Québec (Procureur Général) c. La Reine

Québec (Procureur Général) c. La Reine
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2001-02-12
Référence neutre
2001 CFPI 51
Numéro de dossier
T-2834-96
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20010212
Dossier : T-2834-96
Référence neutre: 2001 CFPI 51
ENTRE:
PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC
Partie demanderesse
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE, du Chef du Canada
Partie défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE BLAIS
[1] Il s'agit d'une requête de la partie défenderesse en contestation des privilèges de non-divulgation invoqués par la partie demanderesse.
FAITS
[2] La partie demanderesse a intenté une action par voie de déclaration afin que soit déterminé la portée des obligations de la partie défenderesse aux termes de la Loi sur le régime d'assistance publique du Canada, L.R.C., 1985, c. C-1.
[3] Conformément à la règle 223 des Règles de la Cour fédérale, 1998, les parties se sont échangées leurs affidavits de documents respectifs ainsi que les documents y étant énumérés, à l'exception de ceux à l'égard desquels les parties revendiquent un privilège de non-divulgation.
[4] La partie demanderesse a signifié à la partie défenderesse trois affidavits de documents, soit l'affidavit de Serge Audet, l'affidavit de Claude Wallot et l'affidavit de Jacques Lafontaine.
[5] La partie défenderesse conteste les privilèges de non-divulgation invoqués par la partie demanderesse à l'égard de 71 documents dont la liste m'a été remise à l'audience.
[6] Les privilèges revendiqués par la partie demanderesse à l'égard de ces 71 documents le sont à titre de privilège avocat-client et de stratégie de négociation, à titre de stratégie de négociation et/ou analyse interne et à titre des documents destinés au Conseil des ministres de la province.
[7] Un "Avis de question constitutionnelle" avait été signifié mais il a été décidé, d'un commun accord, qu'il n'était pas nécessaire de soulever cette question à l'audience.
PRÉTENTIONS DE LA PARTIE DÉFENDERESSE
[8] La partie défenderesse prétend que cette Cour a le pouvoir, aux termes de la règle 227 des Règles de la Cour fédérale, 1998, d'examiner, sur requête des parties au litige, la suffisance ou l'exactitude d'un affidavit de documents, et d'ordonner, le cas échéant, qu'un affidavit complet ou exact soit signifié et déposé.
[9] Cette prétention n'est pas contestée par la partie demanderesse.
[10] La partie défenderesse prétend que c'est sous l'angle de l'article 308 du Code de procédure civile du Québec que doivent être appliquées les règles de fond pertinentes à la détermination du bien-fondé des revendications de privilège de non-divulgation de la partie demanderesse. Ceci n'est pas, non plus, contesté par la demanderesse.
[11] Ainsi, selon la partie défenderesse, la Cour doit trancher entre les intérêts opposés de la confidentialité en matière gouvernementale d'une part et de la bonne administration de la justice, d'autre part. Pour ce faire, la Cour considérera de façon générale, mais non-limitative, six facteurs:
a) la pertinence des renseignements et documents en cause et l'opportunité de les produire de manière à ce que le litige puisse être plaidé adéquatement et équitablement;
b) le palier décisionnel en cause;
c) la nature précise de l'intérêt public dont la protection est recherchée par la non-divulgation;
d) la teneur précise des renseignements et documents en cause;
e) le temps écoulé depuis la confection des documents en cause ou de l'information recherchée;
f) l'importance du litige en cause.
[12] La partie défenderesse soutient que le fardeau de la preuve de démontrer le bien-fondé d'une revendication de privilège de non-divulgation repose sur la partie qui invoque le privilège.
[13] La partie défenderesse allègue que ce fardeau de preuve exige le dépôt en preuve d'affidavits détaillés démontrant :
(i) la nature précise de l'intérêt public susceptible d'être perturbé par la divulgation de renseignements à l'égard desquels un privilège de non-divulgation est réclamé;
(ii) en quoi cet intérêt public serait perturbé par la divulgation des renseignements en cause; et
(iii) en quoi cet intérêt public doit prévaloir sur celui favorisant une saine administration de la justice.
[14] La partie défenderesse prétend que la simple opinion d'un ministre ainsi que celle d'un fonctionnaire ne sont pas suffisantes pour rencontrer le fardeau de preuve imposé à la partie revendiquant un privilège de non-divulgation.
[15] La partie défenderesse allègue que la partie demanderesse ne s'est pas déchargée de son fardeau de preuve. Selon la partie défenderesse, les quatre affidavits déposés par la partie demanderesse en réponse à la présente requête contiennent essentiellement des opinions « formule standard » de leur auteur respectif à l'effet que la divulgation des documents visés par la requête:
(i) conférerait à la partie défenderesse un avantage indu dans l'éventualité d'un règlement du présent litige; ou
(ii) porterait vraisemblablement préjudice à la conduite des relations fédérales-provinciales;
(iii) porterait atteinte, selon le cas, au principe de la confidentialité des documents destinés au Cabinet.
[16] La partie défenderesse soutient que les affidavits-réponses ne mettent aucunement en lumière des faits ou explications permettant de soutenir les opinions qui y sont formulées.
[17] Ainsi, les quatre affidavits-réponses soumis par la partie demanderesse ne devraient avoir qu'une très faible valeur probante auprès de la Cour.
[18] Ainsi, la partie demanderesse ne se serait pas déchargée de son fardeau de démontrer que la divulgation des documents conférerait à la partie défenderesse un avantage indu dans l'éventualité d'un règlement du présent litige ni que la divulgation porterait vraisemblablement préjudice à la conduite des relations fédérales-provinciales.
[19] La partie défenderesse ajoute également que le fait d'invoquer qu'un document fait partie de la catégorie des documents du Cabinet n'est pas en soit suffisant pour justifier le refus de communication dans le cadre d'un litige.
[20] Selon la partie défenderesse, la partie demanderesse se devait, pour justifier sa revendication de privilège à l'égard des documents destinés au Cabinet québécois, de démontrer de façon factuelle:
(i) la nature précise de l'intérêt public susceptible d'être perturbé par leur divulgation;
(ii) en quoi cet intérêt public serait perturbé par ladite divulgation;
(iii) en quoi cet intérêt public devrait prévaloir sur celui favorisant une saine administration de la justice.
PRÉTENTIONS DE LA PARTIE DEMANDERESSE
[21] La partie demanderesse soutient que les parties suivantes des affidavits-réponses de Messieurs Jacques Lafontaine, Serge Audet, Claude Wallot et Pierre Roy, exposent les motifs particuliers soutenant la revendication de privilège de non-divulgation à l'égard des documents ou partie de documents mentionnés par la partie défenderesse:
(i) La « divulgation conférerait au gouvernement fédéral un avantage indu dans l'éventualité d'un règlement du présent litige. Elle porterait vraisemblablement préjudice à la conduite des relations entre le gouvernement du Québec et le gouvernement fédéral » ;
(ii) Les documents doivent « bénéficier du privilège de confidentialité à titre de documents destinés aux membres du Cabinet du gouvernement du Québec » ;
(iii) Les documents comprennent « des opinions juridiques et les exposés d'opinions juridiques, lesquels doivent bénéficier du privilège de confidentialité, à titre de secret professionnel entre un avocat et son client. » .
[22] La partie demanderesse soutient que l'immunité de la Couronne québécoise, garantie par l'article 308 du Code de procédure civile du Québec, s'interprète quant à sa nature et à sa portée à la lumière de la jurisprudence de common law en cette matière.
[23] La partie demanderesse reprend les critères applicables énoncés dans l'arrêt Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637 et indique que les critères suivants doivent être considérés:
(a) le palier décisionnel;
(b) la nature de la politique en question et la teneur précise des documents;
(c) le moment où la divulgation est demandée;
(d) l'intérêt de l'administration de la justice dans la production des documents (l'importance de la cause, la nécessité et l'opportunité de produire les documents afin que la cause puisse être plaidée de manière adéquate et équitable).
[24] Relativement au palier décisionnel, la partie demanderesse allègue que plusieurs des documents sollicités sont destinés au plus haut niveau décisionnel du gouvernement du Québec, soit le Conseil exécutif.
[25] Bien qu'il soit vrai que la majorité des documents demandés ont été préparés par des professionnels oeuvrant à la gestion des ententes provinciales-fédérales en matière de santé et de services sociaux, cela ne doit pas avoir pour effet de diminuer l'importance des documents.
[26] En ce qui concerne la nature de la politique en question et la teneur précise des documents, la partie demanderesse soutient que la politique porte sur la conduite des relations fédérales-provinciales. La très grande majorité des documents sont constitués d'analyses et de recommandations quant à la position que le gouvernement du Québec doit adopter à l'égard des décisions du gouvernement fédéral portant sur le partage des frais de santé et des services sociaux.
[27] Selon la partie demanderesse, l'intérêt public favorise le maintien de la confidentialité des documents visés par la requête, lesquels sont susceptibles d'affecter directement les relations fédérales-provinciales, actuelles et futures.
[28] La partie demanderesse prétend également que dans la plupart des ententes de partage entre le gouvernement fédéral et les gouvernements des provinces, les provinces sont dans l'obligation de justifier leurs réclamations afin d'obtenir le remboursement des deniers fédéraux. Le gouvernement fédéral ne motivant pas toujours adéquatement les refus de rembourser les frais réclamés, l'accès de la partie défenderesse aux documents sollicités conférerait un avantage indu à cette dernière.
[29] De plus, la divulgation des documents demandés pourrait mettre en péril le principe de la dualité et de l'autonomie de la Couronne et rompre l'équilibre politique qui doit exister dans un système fédéral.
[30] La partie demanderesse prétend que la conduite des relations fédérales-provinciales constitue une politique de la même nature que les relations diplomatiques, lesquelles ont constamment justifié la confidentialité des documents rattachés à ce type de politique.
[31] La partie demanderesse prétend que les documents sollicités par la partie défenderesse sont reliés au litige judiciaire qui les oppose dans l'instance principale, quoiqu'ils ne soient pas pour autant pertinents.
[32] Les informations contenues dans ces documents conservent donc un intérêt né et actuel parce que les parties sont toujours en litige dans l'instance principale.
[33] Le fait que l'entente a cessé d'être en vigueur depuis le 31 mars 1996 et que certains documents ont été préparés en 1972 ne change rien au fait que ces informations demeurent d'intérêt.
[34] D'après la partie demanderesse, la divulgation des documents conférerait un avantage indu à la partie défenderesse tant pour la poursuite du procès que dans l'éventualité où les parties entameraient des discussions en vue de régler le présent litige.
[35] Également, les documents sollicités par la partie défenderesse ne sont pas pertinents quant à la preuve qui devrait être administrée par les parties au procès. En effet, les documents ne font pas preuve en soi puisqu'ils constituent des opinions.
[36] Selon la partie demanderesse, il n'est pas nécessaire ni utile pour la partie défenderesse d'avoir recours aux documents pour établir le bien-fondé de son refus de rembourser les services dispensés.
[37] La partie demanderesse explique que le fait d'inscrire les documents visés dans ses affidavits de documents ne constitue pas un aveu quant à leur pertinence.
[38] La partie demanderesse soutient que la notion de pertinence en matière d'intérêt public s'apprécie selon des critères différents de ceux énoncés aux Règles de la Cour fédérale, 1998. Cette appréciation s'exerce plutôt à une étape subséquente permettant ainsi à la partie adverse de connaître l'existence même des documents.
[39] Selon la partie demanderesse, les affidavits-réponses sont amplement suffisants pour permettre aux parties de débattre des questions soulevées. De plus, les affidavits-réponses peuvent difficilement être plus détaillés parce qu'ils seraient alors susceptibles de rendre illusoire le privilège de non-divulgation.
[40] La partie demanderesse soutient que la partie défenderesse soulève un argument d'un formalisme excessif et quelque peu archaïque, lorsqu'elle exige que chacun des documents de la demanderesse répète la formule suivante:
(i) la nature précise de l'intérêt public susceptible d'être perturbé par leur divulgation, (ii) en quoi cet intérêt public serait perturbé par la dite divulgation, et (iii) en quoi cet intérêt public devrait prévaloir sur celui favorisant une saine administration de la justice.
[41] La partie demanderesse ajoute également que l'essence même d'un affidavit-réponses est de contenir une opinion sur la non-divulgation des documents et que ce reproche de la part de la partie défenderesse n'est pas valable. Cependant, la partie demanderesse reconnaît que cette opinion ne lie pas la présente Cour.
RÉPONSE DE LA PARTIE DÉFENDERESSE AUX PRÉTENTIONS
DE LA PARTIE DEMANDERESSE
[42] La partie défenderesse soutient, contrairement à ce que prétend la partie demanderesse, que les documents n'appartenant pas à la catégorie des documents destinés au Cabinet ne devraient pas se voir accorder un niveau de confidentialité équivalent à celui que l'on accorde généralement à ces derniers.
[43] La partie défenderesse rappelle également que le principe de la confidentialité des documents destinés au Cabinet a pour seul objet de préserver « le caractère confidentiel du processus décisionnel du gouvernement » , principe qui ne saurait être applicable aux documents gouvernementaux non destinés au Cabinet, lesquels forment, de l'aveu de la partie demanderesse, la « majorité » des documents visés par la requête.
[44] La partie défenderesse souligne à cet égard, que seulement neuf des 101 documents que le demandeur cherche à soustraire à la divulgation sont des documents destinés au Cabinet.
[45] La partie défenderesse soutient que l'état actuel du droit ne permet aucunement d'assimiler les règles applicables en matière de non-divulgation de renseignements portant sur la conduite des relations diplomatiques à celles régissant les renseignements liés à la conduite des relations fédérales-provinciales.
[46] Selon la partie défenderesse, il est bien établi que les renseignements liés à la conduite des relations fédérales-provinciales n'entrent pas dans la catégorie des renseignements (sécurité nationale, défense, relations diplomatiques et confidences du Cabinet) pour lesquels les tribunaux font généralement preuve d'une sensibilité particulière lorsque saisis d'une objection à leur divulgation.
[47] En ce qui concerne le facteur du « moment de la divulgation » , la partie défenderesse soutient que ce facteur n'a pas été développé par les tribunaux pour protéger une partie à un litige d'une divulgation de renseignement qui pourrait être préjudiciable à sa cause.
[48] Ce facteur existe pour protéger la confidentialité de renseignements préparés aux fins du développement d'un projet ou d'une politique gouvernementale en cours d'élaboration au moment où leur divulgation est requise, ou dont le contenu suscite, à ce moment, un intérêt tel dans le public que le révéler risquerait de nuire au bon fonctionnement du gouvernement.
[49] D'après la partie défenderesse, ce facteur n'est d'aucun secours à la partie demanderesse puisque le présent différend porte essentiellement sur l'administration d'un programme fédéral-provincial qui a cessé d'être en vigueur en mars 1996 et dont les premières manifestations datent de plus de trente ans.
[50] De plus, le fait que la divulgation des documents visés par la requête puisse nuire à la cause de la partie demanderesse est indéfendable aux termes des Règles de la Cour fédérale, 1998 et ne saurait par conséquent servir d'appui à sa revendication de privilège de non-divulgation.
[51] Pour ce qui est de la pertinence des documents en cause, la partie défenderesse soutient que la Cour n'a pas à s'interroger, à ce stade du processus judiciaire, sur l'admissibilité ou la force probante d'un document qui est par ailleurs reconnu pertinent à l'étape du `Discovery' par la partie qui en refuse la divulgation.
[52] La partie défenderesse ajoute qu'il est bien établi qu'un gouvernement qui a un intérêt dans l'issue d'un litige et qui s'oppose à la divulgation de certains renseignements dans le cadre de ce litige, se trouve en situation potentielle de conflit d'intérêts et que l'apparence de justice s'en trouve affectée.
[53] Par conséquent, les tribunaux doivent faire preuve d'une très grande vigilance lorsqu'un gouvernement s'étant porté demandeur en justice, revendique un privilège de non-divulgation.
QUESTION EN LITIGE
[54] Les documents en cause devraient-ils être divulgués par la partie demanderesse?
ANALYSE
Les documents en cause devraient-ils être divulgués par la partie demanderesse?
Principes généraux applicables au privilège de non-divulgation
[55] L'article 308 du Code de procédure civile du Québec prévoit:
De même, ne peut être contraint de divulguer ce qui lui a été révélé dans l'exercice de ses fonctions le fonctionnaire de l'État, si le juge est d'avis pour les raisons exposées dans la déclaration assermentée du ministre ou du sous-ministre de qui relève le témoin, que la divulgation serait contraire à l'ordre public.
Similarly, government officials cannot be obliged to divuge what has been revealed to them in the exercise of thier functions provided that the judge is of the opinion, for reasons set out in the affidavit of the Minister or deputy minister to whom the witness is answerable, that the disclosure would be contrary to public order.
[56] L'article 308 du Code de procédure civile du Québec a codifié le principe de common law relatif au privilège de non-divulgation.
[57] Dans Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637, la Cour suprême du Canada a expliqué la raison d'être du privilège de non-divulgation:
Il est manifestement nécessaire à la bonne administration de la justice que les justiciables puissent obtenir tous les éléments de preuve susceptibles de favoriser le règlement équitable des questions soulevées dans un litige. Toutefois, il est clair aussi que certains renseignements relatifs aux activités gouvernementales devraient dans l'intérêt public ne pas être divulgués. L'importance relative de chacun de ces deux intérêts opposés a changé sensiblement au fil des ans. À certains moments, l'intérêt qu'a le public à ce que le secret des délibérations du gouvernement soit gardé a reçu une priorité presque absolue; il suffisait qu'un ministre de la Couronne demande la non-divulgation. À d'autres époques, on s'est rapproché davantage de l'équilibre.
Cette différence tient en partie à la façon dont les intérêts se heurtaient dans des cas donnés. La nécessité du secret dans les activités gouvernementales peut varier selon l'intérêt public précis que l'on veut protéger. Il existe, par exemple, une différence évidente entre des renseignements qui se rapportent à la défense nationale et des renseignements concernant une opération purement commerciale. D'un autre côté, la nécessité de divulgation peut être plus ou moins impérieuse suivant la nature (par ex., criminelle ou civile) du litige et la mesure dans laquelle les faits sont susceptibles d'être prouvés sans avoir recours aux renseignements que l'on cherche à protéger contre la divulgation.
[58] L'article 308 du Code de procédure civile du Québec, fut également expliqué par la Cour suprême du Canada dans Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60:
Je ne conteste pas que l'art. 308 constitue une codification de la common law, tout comme l'art. 41 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (21 Supp.), chap. 10, en vigueur à l'époque, sous réserve des particularités de cette dernière disposition qui se limite à la production de documents et règle de façon partiellement différente la question de la primauté du pouvoir exécutif ou du pouvoir judiciaire: mon collègue le juge Chouinard, qui écrit les motifs unanimes de la Cour dans Commission des droits de la personne c. Procureur général du Canada, [1982] 1 R.C.S. 215, l'a reconnu aux pp. 225 et 226. Mais ce qu'il s'agit de déterminer ici, c'est la portée de cette codification.
Selon moi, on a voulu régler deux problèmes à l'art. 308.
On a reconnu d'une part la primauté du pouvoir judiciaire sur le pouvoir exécutif en ce qui concerne la priorité qu'il faut donner soit au privilège de la Couronne, soit à l'administration de la justice, advenant conflit entre les deux. Le législateur québécois adopte donc le principe constitutionnel pour lequel cette Cour avait manifesté une préférence dans les arrêts R. v. Snider, [1954] R.C.S. 479, et Gagnon v. Commission des Valeurs Mobilières du Québec et il rejette la solution retenue par la Cour d'appel du Québec dans Minister of National Revenue c. Die-Plast Co. et par la Chambre des lords dans Duncan v. Cammell, Laird and Co. avant que cette dernière ne se ravise dans Conway v. Rimmer, [1968] A.C. 910.
D'autre part, l'art. 308 du Code de procédure civile entérine, pour les cas qui s'y prêtent, la procédure de la déclaration ministérielle assermentée que l'on avait souvent suivie dans la pratique pour invoquer le privilège de la Couronne et qui se trouvait déjà esquissée dans l'alinéa ajouté à l'art. 332 en 1958.
[59] Ainsi, il appartient au pouvoir judiciaire de déterminer ce qui doit être divulgué ou non. Pour arriver à une conclusion à ce sujet, la Cour peut ordonner que soit déposé en Cour les documents contestés pour fin d'inspection par la Cour. Dans Carey, supra, la Cour suprême du Canada indique:
Par conséquent, je suis d'avis d'ordonner que les documents soient mis à la disposition de la cour pour qu'elle puisse les examiner. Cela lui permettra de s'assurer que les divulgations ne gêneront pas indûment les communications confidentielles du gouvernement. Compte tenu de la déférence due au pouvoir exécutif, les documents du Cabinet ne doivent pas être divulgués sans qu'on procède à un examen judiciaire préliminaire afin d'évaluer les intérêts opposés de la confidentialité en matière gouvernementale et de la bonne administration de la justice.
[...]
À mon avis, dans le cas d'une revendication d'immunité d'intérêt public, qui, comme en l'espèce semble mal fondée, le tribunal doit se sentir libre d'examiner les documents. Voilà maintenant longtemps que l'attitude canadienne à l'égard de la communication de documents est bien plus libérale et souple que l'attitude anglaise. Selon moi, il est inopportun dans le contexte canadien de faire comme la Cour d'appel en l'espèce et de trancher la question en fonction d'une simple preuve prima facie de l'existence d'un intérêt public à ce qu'il n'y ait pas de divulgation.
[60] Bien que ce soit dans le contexte ontarien, les principes mentionnés ci-haut sont applicables pour les fins de l'article 308. En effet, dans Fabien c. Dimanche-Matin Ltée, (1979)C.S. 879, le juge Chevalier indique:
Les principes relatifs à l'article 308 C.P. peuvent se résumer comme suit:
1) comme responsable de la sécurité et du bien-être public, l'autorité constituée a l'obligation de voir à ce que ne soient pas révélés, soit par témoins, soit par production de documents, des faits qui, dans son opinion, y porteraient atteinte.
[...]
7) il est reconnu que les tribunaux ont l'autorité nécessaire pour faire un examen préalable et ex parte des documents et de la preuve qu'un justiciable entend faire ou produire aux fins de décider de l'importance ou de la priorité qu'il y a lieu d'accorder à l'intérêt public par rapport à l'intérêt d'un justiciable.
[61] La Cour suprême dans Carey, supra a souscrit aux observations du président Woodhouse dans l'arrêt néo-zélandais Fletcher Timber Ltd. v. Attorney-General, [1984] 1 N.Z.L.R. 290 (C.A.):
À la page 295, il a fait la déclaration suivante à laquelle je souscris entièrement:
[TRADUCTION] S'il appert que l'intérêt public prépondérant appuie la demande d'immunité, sans que le juge procède a un examen préalable, alors la décision qui en résulte de ne pas ordonner la production sera prise sans autre formalité. À cet égard, le certificat lui-même devrait révéler avec suffisamment de précision la nature et l'importance des documents, tant du point de vue de la nécessité de préserver leur confidentialité d'une part que du point de vue des besoins du litige proprement dit d'autre part. Mais lorsqu'il n'en est pas ainsi, lorsqu'on a laissé le juge dans l'incertitude, il est difficile de concevoir en quoi son inspection risquerait de compromettre la confidentialité, qui peut mériter d'être protégée. Je crois que dans cette situation on aurait tort d'écarter un moyen aussi direct et aussi pratique de résoudre la difficulté. En fait, il en résulterait que la responsabilité primordiale des tribunaux de fournir des réponses éclairées et justes serait souvent assujettie à une démarche relevant de la pure conjecture, si bien que le juge lui-même ne saurait guère à quoi s'en tenir. Or, cela ne peut pas être raisonnable ni n'est nécessaire, car il suffit d'un simple acte d'inspection judiciaire pour que puisse être rendue avec passablement de confiance une décision dans un sens ou dans l'autre.
Voir également les propos du juge Richardson, particulièrement aux pp. 301 et 302, et du juge McMullin, particulièrement aux pp. 307 et 308. Ces juges disent clairement, pour reprendre les termes du juge McMullin, à la p. 308, que:
[TRADUCTION] ... une fois admis que les documents se rapportent au litige, comme c'est le cas en l'espèce, il devrait être possible de les examiner, à moins qu'on ne présente une raison pour laquelle, dans l'intérêt public, il faut procéder autrement. Et l'obligation de prouver que les documents ne devraient pas être produits pour inspection incombe nécessairement à la partie qui cherche à déroger à la règle générale.
[62] La Cour considérera plusieurs facteurs dans son évaluation des intérêts opposés de la bonne administration de la justice et de l'intérêt public à ce que ne soit pas divulgué des renseignements confidentiels relatifs aux activités gouvernementales. Ces facteurs furent énumérés dans Québec (Procureur général) c. Dorion, (1993) R.D.J. 88 (C.A.):
D'abord, je crois qu'il est maintenant bien établi qu'il n'appartient pas à la Couronne de décider en dernier ressort ce qui peut et doit rester confidentiel mais à la cour de justice saisie du litige. La Cour suprême a écarté la thèse qui veut que certaines catégories de documents soient, en soi, secrets. Elle a reconnu, par exemple, « que les documents du Cabinet doivent être divulgués au même titre que d'autres éléments de preuve, à moins que cela ne porte atteinte à l'intérêt public » , écrit M. le juge La Forest dans Carey, faisant ainsi écho à l'avis de madame la juge Wilson dans l'affaire Smallwood. C'est donc l'intérêt public qui doit servir de guide au juge e cette évaluation passera par l'examen et la prise en considération de plusieurs aspects comme le palier du processus décisionnel, la teneur précise du document, l'époque de sa divulgation, son importance pour l'administration de la justice et les motifs de la non-divulgation. À cet égard, le juge La Forest fait une importante réserve lorsque les documents portent sur des domaines tels que la sécurité nationale ou les relations diplomatiques: dans ce cas, le juge pourrait alors consentir à les écarter, sans même les examiner, puisque, écrit-il, « dans le cas de documents relevant de ces domaines, il vaut souvent mieux que les juges ne soient pas au courant de leur contenu, et la période pendant laquelle ils devraient rester secrets peut alors être très longue » . En tout état de cause, le juge doit agir avec prudence avant d'ordonner la production de documents dont l'intérêt public exige la confidentialité.
En l'espèce, je ne doute pas que le juge avait le pouvoir et le droit d'examiner la pièce dont on voulait la production. Ce n'est qu'après cette inspection que le tribunal décidera si le document, qu'il émane du cabinet eu procureur général ou de celui d'un ministre, est confidentiel et dans l'affirmative, si un intérêt public prépondérant commande qu'il soit écarté de la preuve.
[63] Dans Carey, supra, la Cour suprême du Canada indique à ce sujet:
Cet arrêt détermine que les documents du Cabinet doivent être divulgués au même titre que d'autres éléments de preuve, à moins que cela ne porte atteinte à l'intérêt public. Toutefois, on ne saurait faire abstraction du fait que de tels documents concernent le processus décisionnel à l'échelon le plus élevé du gouvernement. Les tribunaux doivent agir avec prudence en ordonnant leur production. Toutefois, le palier du processus décisionnel dont il s'agit n'est qu'un élément parmi beaucoup d'autres à prendre en considération. Plus importantes encore, à ce qu'il me semble, sont la nature de la politique en question et la teneur précise des documents. Aussi, en ce qui concerne la protection du processus décisionnel, le moment où sera divulgué un document ou un renseignement constitue un facteur extrêmement important. La révélation des discussions et des projets du Cabinet au stade de l'élaboration ou dans d'autres situation où le public s'intéresse vivement à ces choses risquerait de nuire gravement au bon fonctionnement du gouvernement par le Cabinet, mais cela n'est guère le cas lorsqu'il s'agit d'une politique de moindre importance qui a cessé depuis longtemps de susciter beaucoup d'intérêt parmi le public.
À ces considérations, et la liste n'est pas exhaustive, on doit bien entendu ajouter l'importance qu'il y a à produire les documents dans l'intérêt de l'administration de la justice. À ce propos, des points tels que l'importance de la cause et la nécessité ou l'opportunité de produire les documents afin qu'elle puisse être plaidée d'une manière adéquate et équitable sont autant de facteurs à faire entrer en ligne de compte. En même temps, il est bien de se rappeler que seuls doivent être révélés les faits particuliers se rapportant au litige. Ainsi on ne se trouve pas à s'écarter sérieusement du principe général du secret qui s'applique aux plus importantes décisions gouvernementales.
[64] Ainsi, peu importe la catégorie des documents, les facteurs mentionnés ci-dessus seront considérés dans l'évaluation des intérêts opposés.
[65] En l'espèce, les parties ont discuté du fait que plusieurs documents étaient destinés au plus haut niveau décisionnel du gouvernement du Québec, soit le Conseil exécutif. Cependant, la majorité des documents ont été préparés par des fonctionnaires oeuvrant à des paliers inférieurs du gouvernement.
[66] La partie défenderesse argumente que puisque la majorité des documents ont été préparés par des fonctionnaires oeuvrant à des paliers inférieurs du gouvernement, les documents ne devraient pas faire l'objet d'une revendication de privilège.
[67] La partie demanderesse quant à elle argumente que le fait que les documents ont été préparés par des fonctionnaires oeuvrant à des paliers inférieurs du gouvernement ne devrait pas avoir pour effet de diminuer l'importance de ces documents puisqu'ils visent principalement à définir la position du gouvernement du Québec à l'endroit du gouvernement.
[68] À ce sujet, je crois que la Cour suprême a répondu aux préoccupations des partie dans l'affaire Carey, supra. La Cour suprême du Canada a indiqué qu'on ne peut faire abstraction du fait que des documents peuvent concerner le processus décisionnel à l'échelon le plus élevé du gouvernement. Ainsi, les tribunaux doivent agir avec prudence en ordonnant leur production. Cependant, la Cour suprême a ajouté que la question du palier décisionnel n'est qu'un des éléments à considérer.
[69] Par conséquent, ce critère, quoique important, n'est pas nécessairement déterminant en regard des autres critères. Justement, dans Carey, supra, la Cour suprême a précisé:
Au contraire, il se dégage de cette jurisprudence que la protection visant uniquement à préserver le caractère confidentiel du processus décisionnel du gouvernement sera de relativement courte durée. Bien qu'il puisse être vrai, comme l'a dit la Cour d'appel, que la politique gouvernementale en question, savoir celle touchant l'industrie du tourisme et de la récréation dans le nord-ouest de l'Ontario, soit encore en voie d'élaboration, j'ai de la difficulté à accepter sa conclusion que les conseils donnés et les décisions prises relativement à l'opération présentement en litige on encore un tel intérêt qu'un tribunal soit obligé de s'en préoccuper. L'opération en question a eu lieu il y plus d'une douzaine d'années dans le cadre d'une politique gouvernementale qu'aucun critère ne permet de qualifier d'importante.
Déclaration assermentée du ministre ou sous-ministre prévue à l'article 308 du Code de procédure civile du Québec, affidavits des documents et affidavits-réponses
[70] L'article 308 du Code de procédure civile du Québec prévoit que le ministre ou sous-ministre de qui relève le témoin, expose, dans une déclaration assermentée, les raisons pour lesquelles la divulgation serait contraire à l'ordre public.
[71] La partie défenderesse prétend que la déclaration du sous-ministre dans la présente cause n'est qu'une opinion générale, essentiellement identique à celles apparaissant aux trois autres affidavits-réponses, sans référence spécifique aux documents visés par la requête, et basée, d'une part sur un examen partiel des documents en cause et, d'autre part, sur ce qui lui aurait été rapporté par Messieurs Audet, Lafontaine et Wallot, lesquels lui auraient : "expliqué la teneur des documents sollicités par la requête".
[72] Selon la partie défenderesse cette déclaration est sans force probante réelle.
[73] Dans Gagnon c. Québec (Commission des Valeurs Mobilières), [1965] R.C.S. 73, la Cour suprême du Canada précise au sujet des avis donnés sous l'article 332 du Code de procédure civile du Québec (maintenant l'article 308):
À mon avis - et ceci me dispense de considérer toute autre question - l'attestation écrite donnée par le Procureur Général qui invoque l'exception à la règle ne répond pas entièrement et adéquatement aux exigences des prescription ci-dessus. Partageant l'opinion de M. le Juge Hyde, je dirais que les questions précises auxquelles le Juge de première instance a ordonné au Secrétaire de la Commission de répondre, n'indiquent pas par elles-mêmes que l'ordre public soit en jeu, et comme le savant Juge, je suis d'avis que, dans ses termes, l'attestation du Procureur Général n'est pas reliée, comme elle doit l'être pour satisfaire à la condition donnant droit au privilège, aux faits sur lesquels on désire interroger le témoin, mais constitue une formule générale apte à valoir dans toutes causes, sans égard aux faits sur lesquels on désire interroger le témoin.
[74] Dans Carey, supra, la Cour suprême a indiqué, au sujet des affidavits invoquant une immunité d'intérêt public dans le contexte ontarien:
Quand il invoque une immunité d'intérêt public, le ministre (ou le fonctionnaire) doit se montrer aussi coopératif que possible en précisant l'intérêt qu'il cherche à protéger. Des exemples des modalités d'une telle coopération se dégagent des arrêts Burmah Oil Co. v. Bank of England, [1979] 3 All E.R, 700 (H.L.), et Goguen c. Gibson, [1983] 2 C.F. 463 (C.A.), où le ministre a décrit, en fournissant tous les détails qu'il pouvait compte tenu de la nature du sujet traité, les points de politique précis qu'il désirait protéger contre la divulgation.
L'avocat de Carey reproche à l'affidavit de M. Stewart d'être inadéquat en ce sens qu'il n'expose pas d'une façon assez détaillée les intérêts que l'on veut protéger. Or, je suppose que cet argument peut être formulé de cette façon. Certes, les raisons avancées à l'appui de la demande de protection revêtent, comme l'ont dit certaines décisions, un caractère plutôt nébuleux et, comme l'a souligné le juge Thorson de la Cour d'appel en l'espèce, ne présentent pas le degré d'utilité auquel on aurait pu s'attendre. Il me semble néanmoins que le juge Thorson a eu raison de conclure que ce qu'on cherchait en somme c'était la protection d'une catégorie de documents auxquels il a donné l'appellation générale de "documents du Cabinet", et qui se composait de documents préparés par des ministères et des organismes gouvernementaux dans la formulation de politiques du gouvernement, de documents exposant les décision du Cabinet, etc. Dans ces circonstances, M. Stewart n'a pas vu la nécessité de préciser la nature des renseignements que l'on voulait protéger, ce qu'il aurait fallu faire si la demande de protection avait été fondée sur la nature de la teneur des documents. Le certificat allègue en substances que la démarche suivie par le Conseil exécutif dans l'élaboration de la politique gouvernementale doit demeurer confidentielle, quelle que soit cette politique et indépendamment du temps (sauf lorsque la politique ne revêt plus qu'un intérêt historique) écoulé depuis son élaboration. [...]
Dans cette optique, la question n'est pas tant de savoir si l'affidavit est insuffisant que de savoir si la nature de la réclamation est telle que les tribunaux devraient y donner effet.
[75] Il s'agit ici de déterminer si les prétentions de la partie demanderesse quant à l'intérêt public justifie qu'un privilège de non-divulgation soit accordé à l'égard des documents en cause.
[76] C'est à la lumière des divers critères que la Cour doit prendre sa décision. Cependant, les prétentions de la partie défenderesse quant à ces critères sont très pertinentes. Par exemple, la partie défenderesse soulève avec justesse que plusieurs documents datent d'environ trente ans et que la partie demanderesse n'a pas fait la preuve, par ses affidavits de documents et affidavits-réponses, qu'il était dans l'intérêt public de ne pas les divulguer.
[77] Néanmoins, les affidavits des documents de la partie demanderesse indique le nom des documents, la date, et les affidavits-réponses offrent une explication quant au privilège revendiqué. Cette explication est toutefois écrite dans un format général et il se peut que ce format général soit insuffisant par rapport à l'identification de ce document dans les affidavits de documents. Également, l'explication peut ne pas être suffisante eu égard aux critères mentionnés ci-haut. Par exemple, lorsque le document date de près de trente ans, est-ce suffisant que l'explication soit écrite dans un format général tel que suit:
Le document numéro 16 de mon affidavit de documents doit, en partie, bénéficier du privilège de confidentialité parce que sa divulgation conférerait au gouvernement fédéral un avantage indu dans l'éventualité d'un règlement du présent litige. Elle porterait vraisemblablement préjudice à la conduite des relations entre le gouvernement du Québec et le gouvernement fédéral.
[78] Le document numéro 16 est celui qui apparaît à l'affidavit de M. Serge Audet et dont l'identification est comme suit:
16. 71-05-19 Mémoire explicatif sur un projet d'ordonnance.
- Stratégie de négociation - Opinion juridique
[79] En fait, il peut être difficile de déterminer, sans avoir consulté les documents, que ces documents devraient faire l'objet d'un privilège de non-divulgation.
[80] À l'audience, le procureur de la demanderesse a déposé à la Cour, sous pli confidentiel, les 71 documents en litige. Les parties ont convenu que si le