Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks

Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-11-19
Référence neutre
2010 CSC 53
Recueil
[2010] 3 RCS 103
Numéro de dossier
32850
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Yukon
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
État
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32850
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103
Date : 20101119
Dossier : 32850
Entre :
David Beckman, en sa qualité de directeur, Direction de l’agriculture,
ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources,
Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources,
et gouvernement du Yukon
Appelants / Intimés au pourvoi incident
et
Première nation de Little Salmon/Carmacks et Johnny Sam et
Eddie Skookum, en leur propre nom et au nom de tous les autres membres
de la Première nation de Little Salmon/Carmacks
Intimés / Appelants au pourvoi incident
- et -
Procureur général du Canada, procureur général du Québec,
procureur général de Terre-Neuve-et-Labrador,
Conseil tribal des Gwich’in, Sahtu Secretariat Inc.,
Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee) ― Administration régionale crie,
Conseil des Premières nations du Yukon, Première nation Kwanlin Dün,
Nunavut Tunngavik Inc., gouvernement tlicho,
Nations Te’Mexw et Assemblée des Premières nations
Intervenants
Traduction française officielle : Motifs du juge Binnie
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 89)
Motifs concordants :
(par. 90 à 206)
Le juge Binnie (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
La juge Deschamps (avec l’accord du juge LeBel)
Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103
David Beckman, en sa qualité de directeur,
Direction de l’agriculture, ministère de l’Énergie,
des Mines et des Ressources, Ministre de l’Énergie,
des Mines et des Ressources,
et gouvernement du Yukon Appelants/Intimés au pourvoi incident
c.
Première nation de Little Salmon/Carmacks et
Johnny Sam et Eddie Skookum,
en leur propre nom et au nom de tous
les autres membres de la Première
nation de Little Salmon/Carmacks Intimés/Appelants au pourvoi incident
et
Procureur général du Canada,
procureur général du Québec,
procureur général de Terre-Neuve-et-Labrador,
Conseil tribal des Gwich’in,
Sahtu Secretariat Inc.,
Grand conseil des Cris (Eeyou Istchee)/Administration régionale crie,
Conseil des Premières nations du Yukon,
Première nation de Kwanlin Dün,
Nunavut Tunngavik Inc.,
gouvernement tlicho,
Nations Te’Mexw et
Assemblée des Premières Nations Intervenants
Répertorié : Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks
2010 CSC 53
No du greffe : 32850.
2009 : 12 novembre; 2010 : 19 novembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel du yukon
Droit constitutionnel — Autochtones — Droits ancestraux — Revendications territoriales — Obligation de la Couronne de consulter et d’accommoder les Autochtones dans le contexte d’un traité récent relatif à des revendications territoriales globales — Traité accordant aux Autochtones l’accès à leur territoire traditionnel pour y pratiquer la chasse et la pêche de subsistance — Approbation, par la Couronne, d’une demande de concession de terres agricoles dans ce territoire présentée par un non-Autochtone — La Couronne avait-elle l’obligation de consulter et d’accommoder les Autochtones? — Si oui, la Couronne s’est-elle acquittée de cette obligation? — Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 .
Droit de la Couronne — Honneur de la Couronne — Obligation de consulter et d’accommoder les Autochtones — La Couronne a-t-elle l’obligation de consulter et d’accommoder les Autochtones avant de prendre des décisions susceptibles d’avoir des conséquences négatives sur leurs revendications de titre et de droits?
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Le décideur avait-il l’obligation de consulter et d’accommoder les Autochtones? — Si oui, s’est-il acquitté de cette obligation? — Loi sur les terres, L.R.Y. 2002, ch. 132; Loi du Yukon sur les terres territoriales, L.Y. 2003, ch. 17.
En 1997, après 20 ans de négociations, la première nation Little Salmon/Carmacks a conclu avec les gouvernements du Canada et du Territoire du Yukon un accord sur les revendications territoriales. Aux termes du traité, les membres de la première nation possèdent, à des fins de chasse et de pêche de subsistance, un droit d’accès à leur territoire traditionnel qui englobe une parcelle de 65 hectares à l’égard de laquelle P a fait une demande de concession de terres agricoles en novembre 2001. La parcelle visée par la demande de P se trouve dans le territoire de piégeage de S, un membre de la première nation.
La première nation rejette toute allégation que la concession d’une parcelle à P violerait le traité, qui prévoit lui-même que des terres cédées peuvent à l’occasion être prises à d’autres fins, notamment à des fins agricoles. Mais jusqu’à ce que des terres aient été ainsi prises, les membres de la première nation accordent de l’importance à l’intérêt qu’ils conservent sur les terres cédées à la Couronne (dont les 65 hectares forment une petite partie). La première nation soutient qu’en examinant la demande de concession de P, le gouvernement territorial a agi sans tenir la consultation requise et sans prendre en compte les préoccupations pertinentes de la première nation.
Le Comité d’examen des demandes d’aliénation de terres (« CEDAT ») du gouvernement du Yukon a examiné la demande de P lors d’une réunion à laquelle étaient invités les représentants de la première nation. Cette dernière ne s’est pas fait représenter à la réunion mais avait présenté une lettre d’opposition à la demande de P. À la réunion, le CEDAT a recommandé l’approbation de la demande, et le directeur de la Direction de l’agriculture du ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources du Yukon l’a approuvée au mois d’octobre 2004. La première nation a fait appel de la décision auprès du sous-ministre adjoint, qui a rejeté la demande de révision. À l’issue du contrôle judiciaire toutefois, la décision du directeur a été annulée. Le juge siégeant en cabinet a conclu que le Yukon n’avait pas respecté son obligation de consulter et d’accommoder. La Cour d’appel a accueilli l’appel du Yukon.
Arrêt : Le pourvoi et le pourvoi incident sont rejetés.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell : Lorsqu’un traité récent relatif aux revendications territoriales a été conclu, la première étape consiste à en examiner les dispositions et à tenter de déterminer les obligations respectives des parties et l’existence, dans le traité lui‑même, d’une forme quelconque de consultation. Les parties peuvent s’entendre sur les modalités de la consultation, mais la Couronne ne peut se soustraire à son obligation de traiter honorablement avec les Autochtones ― il s’agit d’une doctrine qui s’applique indépendamment de l’intention des parties, que cette intention soit expresse ou implicite dans le traité lui-même.
En l’espèce, l’obligation de consulter était permanente. Les membres de la première nation possédaient un droit, prévu expressément au traité, de pratiquer la chasse et la pêche de subsistance sur leur territoire traditionnel qui a maintenant été cédé et est considéré comme des terres de la Couronne. Même si le traité n’empêchait pas le gouvernement de concéder des terres de la Couronne, cette possibilité y était même prévue, il était évident que cela risquait d’avoir des conséquences négatives sur les activités économiques et culturelles traditionnelles de la première nation, et le Yukon était tenu de consulter cette dernière afin de déterminer la nature et l’étendue de ces conséquences négatives.
Le traité lui-même précise les éléments considérés par les parties comme constituant une consultation appropriée (lorsqu’une consultation est nécessaire). Ces éléments comprennent un avis suffisamment détaillé concernant la question à trancher afin de permettre à la partie consultée de préparer sa position sur la question, un délai suffisant pour permettre à la partie devant être consultée de préparer sa position sur la question ainsi que l’occasion de présenter cette position à la partie obligée de tenir la consultation, et un examen complet et équitable de toutes les positions présentées, par la partie obligée de tenir la consultation.
Le processus de concession de terres à des fins agricoles n’était pas régi à l’époque par les dispositions elles-mêmes du traité. Cependant, étant donné l’existence de la cession opérée par le traité et les textes législatifs adoptés en vue de la mise en œuvre de celui-ci, ainsi que la décision des parties de ne pas incorporer dans le traité lui-même un processus de consultation plus élaboré, la portée de l’obligation de consultation dans une telle situation se situait au bas du continuum.
Par conséquent, le directeur était tenu, pour se conformer à l’obligation juridique de consulter fondée sur l’honneur de la Couronne, d’être informé de la nature et de la gravité de toute incidence négative de la concession projetée et d’en tenir compte avant de prendre une décision, pour déterminer (entre autres choses) si des accommodements étaient nécessaires ou appropriés. La consultation n’avait pas pour objet de rouvrir le traité ou de renégocier la possibilité de concéder les terres à des fins agricoles. Cette possibilité était déjà prévue au traité. La consultation était requise afin de faciliter la gestion de la relation importante entre le gouvernement et la communauté autochtone en conformité avec la préservation de l’honneur de la Couronne et la réalisation de l’objectif de réconciliation.
En l’espèce, l’obligation de consultation a été respectée. La première nation reconnaît avoir reçu un avis suffisant et l’information utile. Elle a communiqué ses objections par écrit, et celles-ci ont été étudiées lors d’une réunion à laquelle la première nation avait le droit d’assister (mais à laquelle elle ne s’est pas fait représenter). Le directeur avait pris connaissance des objections de la première nation et de la réponse fournie par les personnes présentes à la réunion lorsque, dans l’exercice de son pouvoir délégué, il a approuvé la demande de P. L’honneur de la Couronne et l’obligation de consultation n’exigeaient rien de plus.
Il n’y a eu non plus aucun manquement à l’équité procédurale. Si l’équité procédurale est une notion souple et prend en compte les aspects qui, dans la décision que doit prendre le directeur, touchent directement les Autochtones, il n’en demeure pas moins que cette doctrine s’applique en droit administratif pour encadrer les relations entre les décideurs gouvernementaux et tous les habitants du Yukon, Autochtones comme non‑Autochtones.
Si le Yukon avait une obligation de consultation, les faits de l’espèce ne donnent lieu à aucune autre obligation d’accommodement. Le traité lui-même ou l’ensemble des circonstances ne donnent en aucun cas ouverture à une telle obligation.
Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire dans ce cas, comme dans tous les autres cas, le directeur devait respecter des limites légales et constitutionnelles. Les limites constitutionnelles incluaient l’honneur de la Couronne et le principe de l’obligation de consulter qui l’appuie. La norme de contrôle à cet égard, y compris à l’égard du caractère adéquat de la consultation, est celle de la décision correcte. Dans les limites établies par le droit et la Constitution, toutefois, la décision du directeur doit être examinée selon la norme de la raisonnabilité.
En l’espèce, le directeur n’a pas commis d’erreur de droit en concluant que la consultation menée était adéquate. Selon l’avis reçu de ses fonctionnaires par le directeur après la consultation, les incidences de la concession de 65 hectares de terres ne seraient pas importantes. Rien n’indique que les préoccupations de la première nation n’ont pas fait l’objet d’un examen complet et équitable de sa part. Les documents déposés par les parties lors de la demande de contrôle judiciaire ne révèlent l’existence d’aucune erreur de fait manifeste dans sa conclusion. Le fait qu’un tribunal judiciaire aurait éventuellement pu arriver à une conclusion différente n’est pas pertinent. La décision d’approuver ou de ne pas approuver la concession de la parcelle de terre a été confiée par l’assemblée législative au ministre qui, de la façon habituelle, a délégué ce pouvoir au directeur. La décision prise par ce dernier était raisonnable dans les circonstances.
Les juges LeBel et Deschamps : Si, jusqu’ici, les litiges ont mis en cause une action unilatérale de la Couronne qui déclenchait une obligation de consulter dont les modalités n’avaient pas été négociées, le présent dossier indique que les parties sont maintenant passées à une autre étape. Les processus formels de consultation font maintenant résolument partie de l’univers juridique des traités. L’Entente définitive de Little Salmon/Carmacks n’en est qu’un exemple. Donner leur plein effet aux stipulations d’un traité comme l’Entente définitive c’est renoncer à toute approche paternaliste à l’égard des peuples autochtones. Il s’agit d’une façon de reconnaître leur pleine capacité juridique. Méconnaître les stipulations d’un tel traité ne peut qu’encourager le recours aux tribunaux, nuire aux négociations futures et compromettre la réalisation de l’objectif ultime de réconciliation.
Permettre à une partie de revenir unilatéralement sur son engagement constitutionnel en y superposant des droits et obligations additionnels portant sur des matières déjà prévues au traité risque de se traduire par un mépris juridique paternaliste, de compromettre le processus national de négociation de traités et de nuire à la poursuite de l’objectif ultime de réconciliation. Voilà le péril auquel nous expose ce qui semble être une malheureuse prise en otage du principe constitutionnel d’honneur de la Couronne et du principe en découlant, l’obligation de consulter les Autochtones.
Dans le cadre de la conclusion d’un traité, il n’y a rien de déshonorant pour la Couronne à s’entendre avec une communauté autochtone sur un régime détaillé et multiforme de consultation relative à l’exercice des droits de cette communauté. Il n’y a rien non plus de déshonorant de la part de la Couronne à exiger de la partie autochtone qu’aucun régime parallèle relatif à une matière prévue au traité ne permette à celle-ci de revenir sur ses engagements. En effet, la sécurité juridique est l’objectif premier de toutes les parties à un accord portant règlement de revendication territoriale globale.
Il ne saurait y avoir de sécurité juridique si une des parties à un traité pouvait — unilatéralement et sans que cela ne soit prévu au traité — revenir sur ses engagements à l’égard d’une matière prévue à ce traité. Cela ne veut pas dire qu’il ne peut pas exister de matières dont les parties n’auront pas traité et à l’égard desquelles la partie autochtone pourra ne pas avoir renoncé à d’éventuels droits ancestraux. La sécurité juridique n’exclut pas non plus la possibilité de prévoir, dans un traité, un mécanisme équitable de réexamen.
En ce sens, il devrait être évident que la meilleure façon pour les tribunaux de contribuer à ce qu’un traité favorise une longue relation positive entre parties autochtone et étatique consiste à s’assurer que les parties ne puissent revenir unilatéralement sur leurs engagements. Et il se trouve que, en aval de sa poursuite en tant qu’objectif partagé à l’étape de la négociation, la sécurité juridique ne saurait, à l’étape de la mise en œuvre d’un traité, opérer à sens unique. Au contraire, la sécurité des droits d’une partie implique nécessairement que celle‑ci s’acquitte de ses obligations et respecte les droits de l’autre partie. S’étant toutes deux échinées, dans leur intérêt commun, à substituer un système juridique précis à un régime normatif incertain, la partie autochtone et la partie étatique ont toutes deux intérêt à ce que leur œuvre produise ses effets.
En l’espèce, c’est justement parce que l’accord en cause traite bel et bien des différentes formes de consultation auxquelles a droit la partie autochtone concernant les droits que la Couronne veut exercer qu’il faut se garder de superposer à ce régime des droits et obligations qui lui sont étrangers, et non pas simplement parce qu’il s’agit d’un traité « moderne » constituant un accord portant règlement de revendications territoriales.
Même lorsque le traité en cause est un accord portant règlement de revendications territoriales, la Cour doit d’abord dégager l’intention commune des parties, elle se prononcera ensuite sur l’application, à la partie autochtone, du régime jurisprudentiel relatif à l’obligation constitutionnelle de consultation. Par conséquent, en présence d’un traité, l’obligation jurisprudentielle de consultation ne s’appliquera qu’en cas d’omission des parties au traité d’avoir prévu cette matière.
La consultation requise lorsqu’il y a atteinte à un droit des Autochtones comportera : (1) soit les mesures prévues par le traité à cet égard; (2) soit, à défaut de telles mesures dans le traité, un degré de consultation que le régime jurisprudentiel établit.
Lorsqu’un traité établit des mesures de consultation, ce que le traité a pour effet d’écarter dans un tel cas est bien l’obligation jurisprudentielle de consultation des peuples autochtones, non pas toute obligation de consulter individuellement le titulaire d’un droit pouvant découler du principe général du droit administratif qu’est l’équité procédurale.
Les tribunaux ne sont pas aveugles aux omissions ou lacunes des parties au traité en matière de consultation et l’obligation jurisprudentielle de consultation pourrait toujours s’appliquer pour combler cette lacune. Mais aucune lacune de ce genre ne peut être constatée dans la présente affaire.
Il serait possible, sur la seule base de ces considérations d’ordre général, de rejeter l’appel principal.
Cependant, les dispositions de l’Entente définitive confirment elles aussi cette conclusion. L’Entente définitive comporte des dispositions générales et interprétatives qui ont été reprises de l’Accord-cadre. Plus exactement, ce régime a d’abord été élaboré par les parties à l’Accord-cadre, puis repris par les parties aux différentes ententes définitives conclues conformément aux stipulations de cet accord. Advenant toute incompatibilité, ce régime l’emporte sur les principes dégagés par la jurisprudence en matière d’interprétation de traités conclus par les gouvernements et les peuples autochtones.
Ces dispositions interprétatives et générales posent aussi certaines normes relatives aux rapports qu’entretiennent l’Accord-cadre et toute entente définitive conclue conformément à ses stipulations, non seulement entre eux, mais avec le reste du droit également. Ces normes peuvent être résumées par le principe selon lequel l’Entente définitive l’emporte sur toute autre règle de droit infraconstitutionnel, sous réserve du fait que ses dispositions ne doivent pas être interprétées d’une manière portant atteinte aux droits des Indiens du Yukon en tant que citoyens canadiens ni à leur droit de jouir de tous les droits, avantages et protections reconnus aux autres citoyens. En somme, donc, sauf exception le traité se substitue aux droits ancestraux relativement aux matières dont il dispose et il a préséance, en cas d’incompatibilité, sur le reste du droit infraconstitutionnel.
En ce qui a trait à la relation entre le traité en cause et le reste de notre droit constitutionnel au-delà du seul régime jurisprudentiel des droits ancestraux, un tel traité ne saurait évidemment à lui seul modifier la Constitution du Canada. Autrement dit, l’Entente définitive ne contient pas de dispositions qui auraient une incidence sur le principe général selon lequel l’obligation de consultation de régime jurisprudentiel ne s’appliquera qu’en cas d’omission des parties au traité d’avoir prévu cette matière. En effet, tout dépendra de ce que les parties auront ou non convenu sur la question, auquel cas le traité, sauf bien sûr renvoi à l’effet contraire dans celui-ci, aura écarté l’application entre les parties de tout régime parallèle, y compris le régime jurisprudentiel.
En l’espèce, les parties ont prévu, dans le traité des dispositions concernant la consultation sur la question précise du droit de la Couronne de céder de ses terres à la suite d’une demande comme celle de P.
La demande de P constituait un projet soumis au processus d’évaluation prévu au chapitre 12 de l’Entente définitive. Ce processus n’avait pas été mis en œuvre, mais le chapitre 12 l’avait été, y compris les règles de droit provisoire y figurant. En vertu de ces règles, tout processus existant d’évaluation des activités de développement demeurait en vigueur. Ces processus prévoyaient non seulement la consultation de la nation autochtone concernée, mais aussi sa participation à l’évaluation du projet. Une telle participation impliquait un niveau de consultation supérieur à celui qui aurait été fondé sur l’obligation faite par la jurisprudence à cet égard. En conséquence, rien, en l’espèce, ne saurait justifier le recours à une obligation externe à celle prévue par l’Entente définitive.
De plus, les dispositions du chapitre 16 qui concernent la gestion des ressources halieutiques et fauniques instaurent un régime par lequel les premières nations sont généralement invitées à participer à la gestion de ces ressources sur une base prédécisionnelle. Notamment, l’invitation qui leur est faite de proposer des plans de gestion des ressources halieutiques et fauniques peut être considérée comme une consultation.
À certains égards, la conduite des autorités territoriales soulève des interrogations. C’est notamment le cas en ce qui a trait au fait que le directeur n’a signifié que le 27 juillet 2005 à la première nation sa décision du 18 octobre 2004. En vertu du par. 81(1) de la Loi sur l’évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon, L.C. 2003, ch. 7 , (« LÉESY »), le « bureau désigné » et, le cas échéant, le comité de direction de la Commission d’évaluation des activités de développement du Yukon auraient eu droit de recevoir une copie de cette décision, et ce, on peut le supposer, à l’intérieur d’un délai raisonnable. L’équivalent fonctionnel du bureau désigné est ici le Comité d’examen des demandes d’aliénation de terres (« CEDAT »). Même si les représentants de la première nation ne se sont pas présentés à la réunion du 13 août 2004, on se serait attendu à ce que le directeur informe cette première nation de sa décision dans un délai raisonnable. Ce délai, survenu après la décision, n’a cependant pas affecté la qualité de la consultation préalable.
La décision qu’a prise l’administration territoriale, au terme de l’examen préalable, de poursuivre le traitement de la demande de P malgré la consultation qui avait cours dans le cadre du plan de gestion des ressources halieutiques et fauniques de la première nation n’est pas davantage un exemple de bonne pratique. Cependant, la première nation n’a pas exprimé cette préoccupation dans sa lettre du 27 juillet 2004 à la Direction des Terres du Yukon. De plus, comme le démontre le procès-verbal de la réunion du 13 août 2004, les préoccupations de la première nation concernant la conservation des ressources ont été prises en considération. Au surplus, la consultation qui avait cours dans le cadre du plan de gestion des ressources halieutiques et fauniques était beaucoup plus limitée que celle à laquelle donnait droit la participation de la première nation au CEDAT qui était chargé d’évaluer le projet spécifique faisant l’objet du présent pourvoi. De surcroît, la première nation, le conseil des ressources renouvelables et le ministre ne s’étaient pas entendus sur la suspension provisoire du traitement de toute demande d’aliénation de terres dans la région visée.
Au-delà de ces aspects critiquables du cheminement de la demande de P, l’ensemble des faits révèle que les intimés ont reçu des appelants ce à quoi ils avaient droit de la part de ceux‑ci en matière de consultation à titre de première nation. En réalité, ils ont même obtenu à certains égards davantage que ce que leur aurait procuré la LÉESY .
Le seul droit qu’aurait obtenu la première nation en vertu de la LÉESY est celui d’être entendue à titre de personne intéressée par le bureau de circonscription. Il s’agissait là d’une consultation minimale, alors que la première nation a été invitée à participer directement, à titre d’évaluateur membre du CEDAT, à l’évaluation de la demande de P.
Il est vrai que les représentants de la première nation ne se sont pas présentés à la réunion du 13 août 2004. Cela est survenu sans qu’ils ne préviennent au préalable les autres membres du CEDAT et sans demander l’ajournement de la réunion mais alors qu’ils avaient fait des commentaires par lettre.
Par conséquent, le processus qui a mené à la décision du 18 octobre 2004 relativement à la demande de P respectait les dispositions de droit provisoire prévues au chapitre 12 de l’Entente définitive. Il n’existe aucun motif juridique permettant de conclure que l’obligation de consultation de la Couronne a été violée.
Jurisprudence
Citée par le juge Binnie
Arrêts examinés : R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456; R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771; arrêts appliqués : Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2005 CSC 69, [2005] 3 R.C.S. 388; Nation haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Québec (Procureur général) c. Moses, 2010 CSC 17, [2010] 1 R.C.S. 557; arrêts mentionnés : Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie-Britannique (Directeur d’évaluation de projet), 2004 CSC 74, [2004] 3 R.C.S. 550; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483; R. c. Taylor (1981), 62 C.C.C. (2d) 227, autorisation d’appel refusée, [1981] 2 R.C.S. xi; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; R. c. Nikal, [1996] 1 R.C.S. 1013; Delgamuukw c. Colombie-Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Rio Tinto Alcan Inc. c. Conseil tribal Carrier Sekani, 2010 CSC 43, [2010] 2 R.C.S. 650; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Ministre de la Justice), 2000 CSC 69, [2000] 2 R.C.S. 1120; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3; Multani c. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys, 2006 CSC 6, [2006] 1 R.C.S. 256.
Citée par la juge Deschamps
Arrêt examiné : Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2005 CSC 69, [2005] 3 R.C.S. 388; arrêts mentionnés : Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Nation haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie-Britannique (Directeur d’évaluation de projet), 2004 CSC 74, [2004] 3 R.C.S. 550; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483; St. Ann’s Island Shooting and Fishing Club Ltd. c. The King, [1950] R.C.S. 211; Québec (Procureur général) c. Canada (Office national de l’énergie), [1994] 1 R.C.S. 159; Delgamuukw c. Colombie-Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Mitchell c. M.R.N., 2001 CSC 33, [2001] 1 R.C.S. 911; R. c. White (1964), 50 D.L.R. (2d) 613, conf. par (1965), 52 D.L.R. (2d) 481; R. c. Sioui, [1990] 1 R.C.S. 1025; Province of Ontario c. Dominion of Canada (1895), 25 R.C.S. 434; R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771; R. c. Sundown, [1999] 1 R.C.S. 393; R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456; Québec (Procureur général) c. Moses, 2010 CSC 17, [2010] 1 R.C.S. 557; Rio Tinto Alcan Inc. c. Conseil tribal Carrier Sekani, 2010 CSC 43, [2010] 2 R.C.S. 650; Bande indienne d’Osoyoos c. Oliver (Ville), 2001 CSC 85, [2001] 3 R.C.S. 746.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés .
Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37 .
Loi constitutionnelle de 1867 , partie VI.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 25 , 35 , 52 , partie V.
Loi du Yukon sur les terres territoriales, L.Y. 2003, ch. 17.
Loi sur l’évaluation environnementale, L.Y. 2003, ch. 2 [abr. D. 2005/202, (2006) 25 Gaz. Y. II, 32].
Loi sur l’évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon, L.C. 2003, ch. 7, art. 2(1) « territoire », 5, 8, 20(1), 23(1), 47(2), 50(1), 55(1)b), 55(4), 60, 63, 81(1), 82(1), 83(1), 84(1), 122c), 134.
Loi sur la faune, L.R.Y. 2002, ch. 229, art. 13(1), 82, 187.
Loi sur le règlement des revendications territoriales des premières nations du Yukon, L.C. 1994, ch. 34, art. 5 , 6(2) , 13 .
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5 .
Loi sur les terres, L.R.Y. 2002, ch. 132, art. 7(1)a).
Proclamation royale (1763), L.R.C. 1985, app. II, no 1.
Règlement sur les activités susceptibles d’évaluation, les exceptions et les projets de développement soumis au comité de direction, DORS/2005‑379, art. 2, 5, ann. 1, partie 13, art. 27.
Traités et ententes
Accord-cadre définitif entre le gouvernement du Canada, le Conseil des Indiens du Yukon et le gouvernement du Yukon (1993).
Convention de la Baie-James et du Nord québécois (1975).
Entente définitive de la Première nation de Little Salmon/Carmacks, 1 juillet 1997 (en ligne : http://www.ainc-inac.gc.ca/al/ldc/ccl/fagr/ykn/slmon/lsfa/lsfa-fra.pdf).
Traité no 8 (1899).
Traité no 11 (1921).
Doctrine citée
Canada. Affaires indiennes et du Nord. Politique du gouvernement fédéral en vue du règlement des revendications autochtones. Ottawa : Affaires indiennes et du Nord Canada, 1993.
Grammond, Sébastien. Aménager la coexistence : Les peuples autochtones et le droit canadien. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2003.
Newman, Dwight G. The Duty to Consult : New Relationships with Aboriginal Peoples. Saskatoon : Purich Publishing, 2009.
Saint-Hilaire, Maxime. « La proposition d’entente de principe avec les Innus : vers une nouvelle génération de traités? » (2003), 44 C. de D. 395.
Stevenson, Mark L. « Visions de certitude : question d’hypothèses », dans Commission du droit du Canada, dir., Parlons franchement à propos des traités. Ottawa : Ministère des travaux publics et des Services gouvernementaux Canada, 2001, 123.
Williams, Robert A. Linking Arms Together : American Indian Treaty Visions of Law and Peace, 1600-1800. New York : Oxford University Press, 1997.
Yukon. Agriculture for the 90s : A Yukon Policy. Whitehorse : Yukon Government, 1991.
POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel du Yukon (les juges Newbury, Kirkpatrick et Tysoe), 2008 YKCA 13, 296 D.L.R. (4th) 99, 258 B.C.A.C. 160, 434 W.A.C. 160, [2008] 4 C.N.L.R. 25, 71 R.P.R. (4th) 162, [2008] Y.J. No. 55 (QL), 2008 CarswellYukon 62, qui a infirmé une décision du juge Veale, 2007 YKSC 28, [2007] 3 C.N.L.R. 42, [2007] Y.J. No. 24 (QL), 2007 CarswellYukon 18, annulant l’approbation de la demande de concession de terres. Pourvoi et pourvoi incident rejetés.
Brad Armstrong, c.r., Keith Bergner, Penelope Gawn et Lesley McCullough, pour les appelants/intimés au pourvoi incident.
Jean Teillet, Arthur Pape et Richard B. Salter, pour les intimés/appelants au pourvoi incident.
Mitchell R. Taylor, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Hugues Melançon et Natacha Lavoie, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Rolf Pritchard et Justin S. C. Mellor, pour l’intervenant le procureur général de Terre‑Neuve‑et‑Labrador.
Brian A. Crane, c.r., pour les intervenants le Conseil tribal des Gwich’in et Sahtu Secretariat Inc.
Jean‑Sébastien Clément et François Dandonneau, pour l’intervenant le Grand conseil des Cris (Eeyou Istchee)/Administration régionale crie.
James M. Coady, Dave Joe et Daryn R. Leas, pour l’intervenant le Conseil des Premières nations du Yukon.
Joseph J. Arvay, c.r., et Bruce Elwood, pour l’intervenante la Première nation de Kwanlin Dün.
James R. Aldridge, c.r., et Dominique Nouvet, pour l’intervenante Nunavut Tunngavik Inc.
John Donihee, pour l’intervenant le gouvernement tlicho.
Robert J. M. Janes et Karey M. Brooks, pour l’intervenante les Nations Te’Mexw.
Peter W. Hutchins et Julie Corry, pour l’intervenante l’Assemblée des Premières Nations.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell rendu par
[1] Le juge Binnie — Ce pourvoi soulève d’importantes questions touchant l’interprétation et la mise en œuvre des traités récents relatifs à des revendications territoriales globales conclus entre la Couronne, les Premières Nations et d’autres paliers de gouvernement.
[2] Le traité en cause en l’espèce est l’Entente définitive de la Première nation de Little Salmon/Carmacks (le « traité PNLSC »), finalisée en 1996 et ratifiée par les membres de la première nation en 1997. Le traité PNLSC s’inscrit dans une série de 11 traités découlant et assurant la mise en œuvre d’un accord‑cadre signé en 1993 après 20 ans de négociations entre des représentants de l’ensemble des premières nations du Yukon et les gouvernements fédéral et territorial. Il s’agissait d’une réalisation des plus imposantes. Ces traités sont visés par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 , qui accorde une protection constitutionnelle aux droits existants — ancestraux ou issus de traités — des peuples autochtones du Canada.
[3] Le litige concerne une demande de contrôle judiciaire d’une décision par laquelle le gouvernement territorial du Yukon a approuvé, le 18 octobre 2004, la concession à un habitant du Yukon nommé Larry Paulsen de 65 hectares de terres cédées. La parcelle en question est contiguë aux terres visées par le règlement de la Première nation de Little Salmon/Carmacks (« PNLSC »), et fait partie de son territoire traditionnel, auquel ses membres ont un droit d’accès issu d’un traité à des fins de chasse et de pêche de subsistance. En raison de ce litige, M. Paulsen attend toujours le résultat de sa demande de concession de terre présentée le 5 novembre 2001.
[4] La première nation rejette toute allégation suivant laquelle la concession de la parcelle à M. Paulsen violerait le traité PNLSC, qui lui‑même prévoit que des terres cédées peuvent à l’occasion être prises à d’autres fins, notamment à des fins agricoles. Mais jusqu’à ce que des terres aient été ainsi prises, les membres de la PNLSC conservent un intérêt issu d’un traité relativement aux terres de la Couronne cédées (dont les 65 hectares forment une petite partie), à l’égard desquelles ils ont un droit d’accès issu d’un traité à des fins de chasse et de pêche de subsistance. La PNLSC soutient que le gouvernement territorial a agi sans effectuer la consultation requise et sans tenir compte des préoccupations pertinentes de la première nation. Selon elle, la décision du 18 octobre 2004 approuvant la concession de terres à M. Paulsen devrait être annulée.
[5] Le gouvernement territorial réplique qu’aucune consultation n’était exigée. Le traité PNLSC constitue, dit‑il, un code complet. Il est question de consultation à plus de 60 endroits différents dans le traité, mais jamais à propos d’une demande de concession de terres. Lorsque l’obligation de consulter n’est pas spécifiquement mentionnée, dit le gouvernement, elle est exclue.
[6] Le pourvoi s’inscrit donc dans le contexte important d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision que le gouvernement territorial devait prendre en tenant compte des contraintes applicables qu’imposent tant le droit constitutionnel que le droit administratif. La Cour d’appel du Yukon a conclu, comme le juge de première instance, que le traité PNLSC n’excluait pas l’obligation de consulter, bien que le contenu de cette obligation se situait en l’espèce au bas du continuum (2007 YKSC 28; 2008 YKCA 13). La Cour d’appel a ensuite conclu, en désaccord sur ce point avec le juge de première instance, que selon les faits, le gouvernement s’était acquitté de son obligation de consulter.
[7] J’estime moi aussi que l’obligation de consulter n’était pas exclue par le traité PNLSC, même si les clauses de ce dernier étaient pertinentes à l’égard de l’exercice, par le gouvernement territorial, de son pouvoir discrétionnaire, à l’instar d’autres principes du droit administratif et du droit des Autochtones, comme nous le verrons. Mais devant les faits relatifs à la demande de M. Paulsen, je suis d’accord avec la conclusion de la Cour d’appel selon laquelle la première nation n’a pas réussi à démontrer le bien‑fondé de ses arguments. La première nation a été avisée longtemps d’avance de la demande de M. Paulsen; on lui a fourni une documentation adéquate et on lui a donné le moyen de faire connaître ses préoccupations au décideur. La PNLSC a communiqué ses objections par écrit, et celles‑ci ont été étudiées lors d’une réunion à laquelle la première nation avait le droit d’assister (mais à laquelle elle ne s’est pas fait représenter). L’appelant avait pris connaissance des objections soulevées par la première nation et de la réponse fournie par les personnes présentes à la réunion lorsque, dans l’exercice de son pouvoir délégué, il a approuvé la demande de M. Paulsen. Vu les dispositions relatives à la consultation contenues au traité, l’honneur de la Couronne a été préservé et il n’y a eu aucun manquement à l’obligation de consultation. Il n’y a eu non plus aucun manquement à l’équité procédurale. On ne peut en outre affirmer que l’appelant a agi de manière déraisonnable en prenant la décision qu’il a prise. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi et le pourvoi incident.
I. Vue d’ensemble
[8] Dans le passé, les traités ont constitué le moyen par lequel la Couronne s’est efforcée de faire accepter aux habitants autochtones de ce qui est maintenant le Canada l’affirmation de la souveraineté européenne sur les territoires traditionnellement occupés par les Premières Nations. L’objectif ne consistait pas seulement à construire des alliances avec celles‑ci, mais à maintenir la paix et à ouvrir la majeure partie de ces territoires à la colonisation. Aucun traité n’a été signé avec les premières nations du Yukon avant l’ère moderne.
[9] Contrairement aux traités historiques, les traités récents portant sur des revendications globales sont le fruit de longues négociations entre des parties qui sont averties et disposent de ressources importantes. Le coût énorme de la négociation des divers traités, pour les premières nations du Yukon, a été financé par le gouvernement fédéral au moyen de prêts remboursables. Pour la seule PNLSC, le coût a dépassé les sept millions de dollars. En vertu des traités du Yukon, les premières nations du Yukon ont cédé leurs droits ancestraux sur presque 484 000 kilomètres carrés, soit environ la superficie de l’Espagne, contre des droits définis par traités au chapitre de la tenure et une certaine quantité de terres visées par le règlement (41 595 kilomètres carrés), l’accès aux terres de la Couronne, à la récolte de poissons et d’animaux sauvages et aux ressources patrimoniales, une indemnisation pécuniaire et la participation à la gestion des ressources publiques. À cette fin, le traité PNLSC établit d’importantes institutions d’aut