Fermes Harpur LTÉE c. Canada (Agriculture)

Fermes Harpur Ltée c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire))
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-02-16
Référence neutre
2024 CF 253
Numéro de dossier
P-2-20
Contenu de la décision
Date : 20240216
Dossier : P-2-20
Référence : 2024 CF 253
[TRADUCTION FRANÇAISE]
APPEL INTERJETÉ DEVANT L’ÉVALUATRICE
SOUS LE RÉGIME DE LA LOI SUR LA SANTÉ DES ANIMAUX
Ottawa (Ontario), le 16 février 2024
En présence de madame la juge en chef adjointe Gagné, évaluatrice adjointe
ENTRE :
LES FERMES HARPUR LTÉE
appelante
et
LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE DU CANADA
Intimé
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu [1] La Cour est saisie d’un appel interjeté devant une évaluatrice sous le régime de l’article 56 de la Loi sur la santé des animaux, LC 1990, c 21 [la Loi]. Les Fermes Harpur Ltée contestent le montant de l’indemnité accordée par le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire du Canada, à savoir 8 712 618,50 $, suivant un ordre de destruction émis par l’Agence canadienne d’inspection des aliments (l’Agence) et visant leur troupeau de cerfs rouges atteint de la maladie débilitante chronique (MDC).
[2] Fermes Harpur plaide que l’Agence n’a pas employé une méthode raisonnable pour déterminer la juste valeur marchande du troupeau et qu’elle n’a pas appliqué une déduction raisonnable pour la valeur des carcasses de cerfs rouges non infectés par la MDC. Fermes Harpur fait valoir qu’elle aurait dû recevoir la somme de 13 173 119 $.
[3] Le ministre interjette un pourvoi incident visant l’indemnisation du fait qu’il a accordé à l’appelante une indemnité qui dépasse le plafond réglementaire fixé dans le Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction d’animaux, DORS/2000-233 [le Règlement]. L’indemnité versée excède le plafond réglementaire pour les cerfs rouges mâles de moins d’un an. Par conséquent, il a accordé 504 071 $ en trop. Il demande donc à l’évaluatrice de réduire le montant de l’indemnité à 8 208 547,50 $.
[4] Pour les motifs qui suivent, il est fait droit en partie à l’appel et le dossier est renvoyé au ministre pour nouvelle décision conforme aux présents motifs.
II. Les faits [5] Un appel visant l’indemnisation versée constitue une instruction de novo de la question en litige de savoir si l’indemnité accordée par le ministre sous le régime de la Loi était raisonnable (la version française de la Loi fait plutôt référence à la suffisance de l’indemnité accordée, nous reviendrons sur cette distinction plus loin).
[6] Nous avons donc tenu un procès de quatre jours, et avons entendu les témoins suivants :
Pour Fermes Harpur :
M. Jordan Harpur, directeur principal des finances d’Organix Corporation, la société de gestion qui supervisait les opérations de Fermes Harpur;
M. Randal Wehrkamp, expert dans l’industrie des cervidés;
Mme Anne-Marie Bélanger, juricomptable qui travaillait auparavant chez BDO et qui travaille maintenant chez Excellence Juricomptable.
Pour le ministre :
Mme Sophie Benoit, spécialiste des opérations auprès de l’Agence;
Dr. Stéphane Fortin, vétérinaire auprès de l’Agence;
M. Robert E. Burden (Serecon Inc.), expert en économie agricole et en évaluation d’actifs.
A. Fermes Harpur et le troupeau [7] Fermes Harpur était propriétaire de trois fermes distinctes de cerfs rouges établies à Boileau, Avoca et Rivière-Rouge, dans la province de Québec. Les opérations ont commencé en 1988 lorsque la tante et l’oncle de M. Jordan Harpur ont importé un troupeau de 48 biches et deux cerfs de la Nouvelle-Zélande. Ce pays est le berceau de l’industrie de l’élevage des cerfs rouges et continue de dominer le marché des exportations de ces animaux à l’international.
[8] Suite à des inséminations artificielles et à des transferts d’embryons, le troupeau a amélioré d’une manière appréciable son patrimoine génétique et était composé de 2 500 têtes à la fin des années 90. Fermes Harpur a reçu les conseils de vétérinaires et d’universitaires sur la manière d’améliorer le patrimoine génétique de ses animaux et M. Harpur a qualifié d’exponentielles les améliorations obtenues entre 1992 et 2010.
[9] Ce succès tient en partie au fait que Fermes Harpur consignait soigneusement dans un dossier pour chaque animal, et tout au long de sa vie, sa provenance, son géniteur et le géniteur de ce dernier, le niveau de poids pris, sa consommation, son taux de reproduction, sa production de velours, etc.
[10] Ce succès tient également au fait que Fermes Harpur a acquis Les Viandes de la Petite-Nation Inc. [VPN] en 2002 et construit un abattoir dernier cri en 2007. Elle était alors en mesure de contrôler la qualité de ses produits des champs jusqu'à la table.
[11] En 2012, le troupeau est devenu un troupeau fermé, ce qui signifie que la reproduction se fait sans apport génétique externe. Fermes Harpur a pris cette décision sur les conseils de vétérinaires et universitaires et après avoir conclu qu’il n’existait pas d’apport génétique externe susceptible de hausser la qualité du troupeau. Le troupeau comptait alors près de 3000 animaux, répartis dans quatre « familles » différentes, chacune dotée d’un patrimoine génétique suffisamment diversifié pour éviter la consanguinité.
[12] Fermes Harpur a recensé et quantifié les points de valeur qu’elles recherchaient et son troupeau était supérieur à tout autre troupeau de cerfs rouges en tous points : la taille du corps et sa composition, la rapidité de la croissance, le taux de naissance des faons et la gestation précoce pour les femelles, la taille des bois et la production de velours pour les mâles.
[13] Fermes Harpur a commencé à faire la publicité de sa venaison sous la marque Cerf de Boileau en 1996. Au fil des années, sa venaison était mentionnée dans des livres de recettes, des articles de presse, des émissions de cuisine et des compétitions culinaires internationales. Ses produits étaient servis dans des restaurants de renom partout dans le monde et elle a accompli un processus de certification exigeant pour vendre ses produits à des restaurants gradés au guide Michelin en Europe.
[14] En 2018, Fermes Harpur était un élevage de cerfs rouges de grande renommée, et elle possédait un troupeau d’environ 3 000 têtes réparti dans trois fermes qui s’étendaient sur plus de 1000 acres de terrain. Ses activités comprenaient notamment la reproduction et l’élevage de cerfs rouges pour leur viande, la production de bois de velours et la fourniture d’animaux vivants à des tiers pour les activités de parcs de chasse. Fermes Harpur vendait ses produits au Canada, aux États-Unis, en Europe et en Nouvelle-Zélande.
[15] Elle prévoyait faire croître ses affaires grâce à l’exploitation d’une propriété appelée Kenauk, laquelle aurait permis d’accroître la taille du troupeau de 3 000 à 20 000 têtes [l’expansion Kenauk] et de mettre l’accent sur des activités liées à la chasse.
B. La MDC et le processus d’abattage [16] Le 10 septembre 2018, un cerf rouge d’une des installations de Fermes Harpur a obtenu un résultat positif pour la MDC. La MDC est une maladie déclarable aux terme de la Loi et du Règlement sur les maladies déclarables, DORS/91-2.
[17] La MDC est une encéphalopathie spongiforme transmissible qui cause une maladie neurologique évolutive chez le cerf et autres cervidés. Elle est contagieuse et toujours fatale. Il n’existe pas de traitement ni de vaccin contre la MDC, qui ne peut être détectée qu’après la mort de l’animal.
[18] Le 1er octobre 2018, l’Agence a ordonné l’abattage de tout le troupeau.
[19] Jordan Harpur était alors responsable des opérations et le point de contact de l’Agence au cours des événements qui ont suivi. Bien que la situation n’ait pas été rendue publique à l’époque, la rumeur selon laquelle le troupeau était contaminé et allait être abattu s’est rapidement disséminée. La marque et la réputation de l’appelante, construites au fil des décennies, se sont aussitôt envolées en fumée. Toutefois, dès le début du processus de dépopulation, l’Agence s’est montrée rassurante auprès de M. Harpur en lui rappelant que la Loi prévoyait une indemnité allant jusqu’à 8 000 $ par animal. Le Dr. Fortin a même reconnu que Fermes Harpur avait un troupeau élite. Il a fait une analogie selon laquelle le rang tenu par Fermes Harpur dans l’industrie du cerf rouge était comparable à celui du joueur le plus talentueux de la Ligue nationale de hockey, Sydney Crosby.
[20] À cette époque toutefois, l’Agence avait deux principales préoccupations. La première était la vitesse à laquelle l’ensemble du troupeau pouvait être abattu (le ministère de l’Agriculture, des Pêches et de l’Alimentation du Québec et le ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs du Québec insistaient fortement auprès de l’Agence pour des résultats rapides); la deuxième était la minimisation des coûts.
[21] L’Agence a fixé au 31 décembre 2018 le délai pour compléter l’abattage de tout le troupeau. Puisqu’un tel délai exigeait l’abattage de plusieurs centaines d’animaux par semaine et que le rythme d’abattage de VPN était de 30 bêtes par semaine, l’Agence a retenu les services des Viandes Forget pour exécuter ce travail.
[22] Entre le 3 octobre et le 18 décembre 2018, le troupeau de 2 723 cerfs rouges (le dénombrement définitif a été fait par l’Agence à partir de la lecture de l’étiquette d’oreille de chaque cerf visé par l’ordre de destruction) a été abattu. L’Agence et Fermes Harpur ont supervisé ensemble le processus et M. Harpur était quotidiennement en contact avec les représentants de l’Agence: Mme Benoît, le Dr Bertrand et le Dr Daoust. Tous les témoins entendus sur la question sont sans équivoque : la collaboration entre Fermes Harpur et l’Agence était à son meilleur compte tenu des circonstances. L’Agence était très réceptive aux difficultés que la situation occasionnait pour la famille Harpur et les employés de l’entreprise, et M. Harpur était conscient de la nécessité de procéder rapidement à l’abattage du troupeau, tout en ayant l’assurance qu’il serait indemnisé. Il était également très sensible aux répercussions de la situation sur les employés de Fermes Harpur et de VPN.
[23] Mme Benoît a expliqué à M. Harpur que la Loi et les règlements prévoyaient l’octroi d’une indemnité fondée sur la juste valeur marchande de chaque animal, en sus des frais de transport à l’abattoir et des frais d’abattage, déduction faite de la valeur des carcasses.
[24] Le 12 octobre 2018, M. Harpur a envoyé pour approbation à Mme Benoît ce qu’il a intitulé [traduction] Plan d’action pour l’abattage des cerfs rouges de Fermes Harpur. Même si Mme Benoît avait sollicité et attendait un plan d’action de la part de M. Harpur, cette lettre avait une portée beaucoup plus large. Sa teneur peut se résumer comme suit :
Ÿ À compter du 18 octobre 2018, Fermes Harpur enverra ses animaux à Viandes Forget pour être abattus;
Ÿ Après avoir été examinés par l’Agence, les carcasses des bêtes qui ont obtenu des résultats négatifs seront achetés par VPN au prix de 4,50$ le kilo (poids à froid);
Ÿ VPN achètera uniquement les carcasses qui satisfont à l’ensemble de ses protocoles HACCP (système d’analyse des risques-points critiques) et aux exigences de l’Agence (les autres seront refusés et renvoyés à Viandes Forget);
Ÿ Les carcasses seront livrées aux installations de VPN à Saint-André-Avellin dans des contenants combo en carton;
Ÿ Les carcasses ainsi livrées comprendront les produits dérivés habituels dans l’industrie, à savoir les cœurs, les foies, les reins, les poumons, etc.
[25] Entre le 10 octobre et le 16 octobre 2018, Mme Benoît et M. Harpur ont échangé quelques courriels à ce sujet, mais comme la lettre ne répondait pas aux demandes de Mme Benoît (car elle comprenait une convention avec un tiers, soit VPN), elle ne l’a pas signée.
[26] Fermes Harpur, VPN et l’Agence ont néanmoins exécuté l’entente selon laquelle Viandes Forget abattait les animaux et VPN acquérait les carcasses de Fermes Harpur.
[27] Aussitôt que VPN a commencé à recevoir les cadavres dans ses installations, elle a constaté que la qualité de la viande était déplorable. Dans certains cas, les capillaires dans la viande avaient éclaté, dans d’autres cas, la viande était flasque. Cela était dû au stress énorme ressenti par les animaux durant leur transport et leur abattage. Le 25 octobre, le jour suivant la réception de la première cargaison, M. Harpur a transmis des courriels à Mme Benoît et au Dr Fortin, avec des photographies jointes, pour leur signaler le problème (pièce P-18).
[28] Bien que Mme Benoît et le Dr Daoust aient déclaré qu’ils travailleraient avec Viandes Forget pour régler le problème, M. Harpur affirme que la situation a continué d’empirer. À un certain moment, l’Agence a même émis une demande d’action corrective, dans le cadre du processus HACCP.
[29] De surcroît, M. Harpur a été informé que Viandes Forget n’avait conservé aucun des produits dérivés que VPN souhaitait recevoir.
[30] De ce fait, VPN a seulement versé à Fermes Harpur le prix des carcasses qu’elle a été en mesure d’utiliser, moins les frais de transport entre ses installations et celles de Viandes Forget et les frais de disposition des cadavres inutilisables (666 701 $), alors que l’Agence a déduit de l’indemnité totale accordée à Fermes Harpur la valeur des carcasses livrées aux installations de VPN (937 975,50 $).
C. Le processus d’évaluation [31] Le 5 mai 2019, des représentants de l’Agence ont rencontré M. Harpur afin d’entamer le processus d’évaluation de l’indemnisation pour le troupeau abattu.
[32] Les parties se sont entendues pour retenir le 1er octobre 2018 comme date pour l’évaluation, soit le jour où Fermes Harpur a reçu l’avis général portant sur l’obligation de disposer visant chaque ferme.
[33] Le manuel des procédures communes [le manuel] expose les procédures relatives, notamment, à l’octroi d’indemnité sous le régime de la Loi et prévoit une orientation spécifique pour l’évaluation des animaux et des choses. L’évaluation peut être menée par un seul évaluateur, ou peut être faite par une équipe d’évaluation composée d’un inspecteur vétérinaire de l’Agence qui la préside, d’un évaluateur expert de l’industrie sélectionné par l’Agence et d’un autre évaluateur expert de l’industrie choisi par le propriétaire [le comité d’indemnisation]. Fermes Harpur a choisi la deuxième option.
[34] Les membres du comité d’indemnisation chargés de l’évaluation du troupeau abattu étaient le Dr Stéphane Fortin, le président du comité, M. Robert E. Burden, l’expert de l’Agence, et M. Randall Wehrkamp, l’expert mandaté par Fermes Harpur. Le Dr Fortin a ensuite élargi le comité pour y ajouter deux autres représentants de l’Agence, le Dr Marc Bertrand et Mme Sophie Benoit.
[35] Les deux évaluateurs experts de l’industrie, M. Burden et M. Wehrkamp, ont chacun préparé un rapport d’évaluation dans lesquels ils sont parvenus à des conclusions différentes. Le paragraphe 12.6(8) du manuel prévoit que [TRADUCTION] « [s]i l’équipe d’évaluation ne peut trouver un terrain d’entente », le président [TRADUCTION] « déterminera l’indemnisation à accorder et énoncera les motifs dans le rapport du président de l’équipe d’évaluation ». Par conséquent, le Dr Fortin a dû se prononcer sur le montant de l’indemnité à accorder à Fermes Harpur sur la foi des points de vue des experts.
[36] Parmi les multiples points de désaccord, les experts de l’industrie ne s’entendaient pas sur la question de savoir si les animaux devraient être évalués comme animaux de boucherie ou animaux reproducteurs. Ces derniers ont une valeur marchande plus élevée que les animaux de boucherie.
[37] En septembre 2019, M. Wehrkamp a produit un rapport dans lequel il sollicitait une indemnité totale de 13 406 961 $ (pièce P-2) [le rapport Wehrkamp]. Il a tenu compte, pour l’ensemble des animaux, de leur valeur à titre d’animaux reproducteurs et non de leur valeur à titre d’animaux de boucherie. Il a évalué chaque animal pour la somme maximale permise sous le régime prévu par les règlements, sauf pour les faons mâles âgés de moins d’un an qu’il a évalué à 7 999 $ chacun, malgré le plafond réglementaire de 4 000 $ pour ces animaux. Durant sa déposition, il a déclaré que l’Agence pouvait en l’espèce dépasser le plafond réglementaire comme elle l’avait fait dans d’autres cas semblables auparavant. Il n’a fourni aucune autre précision à ce sujet.
[38] M. Burden a produit trois versions de son rapport. Le 18 novembre 2019, il a émis un premier rapport qui évaluait le troupeau à 7 363 101 $. Il a estimé que 918 animaux étaient des animaux de boucherie tandis que 97 mâles et 1 708 femelles servaient d’animaux destinés à la reproduction.
[39] Le 28 novembre 2019, le comité d’évaluation a tenu une rencontre avec M. Harpur pour discuter des conclusions des deux rapports d’expert. M. Harpur a présenté le rapport Wehrkamp, puisque son auteur était absent. Il a fait valoir les arguments qui étayaient la proposition d’ajouter la valeur du bois de velours et d’accroître le nombre d’animaux classés comme animaux reproducteurs. Le Dr Fortin a demandé à M. Burden de tenir compte de ces éléments dans une version révisée de son rapport.
[40] Le 2 mars 2020, M. Burden a émis une seconde version de son rapport dans laquelle il évalue le troupeau à 9 647 443 $. Il change la répartition entre les animaux de boucherie et les animaux reproducteurs. En moyenne, il évalue 725 animaux de boucherie à 1 436 $, 198 mâles reproducteurs à 7 509 $ et 1 800 femelles reproductrices à 3 887 $. Les faons mâles de moins d’un an sont estimés à 7 596 $, ce qui dépasse le plafond réglementaire fixé à 4 000 $. M. Burden évalue le bois de velours à 125 053 $.
[41] Le 31 mars 2020, M. Burden produit une troisième version de son rapport dans laquelle il maintient la valeur du troupeau à 9 647 443 $ [le rapport Serecon]. Toutefois, il divise le montant de 125 053 $ attribué au bois de velours entre les valeurs moyennes des animaux plutôt que de leur donner une valeur distincte. Ce choix accroit la valeur moyenne des animaux de boucherie à 1 505 $ et des femelles reproductrices à 3 928 $.
[42] Le 21 mai 2020, le comité d’indemnisation a remis son rapport final à Fermes Harpur. Le Dr Fortin retient les valeurs établies dans le rapport Serecon pour trois raisons. Premièrement, les opérations de Fermes Harpur comprenaient la production de viande et ne se limitaient pas à la reproduction. Deuxièmement, M. Burden a tenu compte de l’expansion de Kenauk prévue par Fermes Harpur et a réservé un nombre raisonnable d’animaux à des fins de reproduction, tandis que M. Wehrkamp a estimé que 100 % des animaux étaient destinés à la reproduction. Troisièmement, M. Burden a jugé que les animaux perdaient de la valeur au fur et à mesure qu’ils vieillissent.
[43] Le 20 juillet 2020, le comité d’indemnisation a accordé à Fermes Harpur la somme de 9 650 594 $ pour la valeur marchande du troupeau, déduction faite de 937 975,50 $ pour les carcasses. L’indemnité totale adjugée s’élève à 8 712 618,50 $.
[44] L’Agence a également accordé une indemnisation pour les services offerts par les tiers ayant participé à l’abattage du troupeau, y compris les montants de 7 545 $ pour la main‑d’œuvre, de 93 711,08 $ pour le transport de Fermes Harpur aux installations des Viandes Forget, de 51 157,35 $ pour la disposition des restes et de 288 936,13 $ pour l’abattage.
D. Le sperme non récolté [45] Durant le processus d’abattage, Fermes Harpur a sollicité l’autorisation de récolter le sperme de quatre (4) de ses cerfs ayant le patrimoine génétique le plus recherché sur le site de Boileau.
[46] Le ministre a refusé la demande puisque cela irait à l’encontre de l’ordonnance de disposition et qu’elle contreviendrait à la politique de ne pas utiliser le sperme d’animaux exposés à toute forme de maladie.
[47] Mme Anne-Marie Boulanger a estimé que les paillettes de sperme non récoltées valaient 2 612 016 $ [le rapport BDO]. Fermes Harpur a ajouté cette somme à sa réclamation.
III. Les questions dont l’évaluatrice adjointe est saisie [48] Les questions soulevées dans le cadre du présent appel sont les suivantes :
L’indemnité accordée par le ministre pour les animaux est-elle raisonnable (suffisante)?
Le ministre a-t-il appliqué une déduction raisonnable (suffisante) pour la valeur des carcasses des animaux?
L’évaluatrice peut-elle accorder une indemnité pour le sperme non récolté?
L’évaluatrice peut-elle réduire l’indemnité accordée en excédent de ce qui est prévu au règlement (le pourvoi incident du ministre)?
IV. Analyse [49] L’article 48 de la Loi confère au ministre le pouvoir de prendre toute mesure de disposition à l’égard des animaux ou choses qui sont contaminés par une maladie, ou soupçonnés de l’être. L’article 51 de la Loi prévoit que le ministre peut ordonner le versement d’une indemnité au propriétaire de l’animal ou de la chose, égale à la valeur marchande que l’animal aurait eue au moment de l’ordre de destruction sans toutefois dépasser le plafond réglementaire, déduction faite de la valeur de sa carcasse.
[50] Cependant, la Couronne n’est pas tenue responsable des pertes, dommages ou frais — notamment loyers ou droits — entraînés par l’exécution des obligations imposées sous le régime de la Loi (article 50 de la Loi). En ce sens, le régime d’indemnisation limité prévu par la Loi n’a pas pour fins d’indemniser le propriétaire pour ses pertes de profits en le remettant dans la même situation dans laquelle il se trouvait avant l’abattage des animaux. La jurisprudence de la Cour a établi que la « valeur marchande » prévue à l’article 51 de la Loi n’englobe pas « la perte de valeur pour le propriétaire » ou la perte économique (Bergen c Canada (Agriculture et Agroalimentaire), 2021 CF 834 au para 94; Willow Hollow Game Ranch Ltd. c Canada (Agriculture et Agroalimentaire), 2016 CF 343 au para 36).
[51] Les articles 41 et 42 du Règlement établissent à 8 000 $ le plafond de l’indemnité versée pour un cerf rouge mâle âgé d’un an et plus, et à 4 000 $ pour tous les autres cerfs rouges.
[52] Finalement, le droit d’interjeter appel de l’indemnité est prévu à l’article 56 de la Loi. Vu l’apparence de conflit entre les deux versions officielles du paragraphe 56(1), il y a lieu de les reproduire en l’espèce :
Il peut être interjeté appel devant l’évaluateur soit pour refus injustifié d’indemnisation, soit pour insuffisance de l’indemnité accordée.
A person who claims compensation and is dissatisfied with the Minister’s disposition of the claim may bring an appeal to the Assessor, but the only grounds of appeal are that the failure to award compensation was unreasonable or that the amount awarded was unreasonable.
[53] Comme l’a indiqué à plusieurs reprises la Cour suprême du Canada, l’interprétation législative bilingue commande que lorsqu’une des versions est ambiguë et que l’autre est claire et non équivoque, il faut privilégier a priori le sens commun aux deux versions. En outre, lorsque le sens d’une des deux versions est plus large que l’autre, le sens commun aux deux favorise le sens le plus restreint ou limité (Caisse populaire Desjardins de l'Est de Drummond c Canada, 2009 CSC 29 aux para 83-84: R c Daoust, 2004 CSC 6 au para 26, R c Côté, 1977 CanLII 1, [1978] 1 RCS 8, à la p 327, Tupper v The Queen, 1967 CanLII 14 (SCC), [1967] SCR 589 à la p 593).
[54] Dans Interprétation des lois, 4e édition (Thompson Reuters: 2011), aux p 343-344, le professeur Pierre-André Côté affirme également que, en tenant compte du fait que les deux versions jouissent de la même autorité, l’interprétation législative des lois bilingues commence avec la recherche du sens commun aux deux versions.
[55] Une indemnité raisonnable (dans le sens généralement entendu par les cours de révision) n’est pas nécessairement suffisante, mais une indemnité suffisante est nécessairement raisonnable. Les versions anglaise et française de la Loi peuvent être facilement harmonisées en interprétant comme équivalents le concept du caractère raisonnable et celui de la suffisance.
[56] Nous devons également garder à l’esprit que l’article 56 établit les moyens d’appel et non la norme que l’évaluatrice doit utiliser en appel. Le droit d’appel appartient à la personne qui réclame l’indemnisation et cette personne peut interjeter appel pour refus injustifié d’indemnisation ou pour insuffisance de l’indemnité ainsi accordée.
[57] L’évaluatrice se penche sur la preuve de novo et peut confirmer ou modifier la décision du ministre ou renvoyer l’affaire à celui-ci pour qu’il y soit donné suite de la manière qu’elle-même précise (paragraphe 57(1) de la Loi).
A. L’indemnité accordée par le ministre pour les animaux est-elle raisonnable (suffisante)? (1) Les principes [58] Au titre des articles 51 et 52 de la Loi, la valeur marchande des animaux ou des choses constitue le fondement de l’indemnité.
[59] La Loi ne définit pas expressément l’expression « valeur marchande », sauf pour l’article 52 qui prévoit qu’il s’agit de la valeur que l’animal ou la chose « auraient eue au moment de l’évaluation si leur destruction n’avait pas été ordonnée ».
[60] Le manuel procure des indications sur le sens de valeur marchande :
[traduction]
12.4 Valeur marchande
[…]
Aux fins de l’octroi d’une indemnisation, la valeur marchande s’entend de la valeur que l’animal ou la chose aurait eue au moment de l’évaluation s’il avait été vendu dans un marché libre (par un vendeur consentant à un acheteur consentant) si sa destruction n’avait pas été ordonnée.
12.4.1 Procédures générales
[…]
3. Pour confirmer qu’il comprend bien la notion de valeur marchande, le propriétaire sera invité à fournir :
• les actes de vente et les reçus de toute transaction pertinente au cours des deux dernières années, à des fins de référence;
• les documents pertinents concernant la généalogie et les registres de production.
4. Pour confirmer qu’il comprend bien la notion de valeur marchande, il faut expliquer à l’expert de l’industrie qu’elle correspond soit :
• au prix payé dans le cadre d’une opération entre un acheteur et un vendeur consentants sans lien de dépendance pour des animaux ou choses comparables;
• aux prix courants pratiqués par des fournisseurs locaux;
• aux prix courants payés par des agents ou des agences de commercialisation pour du lait, des œufs, etc.
[61] Dans tous les cas, et comme le fait valoir l’appelante, la définition de valeur marchande n’est pas en cause en l’espèce puisque les parties, de concert avec les experts, ont retenu plus ou moins la même définition :
[traduction]
Pièce P-32, rapport final du comité sur l’évaluation, p 2.
Les présentes sommes sont le reflet de la valeur marchande des animaux, comme l’exige la Loi sur la santé des animaux et son Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction d’animaux.
La « valeur marchande » s’entend de la valeur que l’animal aurait eue au moment de l’évaluation s’il avait été vendu par un acheteur et vendeur consentants sur le marché libre, et si sa destruction n’avait pas été ordonnée.
Pièce P-2, le rapport Wehrkamp, p 5.
La juste valeur marchande est définie de la sorte dans la Loi sur la santé des animaux : « la valeur marchande que l’animal aurait eue au moment de son évaluation, si sa destruction n’avait pas été ordonnée ».
Pièce P-1, le rapport BDO, p 5 :
20. Pour les fins du rapport, nous avons défini la juste valeur marchande de la manière suivante :
« le prix le plus élevé, exprimé en espèces, qu’un bien rapporterait sur le marché libre, dans une transaction entre un vendeur et un acheteur consentants qui seraient prudents, indépendants l’un de l’autre et qui agiraient en toute connaissance de cause ».
Cahier de preuve supplémentaire de l’intimé mis à jour, onglet-1, rapport Serecon, p 12 :
la somme prévue en dollars canadiens qu’un vendeur consentant verserait à un acheteur consentant, sans lien de dépendance et sans contrainte d’agir.
[62] Enfin, et tel qu’indiqué précédemment, le Règlement prévoit que le plafond de l’indemnité qui peut être accordée pour un cerf rouge détruit est de 8 000 $ pour les mâles d’un an et plus et de 4 000 $ pour tous les autres cerfs rouges.
[63] Toutefois, tant la Loi que le manuel et le Règlement sont muets quant à la méthode précise à appliquer pour calculer la valeur marchande d’un animal, ce qui oppose en partie les parties en l’espèce.
(2) Les méthodes proposées (a) Le rapport Wehrkamp [64] M. Wehrkamp a préparé trois modèles d’évaluation différents (qui englobe quatre cas de figure) : le modèle de [traduction] « comparaison du Minnesota », le modèle du [traduction] « coût de remplacement de la Nouvelle-Zélande », et le modèle du [traduction] « flux monétaire actualisé » (qui englobe le cas de figure du statu quo et celui de l’expansion Kenauk).
[65] Le modèle de comparaison du Minnesota prend pour valeur de référence l’indemnisation accordée par le Département de l’agriculture des États-Unis à la ferme de North Oaks suivant l’abattage de son troupeau de cerfs rouges. M. Wehrkamp a appliqué le taux de conversion de 1,34 % et des éléments correcteurs de 25 % entre les deux groupes d’âge pour les mâles et les femelles, et de 33 % entre les femelles gravides et non gravides; il a alors obtenu la somme de 14 564 009 $ (au-dessus du plafond réglementaire).
[66] Le modèle du coût de remplacement de la Nouvelle-Zélande représente le calcul de ce que Fermes Harpur devrait débourser pour acquérir des cerfs rouges en Nouvelle-Zélande et les emmener à ses fermes du Québec. M. Wehrkamp s’est principalement fondé sur des factures de dépenses défrayées (relativement aux animaux et à la prise en charge, le transport, l’importation et aux autres frais) pour obtenir une valeur par tête. Il a ensuite appliqué les éléments correcteurs habituels, comme dans le modèle de comparaison du Minnesota, et a obtenu la somme de 16 407 504 $ (au-dessus du plafond réglementaire).
[67] Enfin, M. Wehrkamp a préparé un modèle du flux monétaire actualisé, qui est essentiellement une [traduction] « démarche fondée sur les bénéfices » où la valeur de l’actif est calculée en fonction de ses flux d’encaisse futurs (recettes et dépenses prises en compte). Il l’a présenté comme un modèle supplémentaire élaboré pour prendre en compte toutes les facettes et a obtenu les sommes de 17 055 983 $ pour le cas de figure du statu quo et de 44 690 922 $ pour le cas de figure de l’expansion Kenauk (toutes deux étant toujours plus élevées que le plafond prévu par la réglementation).
[68] M. Wehrkamp a pondéré les quatre sommes issues de chaque cas de figure, leur accordant chacune un poids de 25 %. Bien que je ne sois pas convaincue qu’il s’agisse d’une démarche utile ou appropriée dans les circonstances, elle n’est pas pertinente et n’a aucun impact sur le résultat final puisque tous les modèles donnent des montants plus élevés que le plafond réglementaire.
(b) Le rapport BDO [69] Mme Anne-Marie Bélanger est d’opinion que l’utilisation la plus lucrative du troupeau serait sa [traduction] « valeur d’utilité », selon une démarche fondée sur la continuité de l’exploitation, qui est la valeur que le troupeau générerait selon une utilisation spécifique, contrairement à sa [traduction] « valeur d’échange », qui est la valeur du troupeau fondée sur la valeur individuelle de chaque bête.
[70] Mme Bélanger explique que cette méthode doit être privilégiée dans un contexte où il n’existe pas d’élément de comparaison sur le marché. Lorsqu’un groupe d’éléments d’actifs est économiquement viable selon une optique prospective, une démarche fondée sur la continuité de l’exploitation est préférable et produira la valeur la plus élevée.
[71] Puisque la Loi ne prévoit pas l’octroi d’une indemnité pour toute perte excédant la valeur des animaux ou des choses dont la destruction a été ordonnée, Mme Bélanger précise que sa démarche est axée sur la valeur du troupeau lui-même, plutôt que sur les affaires, les dommages et les pertes de profits subis par Fermes Harpur du fait de l’abattage.
[72] Mme Bélanger calcule la valeur du troupeau avec et sans l’expansion Kenauk selon une méthode fondée sur le flux monétaire actualisé en utilisant les prévisions des recettes et des dépenses établies par Fermes Harpur (c.-à-d. la nourriture, la location des terres, les salaires et les frais de vétérinaire) relativement au troupeau et qui découlent de la vente de la viande, d’animaux vivants et du velours, et selon des données historiques. Dans le cas de figure du statu quo, elle a évalué que la valeur du troupeau va de 10 987 169 $ à 13 428 762 $ avec une valeur médiane de 12 207 965 $ et, dans le cas de figure de l’expansion Kenauk, elle va de 20 378 920 $ à 24 907 568 $ avec une valeur médiane de 22 643 244 $.
[73] Enfin, Mme Bélanger calcule la valeur des paillettes de sperme qui auraient pu être récoltées par Fermes Harpur. Ces calculs sont fondés sur le cas de figure selon lequel des échantillons auraient été prélevés durant une période de 11 jours à partir de quatre (4) cerfs matures et sur le fait que la valeur d’une seule paillette de sperme est de 395,76 $ alors que les frais associés à la conduite des opérations se seraient élevés à 15 000 $. Sur la foi de ces suppositions, Mme Bélanger établit la juste valeur marchande des paillettes de sperme à 2 612 016 $.
(c) Le rapport Serecon [74] La méthode d’évaluation de M. Burden englobe quatre étapes.
[75] Premièrement, M. Burden classe les animaux par âge et par sexe, et établit ensuite le pourcentage des animaux devant être considérés comme des animaux de boucherie par opposition à des animaux de reproduction sur le fondement des antécédents du troupeau et des indicateurs comme le taux de reproduction des femelles, les taux de mortalité, les taux d’abattage, le pourcentage de reproduction, le programme de triage éliminatoire et l’expansion Kenauk. Il conclut que, parmi les 2 723 cerfs composant le troupeau, 423 mâles et 303 femelles étaient destinés à l’abattoir dans le cours d’opérations visant à obtenir de la viande de choix, et que 197 mâles et 1 800 femelles étaient destinés à la reproduction.
[76] Deuxièmement, M. Burden évalue les animaux de boucherie en fonction de leur valeur sur le marché de la viande en ayant recours aux données fournies par Fermes Harpur. Pour établir la valeur de la viande sur le marché, il calcule le poids d’abattage moyen historique des animaux en fonction de leur âge et de leur sexe, puis il calcule la valeur brute des carcasses par kilogramme, et déduit le coût de la transformation, du transport par camion et les différents frais associés au fait d’amener les animaux plus jeunes à atteindre leur poids. Ce calcul aboutit à une valeur nette plus élevée que les valeurs de référence, à laquelle il ajoute une prime pour le velours et le cuir du cerf. Il estime que la valeur moyenne est de 1 505 $ pour 726 animaux.
[77] Troisièmement, M. Burden évalue les cerfs reproducteurs selon une démarche du coût de remplacement déprécié faute d’opération comparable sur le marché. Puisque les animaux provenaient à l’origine de Nouvelle-Zélande et que la seule souche génétique substantiellement équivalente se trouve à cet endroit, il établit la valeur des cerfs en fonction de leur âge et en se fondant sur les frais afférents au transport par avion d’un cerf reproducteur de la Nouvelle-Zélande aux installations Fermes Harpur. Il estime une valeur moyenne de 4 989 $ pour 197 cerfs.
[78] Quatrièmement, M. Burden évalue les biches reproductrices sur la foi de plusieurs facteurs essentiels faute d’opération comparable sur le marché. Ces facteurs sont le taux de reproduction des femelles, la période de procréation utile habituelle, la mortalité probable, et les coûts annuels fixes et variables. Il estime une valeur moyenne de 3 929 $ pour 1 800 femelles destinées à la reproduction, ce qui correspond au nombre de ces femelles dont M. Harpur a expliqué avoir besoin en vue d’atteindre ses objectifs à la fois pour les opérations en cours de transformation de la viande et pour l’expansion Kenauk.
[79] M. Burden établit une évaluation finale de 9 146 523 $.
(3) La méthode retenue [80] L’appelante soutient que l’indemnisation est insuffisante puisque le ministre sous-évalue le troupeau abattu en choisissant la méthode d’évaluation de M. Burden. Je suis d’accord.
[81] Quoiqu’il est bien établi que la classe ou la vocation d’un animal (c.-à-d. boucherie, reproduction ou trophée de chasse) est une caractéristique pertinente à prendre en compte lorsqu’il s’agit d’évaluer un animal conformément au régime d’indemnisation prévu par la Loi, j’estime qu’une distinction doit être faite entre la classe et la vocation du point de vue du vendeur, et la classe et la vocation du point de vue de l’acheteur potentiel.
[82] À mon avis, la preuve établit clairement que le troupeau de Fermes Harpur était un troupeau reproducteur, ne serait-ce que par la manière dont l’ensemble des témoins de faits et des témoins experts l’a qualifié de troupeau de cerfs rouges le plus impressionnant qu’ils ont vu au Canada, et probablement dans le monde. Après 30 ans d’élevage sélectif et de pratiques de gestion intensives, ce troupeau a surpassé la concurrence sous tous les volets considérés par les éleveurs. Il est vrai que certains des points de valeur sont destinés à éclairer les acteurs du marché de la venaison (par exemple la taille et la composition de la carcasse), mais chacun de ces animaux avait un patrimoine génétique similaire et aurait pu intéresser un acheteur à titre d’animal reproducteur. Encore là, la juste valeur marchande s’entend de ce qu’un acheteur serait prêt à verser à un vendeur consentant sur le marché libre. Si la valeur des animaux est estimée de façon individuelle, le modèle d’affaires du vendeur n’a que peu de répercussions sur cette valeur.
[83] Bien que la Cour ne dispose d’aucun élément de preuve lui indiquant que le marché aurait pu absorber 2 723 animaux reproducteurs du même coup, M. Burden et le ministre admettent qu’il aurait pu absorber 2 000 d’entre eux. Ce chiffre est avancé arbitrairement uniquement à partir du modèle d’affaires antérieur de Fermes Harpur et de ses plans futurs, en tenant compte notamment de l’expansion Kenauk. Il est difficile d’accepter que, bien que M. Burden ait classé plus de 2 000 bêtes comme animaux reproducteurs, la thèse du ministre est désormais qu’il serait impossible d’en vendre 724 de plus au prix associé à cette catégorie.
[84] Il est également admis que la juste valeur marchande est fondée sur les conditions normales du marché et non pas sur une vente à tout prix; ce qui signifie que Fermes Harpur auraient disposé du temps nécessaire pour vendre son troupeau. La décision Willow Hollow définit la juste valeur marchande comme étant la valeur marchande qui aurait cours si l’abattage du troupeau n’était pas imminent.
[85] Puisque nous avons conclu que Fermes Harpur possédait un troupeau reproducteur, je suis d’avis que le modèle du coût de remplacement constitue la méthode d’évaluation à privilégier. En fait, les deux experts de l’industrie conviennent que le modèle du coût de remplacement de la Nouvelle-Zélande est la meilleure méthode d’évaluation des animaux reproducteurs de Fermes Harpur, faute d’animaux comparables sur le marché canadien.
[86] Cela dit, ils ne s’entendent pas sur le résultat.
[87] Premièrement, M. Burden applique une prime de 41 % pour tenir compte de la différence de taille entre les animaux de la Nouvelle-Zélande et ceux de Fermes Harpur, alors que M. Wehrkamp applique une prime qui se situe entre 44 et 50 %. Aucun d’entre eux ne fournit d’élément de preuve exhaustif pour appuyer sa thèse, donc je vais fixer cette prime à 45 %.
[88] Deuxièmement, M. Burden ajoute un facteur de dépréciation de 17 % pour les mâles plus âgés. Sa seule justification est qu’il est évident que les animaux plus âgés ont moins de valeur. À l’opposé, MM. Harpur et Wehrkamp ont témoigné du contraire. Je vais privilégier leur position pour les raisons suivantes :
a) les seuls registres de vente de cerfs p