par le ministre et tirées de renseignements obtenus à titre confidentiel de l'IRS ne sont pas des renseignements visés par les paramètres de la première clause de l'article XXVII de la Convention auxquels l'alinéa 13(1)a) de la Loi s'applique, à moins que leur divulgation ne révèle le contenu des renseignements confidentiels eux-mêmes.
[34] J'appliquerai maintenant ces principes aux demandes que l'appelant a faites en vue d'avoir accès aux documents de l'ADRC.
Application de ces principes aux demandes que l'appelant a faites en vue d'avoir accès aux documents de l'ADRC
[35] Dans la question no 6 précitée, l'appelant a demandé la répartition annuelle des statistiques se rapportant aux éléments visés par les cinq questions antérieures. L'avocat de l'intimé nous a dit, et l'appelant accepte la réponse de l'intimé, qu'aucune répartition annuelle n'existe. Cela règle la question no 6.
[36] Selon la première question, l'appelant cherche à avoir accès aux renseignements se rapportant au nombre