Canada (Procureur général) c. Fontaine

Canada (Procureur général) c. Fontaine
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2017-10-06
Référence neutre
2017 CSC 47
Recueil
[2017] 2 RCS 205
Numéro de dossier
37037
Juges
McLachlin, Beverley; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm
En appel de
Ontario
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 37037
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Procureur général) c. Fontaine, 2017 CSC 47, [2017] 2 R.C.S. 205
Appel entendu : 25 mai 2017
Jugement rendu : 6 octobre 2017
Dossier : 37037
Entre :
Procureur général du Canada
Appelant
et
Larry Philip Fontaine à titre personnel et en sa qualité d’exécuteur de la succession d’Agnes Mary Fontaine, décédée, et autres
Intimés
- et -
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada, Coalition to Preserve Truth et Commissaire à l’information du Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe
Motifs de jugement conjoints :
(par. 1 à 64)
Les juges Brown et Rowe (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Karakatsanis, Wagner, Gascon et Côté)
Canada (Procureur général) c. Fontaine. 2017 CSC 47, [2017] 2 R.C.S. 205
Procureur général du Canada Appelant
c.
Larry Philip Fontaine à titre personnel et en sa qualité
d’exécuteur de la succession d’Agnes Mary Fontaine, décédée,
Michelline Ammaq, Percy Archie, Charles Baxter Sr.,
Elijah Baxter, Evelyn Baxter, Donald Belcourt,
Nora Bernard, John Bosum, Janet Brewster,
Rhonda Buffalo, Ernestine Caibaiosai‑Gidmark,
Michael Carpan, Brenda Cyr, Deanna Cyr,
Malcolm Dawson, Ann Dene, Benny Doctor,
Lucy Doctor, James Fontaine à titre personnel
et en sa qualité d’exécuteur de la succession
d’Agnes Mary Fontaine, décédée, Vincent Bradley Fontaine,
Dana Eva Marie Francey, Peggy Good, Fred Kelly,
Rosemarie Kuptana, Elizabeth Kusiak, Theresa Larocque,
Jane McCullum, Cornelius McComber, Veronica Marten,
Stanley Thomas Nepetaypo, Flora Northwest, Norman Pauchey,
Camble Quatell, Alvin Barney Saulteaux, Christine Semple,
Dennis Smokeyday, Kenneth Sparvier, Edward Tapiatic,
Helen Winderman, Adrian Yellowknee, Église presbytérienne
au Canada, Synode général de l’Église anglicane du Canada,
Église Unie du Canada, Comité des missions intérieures
de l’Église Unie du Canada, Women’s Missionary Society
of the Presbyterian Church, Baptist Church in Canada,
Board of Home Missions and Social Services of the Presbyterian
Church in Bay, Canada Impact North Ministries
of the Company for the Propagation of the Gospel in New England
(également connue sous le nom de New England Company),
Diocese of Saskatchewan, Diocese of the Synod of Cariboo,
Foreign Mission of the Presbyterian Church in Canada,
Incorporated Synod of the Diocese of Huron,
Methodist Church of Canada, Missionary Society
of the Anglican Church of Canada, Missionary Society
of the Methodist Church of Canada (également connue
sous le nom de Methodist Missionary Society of Canada),
Incorporated Synod of the Diocese of Algoma,
Synod of the Anglican Church of the Diocese of Quebec,
Synod of the Diocese of Athabasca, Synod of the Diocese
of Brandon, Anglican Synod of the Diocese
of British Columbia, Synod of the Diocese of Calgary,
Synod of the Diocese of Keewatin, Synod of the Diocese
of Qu’Appelle, Synod of the Diocese of New Westminster,
Synod of the Diocese of Yukon, Bureau de fiducie
de l’Église presbytérienne au Canada, Board of Home Missions
and Social Service of the Presbyterian Church of Canada,
Women’s Missionary Society of the United Church of Canada,
Sisters of Charity, une personne morale connue sous le nom de
Sisters of Charity of St. Vincent de Paul, Halifax,
également connue sous le nom de Sisters of Charity Halifax,
Corporation épiscopale catholique romaine de Halifax,
Soeurs de Notre‑Dame‑Auxiliatrice,
Soeurs de St‑François D’Assise, Institut des Soeurs
du Bon Conseil, Soeurs de Saint‑Joseph de Saint‑Hyacinthe,
Soeurs de Jésus‑Marie, Soeurs de l’Assomption
de la Sainte Vierge, Soeurs de l’Assomption
de la Sainte Vierge de l’Alberta, Soeurs Missionnaires du Christ‑Roi,
Soeurs de la Charité de St‑Hyacinthe, Oeuvres Oblates de l’Ontario,
Résidences Oblates du Québec, Corporation Épiscopale
Catholique Romaine de la Baie James
(the Roman Catholic Episcopal Corporation of James Bay),
Catholic Diocese of Moosonee, Soeurs Grises de Montréal/Grey Nuns of Montréal, Sisters of Charity (Grey Nuns) of Alberta,
Soeurs de la Charité des T.N.‑O., Hôtel‑Dieu de Nicolet,
Grey Nuns of Manitoba Inc. — Soeurs Grises du Manitoba Inc.,
Corporation Épiscopale Catholique Romaine de la Baie d’Hudson —
Roman Catholic Episcopal Corporation of Hudson’s Bay,
Missionary Oblates — Grandin Province,
Oblats de Marie Immaculée du Manitoba,
Archiepiscopal Corporation of Regina,
Sisters of the Presentation, Sisters of St. Joseph of Sault
Ste. Marie, Soeurs de la Charité d’Ottawa, Oblates of Mary Immaculate —
St. Peter’s Province, Sisters of Saint Ann,
Sisters of Instruction of the Child Jesus,
Benedictine Sisters of Mt. Angel Oregon, Pères Montfortains,
Roman Catholic Bishop of Kamloops, Corporation Sole,
Bishop of Victoria, Corporation Sole,
Roman Catholic Bishop of Nelson, Corporation Sole,
Order of the Oblates of Mary Immaculate in the Province
of British Columbia, Sisters of Charity of Providence
of Western Canada, Corporation Épiscopale Catholique
Romaine de Grouard, Roman Catholic Episcopal Corporation
of Keewatin, Corporation Archiépiscopale Catholique
Romaine de St‑Boniface, Missionnaires Oblates Soeurs
de St‑Boniface — Missionary Oblates Sisters of St. Boniface,
Roman Catholic Archiepiscopal Corporation of Winnipeg,
Corporation Épiscopale Catholique Romaine de Prince Albert,
Roman Catholic Bishop of Thunder Bay,
Immaculate Heart Community of Los Angeles CA,
Archdiocese of Vancouver — Roman Catholic Archbishop
of Vancouver, Roman Catholic Diocese of Whitehorse,
Catholic Episcopal Corporation of Mackenzie‑Fort Smith,
Roman Catholic Episcopal Corporation of Prince Rupert,
Episcopal Corporation of Saskatoon,
OMI Lacombe Canada Inc., Mt. Angel Abbey Inc.,
Centre national pour la vérité et réconciliation,
Assemblée des Premières Nations, Avocats indépendants,
Représentants des Inuits et Adjudicateur en chef du Secrétariat
d’adjudication des pensionnats indiens Intimés
et
Commissaire à la protection de la vie privée du Canada,
Coalition to Preserve Truth et
Commissaire à l’information du Canada Intervenants
Répertorié : Canada (Procureur général) c. Fontaine
2017 CSC 47
No du greffe : 37037.
2017 : 25 mai; 2017 : 6 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Procédure civile — Recours collectifs — Règlement — Administration — Recours collectifs intentés par des Autochtones ayant fréquenté des pensionnats réglés par une convention de règlement — Convention prévoyant un Processus d’évaluation indépendant pour les allégations graves d’abus — Demande faite à un juge surveillant par deux parties à la convention de règlement pour que celui‑ci donne des directives sur le sort final des documents issus du Processus d’évaluation indépendant une fois qu’une décision a été rendue — Ces documents constituent‑ils des documents judiciaires ou des documents fédéraux soumis aux lois fédérales en matière de protection des renseignements personnels, d’accès à l’information et d’archivage? — Le juge surveillant a‑t‑il commis une erreur en concluant que la convention de règlement autorisait la destruction de ceux‑ci? — L’ordonnance du juge surveillant suivant laquelle ces documents doivent être détruits à l’expiration d’une période de conservation de 15 ans était‑elle appropriée?
À compter des années 1860 jusqu’aux années 1990, plus de 150 000 enfants — Premières Nations, Inuits et Métis — ont été obligés de fréquenter des pensionnats indiens dirigés par des organismes religieux et financés par le gouvernement du Canada. Des milliers de ces enfants ont été victimes de sévices physiques, psychologiques et sexuels pendant leur séjour dans ceux‑ci. Des survivants des pensionnats ont intenté un certain nombre de recours individuels et collectifs. En 2006, une convention a été conclue, et les recours collectifs intentés dans neuf provinces et territoires ont été fusionnés en un seul recours. La Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (« CRRPI ») règle de façon globale ce recours collectif; elle vise à résoudre pour de bon et de manière juste et globale les séquelles laissées par les pensionnats indiens et à promouvoir la guérison, l’éducation, la vérité, la réconciliation et la commémoration, notamment en indemnisant financièrement les anciens élèves des pensionnats.
Suivant la CRRPI, les anciens élèves des pensionnats peuvent recevoir deux formes d’indemnisation financière. Premièrement, le paiement d’expérience commune accorde aux demandeurs admissibles une indemnisation financière en fonction du temps qu’ils ont passé dans les pensionnats. Deuxièmement, les anciens élèves qui ont subi des abus et des actes fautifs ayant entraîné de graves conséquences sur le plan psychologique peuvent également présenter une demande dans le cadre du Processus d’évaluation indépendant (« PÉI »). Pour déposer une demande dans le cadre de ce processus, les demandeurs doivent présenter un formulaire de demande au Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens, ce qui implique la communication par ceux‑ci de renseignements très sensibles pour examen par un adjudicateur. Ces renseignements sont consignés dans des formulaires de demande, des transcriptions d’audience, des rapports médicaux, des motifs de décisions et d’autres documents (collectivement appelés « documents du PÉI »), dont des copies sont en possession du gouvernement du Canada.
Pendant le PÉI, l’adjudicateur en chef du Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens et la Commission de vérité et de réconciliation (« CVR ») ont présenté des demandes de directives à la Cour supérieure de justice de l’Ontario portant sur le sort final réservé aux documents du PÉI à la fin de ce processus et, si nécessaire, sur la préparation d’un programme de notification visant à informer les demandeurs de la possibilité d’archiver volontairement certains de leurs documents du PÉI au Centre national pour la vérité et réconciliation.
Le juge surveillant a conclu que les documents du PÉI devaient être détruits à l’expiration d’une période de conservation de 15 ans au cours de laquelle les demandeurs du PÉI à titre individuel pourraient demander que les documents se trouvant dans leur propre dossier soient conservés. Les juges majoritaires de la Cour d’appel de l’Ontario ont confirmé pour l’essentiel cette ordonnance. Le procureur général du Canada se pourvoit devant la Cour, faisant valoir que les documents du PÉI « relèvent d’une institution fédérale » au sens de la Loi sur l’accès à l’information , de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada , et que le juge surveillant n’avait pas compétence pour ordonner leur destruction.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les juges des cours supérieures provinciales et territoriales ayant autorisé le recours collectif et approuvé la CRRPI ont été nommés en tant que juges surveillants, et jouent un rôle vital dans la CRRPI. Ils ont un pouvoir administratif et de surveillance en ce qui concerne la mise en œuvre et l’administration de cette convention, et ils peuvent notamment entendre des demandes de directives. En l’espèce, le juge surveillant a conclu à bon droit qu’il avait le pouvoir de rendre des ordonnances sur le sort final des documents issus du PÉI. Le rôle de surveillance des tribunaux dans la mise en œuvre de la CRRPI permet à ceux‑ci de rendre des ordonnances sur le sort final des documents du PÉI, que ces documents constituent ou non des documents fédéraux.
Le juge surveillant a conclu, sans erreur manifeste et dominante, que la CRRPI autorisait la destruction des documents du PÉI. L’interprétation du juge surveillant trouve appui tant dans le texte de la CRRPI que dans les circonstances pertinentes. Selon les termes exprès de la CRRPI, les documents du PÉI seraient traités comme des documents hautement confidentiels, sous réserve d’une possibilité très limitée de communication au cours d’une période de conservation, après quoi ceux‑ci seraient détruits. Parmi les éléments principaux de la CRRPI figurent des dispositions relatives au PÉI et à la CVR aux ann. D et N. L’annexe D, qui porte sur le PÉI, ne précise pas si les lois fédérales s’appliqueront aux documents créés ou mis au jour dans le cadre du PÉI, mais elle fait état du traitement prévu des différents types de renseignements et de documents. L’annexe N, qui expose en détail le mandat et le processus de la CVR, prévoit que le processus de vérité et de réconciliation repose sur le principe de la participation individuelle à titre strictement volontaire. Les conclusions du juge surveillant portant que les négociateurs de la CRRPI voulaient que le PÉI soit un processus confidentiel et privé, que les demandeurs et les auteurs des actes reprochés se sont appuyés sur les assurances de confidentialité et que, sans ces assurances, le PÉI n’aurait pas pu fonctionner, étaient inéluctables.
Il n’y a pas lieu d’accorder de poids aux références aux lois fédérales sur l’accès à l’information, la protection des renseignements personnels et l’archivage contenues dans le Guide pour le formulaire d’application au Processus d’évaluation indépendant. Celui‑ci ne fait pas partie de la CRRPI, et il indique de façon bien visible que, si le Guide et l’ann. D diffèrent, le document officiel aura préséance. De plus, ses dispositions concernant la protection des renseignements personnels semblent ne trouver absolument aucun ancrage dans le texte de l’ann. D et auraient apparemment été reprises d’un document semblable ayant servi dans l’ancien mode alternatif de résolution des conflits. Le juge surveillant n’a donc commis aucune erreur en n’important pas dans la CRRPI les références aux lois fédérales sur l’accès à l’information, la protection des renseignements personnels et l’archivage contenues dans le Guide. L’application de ces lois aux documents du PÉI irait clairement à l’encontre des principes de la confidentialité et du caractère volontaire sur lesquels repose le PÉI.
Enfin, l’ordonnance conçue par le juge surveillant constituait un exercice approprié du pouvoir discrétionnaire dont il disposait en ce qui a trait à l’administration de la CRRPI. Son ordonnance, modifiée par la Cour d’appel, établit un équilibre entre la préservation de la confidentialité et la nécessité de remémoration et de commémoration, tout en respectant le choix des survivants de révéler ou non leur histoire; elle établit aussi une solution appropriée entre la destruction éventuelle non désirée et la conservation éventuelle préjudiciable. Pendant la période de conservation de 15 ans, les demandeurs peuvent choisir de faire conserver et archiver leurs documents du PÉI, et seront informés de cette possibilité par l’entremise d’un programme de notification administré par l’adjudicateur en chef. Bien qu’il soit possible que cette ordonnance contrevienne aux désirs de demandeurs décédés qui ne se sont jamais vu offrir la possibilité de faire conserver leurs documents, la destruction de documents que certains demandeurs auraient préféré voir conservés est une injustice moindre que la communication de documents que la majorité s’attendait à ne voir jamais communiqués.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Baxter c. Canada (Attorney General) (2006), 83 O.R. (3d) 481; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2014 ONSC 283, [2014] 2 C.N.L.R. 86; Fontaine c. Canada (Attorney General), 2013 ONSC 684, 114 O.R. (3d) 263; Lac Minerals Ltd. c. International Corona Resources Ltd., [1989] 2 R.C.S. 574; Coco c. A.N. Clark (Engineers) Ltd., [1969] R.P.C. 41; Endean c. Colombie‑Britannique, 2016 CSC 42, [2016] 2 R.C.S. 162; R. c. Rose, [1998] 3 R.C.S. 262; Sattva Capital Corp. c. Creston Moly Corp., 2014 CSC 53, [2014] 2 R.C.S. 633; Heritage Capital Corp. c. Équitable, Cie de fiducie, 2016 CSC 19, [2016] 1 R.C.S. 306; Ledcor Construction Ltd. c. Société d’assurance d’indemnisation Northbridge, 2016 CSC 37, [2016] 2 R.C.S. 23; Lavier c. MyTravel Canada Holidays Inc., 2013 ONCA 92, 359 D.L.R. (4th) 713; P. (W.) c. Alberta, 2014 ABCA 404, 378 D.L.R. (4th) 629; Balogun c. Pandher, 2010 ABCA 40, 474 A.R. 258; Banque Canadienne Impériale de Commerce c. Green, 2015 CSC 60, [2015] 3 R.C.S. 801; Reza c. Canada, [1994] 2 R.C.S. 394; Québec (Directeur des poursuites criminelles et pénales) c. Jodoin, 2017 CSC 26, [2017] 1 R.C.S. 478.
Lois et règlements cités
Loi de 1992 sur les recours collectifs, L.O. 1992, c. 6, art. 12.
Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, c. A‑1, art. 4 .
Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada, L.C. 2004, c. 11 , préambule, art. 2 , 12.
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, c. P‑21, art. 3 « renseignements personnels », 7 à 10, 8(2)j), 12.
Traités et ententes
Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (2006), préambule, art. 4.06(g), 5.02, 7.01, ann. D, art. II, III(o), ann. II, points i), iv), VII, VIII, ann. N, art. 1, 2c), 4b), 11.
Doctrine et autres documents cités
Hall, Geoff R. Canadian Contractual Interpretation Law, 2nd ed., Markham (Ont.), LexisNexis, 2012.
Le très honorable Stephen Harper au nom du gouvernement du Canada. « Présentation d’excuses aux anciens élèves des pensionnats indiens », Ottawa, 11 juin 2008, (en ligne : https://www.aadnc‑aandc.gc.ca/DAM/DAM-INTER-HQ/STAGING/texte-text/rqpi_apo_pdf_1322167347706_fra.pdf; version archivée : http://www.scc-csc.ca/cso-dce/2017SCC-CSC47_2_fra.pdf).
Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens. Guide pour le formulaire d’application au Processus d’évaluation indépendant, mis à jour le 4 avril 2013 (en ligne : http://www.iap-pei.ca/media/information/publication/pdf/pub/iapg-v3.2-20130404-fra.pdf; version archivée : http://www.scc-csc.ca/cso-dce/2017SCC-CSC47_1_fra.pdf).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (le juge en chef Strathy et les juges Sharpe et MacFarland), 2016 ONCA 241, 130 O.R. (3d) 1, [2016] 3 C.N.L.R. 72, 397 D.L.R. (4th) 243, 346 O.A.C. 321, [2016] O.J. No. 1658 (QL), 2016 CarswellOnt 4938 (WL Can.), qui a confirmé pour l’essentiel une décision du juge Perell, 2014 ONSC 4585, 122 O.R. (3d) 1, [2014] 4 C.N.L.R. 72, [2014] O.J. No. 3638 (QL), 2014 CarswellOnt 10756 (WL Can.). Pourvoi rejeté.
Christopher Rupar et Alexander Pless, pour l’appelant.
Janine L. Lavoie‑Harding, David M. Stack, c.r., et C. Kelsey O’Brien, pour les intimés Sisters of Charity, une personne morale connue sous le nom de Sisters of Charity of St. Vincent de Paul, Halifax, également connue sous le nom de Sisters of Charity Halifax, Oeuvres Oblates de l’Ontario, Résidences Oblates du Québec, Soeurs Grises de Montréal/Grey Nuns of Montréal, Sisters of Charity (Grey Nuns) of Alberta, Soeurs de la Charité des T.N.‑O., Hôtel‑Dieu de Nicolet, Grey Nuns of Manitoba Inc. — Soeurs Grises du Manitoba Inc., Missionary Oblates — Grandin Province, Oblats de Marie Immaculée du Manitoba, Oblates of Mary Immaculate — St. Peter’s Province, Sisters of Saint Ann, Sisters of Instruction of the Child Jesus, Order of the Oblates of Mary Immaculate in the Province of British Columbia, Sisters of Charity of Providence of Western Canada et Roman Catholic Archiepiscopal Corporation of Winnipeg.
Raymond Doray et Pierre‑L. Baribeau, pour les intimés Soeurs de Notre‑Dame‑Auxiliatrice, Soeurs de St‑François D’Assise, Institut des Soeurs du Bon Conseil, Soeurs de Saint‑Joseph de Saint‑Hyacinthe, Soeurs de Jésus‑Marie, Soeurs de l’Assomption de la Sainte Vierge, Soeurs de l’Assomption de la Sainte Vierge de l’Alberta, Soeurs Missionnaires du Christ‑Roi et Soeurs de la Charité de St‑Hyacinthe.
Joanna Birenbaum, Naomi Andrew et Lynne Hiebert, pour l’intimé Centre national pour la vérité et réconciliation.
Stuart Wuttke, Julie McGregor et Kathleen Mahoney, c.r., pour l’intimée Assemblée des Premières Nations.
Peter R. Grant, Diane Soroka et Sandra Staats, pour l’intimé Avocats indépendants.
Hugo Prud’homme, pour l’intimé Représentants des Inuits.
Joseph J. Arvay, c.r., Catherine J. Boies Parker et Susan E. Ross, pour l’intimé Adjudicateur en chef du Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens.
Personne n’a comparu pour les autres intimés.
Argumentation écrite seulement par Barbara McIsaac, c.r., Kate Wilson, Regan Morris et James Nowlan, pour l’intervenant Commissaire à la protection de la vie privée du Canada.
Christopher G. Devlin, Nicole Bresser et John Gailus, pour l’intervenante Coalition to Preserve Truth.
Richard Dearden et Adam Zanna, pour l’intervenant Commissaire à l’information du Canada.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Les juges Brown et Rowe —
I. Introduction
[1] À compter des années 1860 jusqu’aux années 1990, plus de 150 000 enfants — Premières Nations, Inuits et Métis — ont été obligés de fréquenter des pensionnats indiens dirigés par des organismes religieux et financés par le gouvernement du Canada. Comme l’a reconnu le Canada, ce système visait à « isoler les enfants et [à] les soustraire à l’influence de leurs foyers, de leurs familles, de leurs traditions et de leur culture » (« Présentation d’excuses aux anciens élèves des pensionnats indiens » par le très honorable Stephen Harper au nom du Canada, 11 juin 2008 (en ligne)). Des milliers de ces enfants ont été victimes de sévices physiques, psychologiques et sexuels pendant leur séjour dans des pensionnats.
[2] Aux termes de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (2006) (« CRRPI »), les survivants des pensionnats indiens pouvaient demander une indemnisation dans le cadre du Processus d’évaluation indépendant (« PÉI »), conçu spécialement à cette fin[1]. Pour ce faire, les demandeurs devaient communiquer des renseignements très sensibles — tant en ce qui concerne les abus dont ils ont été victimes que ses répercussions — pour examen par un adjudicateur. Ces renseignements sont consignés dans des formulaires de demande, des transcriptions d’audience, des rapports médicaux, des motifs de décisions et d’autres documents (collectivement appelés les « documents issus du PÉI » ou « documents du PÉI »), dont des copies sont en possession du Canada.
[3] Le pourvoi porte sur ce qui advient des documents numériques et papier issus du PÉI. Plus précisément, la Cour est appelée à décider si les documents du PÉI devraient être détruits, ou conservés et ultérieurement archivés à Bibliothèque et Archives Canada. En réponse à des demandes de directives présentées à la Cour supérieure de justice de l’Ontario par diverses parties à la CRRPI, le juge surveillant a conclu que ces documents devaient être détruits à l’expiration d’une période de conservation de 15 ans au cours de laquelle les demandeurs du PÉI à titre individuel pourraient demander que les documents se trouvant dans leur propre dossier soient conservés. Les juges majoritaires de la Cour d’appel de l’Ontario ont confirmé pour l’essentiel cette ordonnance. Le procureur général du Canada se pourvoit maintenant contre cette décision devant la Cour.
[4] Nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi et de confirmer l’ordonnance du juge surveillant telle que l’a modifiée la Cour d’appel. Selon nous, cette ordonnance n’est pas, contrairement à ce que fait valoir le procureur général du Canada, prohibée par la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada, L.C. 2004, c. 11 , ou toute autre loi. De plus, elle constituait un exercice approprié du pouvoir discrétionnaire du juge surveillant en ce qui a trait à l’administration de la CRRPI.
II. Rappel factuel et procédural
A. Genèse de l’instance
[5] À la fin des années 1990 et au début des années 2000, des survivants des pensionnats ont intenté un certain nombre de recours individuels et collectifs. En novembre 2003, le gouvernement du Canada a établi un mode alternatif de règlement des conflits (« MARC ») d’application volontaire pour indemniser ceux‑ci. En 2006, une convention a été conclue, et les recours collectifs intentés dans neuf provinces et territoires ont été fusionnés en un seul recours[2]. La CRRPI règle de façon globale ce recours collectif et elle est le fruit de longues négociations entre les demandeurs et leurs représentants, le gouvernement du Canada et divers organismes religieux qui ont dirigé les pensionnats en question. Elle vise à résoudre « pour de bon et de manière juste et globale les séquelles laissées par les pensionnats indiens » et à promouvoir « la guérison, l’éducation, la vérité, la réconciliation et la commémoration » (CRRPI, préambule) en :
(1) indemnisant financièrement les anciens élèves des pensionnats;
(2) mettant sur pied une commission de vérité et de réconciliation;
(3) constituant un fonds de dotation pour des programmes de guérison;
(4) réglant tous les litiges pendants relatifs aux pensionnats.
[6] Suivant la CRRPI, l’indemnisation peut prendre deux formes. La première est le paiement d’expérience commune (« PEC »), lequel consiste en le versement d’une somme de 10 000 $ aux demandeurs admissibles qui ont résidé dans un pensionnat indien pendant une année scolaire ou une portion d’année scolaire, à laquelle s’ajoute une somme de 3 000 $ pour chaque année supplémentaire ou portion d’une telle année (CRRPI, art. 5.02). La deuxième forme d’indemnisation est celle que les demandeurs peuvent obtenir dans le cadre du PÉI, soit le processus à l’origine du présent pourvoi. Ce processus permet aux anciens élèves qui ont subi des abus sexuels, des abus physiques graves et d’autres actes fautifs ayant entraîné de graves conséquences sur le plan psychologique de présenter des demandes — outre toute demande qu’ils peuvent déposer dans le cadre du processus de PEC. La date limite pour faire une demande dans le cadre du PÉI était le 19 septembre 2012. En juin 2014, 37 716 demandes avaient été présentées dans le cadre du PÉI et 25 800 d’entre elles avaient été réglées.
[7] Pour déposer une demande dans le cadre du PÉI, le demandeur doit présenter un formulaire de demande au Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens. Le processus se déroule ensuite de la manière décrite par la Cour supérieure de justice de l’Ontario :
[traduction] Le PÉI débute par la présentation d’une demande qui semble jouer un rôle semblable à celui de la déclaration. Dans le formulaire de demande, le demandeur fournit des précisions quant à l’acte fautif — dates, lieux, heures — ainsi que des renseignements permettant d’identifier l’auteur présumé de celui‑ci. Il y présente un récit à la première personne exposant sa demande d’indemnisation conformément à la CRRPI. Selon la nature de la demande d’indemnisation, il doit fournir certains documents avec la demande.
(Fontaine c. Canada (Attorney General), 2014 ONSC 283, [2014] 2 C.N.L.R. 86, par. 76)
[8] Comme l’a conclu le juge surveillant, [traduction] « pour remplir un formulaire de demande, le demandeur doit communiquer les renseignements personnels les plus privés et les plus intimes, notamment un récit rédigé à la première personne exposant sa demande d’indemnisation » (2014 ONSC 4585, 122 O.R. (3d) 1, par. 176). Les demandes sont ensuite envoyées au gouvernement du Canada et à l’entité religieuse qui exploitait le pensionnat en question. Si la demande n’est pas réglée à cette étape, elle sera entendue par un adjudicateur sous la supervision de l’adjudicateur en chef du Secrétariat d’adjudication des pensionnats indiens. La Direction générale des opérations de la Convention de règlement (« DGOCR ») — direction faisant partie d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (« AADNC ») — représente le Canada en tant que défendeur dans ces demandes. Il était indiqué sur le site Web du Secrétariat à l’époque où les demandes de directives ont été présentées que les audiences tenues dans le cadre du PÉI étaient privées : « L’audience a lieu en privé. Le public et les médias n’y sont pas admis. Toute personne qui assiste à l’audience doit signer une entente de confidentialité, ce qui signifie que ce qui se dit à l’audience demeure privé » (motifs du juge surveillant, par. 184).
[9] Les audiences tenues dans le cadre du PÉI servent deux fins : vérifier la crédibilité du demandeur et évaluer le préjudice subi. Après l’audience, l’adjudicateur rend une décision exposant les conclusions factuelles déterminantes et, généralement, il doit présenter les motifs pour lesquels il conclut ou non que le demandeur a le droit d’être indemnisé.
[10] En l’espèce, la question en litige porte sur le sort final, c’est‑à‑dire ce qui advient, des documents issus du PÉI une fois qu’une décision a été rendue. Comme l’a expliqué le juge surveillant, ces documents se répartissent en sept catégories : [traduction] « (1) les demandes présentées par les demandeurs; (2) les documents obligatoires contenant des renseignements personnels à caractère privé; (3) les déclarations livrées par des témoins; (4) les éléments de preuve documentaire produits par les parties; (5) les transcriptions et les enregistrements sonores des audiences; (6) les rapports d’experts et médicaux; (7) les décisions des adjudicateurs et tout appel » (motifs du juge surveillant, par. 205). Actuellement, le Secrétariat et la DGOCR ont tous deux en leur possession des milliers de copies numériques et papier de ces divers documents portant sur plus de 37 000 demandes présentées dans le cadre du PÉI.
[11] Comme nous l’avons déjà souligné, la CRRPI vise non seulement à indemniser les victimes, mais aussi à commémorer et à remémorer le système des pensionnats. L’article 7.01 de la CRRPI institue la Commission de vérité et de réconciliation (« CVR »). Cette dernière est chargée de [traduction] « créer un dossier historique portant sur le système des pensionnats et de veiller à ce que son legs soit préservé et mis à la disposition du public pour étude et utilisation ultérieures » (motifs du juge surveillant, par. 5). Le Centre national pour la vérité et réconciliation (« CNVR ») est quant à lui chargé d’archiver et d’entreposer les documents recueillis par la CVR, ainsi que les documents historiques concernant les pensionnats. La tension qui existe entre la mission de commémoration et de remémoration et la promesse de confidentialité faite aux demandeurs du PÉI est au cœur du présent pourvoi.
B. Décisions des juridictions inférieures
(1) Cour supérieure de justice de l’Ontario — 2014 ONSC 4585, 122 O.R. (3d) 1
[12] L’adjudicateur en chef et la CVR ont présenté des demandes de directives à la Cour supérieure de justice de l’Ontario portant sur le sort final réservé aux documents du PÉI et, si nécessaire, sur la préparation d’un programme de notification visant à informer les demandeurs de la possibilité d’archiver volontairement certains de leurs documents du PÉI au CNVR.
[13] La CVR a plaidé que les documents du PÉI étaient des documents fédéraux relevant d’elle et qu’ils étaient donc assujettis à la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada . Le Canada et le CNVR ont appuyé de façon générale la thèse de la CVR, faisant valoir que les documents du PÉI étaient essentiels à la préservation du dossier historique relatif aux sévices commis dans les pensionnats. Toutefois, l’adjudicateur en chef a soutenu que les documents du PÉI étaient des documents judiciaires, et non des documents fédéraux. L’intention qui sous‑tendait la CRRPI était que les documents du PÉI devaient être détruits après avoir été conservés un certain temps afin de permettre au demandeur de les archiver volontairement. De façon générale, l’Assemblée des Premières Nations, la congrégation des Sisters of St. Joseph of Sault Ste. Marie, les vingt‑quatre entités catholiques, les neuf entités catholiques et les avocats indépendants ont repris cette position.
[14] Le juge surveillant, le juge Perell, a d’abord examiné les principes d’interprétation des contrats applicables à la CRRPI, suivant lesquels il faut déterminer quelle était l’intention des parties à l’époque où elles ont négocié le contrat. Il a adopté les principes d’interprétation applicables à la CRRPI énoncés dans Fontaine c. Canada (Attorney General), 2013 ONSC 684, 114 O.R. (3d) 263, par. 68, principes selon lesquels il faut lire la convention dans son ensemble en tenant compte du sens ordinaire des termes employés et du contexte découlant des circonstances existant au moment où elle a été créée. Il a en outre souligné que, bien qu’elle ne constitue pas un traité, la CRRPI [traduction] « est au moins aussi importante qu’un traité » et son interprétation doit reposer sur le principe de l’honneur de la Couronne (par. 88).
[15] Tout bien considéré, le juge surveillant a conclu que le tribunal devait exercer son pouvoir d’ordonner la destruction des documents du PÉI. Il a relevé trois raisons pour lesquelles il fallait le faire.
[16] Premièrement, sur le plan de l’interprétation contractuelle, la destruction est, selon lui, ce que les parties ont négocié. Le PÉI se voulait un processus confidentiel, et tant les demandeurs que les auteurs présumés des actes reprochés se sont appuyés sur cette assurance de confidentialité lorsqu’ils ont décidé d’y participer. L’archivage des documents du PÉI à Bibliothèque et Archives Canada ne respecterait pas le [traduction] « niveau élevé de confidentialité négocié par les parties » (par. 317). La CRRPI prévoyait plutôt que les documents du PÉI, y compris les copies en la possession du Canada, seraient détruits à la suite d’une période de conservation au cours de laquelle ceux‑ci seraient régis par la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. 1985, c. A‑1 , et la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, c. P‑21 . De façon subsidiaire, la destruction des documents du PÉI équivalait à une condition implicite de la CRRPI, car il était nécessaire de faire en sorte que la convention « s’applique de manière efficace » (par. 325).
[17] Deuxièmement, les documents du PÉI font l’objet d’un engagement implicite que le tribunal peut faire respecter en ordonnant leur destruction. Malgré le fait que le Canada ait en sa possession certains documents du PÉI, le juge surveillant a conclu que le tribunal avait compétence pour rendre une ordonnance in rem portant élimination des documents du PÉI, sous réserve du droit des demandeurs de les faire archiver au CNVR, parce que [traduction] « [l]es documents du PÉI proviennent d’un mode alternatif de résolution des conflits » (par. 335). S’appuyant sur son analyse dans Fontaine, 2014 ONSC 283, le juge surveillant a conclu que le PÉI était une forme de procédure visée par l’engagement implicite. Selon lui, cet engagement implicite empêchait le Canada de remettre ses documents du PÉI à la CVR, au CNVR ou à Bibliothèque et Archives Canada, et le tribunal pouvait ordonner la destruction de tous les documents du PÉI pour faire respecter celui‑ci.
[18] Troisièmement, les règles de droit relatives à l’abus de confiance s’appliquent aux documents du PÉI. [traduction] « Il y a abus de confiance lorsqu’une personne communique à une autre personne des renseignements confidentiels dans des circonstances où il existe une obligation de confidentialité et que la personne qui les a reçus utilise à mauvais escient ces renseignements » (par. 357, s’appuyant sur Lac Minerals Ltd. c. International Corona Resources Ltd., [1989] 2 R.C.S. 574, et Coco c. A.N. Clark (Engineers) Ltd., [1969] R.P.C. 41 (Ch.)). Le juge surveillant a conclu que le fait que le Canada ait accepté de transférer les documents du PÉI à Bibliothèque et Archives Canada équivalait à un abus de confiance et que la réparation appropriée consistait à ordonner leur destruction après une période de conservation de 15 ans.
[19] Enfin, le juge surveillant a conclu que son ordonnance de destruction devait être assortie d’une période de conservation. Cela permettrait de préparer et de mettre en œuvre un programme de notification, dirigé par la CVR ou le CNVR, visant à informer les demandeurs du PÉI des droits que leur reconnaît la CRRPI en ce qui a trait à la communication de leur récit au CNVR.
(2) Cour d’appel de l’Ontario — 2016 ONCA 241, 130 O.R. (3d) 1
[20] En appel, la congrégation des Sisters of St. Joseph of Sault Ste. Marie, les vingt‑deux entités catholiques et les neuf entités catholiques ont prétendu, avec l’appui des avocats indépendants, que la CRRPI prévoit expressément que l’archivage nécessite leur consentement, et non pas uniquement celui d’un demandeur. Le Canada, en appel incident, soutenu par la CVR et le CNVR, a fait valoir que les documents du PÉI relèvent de lui, et qu’ils sont donc soumis aux lois fédérales en matière de protection des renseignements personnels, d’accès à l’information et d’archivage. En plus d’appuyer l’argument des entités catholiques concernant le consentement, les avocats indépendants ont plaidé que le programme de notification ne devrait pas être dirigé par la CVR ou le CNVR, mais plutôt par l’adjudicateur en chef. De plus, la période de conservation des documents du PÉI devrait, selon eux, durer 2 ans plutôt que 15. Enfin, l’ordonnance de destruction devrait à leur avis viser les documents du MARC.
[21] S’exprimant au nom de la majorité, le juge en chef Strathy a rejeté tant l’appel que l’appel incident. Il a néanmoins modifié l’ordonnance du juge Perell pour donner effet aux arguments des avocats indépendants concernant le programme de notification (à savoir qu’il devrait être administré par l’adjudicateur en chef) et l’inclusion des documents issus du MARC.
[22] En ce qui concerne l’appel, les juges majoritaires ont conclu que les documents du PÉI pouvaient être archivés avec le seul consentement du demandeur. L’annexe D de la CRRPI offre aux demandeurs la possibilité de faire déposer la transcription de l’audience les concernant dans une archive créée à cette fin. La CRRPI permet aux survivants de communiquer leurs propres expériences en dépit de toute prétention d’autres personnes en matière de confidentialité et de vie privée. Exiger le consentement d’autres « intéressés » pour archiver les documents du PÉI [traduction] « viderait de sa substance » le droit que la CRRPI confère aux demandeurs de communiquer leurs plaintes, de voir leur témoignage archivé uniquement avec leur consentement et d’exercer un contrôle sur leurs documents du PÉI (par. 111 et 114; ann. N, art. 11). « En permettant que les demandeurs fassent archiver la transcription des audiences du PÉI les concernant, la CRRPI ne fait que fournir à ceux‑ci un autre moyen, expéditif, de préserver leurs récits dans le cadre du processus mené par la CVR » (par. 120).
[23] Les juges majoritaires ont en outre conclu que le programme de notification relevait du pouvoir discrétionnaire administratif du juge surveillant, car il ne s’agissait pas d’une modification importante de la CRRPI. L’annexe D prévoit expressément que les demandeurs « pourront [. . .] choisir de faire déposer la transcription dans une archive créée à cette fin ». [traduction] « [L]a CRRPI accorde aux demandeurs le droit d’obtenir leurs documents du PÉI et la transcription de leur témoignage ainsi que le droit de déposer ces documents auprès de l’institution créée pour préserver l’histoire des sévices commis dans les pensionnats, le CNVR » (par. 126). Le programme de notification n’ajoute rien ni n’enlève quoi que ce soit à ce droit; « il vise simplement à faire en sorte que les demandeurs soient au courant de son existence et en mesure de l’exercer » (par. 127).
[24] Pour ce qui est de l’appel incident, les juges majoritaires ont conclu que les documents du PÉI ne sont pas