Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers)

Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2004-07-29
Référence neutre
2004 CSC 54
Recueil
[2004] 3 RCS 152
Numéro de dossier
29586
Juges
McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Pensions
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 29586
Contenu de la décision
Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers), [2004] 3 R.C.S. 152, 2004 CSC 54
Monsanto Canada Inc. Appelante
c.
Surintendant des services financiers Intimé
et entre
Association canadienne des administrateurs
de régimes de retraite Appelante
c.
Surintendant des services financiers Intimé
et
Procureur général du Canada, Compagnie Trust National,
Nicole Lacroix, R. M. Smallhorn, D. G. Halsall,
S. J. Galbraith, S. W. (Bud) Wesley, Congrès du travail
du Canada et Fédération du travail de l’Ontario Intervenants
Répertorié : Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers)
Référence neutre : 2004 CSC 54.
No du greffe : 29586.
2004 : 16 février; 2004 : 29 juillet.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Deschamps et Fish.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Pensions — Régimes de retraite — Liquidation partielle — Droits et prestations à la liquidation partielle — Excédent — La législation sur les régimes de retraite exige-t-elle que l’excédent actuariel d’un régime de retraite à prestations déterminées soit réparti au moment de sa liquidation partielle en proportion de la partie liquidée du régime? — Loi sur les régimes de retraite, L.R.O. 1990, ch. P.8, art. 70(6).
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Tribunal des services financiers — Norme de contrôle applicable à l’interprétation que le Tribunal a donnée de l’art. 70(6) de la Loi sur les régimes de retraite, L.R.O. 1990, ch. P.8.
Par suite d’une restructuration de Monsanto Canada Inc. (« Monsanto »), 146 participants actifs au régime de retraite (les « participants touchés ») ont été avisés que leur emploi chez Monsanto prendrait fin. La surintendante des services financiers a refusé d’approuver le rapport de liquidation partielle établi par Monsanto parce qu’il ne prévoyait pas la répartition de l’excédent d’actif correspondant à la partie du régime de retraite en voie de liquidation. Le Tribunal des services financiers, à la majorité, a rejeté l’avis de la surintendante et a ordonné qu’elle approuve le rapport, déclarant que le par. 70(6) de la Loi sur les régimes de retraite de l’Ontario prévoit tout au plus un droit à une part de l’excédent au moment de la liquidation totale du régime, le cas échéant. La Cour divisionnaire a annulé l’ordonnance du Tribunal et confirmé la décision de la surintendante. La Cour d’appel a rejeté l’appel.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Si l’on évalue correctement les facteurs pertinents de la méthode pragmatique et fonctionnelle, la norme de contrôle applicable à l’interprétation que le Tribunal des services financiers a donnée du par. 70(6) de la Loi sur les régimes de retraite est celle de la décision correcte.
Le paragraphe 70(6) exige que l’excédent actuariel d’un régime de retraite à prestations déterminées soit réparti au moment de sa liquidation partielle en proportion de la partie liquidée du régime. Le sens ordinaire et grammatical du par. 70(6) indique que la détermination des droits et prestations doit être effectuée comme si le régime de retraite était liquidé totalement à la date de prise d’effet de la liquidation partielle. La réalisation des droits et prestations, y compris la distribution de l’excédent d’actif, se produit alors pour la partie du régime effectivement en voie de liquidation. En conséquence, les participants touchés peuvent recevoir, s’ils y ont droit, leur quote‑part de l’excédent de la caisse au moment de la liquidation partielle, comme si le régime était liquidé totalement ce jour‑là. Les droits et prestations accordés aux participants touchés par la liquidation partielle ne sont pas inférieurs à ceux que le groupe aurait s’il y avait liquidation totale du régime de retraite à la date de la liquidation partielle.
L’économie de la Loi sur les régimes de retraite et de ses règlements confirme également le sens ordinaire et grammatical du par. 70(6). Retarder la répartition irait à l’encontre des dispositions qui intègrent la distribution de l’excédent d’actif dans le processus de liquidation, que la liquidation soit totale ou partielle. De plus, le régime législatif établit une distinction importante entre les régimes de retraite qui continuent d’exister et ceux qui sont en cours de liquidation. L’interprétation proposée du par. 70(6) est conforme à la logique de cet aspect du régime législatif et au choix du législateur de traiter les liquidations partielles et les liquidations totales de la même manière.
En donnant une interprétation téléologique du par. 70(6), il ne faut pas perdre de vue l’objectif de la Loi dans le contexte du régime législatif établi à l’égard de l’excédent et de la liquidation partielle. La Loi sur les régimes de retraite est une loi d’intérêt public qui reconnaît l’importance cruciale de la sécurité du revenu à long terme. Elle vise à établir des normes minimales et une supervision réglementaire destinées à protéger et à garantir les prestations et les droits des participants, des anciens participants et des autres personnes qui ont droit à des prestations en vertu de régimes de retraite complémentaires. La Loi tend, dans une certaine mesure, à assurer, entre les intérêts des employés et ceux des employeurs, un équilibre qui soit favorable aux deux groupes. La répartition de l’excédent à la liquidation partielle ne perturbera vraisemblablement pas cet équilibre et ne compromettra vraisemblablement pas l’intégrité de la caisse de retraite. Des raisons d’ordre politique et pratique justifient également une interprétation requérant la répartition lors de la liquidation partielle. Comme, en principe, les régimes de retraite sont d’une durée indéterminée, il est logique que les participants touchés soient exposés aux risques inhérents au régime tant qu’ils conservent leur emploi, mais non après l’avoir quitté. La solution la plus équitable consiste donc à distribuer le bénéfice de la conjoncture favorable au moment où les participants touchés perdent leur emploi. De cette manière, ce cadeau du ciel est relié à leur participation réelle au régime. De plus, il convient de reconnaître la mobilité croissante de la main‑d’œuvre. Les participants touchés devraient pouvoir connaître leur situation au moment de la cessation de leur emploi afin de pouvoir organiser leurs affaires en conséquence. Ils ne devraient pas être liés indéfiniment à un employeur qui les a mis à pied.
Jurisprudence
Arrêt analysé : Schmidt c. Air Products Canada Ltd., [1994] 2 R.C.S. 611; arrêts mentionnés : Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, [2003] 1 R.C.S. 476, 2003 CSC 28; Canada (Sous-ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36; Voice Construction Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local 92, [2004] 1 R.C.S. 609, 2004 CSC 23; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20; Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau-Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; GenCorp Canada Inc. c. Ontario (Superintendent, Pensions) (1998), 158 D.L.R. (4th) 497; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42; R. c. Campbell, [1999] 1 R.C.S. 565; Firestone Canada Inc. c. Ontario (Pension Commission) (1990), 1 O.R. (3d) 122.
Lois et règlements cités
Loi de 1997 sur la Commission des services financiers de l’Ontario, L.O. 1997, ch. 28, art. 1 « secteur réglementé », 6, 7, 20, 21(4), 22.
Loi de 1987 sur les régimes de retraite, L.O. 1987, ch. 35.
Loi sur les régimes de retraite, L.R.O. 1990, ch. P.8 [mod. 1997, ch. 28], art. 1 « excédent », « liquidation », « liquidation partielle », 68, 69 [mod. 2002, ch. 18 , ann. H, art. 5(1)], 70, 73, 74(1), 77, 78, 79, 84(1) [mod. 1999, ch. 6, art. 53(20)], 91(1).
Règl. de l’Ont. 103/66, art. 11 [mod. Règl. de l’Ont. 91/69, art. 3].
Règl. de l’Ont. 708/87, art. 7a [aj. Règl. de l’Ont. 100/88, art. 1], 7c [aj. Règl. de l’Ont. 412/90, art. 1].
R.R.O. 1980, règl. 746, art. 21(2) [abr. & rempl. Règl. de l’Ont. 31/87, art. 1].
R.R.O. 1990, règl. 909 [mod. Règl. de l’Ont. 142/94], art. 1(2) « évaluation à long terme » [abr. & rempl. Règl. de l’Ont. 144/00, art. 1(2)], 4(1), 8 [mod. Règl. de l’Ont. 307/98, art. 4; mod. Règl. de l’Ont. 444/03, art. 1], 9 [abr. & rempl. Règl. de l’Ont. 665/94, art. 1], 10 [mod. idem, art. 2; mod. Règl. de l’Ont. 307/98, art. 5], 10.1 [aj. Règl. de l’Ont. 286/97, art. 1; mod. Règl. de l’Ont. 307/98, art. 6], 13(1), (1.1) [mod. Règl. de l’Ont. 144/00, art. 8(1)], 16 [mod. Règl. de l’Ont. 144/00, art. 11], 25 [mod. Règl. de l’Ont. 307/98, art. 10], 26, 28(5) [mod. Règl. de l’Ont. 307/98, art. 12], (6) [idem], 28.1 [aj. Règl. de l’Ont. 144/00, art. 22; mod. Règl. de l’Ont. 242/00, art. 3].
Doctrine citée
Deaton, Richard Lee. The Political Economy of Pensions : Power, Politics and Social Change in Canada, Britain and the United States. Vancouver : University of British Columbia Press, 1989.
Dewetering, June. Régimes de retraite professionnels : quelques aspects. Étude générale (BP-250F) préparée pour la Bibliothèque du Parlement, Service de recherche, février 1991.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
Gillese, Eileen E. « Pension Plans and the Law of Trusts » (1996), 75 R. du B. can. 221.
Mercer Pension Manual, loose-leaf ed., by William M. Mercer Limited. Agincourt, Ont. : Carswell, 1988 (updated 2003, release 6).
Ontario. Legislative Assembly of Ontario. Hansard — Official Report of Debates, Nos. 85 and 108. First Session, 33rd Parliament, January 13, 1986 and February 4, 1986.
Ontario. Legislative Assembly of Ontario. Hansard — Official Report of Debates, Nos. 12, 19, 27, 55, 86 and 98. Second Session, 33rd Parliament, May 12, 1986 to February 4, 1987.
Ontario. Legislative Assembly of Ontario. Hansard — Official Report of Debates, No. 34. Third Session, 33rd Parliament, June 25, 1987.
Ontario. Royal Commission on the Status of Pensions in Ontario. Report of the Royal Commission on the Status of Pensions in Ontario, vol. I, Design for Retirement. Toronto : Government of Ontario, 1980.
Sullivan, Ruth. Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4th ed. Markham, Ont. : Butterworths, 2002.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (2002), 62 O.R. (3d) 305, 220 D.L.R. (4th) 385, 166 O.A.C. 131, 29 B.L.R. (3d) 18, 21 C.C.E.L. (3d) 11, 32 C.C.P.B. 248, [2002] O.J. No. 4407 (QL), qui a confirmé une décision de la Cour supérieure de justice (Cour divisionnaire) (2001), 198 D.L.R. (4th) 109, 144 O.A.C. 204, 10 C.C.E.L. (3d) 257, 27 C.C.P.B. 82, [2001] O.J. No. 963 (QL), annulant l’ordonnance du Tribunal des services financiers (2000), 3 B.L.R. (3d) 99, 50 C.C.E.L. (2d) 303, 23 C.C.P.B. 148. Pourvoi rejeté.
Freya Kristjanson et Markus Kremer, pour l’appelante Monsanto Canada Inc.
Jeffrey W. Galway et Randy Bauslaugh, pour l’appelante l’Association canadienne des administrateurs de régimes de retraite.
Deborah McPhail et Leslie McIntosh, pour l’intimé.
Donald J. Rennie et Kirk Lambrecht, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Canada.
J. Brett Ledger et Lindsay P. Hill, pour l’intervenante la Compagnie Trust National.
William J. Sammon, pour l’intervenante Nicole Lacroix.
Howard Goldblatt, Dona Campbell et Ethan Poskanzer, pour les intervenants le Congrès du travail du Canada et la Fédération du travail de l’Ontario.
Mark Zigler et Ari N. Kaplan, pour les intervenants R. M. Smallhorn, D. G. Halsall, S. J. Galbraith et S. W. (Bud) Wesley.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 La juge Deschamps — Le droit des pensions de retraite est un domaine qui a pris de l’importance avec l’augmentation du nombre de retraités qui comptent sur leur pension pour profiter de l’âge d’or. La complexité des calculs actuariels qui permettent de déterminer le financement des prestations de retraite n’a d’égal que celle des règles juridiques régissant les droits à pension ainsi que les obligations des employés et des employeurs à l’égard des régimes de retraite. Ces règles relèvent à la fois du droit des contrats, du droit des fiducies et de lois particulières. Le présent pourvoi est l’occasion de clarifier un aspect relativement restreint du droit des pensions de retraite qui a fait l’objet de nombreux débats : la liquidation partielle d’un régime de retraite à prestations déterminées en Ontario emporte‑t‑elle obligation de répartir l’excédent actuariel à la date de cette liquidation?
2 Plus particulièrement, en application du par. 70(6) de la Loi sur les régimes de retraite de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. P.8 (« Loi »), l’excédent actuariel d’un régime de retraite à prestations déterminées doit-il être réparti au moment de la liquidation partielle en proportion de la partie liquidée du régime? La surintendante des services financiers a répondu affirmativement à cette question. Elle a refusé d’approuver le rapport de liquidation partielle de l’appelante, Monsanto Canada Inc. (« Monsanto »), parce que celle‑ci n’y avait pas prévu la répartition de l’excédent correspondant à la partie du régime de retraite visée par la liquidation. Le Tribunal des services financiers (« Tribunal »), à la majorité, a rejeté l’avis de la surintendante et a ordonné qu’elle approuve le rapport : (2000), 3 B.L.R. (3d) 99. La majorité a jugé que le par. 70(6) prévoit tout au plus un droit à une part de l’excédent au moment de la liquidation totale du régime, le cas échéant. En appel, la Cour divisionnaire de l’Ontario a annulé la décision du Tribunal ((2001), 198 D.L.R. (4th) 109) et la Cour d’appel a souscrit à ce jugement ((2002), 62 O.R. (3d) 305). Monsanto et l’Association canadienne des administrateurs de régimes de retraite se pourvoient maintenant devant notre Cour. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi pour les motifs exposés ci‑après.
I. Les faits
3 Les faits à l’origine de la question de droit soulevée en l’espèce se résument brièvement. Au départ, Monsanto maintenait trois régimes de retraite distincts relatifs à des opérations diverses. Le 1er janvier 1996, ces régimes furent fusionnés pour former le Régime de retraite des employés de Monsanto Canada Inc. (« Régime »). Par suite d’une restructuration de Monsanto, qui entraîna une réduction du personnel et la fermeture d’un établissement, 146 participants actifs au Régime (« participants touchés ») furent avisés que leur emploi chez Monsanto se terminerait entre le 31 décembre 1996 et le 31 décembre 1998. Le rapport de Monsanto à la surintendante prévoyait que la liquidation partielle prendrait effet le 31 mai 1997. Les renseignements fournis à l’autorité de réglementation par les actuaires du Régime faisaient voir, à cette date, un excédent actuariel de quelque 19,1 millions de dollars, représentant l’excédent de la valeur estimative de l’actif par rapport à la valeur estimative du passif. D’après la preuve, la part de l’excédent correspondant à la partie du Régime en voie de liquidation est d’environ 3,1 millions de dollars.
4 Le refus de la surintendante d’approuver le rapport de Monsanto s’appuyait notamment sur le fait qu’il contrevenait au par. 70(6) de la Loi parce qu’il ne prévoyait pas la distribution de l’excédent lors de la liquidation partielle. Seul ce motif est contesté devant notre Cour, les autres ne faisant pas l’objet du présent pourvoi. Il faut également noter que cette question doit être réglée avant celle du droit à l’excédent, laquelle n’est pas visée par la présente décision et devra être tranchée ultérieurement.
II. Question en litige
5 La seule question en litige dans le présent pourvoi est de déterminer si le Tribunal a bien interprété le par. 70(6) de la Loi en concluant qu’il n’exige pas la distribution de l’excédent actuariel lors d’une liquidation partielle d’un régime. L’analyse doit se faire en deux étapes. Il faut d’abord déterminer la norme de contrôle applicable à la décision du Tribunal. Il faut ensuite évaluer l’interprétation que le Tribunal a donnée du par. 70(6) en fonction de cette norme de contrôle. Les dispositions législatives pertinentes figurent en annexe des présents motifs.
III. Norme de contrôle
6 Les juridictions inférieures ont conclu que la norme de contrôle applicable à la décision du Tribunal était celle de la décision raisonnable. Les appelantes et l’intimé souscrivent à cette décision. La norme de contrôle est toutefois une question de droit et l’accord des parties ne peut être concluant sur ce point. Afin de déterminer le degré de retenue dont la Cour doit faire preuve à l’égard de la décision, il faut évaluer les facteurs de la méthode pragmatique et fonctionnelle.
A. Clause privative
7 Le législateur n’a pas édicté de clause privative destinée à soustraire les décisions du Tribunal à l’examen en appel. Au contraire, un droit d’appel devant la Cour divisionnaire est prévu au par. 91(1) de la Loi. Bien que ce facteur ne soit pas déterminant, il met en évidence l’intention du législateur d’imposer une moins grande retenue à l’égard des décisions du Tribunal lors d’un contrôle judiciaire (Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, [2003] 1 R.C.S. 476, 2003 CSC 28, par. 11; Canada (Sous‑ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36, par. 27).
B. Nature du problème
8 En l’espèce, la question en litige est une pure question de droit, liée à l’interprétation d’une disposition législative qui n’a pas de sens technique ou spécialisé. Les tribunaux judiciaires sont bien qualifiés pour procéder à l’interprétation des lois. En l’espèce, il s’agit de définir les droits conférés par la loi en déterminant l’intention du législateur d’après le libellé du par. 70(6), son objet et son contexte. En général, les questions de droit de cette nature commandent une norme de contrôle plus stricte, car elles relèvent clairement de l’expertise des tribunaux judiciaires, sauf s’il s’agit d’une question qui « constitue un aspect central » de l’expertise du Tribunal (Voice Construction Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local 92, [2004] 1 R.C.S. 609, 2004 CSC 23, par. 29; voir aussi Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, par. 34).
C. Expertise relative
9 L’expertise du Tribunal par rapport à celle des tribunaux judiciaires doit être évaluée en fonction de la disposition particulière qui est invoquée et interprétée ainsi que de la nature de son expertise (Barrie, précité, par. 12-13; Pushpanathan, précité, par. 28). Autrement dit, l’expertise relative doit être appréciée en tenant compte du contexte et par rapport à la question précise examinée (Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, 2003 CSC 20, par. 30).
10 D’une part, il faut examiner l’expertise des tribunaux judiciaires relativement à l’objet du litige, en l’occurrence, l’interprétation du par. 70(6). Il suffit de lire cette disposition pour constater qu’elle établit la règle de la parité entre une liquidation partielle et une liquidation totale. Sauf, peut‑être, pour la démonstration des conséquences pratiques des différentes interprétations proposées, l’analyse n’est ni purement factuelle ni hautement technique. En l’espèce, comme en général, l’interprétation d’une loi est « une question purement de droit, qui relève donc, [. . .] “en dernière analyse de la compétence des cours de justice” » (Barrie, précité, par. 16; voir aussi Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau‑Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, par. 28).
11 D’autre part, le Tribunal ne possède aucune expertise particulière dans ce domaine. Cet organisme, qui a été créé par la Loi de 1997 sur la Commission des services financiers de l’Ontario, L.O. 1997, ch. 28 (« LCSFO »), art. 20, afin de remplacer un office spécialisé, soit la Commission des régimes de retraite, détient une compétence générale. Il est chargé de statuer sur les questions touchant divers « secteur[s] réglementé[s] » (LCSFO, art. 1), dont les coopératives, les caisses populaires, les assurances, les courtiers en hypothèques, les sociétés de prêt et de fiducie et les régimes de retraite (LCSFO, art. 1). De plus, l’expertise du Tribunal est surtout de nature juridictionnelle. Contrairement à l’ancienne Commission des régimes de retraite et à la Commission des services financiers de l’Ontario, le Tribunal n’a pas pour fonction d’élaborer des politiques en matière de régimes de retraite (voir LCSFO, art. 22). Comme l’ont précisé les arrêts Mattel Canada, précité, et National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324, la participation à l’élaboration de politiques est une considération importante dans l’évaluation de l’expertise du tribunal. Enfin, la loi prévoit que, pour la nomination des membres du Tribunal et pour leur affectation à une formation, il faut, dans la mesure du possible, tenir compte de l’expérience et de la compétence dans les secteurs réglementés (LCSFO, par. 6(4) et 7(2)). Il n’est toutefois pas requis que les membres aient une expertise particulière dans le domaine des pensions. En raison du fait que le Tribunal ne comprend que 6 à 12 membres, il est encore moins probable qu’une formation donnée possède une expertise à l’égard de la question à trancher (LCSFO, par. 6(3)).
12 En somme, peu d’éléments laissent croire que le législateur avait l’intention de créer un organisme doté d’une expertise particulière relativement à l’interprétation de la Loi. Le Tribunal ne possède pas une plus grande expertise que les tribunaux judiciaires pour interpréter le par. 70(6). Ce facteur tend donc lui aussi à indiquer qu’un degré de retenue moins élevé est requis à l’égard des décisions du Tribunal portant sur l’interprétation des lois.
D. Objets de la Loi et de la disposition
13 L’objet de la Loi fut bien énoncé dans l’arrêt GenCorp Canada Inc. c. Ontario (Superintendent, Pensions) (1998), 158 D.L.R. (4th) 497 (C.A. Ont.), p. 503 :
[traduction] [L]a Loi sur les régimes de retraite est manifestement une loi d’intérêt général instaurant un cadre législatif et réglementaire soigneusement conçu qui prescrit des normes minimales applicables à tous les régimes de retraite en Ontario. Elle vise à favoriser et à protéger les intérêts des participants et anciens participants aux régimes de retraite et « démontre une grande sollicitude envers les employés touchés par une fermeture d’entreprise » . . .
14 D’une part, la protection des droits des groupes vulnérables est une fonction centrale et ancienne des tribunaux judiciaires. L’objectif de protection de la Loi est particulièrement évident au par. 70(6), qui garantit le même traitement et les mêmes bénéfices que la liquidation soit partielle ou totale. D’autre part, la législation sur les normes des régimes de retraite crée un régime administratif complexe qui vise à établir un équilibre délicat entre les intérêts des employeurs et ceux des employés, tout en servant l’intérêt du public dans l’existence d’un système de régimes de retraite complémentaires vigoureux. Étant plus près du litige et du secteur d’activités, l’organisme de réglementation jouit, dans cette tâche, d’un certain avantage. C’est en partie pour cette raison que la Cour d’appel de l’Ontario, dans l’arrêt GenCorp, a conclu que les décisions de la Commission des régimes de retraite devaient être révisées en fonction de la norme de la décision raisonnable.
15 Cependant, en l’espèce, le Tribunal remplit une fonction et un rôle différents à l’égard de l’objet de la disposition législative en cause. L’objet du par. 70(6) n’est pas de nature « polycentrique ». Autrement dit, le par. 70(6) ne confère pas au Tribunal de vastes pouvoirs discrétionnaires et il n’exige pas de ce dernier qu’il choisisse parmi diverses réparations mettant en jeu des questions de politique ou nécessitant la pondération d’intérêts multiples de groupes opposés (voir Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 56; Pushpanathan, précité, par. 36; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19, par. 30-31). De plus, les questions soulevées par le par. 70(6) sont de nature juridique. Ni leur ampleur, ni leur caractère spécialisé, ni leur nature économique, technique ou scientifique ne les distinguent de façon importante des questions que les tribunaux judiciaires tranchent habituellement (Dr Q, précité, par. 31; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, par. 48-49). Ce facteur semble donc indiquer lui aussi qu’une moins grande retenue s’impose à l’égard de l’interprétation donnée par le Tribunal.
E. Conclusion sur la norme de contrôle
16 Puisque les quatre facteurs militent en faveur d’un degré de retenue moins élevé, la norme de contrôle applicable en l’espèce est celle de la décision correcte. Aucun motif convaincant ne justifie notre Cour de faire preuve de retenue à l’égard de la décision du Tribunal sur la question de droit dont elle est saisie (voir aussi Barrie, précité, par. 18, citant Pushpanathan, précité, par. 37).
IV. Interprétation du par. 70(6)
17 J’examine maintenant le fond du pourvoi, soit la question de l’interprétation du par. 70(6). La disposition est ainsi libellée :
70. . . .
(6) À la liquidation partielle d’un régime de retraite, les participants, les anciens participants et les autres personnes qui ont droit à des prestations en vertu du régime de retraite ont des droits et prestations qui ne sont pas inférieurs aux droits et prestations qu’ils auraient à la liquidation totale du régime de retraite à la date de prise d’effet de la liquidation partielle.
18 Les appelantes soutiennent que la disposition a pour effet de reconnaître aux participants touchés, à compter de la date de la liquidation partielle, un droit acquis de recevoir une part de l’excédent lorsque le Régime sera liquidé en totalité, le cas échéant, si le Régime leur accorde un tel droit. À l’inverse, l’intimé prétend qu’en application du par. 70(6) la répartition de l’excédent doit être faite à la date de la prise d’effet de la liquidation partielle. Le principal point en litige réside donc dans la portée du dernier membre de phrase de la disposition : « à la date de prise d’effet de la liquidation partielle ».
19 La méthode d’interprétation des lois établie a récemment été réitérée par le juge Iacobucci dans l’arrêt Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, [2002] 2 R.C.S. 559, 2002 CSC 42, par. 26, citant E. A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87 :
[traduction] Aujourd’hui, il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
J’examinerai chacun de ces facteurs en débutant par le contexte historique.
A. Contexte historique
20 Les régimes de retraite existent depuis longtemps au Canada, leur origine datant de la fin du 19e siècle. Le développement des régimes de retraite ne prend cependant son essor qu’après la deuxième Guerre mondiale, avec la croissance économique et la prospérité de l’époque (voir le Report of the Royal Commission on the Status of Pensions in Ontario (1980), vol. I, p. 35; R. L. Deaton, The Political Economy of Pensions : Power, Politics and Social Change in Canada, Britain and the United States (1989), p. 79). Au départ, les pensions étaient généralement considérées comme une récompense gratuite pour de longs et loyaux services. Leur attribution dépendait du bon vouloir et de la santé financière de l’employeur (voir Report of the Royal Commission on the Status of Pensions in Ontario, op. cit., p. 2; Mercer Pension Manual (éd. feuilles mobiles), p. 1-9). Par ailleurs, lorsque le droit à la pension a commencé à être revendiqué de plus en plus fréquemment à la table de négociation collective, une nouvelle conception s’est développée, suivant laquelle il s’agit d’un droit dont les employés peuvent légitimement se réclamer (voir E. E. Gillese, « Pension Plans and the Law of Trusts » (1996), 75 R. du B. can. 221, p. 226‑227; Deaton, op. cit., p. 122-123). L’adoption de la législation sur les normes minimales du travail en Ontario, d’abord en 1963, puis en 1987 [traduction] « a considérablement étendu les droits des participants aux régimes. Elle a modifié, une fois de plus, l’équilibre des forces entre les employeurs et les employés dans le domaine des pensions » (Gillese, loc. cit., p. 228).
21 En revanche, la notion d’excédent actuariel de la caisse de retraite a un passé beaucoup plus récent. De façon générale, ce n’est qu’au début des années 80 que des excédents significatifs ont été signalés. Certaines caisses ont commencé à afficher des excédents actuariels s’élevant à des millions de dollars (voir, p. ex., J. Dewetering, Régimes de retraite professionnels : quelques aspects (1991), p. 21; Deaton, op. cit., p. 134). Seuls les régimes à prestations déterminées, comme celui offert par Monsanto, peuvent accumuler un excédent, parce que, contrairement aux régimes à cotisations déterminées, les prestations, ou le passif du régime, ne varient pas en fonction des fonds provenant des cotisations ni du produit du placement des cotisations. Les participants sont assurés de toucher à leur retraite des prestations établies d’avance, calculées selon une formule définie. Les cotisations sont versées annuellement, selon une évaluation actuarielle de la somme qui doit être investie immédiatement afin que les prestations prévues puissent être payées à l’employé à sa retraite (« coût des services courants »). Ces évaluations, qui sont fondées sur un ensemble limité d’hypothèses établies selon des normes et pratiques actuarielles, sont généralement prudentes. Cet exercice est nécessairement spéculatif. Ainsi, en cas de changements dans la conjoncture du marché ou de modifications imprévisibles de la statistique actuarielle, la valeur actuelle de l’actif de la caisse peut en fait être inférieure ou supérieure à l’évaluation initiale.
22 Si, pour une année donnée, l’actif de la caisse, selon une évaluation à long terme, est insuffisant pour couvrir le coût des services courants, on dit que le régime a un « passif non capitalisé ». L’employeur est alors tenu de combler le déficit par des cotisations (voir généralement le par. 4(1) du règlement général de la Loi sur les régimes de retraite, R.R.O. 1990, règl. 909). Si le régime est insuffisamment capitalisé à la liquidation, les prestations sont alors réduites, sous réserve de l’application, en Ontario, du Fonds de garantie des prestations de retraite (art. 77 et par. 84(1) de la Loi). Au contraire, si la valeur de l’actif excède l’évaluation initiale, on dit que la caisse a un excédent, soit « [l’]excédent de la valeur de l’actif de la caisse de retraite liée à un régime de retraite par rapport à la valeur du passif relatif au régime de retraite » (art. 1 de la Loi). L’excédent est dit « actuariel », car il n’est pas concrètement réalisé par la liquidation de l’actif et le paiement du passif.
23 Dans les années 80, la question des excédents est devenue très controversée. Les employeurs réclamaient l’excédent au motif qu’ils assumaient les risques, alors que les employés affirmaient que la caisse, y compris l’excédent, représentait des salaires différés leur appartenant. C’est dans ce contexte que le législateur a réédicté le par. 70(6) en l’incorporant dans la Loi de 1987 sur les régimes de retraite, L.O. 1987, ch. 35, dans une version quasiment identique à celle de 1969 (Règl. de l’Ont. 103/66, art. 11, mod. par Règl. de l’Ont. 91/69, art. 3; voir Assemblée législative de l’Ontario, Hansard — Official Report of Debates, 33e lég., 13 janvier 1986 au 25 juin 1987). C’est aussi à cette époque que les définitions des termes « liquidation partielle » et « excédent » ont été incorporées dans la Loi. En même temps, un moratoire fut décrété en 1986 sur les retraits des excédents des régimes en vigueur (R.R.O. 1980, règl. 746, par. 21(2), mod. par Règl. de l’Ont. 31/87). En 1988, il a été étendu aux régimes en liquidation (Règl. de l’Ont. 708/87, art. 7a (ajouté par Règl. de l’Ont. 100/88)). Le règlement visant le partage de l’excédent a remplacé le moratoire (Règl. de l’Ont. 708/87, art. 7c (ajouté par Règl. de l’Ont. 412/90)). Selon ce règlement, aucun paiement ne peut être fait à même l’excédent d’un régime en liquidation totale ou partielle, sauf, selon le cas, a) s’il doit être fait aux participants, aux anciens participants et à d’autres personnes, autres qu’un employeur, qui ont droit à des paiements, ou au profit de ceux‑ci; b) s’il doit être fait à un employeur, avec l’accord écrit d’un certain nombre de personnes désignées (R.R.O. 1990, règl. 909, par. 8(1)). Ce règlement, destiné à encourager la conclusion d’accords entre les parties et le partage entre les employeurs et les employés, cesse d’avoir effet après le 31 décembre 2004 (règl. 909, par. 8(3)).
24 Ce contexte historique, quoique non décisif, est révélateur de l’intention du législateur à l’égard de l’effet du par. 70(6). Par ses interventions législatives, il visait à clarifier certains aspects de la relation employeur‑employés en matière de régimes de retraite. Des mesures furent prises pour améliorer de nombreux droits accordés aux employés, mais l’importance de maintenir un juste et délicat équilibre entre les intérêts de l’employeur et ceux de l’employé de manière à favoriser les régimes de retraite complémentaires fut aussi un thème récurrent. Conformément à la méthode d’interprétation des lois reconnue, c’est à la lumière de ce contexte que le sens de la disposition doit être déterminé.
B. Sens grammatical et ordinaire
25 Tel que l’a fait remarquer la Cour d’appel, le par. 70(6) précise le moment, le groupe et les droits qu’il vise. Premièrement, le moment est la liquidation partielle du régime de retraite. Deuxièmement, le groupe spécifié, à savoir « les participants, les anciens participants et les autres personnes qui ont droit à des prestations en vertu du régime de retraite » s’entend généralement des participants touchés par la liquidation partielle (par. 41). Enfin, les droits accordés sont les droits et prestations qui ne sont pas inférieurs à ceux que le groupe aurait s’il y avait liquidation totale du régime de retraite à la date de la liquidation partielle (par. 42). Les parties s’entendent sur ces points.
26 Là où il y a désaccord, c’est sur le moment de la distribution de l’excédent actuariel, s’il en est, à la suite de la liquidation partielle. D’après la thèse de l’intimé, puisque (i) le par. 70(6) exige que les droits et prestations à la liquidation partielle ne soient pas inférieurs à ceux qu’engendrerait une liquidation totale et que (ii) toutes les parties conviennent qu’il y aurait une distribution de l’excédent à la liquidation totale (jugement de la Cour d’appel, par. 43; voir aussi le par. 79(4)), (iii) le par. 70(6) doit dès lors exiger une distribution de l’excédent à la liquidation partielle. Au contraire, les appelantes soutiennent que le par. 70(6) crée tout au plus le droit de participer dans la distribution de l’excédent lors d’une éventuelle liquidation totale, parce que ce n’est qu’à la liquidation totale que l’excédent devient réel et non actuariel. À mon avis, la première interprétation est plus conforme au sens ordinaire et grammatical de la disposition.
27 Premièrement, la disposition prévoit que les participants touchés « ont », à la date de prise d’effet de la liquidation partielle, les droits et les prestations « qu’ils auraient » à la liquidation totale. Ce libellé transpose à la date de prise d’effet de la liquidation partielle le moment où les droits et prestations exigibles à la liquidation totale sont réalisés. Il ne laisse pas entendre qu’il faille attendre jusqu’à la date de la liquidation totale pour exercer les droits acquis.
28 Deuxièmement, la locution « à la date de prise d’effet » (je souligne) suggère une application plus immédiate que d’autres variantes possibles, telles que « à compter de ». Si la disposition précisait « ont des droits et prestations [. . .] à compter de la date de prise d’effet », cela signifierait davantage que des droits sont acquis à ce moment, mais que le paiement ne se fera qu’ultérieurement. Le libellé « ont des droits et prestations [. . .] à la date de prise d’effet » (je souligne) comporte l’idée d’une réalisation immédiate des droits et prestations.
29 Troisièmement, l’interprétation proposée par les appelantes et adoptée à la majorité par le Tribunal fait en réalité abstraction des derniers mots de la disposition. À mon avis, sans la mention « à la date de prise d’effet de la liquidation partielle », il aurait été possible d’interpréter le par. 70(6) comme conférant seulement un droit acquis à exercer au moment d’une liquidation totale. Or, la présence de cette mention confirme que les droits et prestations sont non seulement déterminés mais aussi réalisés à la date de prise d’effet de la liquidation partielle.
30 Enfin, le par. 70(6) est une disposition résiduelle, qui crée une présomption plutôt qu’une disposition délimitant des droits substantiels. Logiquement, si la disposition a pour effet d’établir l’égalité entre les groupes touchés par une liquidation partielle et ceux touchés par une liquidation totale et s’il est clair qu’il y aura répartition d’un excédent à la liquidation totale, il doit alors y avoir aussi distribution de l’excédent lors de la liquidation partielle.
31 En résumé, la disposition prévoit que la détermination des droits et prestations doit être effectuée comme si le Régime était liquidé totalement à la date de prise d’effet de la liquidation partielle. La réalisation des droits et prestations, incluant la distribution de l’excédent d’actif, se produit alors pour la partie du Régime qui est effectivement en liquidation. En conséquence, les participants touchés peuvent recevoir, s’ils y ont droit, leur quote‑part de l’excédent de la caisse à la liquidation partielle, comme si le Régime était liquidé totalement ce jour‑là.
C. Économie de la Loi
32 L’économie de la Loi soutient aussi cette conclusion. D’abord, les définitions de « liquidation » et de « liquidation partielle », de l’article premier de la Loi, sont très similaires, exigeant toutes deux une distribution de l’actif :
« liquidation » Cessation d’un régime de retraite et répartition de l’actif de la caisse de retraite.
« liquidation partielle » Cessation d’une partie d’un régime de retraite et répartition de l’actif de la caisse de retraite qui se rapporte à cette partie du régime de retraite.
De plus, l’al. 70(1)c) oblige l’administrateur à inclure dans le rapport de liquidation totale ou partielle qu’il dépose « les méthodes d’attribution et de répartition de l’actif du régime de retraite ». De même, en application du par. 28.1(2) du règl. 909, l’administrateur du régime doit donner à chaque personne qui a droit à une pensi