JFE Steel Corporation c. Evraz Inc. NA Canada

JFE Steel Corporation c. Evraz Inc. NA Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2018-06-05
Référence neutre
2018 CAF 111
Numéro de dossier
A-400-16, A-403-16
Contenu de la décision
Date : 20180605
Dossiers : A-403-16
A-400-16
Référence : 2018 CAF 111
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE WEBB
LA JUGE GLEASON
LE JUGE LASKIN
ENTRE :
JFE STEEL CORPORATION, NIPPON STEEL & SUMITOMO METAL CORPORATION, SUMITOMO CORPORATION, SUMITOMO CANADA LTD. et METAL ONE CORPORATION
demanderesses
et
EVRAZ INC. NA CANADA, CANADIAN NATIONAL STEEL CORPORATION, CANTAK CORPORATION, EDGEN MURRAY CORPORATION, GATEWAY TUBULARS LTD.,
MARUBENI-ITOCHU STEEL INC., MARUBENI-ITOCHU TUBULARS CANADA, SHELL CANADA LTÉE et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 30 janvier 2018.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 5 juin 2018.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE WEBB
Y ONT SOUSCRIT :
LA JUGE GLEASON
LE JUGE LASKIN
Date : 20180605
Dossiers : A-403-16
A-400-16
Référence : 2018 CAF 111
CORAM :
LE JUGE WEBB
LA JUGE GLEASON
LE JUGE LASKIN
ENTRE :
JFE STEEL CORPORATION, NIPPON STEEL & SUMITOMO METAL CORPORATION, SUMITOMO CORPORATION, SUMITOMO CANADA LTD. et METAL ONE CORPORATION
demanderesses
et
EVRAZ INC. NA CANADA, CANADIAN NATIONAL STEEL CORPORATION, CANTAK CORPORATION, EDGEN MURRAY CORPORATION, GATEWAY TUBULARS LTD.,
MARUBENI-ITOCHU STEEL INC., MARUBENI-ITOCHU TUBULARS CANADA, SHELL CANADA LTÉE et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
VERSION PUBLIQUE DES MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE WEBB
[1] JFE Steel Corporation (JFE) a présenté une demande de contrôle judiciaire (A-400-16) aux termes de l’alinéa 96.1(1)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation, L.R.C. (1985), ch. S-15 (la LMSI), visant les décisions définitives de dumping rendues par le président (le président) de l’Agence des services frontaliers du Canada (l’ASFC) relativement à certains tubes de canalisation soudés à gros diamètre en acier au carbone et en acier allié (les TCGD) originaires ou exportés de la République populaire de Chine (la Chine) et du Japon, datées du 20 septembre 2016 (cas portant le numéro LLP 2016 IN) (la décision définitive). Nippon Steel & Sumitomo Metal Corporation (Nippon Steel), Sumitomo Corporation (Sumitomo), Sumitomo Canada Ltd. et Metal One Corporation (Metal One) ont aussi présenté une demande de contrôle judiciaire (A-403-16) de la décision définitive. Les motifs de la décision définitive ont été publiés le 5 octobre 2016.
[2] Par ordonnance de la Cour datée du 31 janvier 2017, ces demandes ont été réunies, les versements futurs de documents devant se faire au dossier A-403-16 uniquement. Les présents motifs seront versés au dossier A-403-16 et la copie de ceux-ci sera aussi versée au dossier A-400-16.
[3] Les présentes demandes concernent uniquement les conclusions tirées à l’égard des TCGD originaires ou exportés du Japon.
[4] Pour les motifs qui suivent, je rejetterais les présentes demandes.
I. Faits et procédures
[5] La LMSI est la loi qui régit l’imposition de droits antidumping ou compensateurs lorsque des marchandises sont sous-évaluées au Canada. Des modifications ont été apportées à la LMSI en 2017 et les références dans les présents motifs aux divers articles de la LMSI concernent les dispositions dans la version en vigueur au moment où la décision définitive a été rendue.
[6] Les marchandises importées au Canada sont « sous-évaluées » (selon la définition du paragraphe 2(1) de la LMSI) lorsque la valeur normale des marchandises est supérieure à leur prix à l’exportation. La marge de dumping est définie au paragraphe 2(1) de la LMSI comme l’excédent entre ces deux montants. La valeur normale est déterminée conformément aux dispositions des articles 15 à 23.1 et 30 de la LMSI, et le prix à l’exportation est déterminé conformément aux dispositions des articles 24 à 28 et 30 de la LMSI. Dans le cas où il est impossible de déterminer la valeur normale ou le prix à l’exportation conformément à ces dispositions, ce montant est alors déterminé selon les modalités que fixe le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (article 29 de la LMSI).
[7] Une enquête relative à la sous-évaluation possible de marchandises est ouverte aux termes du paragraphe 31(1) de la LMSI par le président, de sa propre initiative ou suivant une plainte satisfaisant aux critères du paragraphe 31(2) de la LMSI. L’enquête en matière de dumping comporte généralement deux étapes – une étape provisoire et une étape finale – et les responsabilités liées à chaque étape sont distinctes. Le président est chargé de rendre la décision provisoire sur la marge de dumping et les marchandises auxquelles elle s’applique (article 38 de la LMSI), ainsi que la décision définitive selon laquelle les marchandises ont été sous-évaluées et selon laquelle la marge de dumping n’est pas minimale (article 41 de la LMSI). Le Tribunal canadien du commerce extérieur (le TCCE) a la mission de faire enquête et de rendre une décision provisoire sur la question de savoir si le dumping des marchandises a causé un dommage ou menace de causer un dommage (articles 37.1 et 42 de la LMSI) et de rendre les ordonnances ou de tirer les conclusions applicables selon ce que prévoit l’article 43 de la LMSI après une décision définitive rendue par le président de l’ASFC. Des droits antidumping sont imposés aux termes des articles 3 à 5 de la LMSI à la suite d’une ordonnance ou d’une conclusion du TCCE. La décision définitive rendue par le président de l’ASFC, en elle-même, ne donne pas ouverture à l’imposition de droits antidumping.
[8] La marge de dumping aux fins des décisions provisoire et définitive de dumping relatives aux marchandises d’un pays donné (article 30.1 de la LMSI) est égale à la moyenne pondérée des résultats obtenus pour chaque exportateur conformément aux dispositions de l’article 30.2 de la LMSI. S’il est impossible de déterminer la marge de dumping relative à toutes les marchandises en cause, elle peut être établie à partir d’un échantillonnage selon ce que prévoit l’article 30.3 de la LMSI.
[9] La LMSI établit des délais stricts dans lequels le président doit déterminer ces montants. Aux termes du paragraphe 38(1) de la LMSI, le président rend une décision provisoire de dumping au cours de la période comprise entre le soixantième jour et le quatre-vingt-dixième jour suivant l’ouverture d’une enquête aux termes de l’article 31 de la LMSI (à moins que le président ne proroge le délai de 45 jours selon ce que prévoit le paragraphe 39(1) de la LMSI pour les raisons énumérées à ce paragraphe). Dans les 90 jours de la décision provisoire de dumping aux termes du paragraphe 38(1) de la LMSI, le président doit rendre sa décision définitive de dumping aux termes de l’article 41 de la LMSI. Puisque le président a des délais stricts à respecter, il doit bénéficier d’un pouvoir discrétionnaire considérable pour établir la meilleure manière d’obtenir les renseignements nécessaires dans ces délais relativement courts.
[10] La valeur normale des marchandises doit être déterminée en fonction du prix de marchandises similaires qui sont vendues aux personnes et dans les circonstances énumérées à l’article 15 de la LMSI. Lorsque les ventes de marchandises similaires remplissant les conditions énumérées sont insuffisantes, sous réserve de l’article 20 de la LMSI, la valeur normale est déterminée par l’utilisation du prix auquel des marchandises similaires sont vendues à d’autres pays ou par l’utilisation du coût de production et par l’ajout d’un montant raisonnable pour les frais, notamment les frais administratifs et les frais de vente, ainsi qu’une marge bénéficiaire raisonnable (article 19 de la LMSI).
[11] JFE et Nippon Steel sont producteurs ou fabricants de divers produits en acier, y compris les TCGD. Sumitomo, Metal One et Marubeni-Itochu Steel Inc. (Marubeni Steel) sont des sociétés de négoce exerçant leurs activités au Japon. Le président de l’ASFC a déterminé qu’aux fins de la LMSI, les sociétés de négoce étaient des entreprises exportatrices de TCGD, mais pas JFE et Nippon Steel. Dans le calcul des valeurs normales, le président de l’ASFC a utilisé certains montants pour les frais et les profits des sociétés de négoce JFE et Nippon Steel.
[12] Au paragraphe 23 du mémoire qu’elle a déposé dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire, Nippon Steel a indiqué que sa demande (déposée en son nom et au nom de Sumitomo, de Sumitomo Canada Ltd. et de Metal One) était présentée pour [traduction] « contester la décision du président dans la DF [décision définitive] concernant : 1) l’identification des exportateurs aux termes de la LMSI; 2) le calcul des valeurs normales aux termes de l’alinéa 19b) de la LMSI et; 3) le régime d’évaluation des DAD [droits antidumping] potentiels établi par le président ». JFE a également soulevé la question de l’identification des exportateurs aux termes de la LMSI et du calcul des valeurs normales, mais pas la question du régime d’évaluation des droits antidumping potentiels.
[13] Après le dépôt des mémoires par Nippon Steel et JFE, la Cour a rendu sa décision dans l’affaire SeAH Steel Corporation v. Evraz Inc. NA Canada, 2017 FCA 172 (SeAH), notamment en ce qui concerne la compétence de notre Cour au sujet du contrôle des décisions du président de l’ASFC. À l’occasion de l’affaire SeAH, notre Cour a jugé que la décision définitive selon laquelle les marchandises d’un pays ont été sous-évaluées et selon laquelle la marge de dumping n’est pas minimale ne pouvait être annulée au seul motif que la décision définitive ne serait pas touchée, malgré le changement des montants utilisés par le président. Nippon Steel et JFE ont déposé des mémoires supplémentaires dans lesquels ils ont fait valoir que la Cour ne doit pas suivre la jurisprudence SeAH.
II. Questions en litige
[14] Les questions en litige sont les suivantes :
a) le président a-t-il commis une erreur en déterminant que les sociétés de négoce étaient les entreprises exportatrices de TCGD aux fins de la LMSI?
b) la décision définitive doit-elle être annulée au motif que le président a commis une erreur dans le calcul des valeurs normales? et
c) les régimes d’évaluation des droits antidumping potentiels doivent-ils être annulés?
[15] La portée de la compétence de la Cour d’annuler des décisions rendues par le président est pertinente à l’égard de toutes ces questions. Elle est discutée ci-dessous relativement au calcul des valeurs normales puisque la décision définitive est une comparaison quantitative entre deux montants – la marge de dumping déterminée pour le Japon et 2 %. À mon avis, puisque les moyens relatifs à l’identité des exportateurs (une conclusion qui n’est pas fondée sur le calcul d’un montant) ne peuvent en aucun cas être valablement invoqués, je les discuterai en premier.
III. Norme de contrôle
[16] La norme de contrôle de la décision définitive du président est celle du caractère raisonnable (Uniboard Surfaces Inc. c. Kronotex Fussboden GmbH et Co. KG, 2006 CAF 398, [2007] 4 R.C.F. 101, aux paragraphes 58 à 63).
IV. Analyse
A. Identité des exportateurs
[17] JFE et Nippon Steel ont soutenu que le président avait commis une erreur en concluant que les sociétés de négoce étaient les exportateurs aux fins de la LMSI; JFE et Nippon Steel ont toutes deux allégué qu’à titre de producteurs de TCGD, elles étaient les exportateurs. Ni JFE ni Nippon Steel n’ont donné d’éléments à l’égard des répercussions qu’un changement d’exportateurs entraînerait dans le calcul de la marge de dumping pour le Japon et, plus particulièrement, sur la question de savoir si la conclusion selon laquelle JFE et Nippon Steel étaient les exportateurs ferait que la marge de dumping pour le Japon serait minimale au cours de la période de l’enquête. Par conséquent, même si le constat du président selon laquelle les sociétés de négoce étaient les exportateurs n’était pas raisonnable, on n’aboutirait pas à la conclusion selon laquelle les TCGD du Japon étaient sous-évalués et selon laquelle la marge de dumping n’était pas minimale n’était pas raisonnable.
[18] Bien que le mot « exportateur » soit utilisé partout dans les dispositions portant sur la détermination de la valeur normale et du prix à l’exportation, il n’est pas défini par la LMSI.
[19] JFE et Nippon Steel ont soutenu devant le président de l’ASFC qu’à titre de producteurs de TCGD, elles étaient les exportateurs aux fins de la LMSI et non pas les sociétés de négoce. Le président a toutefois conclu que les sociétés de négoce étaient les exportateurs aux fins de la LMSI après avoir examiné les éléments de preuve dont il disposait pour chaque groupe de sociétés. La décision du président au nom de l’ASFC sur cette question est la suivante :
Elle [l’ASFC] a déterminé que les exportateurs des marchandises en cause étaient Sumitomo, Metal One et Marubeni Steel; ses raisons se résument à ce qui suit, mais le détail en est confidentiel.
1) Rôle des parties quant à exercer le pouvoir d’envoyer les marchandises au Canada :
a) propriétaire des marchandises, entre autres au moment de leur expédition au Canada
b) parties ayant payé pour la logistique et les assurances
c) rôle des parties dans le choix du navire pour l’expédition au Canada
d) factures commerciales
e) connaissements
f) permis d’exportation
g) contrats
h) déclarations des parties sur ce qui précède
2) Rôle des parties quant à déterminer les prix de vente au Canada :
a) propriétaire des marchandises, entre autres au moment de leur expédition au Canada
b) factures commerciales
c) contrats
d) rôle des parties quant à décrocher des ventes au Canada
e) rôle des parties dans la communication avec les clients canadiens
f) déclarations des parties sur ce qui précède
[20] La liste qui précède constitue uniquement une liste d’éléments que l’ASFC a indiqué avoir pris en compte pour constater que les sociétés de négoce étaient les exportateurs. On ne trouve nulle indication quant aux faits qui ont été constatés par le président ou la manière dont ces faits ont mené à la conclusion que les sociétés de négoce étaient les exportateurs. Bien qu’une personne puisse désigner certains renseignements qu’elle désire garder confidentiels (article 85 de la LMSI), le président peut conclure que la désignation n’est pas légitime (paragraphe 86(2) de la LMSI), ce qui peut résulter en le retrait de la désignation de confidentialité ou l’exclusion de ces renseignements des procédures.
[21] Il est loin d’être clair pourquoi tous les faits pertinents relativement aux éléments énumérés ci-dessus seraient confidentiels. Par exemple, le premier élément est le « propriétaire des marchandises, entre autres au moment de leur expédition au Canada ». La chaîne d’approvisionnement exposée ci-dessous est divulguée dans le mémoire public déposé par Nippon Steel. Bien que la propriété des TCGD ne soit pas expressément discutée, il est raisonnable de présumer que la propriété est passée des producteurs aux sociétés de négoce, étant donné que les sociétés de négoce ont commandé les TCGD des producteurs.
[22] En tout état de cause, même si certains faits sont confidentiels, rien n’explique pourquoi des motifs sur la confidentialité ne pouvaient être produit afin d’indiquer aux demanderesses et à notre Cour pourquoi le président a conclu que les sociétés de négoce étaient les exportateurs. Les parties ont droit à des motifs, et à non à une simple liste d’éléments.
[23] En l’espèce, il semble toutefois que les descriptions données par JFE et Nippon Steel des transactions qui ont résulté en l’importation des TCGD au Canada sont dans une large mesure semblables. Voici la description de ces transactions par Nippon Steel dans son mémoire :
11. [traduction] Les clients canadiens utilisent les demandes de prix pour se procurer des TCDI auprès de producteurs comme Nippon Steel ou JFE (les producteurs). Les producteurs structurent leurs exportations de TCDI par l’entremise de sociétés de négoce comme Sumitomo, Metal One ou Marubeni Steel (les sociétés de négoce) et d’importateurs au Canada (les importateurs). Les importateurs répondent directement à la demande de prix en s’appuyant sur un devis du producteur. Si la soumission de l’importateur est retenue, le client canadien et l’importateur concluent un contrat d’approvisionnement en TCDI. L’importateur commande les TCDI décrits par le client canadien auprès de la société de négoce. La société de négoce commande à son tour les TCDI auprès du producteur. Les producteurs et les sociétés de négoce ont des relations commerciales non exclusives.
[24] Par conséquent, les TCDI n’ont pas été vendus directement aux acheteurs au Canada par JFE et Nippon Steel, mais bien par les sociétés de négoce à titre d’intermédiaires. Il est aussi manifeste que les observations sur l’identité des exportateurs étaient axées sur la décision du TCCE à l’occasion de EMCO Electric International – Electrical Resource International c. Président de l’Agence des services frontaliers du Canada (25 juin 2009), CITT AP-2008-010 (EMCO). Dans cette affaire, la question dont était saisi le TCCE était celle de savoir qui, parmi le producteur de certaines marchandises en Chine ou la société intermédiaire par l’entremise de laquelle les marchandises étaient vendues, était l’exportateur des marchandises en cause. Le président de l’ASFC soutenait alors que le producteur des marchandises était l’exportateur aux fins de la LMSI, et EMCO soutenait que l’intermédiaire (Plumbtek Industries Inc. (Plumbtek)) était l’exportateur. Le TCCE a résumé l’argument de l’ASFC :
24. Elle fait valoir l’importance de regarder au-delà des documents de transaction pour déterminer qui a sciemment fourni les marchandises en cause pour exportation au Canada. À son avis, que Plumbtek ait été propriétaire des marchandises au moment où elles ont été exportées ne suffit pas pour conclure qu’elle est l’exportateur. Selon l’ASFC, comme Plumbtek ne fabrique pas de marchandises, n’écoule pas de marchandises sur le marché intérieur, n’entrepose pas ni ne s’occupe de manier des marchandises physiquement, on peut au mieux y voir une société commerciale qui s’est contentée de rendre un service en facilitant les ventes à EMCO. Elle soutient que d’organiser le transport et de remplir les documents constituent des services qui auraient pu être assurés par n’importe qui n’importe où.
[25] Le TCCE a rejeté la conclusion du président de l’ASFC et a conclu que Plumbtek était l’exportateur aux fins de la LMSI.
[26] En l’espèce, JFE soulève essentiellement les mêmes moyens que ceux qui ont été soulevés par le président de l’ASFC à l’occasion de l’affaire EMCO et tente d’opérer une distinction avec les faits de celle-ci, alors que Nippon Steel n’essaie pas de le faire, mais demande plutôt à la Cour de répudier la jurisprudence EMCO.
[27] Dans son mémoire, JFE soutenait [traduction] qu’« il n’y a pas d’acheteur-revendeur indépendant de “type Plumbtek” au Japon ». Nulle explication n’est donnée à l’égard de cette observation. À partir de la description des transactions aux paragraphes 16 à 19 du mémoire de JFE, il est raisonnable de présumer que les sociétés de négoce étaient les acheteurs de TCDI auprès de JFE. Au paragraphe 19, JFE allègue :
[traduction]
[e]n aucune circonstance une société de négoce n’a acheté de tubes de canalisation en acier (ou d’autres produits en acier) de JFE en spéculant ou sans commande ferme d’abord conclue avec un client canadien.
[28] Même si les sociétés de négoce avaient une commande ferme d’un client canadien, il semble qu’elles aient acheté les TCDI de JFE (qu’elles ont revendus à une autre société). Par conséquent, les sociétés de négoce seraient des acheteurs-revendeurs au Japon. Dans l’affaire EMCO, Plumbtek était également acheteur-revendeur, et le TCCE a constaté que « Plumbtek a largement procédé par transactions sur papier avec les marchandises en cause ». Par conséquent, en l’espèce et dans l’affaire EMCO, il y avait un acheteur-revendeur dont les transactions concernant les marchandises en cause ont largement été effectuées sur papier.
[29] Si cette constatation constitue le fondement de l’observation de JFE selon laquelle [traduction] « il n’y a pas d’acheteur-revendeur indépendant de “type Plumbtek” au Japon », dans cette perspective, il n’y a pas d’acheteurs-revendeurs « indépendants », et cette observation doit être conciliée avec la déclaration de JFE dont il semble ressortir qu’une seule société de négoce avec laquelle elle faisait affaire était une société affiliée à JFE. Le moyen de JFE tiré de la conclusion du TCCE selon laquelle aucun élément de preuve ne révèle que Plumbtek avait un lien de dépendance avec le producteur ou l’agent de vente est traité ci-dessous.
[30] Par conséquent, JFE n’a pas fondé son observation selon laquelle [traduction] « il n’y a pas d’acheteur-revendeur indépendant de “type Plumbtek” au Japon ».
[31] JFE a également soutenu qu’il était possible d’opérer la distinction suivante avec les faits de l’affaire EMCO : EMCO n’a jamais communiqué avec le producteur ou son agent de vente et ne connaissait pas l’identité du producteur avant d’avoir passé la commande. En l’espèce, JFE a soutenu que les clients canadiens étaient conscients que JFE était le producteur. Cependant, le simple fait de connaître l’identité du producteur ne change pas les rapports juridiques créés par les documents qui ont été signés ni le fait que la propriété des marchandises est tout de même passée par l’intermédiaire de la société de négoce.
[32] JFE a soutenu que, dans l’affaire EMCO, Plumbtek n’intervenait pas à titre d’agent ou d’agent de vente du producteur alors qu’en l’espèce [traduction] « les sociétés de négoce travaillaient sur commission comme agents de JFE ». La note de bas de page qui renvoie aux documents appuyant cette allégation est libellée comme suit [traduction] : « Réponse confidentielle de JFE, B7, B8 à la pièce 57 du dossier de l’ASFC, dossier de demande de JFE, onglet 5, page. » La note de bas de page est incomplète, car le numéro de la page n’est pas indiqué. Cependant, les réponses identifiées sous B7 et B8 apparaissent aux pages 147 et 148 du dossier de JFE. Ces réponses ne font qu’indiquer que JFE a conclu des ententes avec chacune des sociétés de négoce qui traitent [traduction] « des dossiers généraux relatifs à l’achat et à la vente de produits en acier » et qui prévoient le paiement d’une commission.
[33] En ce qui concerne l’affaire EMCO, le constat portant que Plumbtek n’intervenait pas à titre d’agent du producteur allait dans le sens de la conclusion selon laquelle « Plumbtek était propriétaire des marchandises en cause au moment où celles-ci ont été expédiées au Canada et qu’elle était donc l’entité exerçant le pouvoir d’expédier les marchandises au Canada » (paragraphe 44 des motifs dans la décision EMCO). La brève description de l’arrangement avec les sociétés de négoce que JFE mentionne dans son mémoire ne justifie nulle distinction entre la présente cause et les faits de la décision EMCO.
[34] Le dernier point soulevé par JFE pour opérer une distinction avec les faits de la décision EMCO est que, par cette décision, le TCCE a conclu que « les éléments de preuve établissent qu’il n’y avait aucun lien de dépendance entre Plumbtek et le producteur ou son agent de vente » (paragraphe 43 des motifs dans la décision EMCO). JFE allègue que [traduction] « [d]ans le cas de JFE, à l’inverse, une des sociétés de négoce expédiant des marchandises en cause au Canada était JFE Shoji America, une société affiliée de JFE ». Le président a toutefois conclu que JFE Shoji America ne faisait pas partie des trois sociétés de négoce qui étaient les exportateurs en l’espèce.
[35] Par conséquent, JFE n’a pas établi que les faits de la présente affaire diffèrent sensiblement de ceux de l’affaire EMCO.
[36] Le revirement de la jurisprudence EMCO sollicité par Nippon Steel est fondé sur l’hypothèse qu’il n’existe qu’une seule interprétation correcte du mot « exportateur » aux fins de la LMSI. Toutefois, comme la Cour suprême du Canada l’a expliqué dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 :
[47] La norme déférente du caractère raisonnable procède du principe à l’origine des deux normes antérieures de raisonnabilité : certaines questions soumises aux tribunaux administratifs n’appellent pas une seule solution précise, mais peuvent plutôt donner lieu à un certain nombre de conclusions raisonnables. Il est loisible au tribunal administratif d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables. La cour de révision se demande dès lors si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité. Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.
[37] Nippon Steel n’a pas démontré que l’interprétation du mot « exportateur » retenue par le TCCE à l’occasion de l’affaire EMCO n’appartenait pas à l’éventail des issues possibles raisonnables. Même si une autre interprétation du mot est possible, cela ne veut pas dire que l’interprétation retenue par le TCCE est déraisonnable.
[38] Par conséquent, il était raisonnable de la part du président, en se fondant sur la jurisprudence EMCO, de conclure en l’espèce que les sociétés de négoce étaient les exportateurs. Par conséquent, les demandeurs ne peuvent pas avoir gain de cause dans la présente procédure en ce qui concerne la conclusion du président selon laquelle les sociétés de négoce étaient les exportateurs.
B. Calcul des valeurs normales
[39] En l’espèce, le président a utilisé les montants des marges bénéficiaires obtenues de Nippon Steel et de JFE dans le calcul des valeurs normales. Nippon Steel et JFE allèguent que le président a utilisé les marges bénéficiaires de produits qui n’auraient pas dû être prises en compte par le président. Aucune demanderesse n’a toutefois donné d’indications sur la manière dont cela aurait des répercussions sur la décision définitive rendue par le président.
[40] Comme il a été indiqué précédemment, les demanderesses soutiennent que la Cour ne doit pas suivre la jurisprudence SeAH à l’égard de sa compétence d’examiner les décisions du président de l’ASFC. Dans son mémoire, JFE indique également qu’elle présente sa demande aux termes de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7. Ces observations reposent concrètement sur la thèse selon laquelle la Cour a compétence d’examiner les décisions rendues par le président de l’ASFC ou selon laquelle les pouvoirs qui lui sont conférés par le paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales sont applicables lorsque la Cour entend une demande de contrôle judiciaire aux termes de cette loi.
[41] Toutefois, notre Cour ne possède que la compétence que le législateur fédéral lui a attribuée (Windsor (City) c. Canadian Transit Co., 2016 CSC 54, [2016] 2 R.C.S. 617, au paragraphe 33).
[42] Le paragraphe 28(2) de la Loi sur les Cours fédérales dispose :
(2) Les articles 18 à 18.5 s’appliquent, exception faite du paragraphe 18.4(2) et compte tenu des adaptations de circonstance, à la Cour d’appel fédérale comme si elle y était mentionnée lorsqu’elle est saisie en vertu du paragraphe (1) d’une demande de contrôle judiciaire.
(2) Sections 18 to 18.5, except subsection 18.4(2), apply, with any modifications that the circumstances require, in respect of any matter within the jurisdiction of the Federal Court of Appeal under subsection (1) and, when they apply, a reference to the Federal Court shall be read as a reference to the Federal Court of Appeal.
[43] Le paragraphe 28(1) de la Loi sur les Cours fédérales énumère les offices fédéraux à l’égard desquels une demande de contrôle judiciaire peut être présentée devant la Cour. Le président de l’ASFC ne fait pas partie de cette liste des offices fédéraux. Par conséquent, il n’existe aucun droit de présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour visant les décisions du président de l’ASFC aux termes de l’article 28 de la Loi sur les Cours fédérales. Le droit de présenter une demande de contrôle judiciaire à la Cour visant la décision définitive est prévu par la LMSI et non pas par la Loi sur les Cours fédérales.
[44] Plus particulièrement, les paragraphes 96.1(1) et (6) de la LMSI disposait ce qui suit au moment pertinent :
96.1(1) Sous réserve des articles 77.012 et 77.12, une demande de révision et d’annulation peut être présentée à la Cour d’appel fédérale relativement aux décisions, ordonnances ou conclusions suivantes:
96.1(1) Subject to section 77.012 or 77.12, an application may be made to the Federal Court of Appeal to review and set aside
a) la décision définitive rendue par le président au titre de l’alinéa 41(1)a);
(a) a final determination of the President under paragraph 41(1)(a);
b) la décision rendue par le président au titre de l’alinéa 41(1)b) de faire clore une enquête;
(b) a decision of the President under paragraph 41(1)(b) to cause an investigation to be terminated;
c) la décision du président de renouveler ou non un engagement rendue au titre du paragraphe 53(1);
(c) a decision of the President under subsection 53(1) to renew or not to renew an undertaking;
c.1) l’ordonnance ou les conclusions rendues par le Tribunal au titre du paragraphe 43(1);
(c.1) an order or finding of the Tribunal under subsection 43(1);
d) l’ordonnance rendue par le Tribunal au titre des paragraphes 76.01(4) ou 76.03(5);
(d) an order of the Tribunal under subsection 76.01(4) or 76.03(5);
d.1) la décision rendue par le président au titre de l’alinéa 76.03(7)a);
(d.1) a determination of the President under paragraph 76.03(7)(a);
e) l’ordonnance ou les conclusions rendues par le Tribunal au titre du paragraphe 76.02(4) et relatives au réexamen prévu au paragraphe 76.02(1);
(e) an order or finding of the Tribunal under subsection 76.02(4) respecting a review under subsection 76.02(1);
f) l’ordonnance rendue par le Tribunal au titre des paragraphes 76.01(5) ou 76.03(12);
(f) an order of the Tribunal under subsection 76.01(5) or 76.03(12); or
g) les ordonnances ou conclusions rendues par le Tribunal au titre du paragraphe 91(3).
(g) an order or finding of the Tribunal under subsection 91(3).
96.1(6) La cour peut soit rejeter la demande, soit annuler la décision, l’ordonnance ou les conclusions avec ou sans renvoi de l’affaire au président ou au Tribunal, selon le cas, pour qu’il y donne suite selon les instructions qu’elle juge indiquées.
96.1(6) On an application under this section, the Federal Court of Appeal may dismiss the application, set aside the final determination, decision, order or finding, or set aside the final determination, decision, order or finding and refer the matter back to the President or the Tribunal, as the case may be, for determination in accordance with such directions as it considers appropriate.
[45] Les mesures que la Cour peut accorder aux termes de cette disposition sont limitées. Les pouvoirs attribués aux termes du paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales sont uniquement attribués à notre Cour aux termes du paragraphe 28(2) de cette loi si la question relève de la compétence de notre Cour aux termes du paragraphe 28(1) de cette loi. Puisque la compétence d’examiner la décision définitive n’a pas été accordée aux termes du paragraphe 28(1) de la Loi sur les Cours fédérales, mais plutôt aux termes de la LMSI, notre Cour ne dispose pas des pouvoirs généraux accordés aux termes du paragraphe 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales dans la présente procédure de contrôle judiciaire visant la décision définitive. Les seuls pouvoirs attribués à la Cour sont ceux qui sont exposés au paragraphe 96.1(6) de la LMSI. Notre Cour n’a d’autre choix que de rejeter la demande ou d’annuler la décision définitive rendue par le président. Dans le cas où la décision définitive est annulée, notre Cour peut renvoyer l’affaire au président pour nouvel examen conformément aux directives appropriées, mais l’affaire peut uniquement être renvoyée si la décision définitive est annulée.
[46] Il est par conséquent important de cerner quelle est la [traduction] « décision définitive du président aux termes de l’alinéa 41(1)a) », car la compétence accordée à notre Cour aux termes de l’article 96.1 de la LMSI est la compétence « de révision et d’annulation » de cette décision définitive. La référence, au paragraphe 96.1(6) de la LMSI, à l’annulation d’une décision, d’une ordonnance ou de conclusions concerne les alinéas c), c.1), d), e), f) et g) du paragraphe 96.1(1) puisqu’ils réfèrent précisément à une décision, à une ordonnance ou à des conclusions. Aucun droit général n’est conféré à la Cour d’examiner les conclusions ou les questions tranchées par le président autre que d’examiner la « décision définitive » aux termes de l’alinéa 41(1)a) de la LMSI ou une des autres conclusions ou décisions énumérées aux alinéas 96.1(1)b), c) ou d.1) de la LMSI (aucune de ces dispositions n’étant applicable en l’espèce).
[47] L’alinéa 41(1)a) de la LMSI disposait, au moment pertinent :
41(1) Dans les quatre-vingt-dix jours suivant sa décision rendue en vertu du paragraphe 38(1) au sujet de marchandises d’un ou de plusieurs pays, le président, selon le cas :
41(1) Within ninety days after making a preliminary determination under subsection 38(1) in respect of goods of a country or countries, the President shall
a) si, au vu des éléments de preuve disponibles, il est convaincu, au sujet des marchandises visées par l’enquête, des faits suivants :
(a) if, on the available evidence, the President is satisfied, in relation to the goods of that country or countries in respect of which the investigation is made, that
(i) les marchandises ont été sous-évaluées ou subventionnées,
(i) the goods have been dumped or subsidized, and
(ii) la marge de dumping ou le montant de subvention octroyé, relativement aux marchandises d’un ou de plusieurs de ces pays, n’est pas minimal,
(ii) the margin of dumping of, or the amount of subsidy on, the goods of that country or of any of those countries is not insignificant,
rend une décision définitive de dumping ou de subventionnement après avoir précisé, pour chacun des exportateurs — visés par l’enquête — des marchandises d’un ou de plusieurs de ces pays :
make a final determination of dumping or subsidizing with respect to the goods after specifying, in relation to each exporter of goods of that country or countries in respect of which the investigation is made as follows:
(iii) dans le cas de marchandises sous-évaluées, les marchandises objet de la décision et leur marge de dumping,
(iii) in the case of dumped goods, specifying the goods to which the determination applies and the margin of dumping of the goods, and
(iv) dans le cas de marchandises subventionnées :
(iv) in the case of subsidized goods,
(A) les marchandises objet de la décision,
(A) specifying the goods to which the determination applies,
(B) le montant de subvention octroyée pour elles,
(B) specifying the amount of subsidy on the goods, and
(C) sous réserve du paragraphe (2), le montant, s’il y a lieu, de la subvention prohibée octroyée pour elles; […]
(C) subject to subsection (2), where the whole or any part of the subsidy on the goods is a prohibited subsidy, specifying the amount of the prohibited subsidy on the goods; …
(Non souligné dans l’original)
(emphasis added)
[48] La décision définitive aux termes de cet alinéa est rendue à l’égard des marchandises d’un certain pays, pas des marchandises d’un certain exportateur. Deux conditions doivent être réunies pour qu’une décision définitive soit rendue – les marchandises d’un certain pays ont été sous-évaluées et la marge de dumping n’est pas minimale. Le paragraphe 2(1) dispose, en partie :
Minimale s’entend :
Insignificant means,
a) dans le cas de la marge de dumping, d’une marge inférieure à deux pour cent du prix à l’exportation des marchandises […]
(a) in relation to a margin of dumping, a margin of dumping that is less than two per cent of the export price of the goods …
[49] Par conséquent, si le président juge que les marchandises ont été sous-évaluées et que la marge de dumping est de 2 % et plus, il doit alors rendre une décision définitive de dumping au motif que, vu son texte, l’alinéa 41(1)a) de la LMSI est obligatoire (« le président […] rend […] »). La décision définitive est rendue selon ce que dispose l’alinéa 41(1)a) de la LMSI, après qu’il eut été précisé les marchandises et la marge de dumping pour ces marchandises. Aux termes de l’alinéa 41(1)a) de la LMSI, le processus comporte deux parties – les marchandises particulières et la marge de dumping sont précisées, et la décision définitive selon laquelle les marchandises ont été sous-évaluées et selon laquelle la marge de dumping n’est pas minimale est rendue.
[50] En l’espèce, ce processus en deux étapes est reflété dans les documents qui ont été émis en l’espèce. Dans le document intitulé [traduction] « LMSI – DÉCISIONS DU PRÉSIDENT RENDUES PAR LE DIRECTEUR GÉNÉRAL À L’ÉGARD DES DÉCISIONS DÉFINITIVES DES GROS TUBES DE CANALISATION DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE DE CHINE ET DU JAPON », la description des marchandises est faite à la première page. Après la description des marchandises, ce document comprend le texte suivant :
[traduction]
Conformément à l’alinéa 41(1)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (la LMSI) et selon ce qu’autorise l’instrument de délégation signé le 1er août 2012, je précise ce qui suit par les présentes relativement aux gros tubes de canalisation;
a. la marge de dumping à l’égard des importations originaires ou exportées de la République populaire de Chine et du Japon; et
b. le montant de subvention à l’égard des importations originaires ou exportées de la République populaire de Chine.
Les marges de dumping et les montants de subvention sont énumérés respectivement à l’annexe A et à l’annexe B jointes aux présentes.
[Non souligné dans l’original.]
[51] L’annexe A fournit la moyenne pondérée de la marge de dumping exprimée en tant que pourcentage du prix à l’exportation pour chacune des trois sociétés de négoce identifiées en tant qu’exportateur dans cette cause et pour tous les autres exportateurs. Elle fournit aussi la marge de dumping totale pour le Japon (48,1 %). Ce document est conforme à l’alinéa 41(1)a) de la LMSI qui dispose que ces montants sont précisés séparément de la décision définitive.
[52] Dans un document distinct intitulé [traduction] « LMSI – DÉCISIONS DE DUMPING ET DE SUBVENTIONNEMENT DE GROS TUBES DE CANALISATION ORIGINAIRES OU EXPORTÉS DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE DE CHINE ET DU JAPON », une description des marchandises en cause est à nouveau faite à la première page du document. Après la description des marchandises, ce document déclare :
[traduction]
Conformément à l’alinéa 41(1)a) de la Loi sur les mesures spéciales d’importation (la LMSI) et selon ce qu’autorise l’instrument de délégation signé le 1er août 2012, je rends une décision définitive de dumping et de subventionnement relativement à certains tubes de canalisation soudés à gros diamètre en acier au carbone et en acier allié originaires ou exportés de la République de Chine et du Japon.
Je décide par les présentes que les marchandises mentionnées précédemment ont été sous-évaluées et que la marge de dumping sur les marchandises n’est pas minimale. Je conclus également que les marchandises mentionnées précédemment ont été subventionnées et que le montant de subvention n’est pas minimal.
[53] Ce document constitue la décision définitive. Il s’agit simplement de la décision selon laquelle les marchandises ont été sous-évaluées et selon laquelle la marge de dumping n’était