Nova, an Alberta Corporation c. Amoco Canada Petroleum Company Ltd.

Nova, an Alberta Corporation c. Amoco Canada Petroleum Company Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1981-10-06
Recueil
[1981] 2 RCS 437
Juges
Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Dickson, Robert George Brian; Estey, Willard Zebedee; Lamer, Antonio
En appel de
Alberta
Sujets
Droit administratif
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Nova, an Alberta Corporation c. Amoco Canada Petroleum Company Ltd., [1981] 2 R.C.S. 437
Date: 1981-10-06
Nova, An Alberta Corporation (Appelante) Appelante;
et
Amoco Canada Petroleum Company Ltd., Canadian Superior Oil Limited, Chevron Standard Limited, Gulf Oil Canada Limited, Hudson’s Bay Oil and Gas Limited, Imperial Oil Limited, Mobil Oil Canada, Ltd., Shell Canada Resources Limited, Texaco Exploration Canada Ltd., Union Oil Company of Canada Limited (Intimées) Intimées;
et
Nova, An Alberta Corporation (Appelante) Appelante;
et
Amoco Canada Petroleum Company Ltd., BP Exploration Company Limited, Canadian Occidental Petroleum Limited, Canadian Superior Oil Limited, Chevron Standard Limited, Esso Resources Canada Limited, Gulf Canada Resources Inc., Hudson’s Bay Oil and Gas Company Limited, Mobil Oil Canada, Ltd., Ocelot Industries Ltd., Pancanadian Petroleum Limited, Shell Canada Resources Limited, Sun Oil Company Limited, Texaco Canada Inc. (Intimées) Intimées.
1981: 28 et 29 mai; 1981: 6 octobre.
Présents: Les juges Martland, Ritchie, Dickson, Estey et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ALBERTA
Droit administratif—Compétence—Rétroactivité—Pouvoir de l’Alberta Public Utilities Board de modifier rétroactivement les tarifs des transporteurs de gaz naturel—Portée de l’analyse exigée de la Commission dans l’examen des plaintes spécifiques à l’égard du caractère juste et raisonnable de l’ensemble des tarifs—Pouvoir de la Commission de confirmer ou de modifier le calcul de l’impôt sur le revenu du transporteur à titre de partie recouvrable des tarifs—Portée de l’ordonnance de la Commission sur ce calcul—The Alberta Gas Trunk Line Company Act, 1954 (Alta.) chap. 37, art. 16, 30. Ce sont deux pourvois à l’encontre d’arrêts de la Cour d’appel de l’Alberta qui rejettent deux appels de la Public Utilities Board (la Commission) de l’Alberta. La Commission a rendu une ordonnance par suite de la demande des intimées à propos des tarifs fixés par l’appelante pour le transport du gaz naturel dans la province de l’Alberta. L’audience sur les tarifs et ce pourvoi font appel au texte de The Alberta Gas Trunk Line Company Act, plus particulièrement à l’art. 30. Ces procédures soulèvent quatre questions principales. La Commission a-t-elle le pouvoir: de rendre des ordonnances 1) qui sont rétroactives ou rétrospectives? 2) qui portent uniquement sur un grief spécifique sans se prononcer expressément sur le caractère juste et raisonnable, dans l’ensemble, des tarifs? 3) l’ordonnance a-t-elle comme conséquence d’imposer à Nova la façon dont elle doit s’acquitter de ses impôts? 4) en fixant les tarifs et taxes de Nova, la Commission a-t-elle le pouvoir de modifier ou de confirmer la méthode utilisée par Nova pour calculer les impôts sur le revenu qu’elle considère comme un élément recouvrable au moyen de ses tarifs et droits?
Arrêt: Les pourvois sont rejetés.
La Commission a le pouvoir de modifier par ordonnances, rétroactivement au moins jusqu’à la date du dépôt de la plainte, les tarifs et droits imposés par la société qu’elle juge ni justes ni raisonnables. En rendant sa décision, la Commission n’a fait appel qu’aux seules dispositions législatives directement applicables en vertu de l’art. 30 de la Loi AGTL et de ses autres dispositions et n’a rien fait de plus que s’inspirer de ses propres décisions dans des procédures semblables.
Les tarifs payés à Nova jusqu’au moment de la plainte et les éléments des tarifs imposés qui n’ont pas été contestés doivent être présumés justes et raisonnables. Il faut des termes précis pour imposer à un organisme de réglementation l’obligation de vérifier lors de l’audition de chaque plainte le caractère totalement juste et raisonnable des tarifs. La contestation des tarifs et de leurs éléments a reçu une réponse globale.
La Commission visait seulement la méthode comptable à utiliser pour déterminer la part afférente à l’impôt à recouvrer dans les tarifs de Nova. (Toute ordonnance qui aurait prescrit quelles déclarations d’impôt Nova devait produire aurait été ultra vires de la Commission et celle-ci n’a pas rendu de telle ordonnance.) La Commission qui a, en vertu de la loi, le pouvoir de confirmer ou de modifier la méthode utilisée par l’appelante pour calculer les impôts sur le revenu dans l’établissement de ses tarifs, doit analyser le montant des impôts recouvrables par les tarifs si elle veut remplir complètement son rôle qui consiste à vérifier si les tarifs sont justes et raisonnables. Jurisprudence: Distinction faite avec l’arrêt Northwestern Utilities Limited et autre c. La ville d’Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684; arrêts mentionnés: Re Eurocan Pulp & Paper Co. Ltd. and British Columbia Energy Commission et al. (1978), 87 D.L.R. (3d) 727; R. c. Mansour, [1979] 2 R.C.S. 916; Ville d’Edmonton, Ville de Jasper Place, Ville de Red Deer et Ville de Vegreville c. Northwestern Utilities Limited, [1961] R.C.S. 392.
POURVOIS à l’encontre de deux arrêts de la Cour d’appel de l’Alberta[1] qui a rejeté deux appels de décisions de The Public Utilities Board de l’Alberta modifiant les tarifs de transport de gaz naturel établis par l’appelante. Pourvois rejetés.
M.H. Patterson, c.r., B.A. Crane, c.r., et H.D. Williamson, pour l’appelante.
J. Ballem, c.r., et Leslie L. Fryers, pour les intimées.
Robert Young, pour TransCanada Pipelines Limited.
Richard Low, pour Consolidated Natural Gas Limited.
W.J. Major, c.r., pour Public Utilities Board.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE ESTEY—Ce sont deux pourvois à l’encontre d’arrêts de la Cour d’appel de l’Alberta qui rejettent deux appels de la Public Utilities Board (ci-après appelée la «Commission des services publics» de l’Alberta). La Commission a rendu une ordonnance par suite de la demande des intimées à propos des tarifs fixés par l’appelante pour le transport du gaz naturel dans la province de l’Alberta. Les intimées sont des producteurs de gaz naturel et l’appelante, Nova, s’occupe de la collecte du gaz naturel chez les producteurs et de son transport à des points situés sur la frontière de l’Alberta où le gaz est livré à une catégorie d’entreprises, ci-après appelées à l’occasion les «expéditeurs», parmi lesquels se trouvent notamment TransCanada PipeLines Limited, Alberta and Southern Gas Co. Ltd., West Coast Transmission Company Limited et Pan-Alberta Gas Limited. Les expéditeurs transportent le gaz naturel vers tous les marchés de l’Amérique du Nord hors de la province de l’Alberta. Nova, l’appelante, s’appelait auparavant «Alberta Gas Trunk Line Company» et, ici, je l’appellerai «Nova». L’audience sur les tarifs et ce pourvoi font appel au texte de The Alberta Gas Trunk Line Company Act, 1954 (Alta.), chap. 37 (la «Loi AGTL») modifiée, plus particulièrement l’art. 30, qu’il y a lieu de citer au complet:
[TRADUCTION] 30. (1) La société établit à l’occasion et peut, à l’occasion, modifier les tarifs, taxes et autres droits, y compris les taux et méthodes de dépréciation et d’amortissement, la détermination de la base de tarification et de son taux de rendement, afférents au captage, au traitement, au transport, à l’emmagasinage, à la distribution, au mélange, à l’échange, à la manutention et à la livraison du gaz transporté dans une ou des portions de ses pipe-lines et autres installations, ou à tout service rendu par la société en raison du captage, du traitement, du transport, du stockage, de la distribution, du mélange, de l’échange, de la manutention ou de la livraison de gaz.
(2) Sur plainte écrite d’une partie intéressée, la Commission des services publics peut et, sur directives du lieutenant-gouverneur en conseil, doit, après avoir donné avis aux parties intéressées et les avoir entendues, vérifier le caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et autres droits établis ou modifiés par la société et peut, par une ordonnance écrite, confirmer ou modifier les tarifs, taxes et autres droits.
(3) Lorsque la Commission des services publics modifie un tarif, une taxe ou un autre droit établi ou modifié par la société, son ordonnance décrète que la modification conservera son plein effet jusqu’à une date spécifiée ou jusqu’à ce que se produise un événement spécifié, la période en cause ne devant jamais dépasser douze mois.
(4) Les dispositions de la Partie I de The Public Utilities Board Act s’appliquent aux questions qui relèvent de la compétence de la Commission des services publics en vertu du présent article pour autant qu’elles ne sont pas incompatibles avec les dispositions du présent article.
En vertu de l’art. 16 de la Loi AGTL, The Gas Utilities Act R.S.A. 1970, chap. 158, qui s’applique ordinairement au transport du gaz naturel aux consommateurs dans la province de l’Alberta, ne s’applique pas aux opérations de Nova. Comme on peut le voir dans le par. (4) de l’art. 30, précité, la Partie I de The Public Utilities Board Act, R.S.A. 1970, chap. 302 (la «Loi PUB») s’applique aux audiences tenues en vertu de la Loi AGTL, si ces dispositions ne sont pas incompatibles avec cette dernière loi. Je reviendrai plus loin sur la Loi PUB, précitée.
Comme on peut le remarquer par les termes de l’art. 30, précité, le processus de fixation du coût d’expédition du gaz dans les installations de Nova commence par la publication par Nova des tarifs et droits d’utilisation de ses installations. Ensuite, sur plainte ou sur directive du lieutenant-gouverneur en conseil, la Commission vérifie «le caractère juste et raisonnable» des taxes et autres droits établis à l’occasion par Nova. Les producteurs intimés ont, en vertu du par. 30(2), déposé une plainte quant aux tarifs alors exigés par Nova. Voici le texte de cette plainte:
[TRADUCTION] Les sociétés se plaignent que les tarifs, taxes et droits établis par AGTL ne sont ni justes ni raisonnables parce qu’ils permettent d’utiliser un taux d’amortissement excessif pour le système d’AGTL et permettent aussi d’utiliser la méthode de l’impôt sur le revenu reporté. Les sociétés soutiennent que le calcul juste et raisonnable de l’impôt sur le revenu par AGTL devrait plutôt se faire selon la méthode de l’impôt exigible.
Les sociétés demandent respectueusement à la Commission de constater que les tarifs, taxes et droits fixés par AGTL ne sont ni justes ni raisonnables et lui demandent de les modifier de façon à y incorporer l’impôt calculé selon la méthode de l’impôt exigible et un amortissement compatible avec la durée utile des réserves qui alimentent le système.
Une autre plainte semblable a été déposée à l’égard des tarifs fixés par Nova pour l’année 1979.
Par suite de ces plaintes, la Commission a tenu plusieurs audiences et rendu, entre le 8 septembre 1978 et le 6 février 1979, la série de décisions suivantes:
(1) Décision n° E78106, du 8 septembre 1978, refuse une demande visant à soumettre des preuves supplémentaires par voie de nouvelle audition. (Pas d’appel)
(2) Décision n° C78147, du 8 novembre 1978, ordonnance définitive. (En appel) (3) Décision n° E78140, du 17 novembre 1978, ordonnance provisoire à propos de la prise d’effet de l’ordonnance définitive. (Pas d’appel)
(4) Décision n° E78143, du 30 novembre 1978, fait droit à une demande de révision et de modification de la décision n° C78147. (Pas d’appel)
(5) Décision n° C78305, du 21 décembre 1978, modifie la décision n° C78147. (En appel)
(6) Décision n° C78221, du 21 décembre 1978, fixe le taux de rendement du capital de Nova. (Pas d’appel)
(7) Décision n° E79027, du 6 février 1979 (ordonnance provisoire) en vigueur pendant douze mois à compter du 1er janvier 1979; elle prescrit de continuer à utiliser pendant cette période la méthode du calcul des impôts et de l’amortissement utilisée jusqu’alors par Nova dans sa comptabilité (En appel).
En définitive, nous devons nous pencher sur une ordonnance modifiée qui résulte de la combinaison des décisions nos C78147 et C78305 et qui prescrit l’utilisation de certaines méthodes comptables, comme nous le verrons en détail incessamment, pour l’année civile 1978 et aussi le maintien de ces méthodes pendant l’année civile 1979 en vertu de la décision n° E79027. La Commission a manifestement adopté cette méthode, c.-à-d. délivrer deux ordonnances, l’une définitive, l’autre provisoire, à cause de la disposition selon laquelle ses ordonnances portant modification demeurent en vigueur pendant un maximum de douze mois. Nous nous demanderons plus tard comment ce délai se calcule en droit.
Voici le texte de l’ordonnance de la Commission relative aux tarifs de 1978, rendue le 8 novembre 1978 (C78147) et modifiée le 21 décembre 1978 (C78305) (mentionné ci-dessus):
[TRADUCTION]
(1) Quant à la période de douze mois se terminant le 31 décembre 1978, AGTL doit inclure dans le coût de ses services, une dépense d’amortissement calculée selon les taux, les méthodes et la façon utilisés par AGTL immédiatement avant le 1er novembre 1975.
(2) Quant à la période de douze mois se terminant le 31 décembre 1978, AGTL doit inclure dans le coût de ses services seulement les impôts sur le revenu exigibles à l’égard de cette année-là. Le revenu imposable sera calculé selon la méthode de l’impôt exigible, par le retranchement de la déduction pour amortissement maximale ou de la déduction moindre que la Commission peut approuver. L’ordonnance provisoire du 6 février 1979 (E79027) déjà mentionnée est ainsi conçue:
[TRADUCTION] (1) Jusqu’à la disposition définitive de la cause, AGTL établira l’élément impôt sur le revenu de ses tarifs, droits et taxes selon la méthode de l’impôt exigible et opérera la déduction pour amortissement maximale et non celle énoncée à l’alinéa b) de la résolution du conseil d’administration cité à l’art. 6 de la présente ordonnance provisoire.
(2) La présente ordonnance provisoire s’applique à toutes les facturations faites par AGTL à compter de la date de la présente ordonnance provisoire et restera en vigueur par la suite pendant douze mois conformément à l’article 30 de The Alberta Gas Trunk Line Company Act à moins qu’une autre ordonnance provisoire ou définitive ne la remplace d’ici là.
Il y a donc un intervalle entre la période d’application des ordonnances sur les tarifs de 1978 et l’entrée en vigueur de l’ordonnance provisoire pour la période commençant le 6 février 1979, mais il paraît sans conséquence sur l’issue définitive du présent pourvoi, probablement pour le motif que la Commission pouvait, en rendant la décision définitive sur l’affaire de 1979, délivrer une ordonnance définitive applicable depuis la date de la demande, au début de janvier 1979.
Ces procédures soulèvent quatre questions principales:
[TRADUCTION]
(1) La Commission a-t-elle le pouvoir, en vertu de la Loi AGTL, précitée, d’étendre la validité de son ordonnance à la période de douze mois depuis le 1er janvier 1978 jusqu’au 31 décembre 1978, alors que les ordonnances ont été rendues le 8 novembre et le 21 décembre 1978; c.-à-d., la Commission peut-elle, en vertu de la loi, rendre une ordonnance rétroactive ou rétrospective?
(2) La Commission peut-elle rendre une ordonnance en raison d’une plainte qui ne vise pas expressément le caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et autres droits de Nova fixés par celle-ci en vertu de la Loi, mais qui se limite à traiter des griefs spécifiques invoqués par les producteurs requérants?
(3) L’ordonnance de la Commission a-t-elle comme conséquence d’imposer à Nova la façon dont celle-ci doit acquitter ses impôts en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu, 1970‑71-72 (Can.), chap. 63 et modifications?
(4) La Commission a-t-elle le pouvoir, en fixant les tarifs et taxes que Nova peut exiger en vertu de la Loi, de modifier ou d’approuver la méthode employée par Nova pour calculer ses impôts sur le revenu qu’elle considère comme un élément recouvrable au moyen de ses tarifs et droits?
Des cinq juges de la Cour d’appel de l’Alberta qui ont entendu l’affaire, quatre, pour les motifs rédigés par le juge Clement, se sont prononcés contre Nova sur chacune des questions. Le juge Prowse, tout en étant du même avis sur l’issue de la cause, ne partage pas l’opinion de la majorité de la Cour d’appel sur plusieurs points. Il a conclu que la Commission a commis une erreur en s’arrêtant à un élément unique du prix, la dépense au titre de l’impôt, tandis que sa compétence consiste à examiner le caractère juste et raisonnable de la totalité des tarifs. Cette façon de faire, a-t-il conclu, ressort de l’omission de la Commission de tenir compte des procédures parallèles relatives au «taux de rendement» et de l’étude qui y est faite de la méthode «normalisée» du calcul de l’impôt. Selon lui, la Commission a, à tort, pris pour acquis qu’elle avait une compétence générale sur les affaires de la société. Ce point de vue est aussi manifesté, de l’avis du juge Prowse, par la tentative de la Commission de dicter à la société la manière de s’acquitter de ses obligations fiscales envers Revenu Canada. Il a en plus admis l’argument de l’appelante selon lequel l’art. 30 ne permet pas à la Commission de rendre des ordonnances rétroactives ou rétrospectives. Finalement, il a toutefois rejeté l’appel. Il a exprimé l’avis que l’appelante, cherchait à conserver les avantages de la décision relative au «taux de rendement» obtenue dans les procédures parallèles tout en contestant l’ordonnance en cause ici. Les deux, à son avis, établissent ensemble les tarifs de la société pour 1978. Il n’est pas loisible à l’appelante, dit-il, d’accepter et de rejeter à la fois ces tarifs en portant une décision en appel et en essayant de retenir les avantages de l’autre. Rétroactivité de l’article 30
Pour déterminer si la Commission peut délivrer des ordonnances qui portent sur les opérations passées, je trouve utile l’analyse que le juge Prowse a faite en Cour d’appel.
[TRADUCTION] En rédigeant cette Loi, la législature avait la possibilité:
a) de donner à la Commission le pouvoir de rendre des ordonnances rétroactives, des ordonnances qui modifient les opérations passées;
b) de rendre des ordonnances rétrospectives, c.-à-d. des ordonnances qui confèrent des conséquences nouvelles à des opérations passées comme des ordonnances pour l’avenir qui tiennent compte des pertes ou des profits accumulés avant la date d’entrée en vigueur de l’ordonnance;
c) de rendre des ordonnances strictement pour l’avenir quant à l’application et quant aux effets.
On a mentionné au cours des plaidoiries en cette Cour et devant les cours d’instance inférieure l’arrêt de cette Cour Northwestern Utilities Limited et autre c. La ville d’Edmonton[2]. Dans cette affaire cependant, la Cour étudiait The Gas Utilities Act. précitée, que la Loi AGTL, précitée, rend expressément inapplicable en l’espèce et on a conclu tant en cette Cour que dans les cours d’instance inférieure que la première Loi établit un régime de contrôle des tarifs d’un modèle qui est fait pour l’avenir à une exception près, celle des pertes subies pendant l’audition d’une demande d’augmentation de tarif. J’estime que cet arrêt n’est d’aucun secours dans l’examen de la question relative à la Loi AGTL soumise à cette Cour en l’espèce.
L’ordonnance de la Commission visée ici est manifestement rétroactive et la question qui se pose est: l’art. 30 permet-il une telle ordonnance? Il est utile de faire un bref historique de l’art. 30 pour étudier cette question. La première version de l’art. 30, dans The Alberta Gas Trunk Line Company Act, 1954 (Alta.), chap. 37, était beaucoup plus courte que la version actuelle. Elle se lisait:
[TRADUCTION] 30. (1) Les administrateurs établissent des tarifs, taxes et autres droits justes et raisonnables pour le captage, le transport, la distribution, la manutention et la livraison de tout le gaz transporté par la société dans la totalité ou dans une partie de ses pipe-lines et autres installations.
(2) A la demande de la société, d’une partie intéressée ou sur les directives du lieutenant-gouverneur en conseil, la Board of Public Utility Commissioners peut modifier ou confirmer les tarifs ainsi établis par la société, que celle-ci ait été ou non déclarée transporteur public par la Petroleum and Natural Gas Conservation Board. Les dispositions de The Public Utilities Act s’appliquent, sous réserve des modifications nécessaires, à cette demande ou à ces directives.
En vertu de cet article, les droits étaient établis par les administrateurs de la société et jugés à la mesure de leur caractère juste et raisonnable. Les mécanismes de ce jugement n’étaient cependant pas exposés en détail. La demande était adressée à la Board of Public Utility Commissioners, qui a précédé la Commission actuelle, et The Public Utilities Act était applicable dans sa totalité. La Commission devait modifier ou établir les tarifs établis par la société.
L’incertitude engendrée du fait d’avoir deux organismes qui peuvent, tous les deux, établir les mêmes tarifs a été dissipée, en partie du moins, par les modifications apportées par 1970 (Alta.), chap. 5, art. 8. L’article 30 a été abrogé et remis en vigueur dans une forme sensiblement plus élaborée:
[TRADUCTION] 30. (1) La société établit à l’occasion les tarifs, taxes et autres droits pour le captage, le traitement, le transport, le stockage, la distribution, la manutention et la livraison de gaz transporté par une ou des portions de ses pipe-lines et autres installations ou pour tout service rendu par la société en raison du captage, du traitement, du transport, du stockage, de la distribution, de la manutention ou de la livraison de gaz.
(2) A la suite d’une plainte écrite d’une partie intéressée, la Commission des services publics peut et, sur les directives du lieutenant-gouverneur en conseil, doit, après avoir donné avis aux parties intéressées et les avoir entendues, vérifier le caractère juste et raisonnable de tout tarif, toute taxe et tout droit établis par la société et peut, par une ordonnance écrite, modifier ou confirmer ce tarif, cette taxe ou ce droit.
(3) Lorsque la Commission des services publics modifie un tarif, une taxe ou un droit établi par la société, son ordonnance décrète que la modification conservera son effet jusqu’à une date spécifiée ou jusqu’à ce que se produise un événement spécifié, la période en cause ne devant jamais dépasser douze mois.
(4) Les dispositions de la Partie I de The Public Utilities Board Act s’appliquent aux objets qui sont de la compétence de la Commission des services publics en vertu du présent article pour autant qu’elles ne sont pas incompatibles avec les dispositions du présent article.
La responsabilité de la société quant à l’établissement des tarifs s’est trouvée clarifiée. Sur plainte, la Commission devait «modifier ou confirmer» les tarifs en appliquant le critère du «caractère juste et raisonnable». Pour la première fois le par. (3) fixe la durée de validité des ordonnances de la Commission et le par. (4) limite l’application générale de la Loi PUB, précitée. Les éléments d’un code autonome de réglementation des tarifs sont définis.
Les trois premiers paragraphes de l’art. 30 ont été modifiés de nouveau par 1974 (Alta.), chap. 7 art. 19. Il s’agit de changements de détails. Je répète le texte des par. (1) à (3) en soulignant les modifications de 1974, pour faciliter la comparaison:
[TRADUCTION] 30. (1) La compagnie établit à l’occasion et peut, à l’occasion, modifier les tarifs, taxes et autres droits, y compris les taux et méthodes de dépréciation et amortissement, la détermination de la base de tarification et de son taux de rendement, afférents au captage, au traitement, au transport, au stockage, à la distribution, au mélange, à l’échange, à la manutention et à la livraison du gaz transporté dans une ou des portions de ses pipe-lines et autres installations, ou à tout service rendu par la société en raison du captage, du traitement, du transport, du stockage, de la distribution, du mélange, de l’échange, de la manutention ou de la livraison de gaz.
(2) A la suite d’une plainte écrite d’une partie intéressée, la Commission des services publics peut et, sur les directives du lieutenant-gouverneur en conseil, doit, après avoir donné avis aux parties intéressées et les avoir entendues, vérifier le caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et autres droits établis ou modifiés par la société et peut, par une ordonnance écrite, confirmer ou modifier les tarifs, taxes et autres droits.
(3) Lorsque la Commission des services publics modifie un tarif, une taxe ou un autre droit établi ou modifié par la société, son ordonnance décrète que la modification conservera son plein effet jusqu’à une date spécifiée ou jusqu’à ce que se produise un événement spécifié, la période en cause ne devant jamais dépasser douze mois.
L’appelante a choisi d’aborder le problème de la rétroactivité par le par. (3) de l’art. 30. Ce paragraphe édicte expressément que la «modification apportée par la Commission conservera son plein effet jusqu’à une date désignée …» De l’avis de l’appelante, [TRADUCTION] «toute la portée de l’article est pour l’avenir» et [TRADUCTION] «sa seule interprétation possible est que toute modification entrera en vigueur à la date de l’ordonnance et demeurera en vigueur dans l’avenir». Le paragraphe prend une teinte différente si on en fait l’interprétation depuis le début du paragraphe au verbe «modifie». Dans le contexte de la phrase, ce verbe n’a pas forcément une application rétroactive ou pour l’avenir. De la même manière, le par. (2) peut signifier que toute ordonnance qui «peut confirmer ou modifier les tarifs, taxes et autres droits» puisse être rétroactive. Il faut manifestement, d’après le plan défini dans la loi, que ces tarifs et droits soient ceux que Nova a établis avant la présentation de la plainte. Il s’ensuit, logiquement, que la révision demandée à la Commission doit s’appliquer au moins à compter de la date de la plainte qui vise les tarifs fixés par la société. Les termes du par. (2) permettent de conclure que la législature a voulu confier à la Commission le pouvoir de modifier les tarifs et droits imposés par la société, lorsque la Commission les juges injustes et déraisonnables, avec effet rétroactif au moins jusqu’à la date de la plainte.
Même si chaque loi doit être complète en elle-même et se lire en fonction de sa terminologie propre et du plan législatif général qu’elle met en place, il est parfois utile pour déterminer le sens d’une loi d’avoir recours à une loi semblable ou comparable du même gouvernement ou d’un autre gouvernement. C’est le cas en l’espèce où on peut tirer avantage de la consultation d’un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, Re Eurocan Pulp & Paper Co. Ltd. and British Columbia Energy Commission et al.[3] Dans cette affaire-là, la British Columbia Energy Commission révisait, en vertu de l’Energy Act, 1973 (B.C.), chap. 29, un tarif fixé par une société de service public, par suite d’une plainte d’un consommateur selon laquelle ces tarifs étaient [TRADUCTION] «injustes, déraisonnables, insuffisants ou indûment discriminatoires ou contraires à la présente loi, aux règlements ou à toute autre loi … » Cette loi permet à l’Energy Commission de [TRADUCTION] «déterminer, après audition, les tarifs justes, raisonnables et suffisants à respecter et observer et [la Commission] établira les tarifs par ordonnance» (par. 38(1)). Le paragraphe (2) de l’art. 38 de la loi de la Colombie-Britannique ajoute:
[TRADUCTION] La société d’énergie touchée par l’ordonnance rendue en vertu du paragraphe (1) modifiera ses tarifs immédiatement selon la teneur de l’ordonnance et déposera les tarifs modifiés auprès de la Commission.
La Cour d’appel de la Colombie-Britannique a conclu que ce plan établi par la loi accordait à la Commission le pouvoir de délivrer des ordonnances rétroactives. Le juge en chef Farris, parlant au nom de la Cour, a dit à la p. 731:
[TRADUCTION] En vertu de l’un ou l’autre article, il est prévu que la Commission peut examiner les tarifs fixés et chargés par un service public dans la passé ou les taux à appliquer ou à mettre en vigueur à l’avenir. Dans le premier cas, il peut y avoir un aspect rétroactif à toute ordonnance consécutive de la Commission. En vertu de l’art. 38, il paraît clair que la Commission a le pouvoir d’entendre une plainte suivant laquelle les tarifs en vigueur et appliqués sont injustes ou insuffisants. Dans cette éventualité, elle a manifestement le pouvoir de corriger l’injustice ou l’insuffisance. Rien ne permet de conclure que la législature ait voulu que la Commission ne puisse agir que pour l’avenir sous ce rapport.
Le juge en chef conclut aux pp. 731 et 732:
[TRADUCTION] Considérant la Loi dans son ensemble, je suis d’avis que la Commission a reçu le pouvoir de rendre les tarifs applicables depuis la date de la demande même si le texte de la Loi ne le dit pas expressément.
Nous n’avons pas besoin de décider en l’espèce si la Commission pourrait donner à son ordonnance un effet rétroactif à la date de la demande ou même avant. Il en va ainsi parce que l’entrée en vigueur des ordonnances frappées d’appel ne remonte pas à la date de la plainte. Nous n’avons pas à décider non plus si la période de validité de l’ordonnance de la Commission, qui ne doit jamais dépasser douze mois, doit chevaucher la date à laquelle elle a été rendue. Il se trouve qu’elle le fait en l’espèce et, à mon avis, les ordonnances ne contreviennent pas à la Loi sous ce rapport. Nous n’avons pas besoin de décider non plus si les ordonnances de la Commission doivent être en vigueur au moins jusqu’à la date où elles sont rendues, comme elle le font en l’espèce.
En interprétant les trois premiers paragraphes de l’art. 30, on doit absolument se rappeler que, suivant l’esprit de la Loi, le transporteur, Nova, est l’instigateur. Nova a le droit de prendre l’initiative d’appliquer les tarifs, taxes et autres droits qu’elle veut recouvrer des utilisateurs de ses installations. C’est l’intention de la Loi AGTL, précitée, que l’utilisateur de ces installations, s’il juge excessifs les tarifs de la société, puisse présenter une plainte écrite à la Commission. La loi oblige alors la Commission à vérifier le caractère juste et raisonnable des tarifs et à confirmer ou modifier ces tarifs selon sa conclusion. Considéré à la lumière de ce plan de la Loi, les termes employés par la législature permettent amplement, selon moi, l’interprétation selon laquelle la Commission a le pouvoir de modifier les tarifs imposés par la société, rétroactivement, au moins jusqu’au moment du dépôt de la plainte par un utilisateur des installations de la société.
Il y a peut-être lieu de souligner que dans le plan de la loi en vertu de laquelle l’arrêt Northwestern Utilities, précité, a été rendu, aucun tarif n’entrait en vigueur avant que la Commission ne l’ait approuvé et qu’il demeurait en vigueur jusqu’à ce que celle-ci le modifie ou le remplace. Ici, le processus est inversé. En vertu de la Loi AGTL, précitée, Nova doit établir et publier les tarifs à imposer pour l’utilisation de ses installations. La loi n’exige pas qu’en le faisant, Nova établisse des tarifs qui soient nécessairement justes et raisonnables. Quels que soient les tarifs établis par la société, ils sont, en droit, recouvrables à moins que et jusqu’à ce qu’il y ait plainte et que la Commission ordonne, en conséquence, la modification de ces tarifs. La loi prévoit la tenue d’audiences sur la plainte et, en l’espèce, ces audiences ont occupé la Commission du milieu de 1977 à la fin de 1978. Quand ce processus, établi par la Loi, est terminé, la seule restriction expresse imposée à la Commission quant à son ordonnance est que celle-ci ne reste pas en vigueur plus de douze mois. La Commission a, dans ces circonstances, statué que la modification qu’elle apportait aux taux d’abord établis par Nova entrerait en vigueur et s’appliquerait pendant toute l’année civile 1978. Cela a pour conséquence que les plaignants n’ont pas de recours quant à ce qu’ils ont payé depuis la date du dépôt de leur plainte, en 1977, jusqu’à la fin de l’année 1977. Une autre conséquence est de rendre Nova libre, à l’expiration de l’ordonnance, à la fin de 1978, d’établir encore une fois les tarifs, quels qu’ils soient, qu’elle entend imposer à ses clients; sous réserve évidemment du droit d’une partie intéressée de déposer une plainte, comme les producteurs l’ont fait en l’espèce. Si la formulation de l’art. 30 limite la Commission à des ordonnances pour l’avenir, ce serait imposer des conditions très pénibles aux usagers des services de Nova parce que celle-ci pourrait percevoir le coût des services qu’elle fournit pendant la période que la Commission doit consacrer aux travaux qui lui permettent de juger si les tarifs imposés par Nova sont en réalité justes et raisonnables. Si, après ce processus long et complexe, la Commission juge que les tarifs mis en vigueur par Nova sont en réalité injustes et déraisonnables, les producteurs de gaz auront nécessairement payé, durant le long délai qui suit leur plainte, des frais injustes et déraisonnables pour les services de Nova. Je ne considère pas que les dispositions des par. (2) et (3) de l’art. 30 exigent un tel résultat et, avec égards, je partage tout à fait l’avis de la majorité de la Cour d’appel que les ordonnances de la Commission, rendues applicables à compter du 1er janvier 1978, sont conformes aux pouvoirs accordés par la Loi AGTL, précitée.
Détermination du caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et droits
Cela nous amène au deuxième point, celui de savoir si la Commission a le pouvoir de rendre les ordonnances frappées d’appel en raison de plaintes déposées auprès de la Commission vers le milieu de 1977, sans se prononcer expressément sur le caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et autres droits que Nova a imposés et qui, si la Commission ne les modifie pas, sont applicables à compter de 1977. Par leurs plaintes susmentionnées, les producteurs ont contesté le droit de Nova d’inclure dans ses coûts les taux d’amortissement que les producteurs intimés ont qualifiés d’excessifs et, deuxièmement, les producteurs ont demandé à la Commission de décréter que Nova ne peut inclure dans ses coûts récupérables que les impôts sur le revenu payables en vertu de la formule de l’impôt exigible (expliquée et définie plus loin). En effet, la seconde partie de la plainte demande une ordonnance portant que Nova ne peut ajouter à ses coûts recouvrables en vertu de ses tarifs, taxes et droits que les impôts sur le revenu qu’elle a effectivement payés dans l’année ou la période en cause. La Commission a répondu aux plaintes en abordant chacun de ces deux points. La Commission n’a pas conclu en termes exprès, dans sa décision, que les tarifs appliqués par Nova pour ses services étaient injustes et déraisonnables. Elle n’a pas non plus dit expressément qu’après l’application de ses ordonnances, les nouveaux tarifs de Nova seraient justes et raisonnables.
Dans sa décision n° C78147, la Commission dit:
[TRADUCTION] f) Conclusions de la Commission
La Commission estime qu’en l’absence de disposition législative expresse qui permette d’inclure dans ses tarifs, taxes et droits les impôts sur le revenu reportés, les seuls impôts sur le revenu qu’AGTL devrait exiger et percevoir sont les impôts sur le revenu payables et réellement payés par AGTL pour l’année courante. La Commission a adopté cette position de façon constante pour tous les services publics relevant de sa juridiction.
La Commission estime qu’en tant qu’organisme de réglementation exerçant ses fonctions, elle permet de bien équilibrer les coûts et les revenus tant à court terme qu’à long terme, lorsqu’elle autorise une société à recouvrer, grâce à ses tarifs, taxes et autres droits, les impôts sur le revenu effectivement payés chaque année.
L’appelante a deux griefs à formuler contre ces conclusions de la Commission. D’abord, on soutient quant à la dernière phrase du premier alinéa, que la Commission a eu tort d’aborder ces plaintes et les modifications apportées aux tarifs de Nova de la même manière qu’elle aborde les tarifs recouvrables par les services publics en vertu de The Gas Utilities Act, précitée. A mon avis, dans ce passage, la Commission n’a rien fait de plus que de s’inspirer, pour juger ces plaintes, de décisions qu’elle a rendues dans des procédures semblables dans ses autres opérations. Nulle part la Commission ne manifeste qu’elle ait pu faire appel à d’autres dispositions législatives que celles que l’art. 30 et les autres dispositions de la Loi AGTL, précitée, rendent directement applicables à ces plaintes.
Le second grief de l’appelante est que l’art. 30 ne permet à la Commission d’agir qu’en fonction de conclusions ou de constatations qui ont trait au «caractère juste et raisonnable des tarifs, taxes et autres droits établis ou modifiés par la société … ».
Pendant les audiences successives que la Commission a tenues en raison des plaintes des producteurs, les parties, dont l’appelante, ont soumis de nombreux éléments de preuve sur les points spécifiques soulevés par ces plaintes. L’appelante n’a pas soumis de preuve quant à la question générale du caractère juste et raisonnable de ses tarifs. La société n’a apparemment jamais prétendu au cours des audiences devant la Commission que celle-ci ne devait pas se limiter aux objets spécifiques des plaintes formulées par les producteurs, mais devait aussi aborder l’ensemble de la question du caractère juste et raisonnable des tarifs de la société de façon générale en plus des deux éléments précis de la plainte. En cette Cour et dans les cours d’instance inférieure, les parties ont admis ou présumé, dans leur argumentation, que les tarifs recouvrables par Nova comportent quatre éléments:
1. le coût du service de transport fourni par Nova à ses clients;
2. l’amortissement;
3. les impôts sur le revenu;
4. le rendement sur le capital investi ou la base de tarification.
Seuls les éléments 2 et 3 sont invoqués dans les plaintes soumises à la Commission et la preuve et les plaidoiries présentées à la Commission n’ont trait qu’à ces deux éléments. Le dossier ne mentionne pas qu’on se soit arrêté pendant les procédu- res longues et complexes (relatives à la plainte des producteurs ci-dessus mentionnée) aux deux autres éléments des tarifs de Nova.
Indépendamment des faits, il s’ensuit forcément que si Nova a, en conformité des dispositions de la Loi, établi les tarifs que les producteurs ont payés au moins jusqu’au dépôt de la plainte, les tarifs ainsi établis sont présumés justes et raisonnables. Par leurs plaintes, les producteurs n’ont mis en cause que les questions relatives à l’amortissement et aux impôts sur le revenu et ont, par ailleurs, à cause de leur silence, accepté comme justes et raisonnables les autres éléments des tarifs imposés par Nova. Vu que la Commission a donné suite à ces plaintes en ne se prononçant, après examen, que sur les deux éléments ainsi proposés, il faut conclure qu’elle a estimé que rien de ce qui lui a été soumis dans ces audiences ne lui a permis de voir des éléments injustes ou déraisonnables dans les tarifs de Nova hormis les deux éléments contestés. A moins que la loi n’impose à un organisme de réglementation, en termes précis, l’obligation, lors de l’audition de chaque plainte, de vérifier le caractère intrinsèquement et totalement juste et raisonnable des tarifs fixés pour la prestation des services en cause, une cour devrait hésiter à donner un sens aussi exceptionnel aux termes employés par la législature. Je ne le ferai pas à cause du texte de la Loi qui no