Martin-Ivie c. Canada (Procureur général)

Martin-Ivie c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-07-10
Référence neutre
2013 CF 772
Numéro de dossier
T-835-11
Contenu de la décision
Date : 20130710
Dossier : T-835-11
Référence : 2013 CF 772
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario) le 10 juillet 2013
En présence de madame la juge Gleason
ENTRE :
EUGENIA MARTIN-IVIE
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La demanderesse, Mme Martin-Ivie, travaille comme agente des services frontaliers [ASF[1]] au poste frontalier de Coutts (Alberta), un point d’entrée achalandé par lequel s’effectue plus d’un demi-million de passages annuels. Elle occupe l’une des guérites devant laquelle les véhicules doivent s’arrêter avant d’entrer au Canada, et qui fait partie de la ligne d’inspection primaire ou, comme l’appellent les parties, la « LIP ».
[2] En novembre 2005, Mme Martin-Ivie a appris qu’un individu très dangereux avait été refoulé au poste frontalier voisin de North Portal (Saskatchewan), et qu’il allait peut-être essayer à nouveau d’entrer au Canada à Coutts. Inquiète de ce que des renseignements concernant cet homme ainsi que d’autres individus dangereux n’aient pas été correctement saisis dans les systèmes informatiques de l’Agence des services frontaliers du Canada [ASFC] dont se servent les ASF de la LIP, Mme Martin-Ivie et sept de ses collègues ont exercé, le 10 novembre 2005, leur droit de refuser de travailler conformément à l’article 128 du Code canadien du travail, LRC 1985, c L‑2 [le Code]. Ils soutenaient que le manque de renseignements précis sur des individus armés et dangereux, l’absence d’une présence armée à la frontière et l’insuffisance de leur formation, les exposaient à un danger tel qu’ils avaient le droit de refuser de travailler en application du Code.
[3] Le processus d’enquête interne mis en œuvre par l’employeur et les représentants des employés n’ayant pas permis de régler la question du refus de travailler, l’affaire a donc été renvoyée pour examen à un agent de santé et sécurité [ASS] de Ressources humaines et Développement des compétences Canada [RHDCC], comme le prévoit le Code. À l’issue de son enquête, l’ASS a produit un rapport, le 22 novembre 2005, dans lequel il concluait à l’absence de danger. Mme Martin-Ivie et ses collègues étaient donc tenus de retourner à leurs postes. Avec l’aide de son agent négociateur, Mme Martin-Ivie a fait appel de la décision de l’ASS devant un agent d’appel, aux termes du paragraphe 129(7) du Code. L’agent d’appel Serge Cadieux [l’agent] a été nommé pour instruire l’appel et, conformément au Code, a tenu une audience de novo relativement au refus. Il a entendu la preuve pendant huit jours, en novembre 2010, et s’est également rendu au poste frontalier de Coutts. Les pièces documentaires qui lui ont été soumises et la transcription de l’audience ont été regroupées en neuf gros volumes.
[4] Au moment où l’audience a débuté devant l’agent, les parties avaient résolu les questions concernant le danger censé découler du manque de présence armée et de formation adéquate. (L’ASFC avait conclu qu’il était nécessaire d’armer les ASF et s’employait à leur fournir des armes à feu et à les entraîner à leur maniement. Elle avait également accepté de leur offrir une formation additionnelle sur la manière de traiter les individus dangereux qu’ils pourraient croiser à la frontière.) La seule question que l’agent devait trancher était donc de savoir si le prétendu manque de renseignements sur les individus à haut risque constituait un danger.
[5] La nature du danger invoqué, tout comme les systèmes informatiques et les politiques de l’ASFC régissant le signalement d’individus dangereux, ont évolué au cours des cinq années qui séparent la date du refus de travailler et celle de l’audience devant l’agent d’appel. Comme il s’agissait d’une audience de novo, ce dernier a examiné la preuve sur la situation telle qu’elle avait évolué, et a autorisé Mme Martin-Ivie à redéfinir la portée de sa plainte.
[6] À cet égard, le refus de travailler de Mme Martin-Ivie reposait au départ sur le fait que [traduction] « les avis de surveillance visant des personnes armées et dangereuses ne sont pas signalés à l’échelle locale et nationale ». Durant l’audience, Mme Martin‑Ivie et son représentant syndical ont fait valoir que les ASF de la LIP devaient avoir un accès illimité aux diverses autres bases de données dont se servent les ASF qui travaillent dans les bureaux de l’ASFC aux postes frontaliers (ou sur la ligne « secondaire »). Une grande partie des témoignages portait sur la question de savoir si cela était faisable, plusieurs témoins de l’employeur étant d’avis que non. Cela dit, ailleurs dans sa déposition, Mme Martin-Ivie a soutenu qu’il suffisait, pour écarter le danger, que les ASF de la LIP disposent de tous les renseignements pertinents contenus dans les autres bases de données ouvertes aux ASF de la ligne secondaire, plutôt que d’un accès illimité aux bases de données elles-mêmes. C’est aussi la position que son avocat paraît avoir défendue devant l’agent.
[7] En ce qui concerne les systèmes informatiques, l’ASFC a mis au point une nouvelle interface ou un nouveau programme, dont nous parlerons plus en détail ci-après, appelé le Système intégré de gestion de la ligne d’inspection primaire [SIGLIP], qui fournit certains renseignements à tous les ASF de la LIP. Ces renseignements proviennent de certaines bases de données dont se servent les ASF assignés à la ligne secondaire. L’ASFC a également adopté des procédures écrites qui expliquaient en détail quand et comment les renseignements relatifs aux individus armés et dangereux devaient être saisis dans ses bases de données. L’Agence soutient que ces procédures garantissent, dans la mesure du possible, que les ASF de la LIP seront informés à temps et de manière précise que des individus armés et dangereux (tels que définis par l’ASFC) sont susceptibles de vouloir entrer au Canada. Nous reviendrons d’ailleurs plus en détail sur les procédures en question.
[8] Dans une décision datée du 14 avril 2011, l’agent a estimé que le type de renseignements dont disposait Mme Martin-Ivie ne l’exposait pas à un danger en 2005, pas plus qu’à compter de novembre 2010, date de la mise en place des nouveaux systèmes informatiques et des nouvelles politiques de l’ASFC.
[9] Mme Martin-Ivie cherche, par la présente demande de contrôle judiciaire, à faire annuler la décision de l’agent. Elle soutient, d’une part, que l’interprétation qu’a donnée l’agent de la notion de « danger » était déraisonnable, et de l’autre, que son application de cette définition lacunaire aux faits en présence l’était tout autant. Enfin, elle fait valoir que l’agent n’a pas examiné des éléments de preuve pertinents et qu’il n’a pas expliqué pourquoi il n’incombait pas à l’ASFC d’offrir aux ASF de la LIP d’autres mesures de protection mieux adaptées.
[10] Cette affaire revêt une importance considérable pour les parties; les décisions stratégiques prises par l’ASFC quant à la gestion des renseignements et à son réseau informatique national sont en jeu. Le défendeur soutient que si Mme Martin-Ivie a raison – et que les ASF de la LIP doivent jouir d’un accès illimité aux bases de données dont se servent les ASF assignés à la ligne secondaire –, cela reviendrait en pratique à fermer la frontière canado-américaine puisque les ASF de la LIP ne peuvent pas consulter ces bases de données chaque fois qu’un voyageur veut entrer au pays. Il fait valoir que les renseignements sommaires dont ces ASF disposent grâce au SIGLIP leur permettent de faire leur travail adéquatement et en toute sécurité, si bien que la décision de l’agent était à la fois raisonnable et correcte. Mme Martin-Ivie affirme de son côté que le refus de l’ASFC de leur fournir, à elle et à ses collègues, des renseignements cruciaux met inutilement leur vie en danger, ce qui enfreint le Code, et que l’agent a commis une erreur susceptible de contrôle en arrivant à la conclusion contraire.
[11] Pour les motifs qui suivent, j’ai conclu que la présente demande de contrôle judiciaire doit être rejetée, car l’agent a interprété le Code d’une manière raisonnable et que ses conclusions factuelles reposaient sur la preuve dont il disposait. Afin de comprendre pourquoi j’arrive à cette conclusion, il est utile de revenir sur les dispositions législatives en cause, sur les exigences liées à la norme de contrôle de la raisonnabilité, et sur les principaux points que soulève la preuve, puisqu’ils sont essentiels pour comprendre les arguments de la demanderesse.
Dispositions législatives pertinentes
[12] La partie II du Code, qui s’applique aux employeurs et employés assujettis à la réglementation fédérale, accorde aux employés le droit de refuser de travailler s’ils s’estiment exposés à des conditions dangereuses ou à des risques. Les parties applicables de l’article 128 du Code prévoient ce qui suit :
128. (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article, l’employé au travail peut refuser d’utiliser ou de faire fonctionner une machine ou une chose, de travailler dans un lieu ou d’accomplir une tâche s’il a des motifs raisonnables de croire que, selon le cas :
a) l’utilisation ou le fonctionnement de la machine ou de la chose constitue un danger pour lui-même ou un autre employé;
b) il est dangereux pour lui de travailler dans le lieu;
c) l’accomplissement de la tâche constitue un danger pour lui-même ou un autre employé.
(2) L’employé ne peut invoquer le présent article pour refuser d’utiliser ou de faire fonctionner une machine ou une chose, de travailler dans un lieu ou d’accomplir une tâche lorsque, selon le cas :
a) son refus met directement en danger la vie, la santé ou la sécurité d’une autre personne;
b) le danger visé au paragraphe (1) constitue une condition normale de son emploi.
128. (1) Subject to this section, an employee may refuse to use or operate a machine or thing, to work in a place or to perform an activity, if the employee while at work has reasonable cause to believe that
(a) the use or operation of the machine or thing constitutes a danger to the employee or to another employee;
(b) a condition exists in the place that constitutes a danger to the employee; or
(c) the performance of the activity constitutes a danger to the employee or to another employee.
(2) An employee may not, under this section, refuse to use or operate a machine or thing, to work in a place or to perform an activity if
(a) the refusal puts the life, health or safety of another person directly in danger; or
(b) the danger referred to in subsection (1) is a normal condition of employment.
[13] La disposition qui est au cœur du litige en l’espèce est celle qui définit le « danger », au paragraphe 122(1) du Code :
« danger » Situation, tâche ou risque — existant ou éventuel — susceptible de causer des blessures à une personne qui y est exposée, ou de la rendre malade — même si ses effets sur l’intégrité physique ou la santé ne sont pas immédiats — , avant que, selon le cas, le risque soit écarté, la situation corrigée ou la tâche modifiée. Est notamment visée toute exposition à une substance dangereuse susceptible d’avoir des effets à long terme sur la santé ou le système reproducteur.
“danger” means any existing or potential hazard or condition or any current or future activity that could reasonably be expected to cause injury or illness to a person exposed to it before the hazard or condition can be corrected, or the activity altered, whether or not the injury or illness occurs immediately after the exposure to the hazard, condition or activity, and includes any exposure to a hazardous substance that is likely to result in a chronic illness, in disease or in damage to the reproductive system;
[14] Lorsque l’employé invoque le droit de refuser de s’acquitter d’une tâche dangereuse, l’affaire doit en premier lieu faire l’objet d’une enquête conjointe menée par un représentant de l’employé, membre du comité conjoint d’hygiène et de sécurité au travail (ou dans les petites entreprises, le délégué à la santé et à la sécurité de l’employé) et un représentant de l’employeur. L’employé ayant opposé le refus ne peut retourner au travail que s’il convient qu’il n’existe aucun danger. Si le représentant de l’employeur et celui de l’employé ne parviennent pas à se mettre d’accord sur la présence d’un danger, l’affaire est alors renvoyée à un ASS de RHDCC pour examen. Si l’ASS conclut qu’il n’y a pas de danger, l’employé ayant opposé le refus doit retourner au travail. Dans le cas contraire, l’ASS peut adresser des directives à l’employeur, et celui-ci doit normalement s’y conformer avant que le retour au travail ne soit possible. L’employé ou l’employeur peuvent interjeter appel de la décision de l’ASS devant un agent d’appel. Ce dernier tient une audience de novo et le Code lui confère d’importants pouvoirs. Ses décisions sont protégées par une disposition privative formulée en termes très généraux aux articles 146.3 et 146.4 du Code :
146.3 Les décisions de l’agent d’appel sont définitives et non susceptibles de recours judiciaires.
146.4 Il n’est admis aucun recours ou décision judiciaire — notamment par voie d’injonction, de certiorari, de prohibition ou de quo warranto — visant à contester, réviser, empêcher ou limiter l’action de l’agent d’appel exercée dans le cadre de la présente partie.
146.3 An appeals officer’s decision is final and shall not be questioned or reviewed in any court.
146.4 No order may be made, process entered or proceeding taken in any court, whether by way of injunction, certiorari, prohibition, quo warranto or otherwise, to question, review, prohibit or restrain an appeals officer in any proceeding under this Part.
La norme de contrôle
[15] Compte tenu de la disposition privative et de l’expertise des agents d’appel en matière de santé et de sécurité, la jurisprudence a établi que tous les aspects des décisions rendus par ceux‑ci étaient soumis à la norme de la raisonnabilité (Société canadienne des postes c Pollard, 2008 CAF 305, au paragraphe 12 [Pollard]; Laroche c Canada (Procureur général), 2011 CF 1454, au paragraphe 21 [Laroche]). D’ailleurs, dans l’arrêt Martin c Canada (Procureur général), 2005 CAF 156 [Martin] – une décision rendue avant que la Cour suprême du Canada ne ramène à deux le nombre de normes de contrôle dans Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 [Dunsmuir] –, la Cour d’appel fédérale avait estimé que la norme de la décision manifestement déraisonnable s’appliquait aux décisions des agents d’appel. Il est donc évident que le contrôle de la décision dont il est question en l’espèce appelle une grande retenue.
[16] La norme du caractère raisonnable est une norme déférente, qui « tient principalement » à la justification, à la transparence et à l’intelligibilité des motifs du tribunal ainsi qu’à l’appartenance de la décision « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir, au paragraphe 47). Comme le mentionnait le juge Stratas, qui s’exprimait au nom de la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Procureur général c Abraham, 2012 CAF 266 [Abraham], les issues acceptables dépendront du contexte et, en particulier, de la nature de la décision visée par le contrôle (voir également Mills c Ontario (Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal), 2008 ONCA 436, au paragraphe 22, invoquée par le juge Stratas).
[17] Lorsque la question soulevée dans une demande de contrôle judiciaire concerne, comme en l’espèce, l’interprétation de sa loi habilitante par un tribunal du travail compétent, j’estime que la norme de la raisonnabilité consiste à se demander si le tribunal a interprété la législation d’une manière qui peut raisonnablement se justifier ou qui est rationnelle. Dans l’arrêt Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62 [Newfoundland Nurses], au paragraphe 13, la juge Abella (s’exprimant au nom de la Cour) s’est appuyée sur la décision de principe de la Cour suprême du Canada, l’arrêt Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 963 c Société des Alcools du Nouveau‑Brunswick [1979] 2 RCS 227, à la page 237, dans lequel le juge Dickson avait appelé à la retenue judiciaire dans l’examen des décisions émanant de tribunaux administratifs, experts dans leurs domaines de spécialisation, et avait estimé que la norme de la raisonnabilité (qui trouve à s’appliquer lorsqu’un tribunal interprète sa loi habilitante) consiste à déterminer si l’interprétation peut « rationnellement s’appuyer sur la législation pertinente ».
[18] Cette conception de la norme de raisonnabilité en matière d’interprétation législative a récemment été adoptée par la Cour supérieure de justice de l’Ontario dans National Automobile, Aerospace, Transportation and General Workers’ Union of Canada (CAW-Canada), Local 1451 c Kitchener Frame Ltd, 2010 ONSC 3890, au paragraphe 44, où le juge Molloy (s’exprimant au nom de la Cour) a dit :
[traduction] La norme de la raisonnabilité repose en grande partie sur la reconnaissance de l’expertise spécialisée des arbitres du travail et sur le respect du choix du législateur de confier les affaires relevant de ce domaine d’expertise à des arbitres spécialisés plutôt qu’à des cours de justice. Cela ne signifie pas que les décisions rendues par ces arbitres sont à l’abri d’un contrôle judiciaire. Cependant, il n’appartient pas à la cour de justice d’y substituer ce qui lui paraît comme raisonnable si la décision de l’arbitre du travail est rationnelle et défendable.
Les interprétations des exigences du Code adoptées par les agents d’appel doivent donc être assez rationnelles pour résister à un examen judiciaire.
[19] Quant aux conclusions factuelles des agents d’appel, le paragraphe 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, énonce les critères qui permettent de déterminer si elles sont raisonnables (Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, aux paragraphes 3 et 36, [2009] 1 RCS 339 [Khosa]). L’alinéa 18.1(4)d) prévoit que la Cour peut annuler la décision d’un office fédéral si elle est convaincue qu’il « a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose ». Ainsi, suivant le libellé de cette disposition, la conclusion contestée doit remplir trois conditions pour qu’il y ait lieu d’accorder le redressement : elle doit être véritablement ou manifestement erronée; elle doit être tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments de preuve; enfin, la décision du tribunal doit être fondée sur une conclusion erronée (Rohm & Haas Canada Limited c Canada (Tribunal antidumping) (1978), 22 NR 175, [1978] ACF no 522). Si les conclusions factuelles de l’agent ne procèdent pas de l’une de ces erreurs, la Cour n’est pas fondée à intervenir selon la norme de la raisonnabilité (Khosa, aux paragraphes 3 et 36; Rahal c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2012 CF 319, aux paragraphes 33 à 40).
[20] Enfin, comme le signale à juste titre l’avocat du défendeur, les motifs d’un office fédéral ne doivent pas être examinés à la loupe. Il suffit qu’ils montrent que les questions en litige et la preuve ont été comprises, et il n’est pas nécessaire que la décision contienne des références précises à la preuve (Construction Labour Relations c Driver Iron Inc, 2012 CSC 65, au paragraphe 3; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, au paragraphe 16; Andrade c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2012 CF 1490).
Les faits soumis à l’agent
[21] Penchons-nous à présent sur le dossier. La preuve dont disposait l’agent établit que quelques jours avant d’exercer son droit de refuser de travailler, Mme Martin-Ivie a appris l’existence du dangereux individu en question [M. X] par la télécopie d’un message d’alerte contenant un avis de signalement, entré dans le système informatique alors en usage à l’ASFC, le Système automatisé de surveillance à la ligne d’inspection primaire [SASLIP]. Le message était rédigé comme suit :
[traduction] Le sujet a été refoulé au point d’entrée de Carievale (SK) ce matin. Il a déclaré qu’il se rendait à Regina et Mortlach (SK) pour rencontrer une fille avec qui il bavarde sur Internet. Le sujet a déjà été expulsé du Canada en 1990. Son casier judiciaire est bien rempli et inclut de nombreuses condamnations pour violence et usage d’armes. soyez extrêmement prudents si vous reconnaissez cette personne. La GRC de Carnduff était présente pour l’empêcher d’entrer. S’il essaye encore une fois d’entrer au pays, il pourrait être nécessaire de le mettre en détention. Si vous le reconnaissez, conservez sa pièce d’identité et communiquez avec le bureau.
Une télécopie de ce message a été collée sur le poste de travail de Mme Martin-Ivie à la LIP, mais l’alerte figurait également dans le SASLIP. Nous ne savons pas très bien si Mme Martin‑Ivie a eu accès à ce message sur son ordinateur de Coutts ou si celui-ci n’apparaissait que sur les terminaux de la LIP à North Portal (Saskatchewan). De plus, l’individu en question n’a pas été signalé comme étant « armé et dangereux » dans le Système intégré d’exécution des douanes [SIED], une base de données de l’ASFC qui alimentait autrefois le SASLIP et qui alimente à présent le SIGLIP.
[22] Même si elle avait déjà reçu le message d’alerte concernant M. X, qui avait été entré manuellement dans le système et collé dans sa guérite sur la LIP, les préoccupations de Mme Martin-Ivie étaient de nature systémique, c’est-à-dire qu’elles tenaient au fait que l’individu n’avait pas été convenablement signalé dans le SIED et donc qu’il n’apparaîtrait pas automatiquement comme étant un individu armé et dangereux sur les terminaux des ASF. Pour aggraver les choses, lorsqu’elle s’est informée du contenu des bases de données de l’ASFC accessibles sur la ligne d’inspection secondaire, Mme Martin-Ivie a appris que M. X avait des antécédents criminels violents de viol, de voies de fait et de résistance aux arrestations. À l’époque, la question de savoir qui devait se charger du signalement des individus armés et dangereux dans le SIED n’était pas claire. Mme Martin-Ivie a transmis une requête à son superviseur afin qu’un signalement de cet individu soit versé dans ce système.
[23] À son retour quelques jours plus tard, Mme Martin-Ivie s’est rendu compte que cela n’avait pas été fait et elle a donc refusé de travailler. Mme Martin-Ivie a inclus dans les renseignements fournis à l’ASS une liste d’autres individus armés et dangereux non répertoriés dans le SIED, mais qui auraient dû l’être à son avis, eu égard aux données accessibles aux agents assignés à la ligne secondaire.
[24] Les ASF qui travaillent sur la ligne secondaire ont accès à un certain nombre de bases de données :
a. le SIED, une base de données de l’ASFC comprenant, entre autres choses, des renseignements sur les Canadiens ayant eu des démêlés avec l’Agence ou sur des individus susceptibles d’entrer au pays et de représenter un risque;
b. la base de données commune au Système de soutien des opérations des bureaux locaux [SSOBL], à Citoyenneté et Immigration Canada [CIC] et à l’ASFC, qui contient des millions de données concernant tous les rapports entre l’ASFC et CIC d’une part, et les ressortissants non canadiens de l’autre;
c. le Centre d’information de la police canadienne [CIPC], la base de données dont se servent les organismes canadiens d’application de la loi;
d. le National Crime Information Center [NCIC], une base de données assez comparable utilisée par les organismes américains d’application de la loi.
Le CIPC et le NCIC contiennent tous deux des renseignements sur les [traduction] « avis de recherche et les mandats » en vigueur ou expirés, ou des détails sur les personnes qui sont ou étaient recherchées pour une raison ou une autre par un organisme d’application de la loi ou contre lesquelles un mandat d’arrestation n’a toujours pas été exécuté. Ces deux bases de données renferment aussi de nombreux autres renseignements pertinents pour la police, notamment des détails concernant des individus que les organismes d’application de la loi considèrent comme armés et dangereux.
[25] En tant qu’ASF assignés à la LIP, Mme Martin-Ivie et ses collègues sont le premier point de contact pour ceux qui cherchent à entrer au Canada. Ces agents sont seuls dans leur guérite : leur travail consiste à évaluer rapidement si les voyageurs doivent être autorisés à entrer dans le pays, ou orientés vers l’inspection secondaire pour être interrogés de manière plus approfondie. Pour ce faire, ils s’appuient sur les renseignements dont ils disposent à la LIP grâce au SASLIP (du SIGLIP depuis 2010), et sur leurs observations concernant le comportement du voyageur. D’après la preuve soumise à l’agent d’appel, environ 90 pour cent des mesures de police et des saisies font suite aux recommandations faites par les ASF après avoir observé les voyageurs.
[26] La preuve a également permis d’établir que la durée moyenne du temps consacré à questionner un voyageur à la LIP varie entre 30 et 90 secondes. À l’inspection secondaire toutefois, cette opération exige au minimum plusieurs minutes, selon les circonstances. Environ cinq pour cent des voyageurs sont orientés vers l’inspection secondaire.
[27] Les parties reconnaissent que, même si aucun ASF du poste frontalier de Coutts n’a jamais été violemment attaqué par un individu armé, ce métier expose l’ASF au risque de croiser des personnes potentiellement dangereuses. Les parties conviennent en outre que ces personnes peuvent être armées et instables et qu’il est donc impossible, compte tenu de l’imprévisibilité du comportement humain, de savoir à quel moment elles pourraient recourir à la violence.
[28] Les ASF apprennent à utiliser le modèle de gestion des incidents, la norme policière en matière d’usage de la force, qui consiste à employer un niveau de force supérieur à celui qu’un agresseur potentiel peut immédiatement adopter. En 2010, environ 30 pour cent des ASF de Coutts étaient armés. Ne l’étant pas, Mme Martin-Ivie ne peut confronter sans danger les agresseurs potentiellement armés. En vertu des Port of Coutts High Risk Person’s Standard Operating Procedures (Procédures opérationnelles normalisées relatives aux individus à haut risque se présentant au point d’entrée de Coutts) (19 octobre 2008), elle doit donc laisser les individus soupçonnés d’être armés et dangereux entrer au Canada puis alerter la GRC, ou les envoyer en inspection secondaire pour être interrogés et possiblement appréhendés, ce choix lui étant dicté par son jugement professionnel. Lorsqu’une personne soulève des préoccupations moins sérieuses – comme les individus qui sont visés par un mandat non exécuté, qui ont des antécédents de contrebande ou d’entrée illégale au Canada, qui sont recherchés en tant que personnes disparues ou qui présentent un risque sanitaire, etc. –, les ASF de la LIP doivent l’orienter vers l’inspection secondaire où elle sera interrogée de manière plus approfondie.
[29] Comme le fait valoir à juste titre l’avocat de Mme Martin-Ivie, les témoins de l’employée comme ceux de l’employeur ont convenu qu’il était important pour assurer la sécurité des ASF de la LIP de les informer à temps et de manière exacte du risque que peuvent représenter ceux qui cherchent à entrer au pays. Or, c’est le moyen de remplir cet objectif qui est le point de désaccord majeur entre les parties.
[30] Comme nous l’avons déjà mentionné, la principale solution proposée dans les témoignages de Mme Martin-Ivie et de M. Jason McMichael, le quatrième vice-président national du Syndicat des Douanes et de l’Immigration, consiste à fournir aux ASF de la LIP un accès égal aux bases de données consultées par les ASF de la ligne secondaire (c.-à-d. « accès illimité » au SIED, au SSOBL, au CIPC et au NCIC). Plusieurs témoins de l’employeur ont déclaré que cela était infaisable, et même qu’une telle mesure exposerait probablement les ASF à un plus grand danger.
[31] En ce qui a trait à la faisabilité, trois témoins de l’employeur, Dan Badour, directeur de la collecte des renseignements et du soutien sur le terrain, Maureen Noble, surintendante, Opérations du trafic voyageurs au point d’entrée de Coutts, et Gregory Modler, gestionnaire par intérim de l’unité des voyageurs, Activités des points d’entrée, ont indiqué que le temps nécessaire pour effectuer des recherches dans le SSOBL, le SIED, le CIPC et le NCIC était considérable, estimant qu’il était de deux minutes et demie à dix minutes pour le SSOBL, de trois à cinq minutes pour le CIPC et de trois à huit minutes pour le NCIC. Chaque recherche doit être réalisée séparément. Dan Badour et Maureen Noble ont déclaré que le fait d’effectuer une recherche dans ces bases de données chaque fois qu’un voyageur cherche à entrer au Canada par Coutts – sans parler d’ailleurs au pays –, créerait des retards qui paralyseraient la frontière et poserait de véritables risques pour la santé et la sécurité des voyageurs qui seraient bloqués pendant des heures dans de longues queues sans nourriture ni salles de bain. Dan Badour a ajouté qu’il n’était pas certain que les bases de données du CIPC et du NCIC soient assez robustes pour supporter les millions de recherches nécessaires si tous les ASF assignés à la LIP devaient les utiliser pour chaque voyageur désireux d’entrer au Canada. À cet égard, les organismes d’application de la loi ne consultent le CIPC et le NCIC que lorsqu’ils ont des soupçons sur un individu particulier. Les ASF de la LIP doivent au contraire procéder à une vérification dans le cas de chaque voyageur qui essaie d’entrer au pays, afin de s’assurer que seules les personnes autorisées sont admises au Canada.
[32] En ce qui concerne la sécurité, Gaby Duteau, gestionnaire par intérim, Programme régional du renseignement, région du Québec, et Maureen Noble, ont déclaré que les ASF de la LIP s’exposeraient à un plus grand danger s’ils avaient un accès complet aux bases de données, car ils devraient alors passer plusieurs minutes tête baissée à lire des renseignements sur un écran d’ordinateur. À cet égard, Maureen Noble a souligné que les outils les plus importants des ASF étaient leurs pouvoirs d’observation et leur formation, qui leur permettent de relever les signaux d’alerte émanant d’individus qui cherchent à traverser la frontière et qui pourraient devenir violents. D’ailleurs, comme nous l’avons mentionné, plus de 90 pour cent des mesures de police découlent des observations faites par un ASF à la LIP, plutôt que de renseignements contenus dans une base de données informatique. D’après le témoignage de Gaby Duteau, tout ce qui nuit à la capacité des ASF d’observer les individus dans un véhicule les expose à un plus grand danger. Il conclut donc qu’un accès illimité aux bases de données dont se servent les ASF de la ligne secondaire entraînerait une intensification du risque pour les agents assignés à la LIP.
[33] Monsieur Duteau a déclaré qu’en revanche, l’examen détaillé des renseignements contenus dans le SSOBL, le SIED, le CIPC et le NCIC s’effectue de manière plus sûre et plus convenable à l’inspection secondaire, où se trouve un nombre plus important d’ASF, souvent armés, et où le temps nécessaire peut être consacré à l’évaluation de chaque personne envoyée. À cet égard, il soutient que, lorsqu’un voyageur potentiellement dangereux arrive à l’inspection secondaire, le risque serait en fait inférieur pour les ASF, puisqu’au fond les voyageurs n’ont que deux options – se conformer ou « griller » la frontière, et que s’ils se rendent à l’inspection secondaire lorsqu’on les y envoie, ils sont plus susceptibles de se montrer dociles.
[34] Mme Martin-Ivie a proposé comme autre solution possible que les données pertinentes du SIED, du SSOBL, du CIPC et du NCIC soient envoyées via le SIGLIP ou un autre programme aux terminaux des ASF de la LIP. Elle et d’autres témoins ayant déposé pour son compte, parmi lesquels un expert, ont suggéré que les ASF devraient être informés chaque fois qu’un individu dont l’ASFC sait qu’il est armé et dangereux est susceptible de se présenter à la frontière. Les renseignements communiqués devraient comprendre les [traduction] « avis de recherche et mandats » contenus dans le CIPC et le NCIC, l’identité de tous les autres individus répertoriés comme étant « armés et dangereux » dans l’une de ces bases de données, ainsi que le nom de toute autre personne dont l’ASFC sait qu’elle peut représenter un risque. Mme Martin-Ivie et les autres témoins qu’elle a appelés croient que toutes ces personnes devraient être signalées dans le SIED comme étant armées et dangereuses, de manière à ce que cette information apparaisse automatiquement sur les terminaux des ASF via le SIGLIP.
[35] Mme Martin-Ivie a fourni des détails concernant d’autres individus dont elle prétend qu’ils auraient dû être signalés comme étant armés et dangereux dans le SIED, mais ne l’ont pas été. Lorsqu’ils étaient saisis dans le SIGLIP, ces noms n’étaient associés qu’à des avis de signalement accompagnés de mises en garde générales ayant trait à la sécurité de l’agent. Ces mises en garde peuvent s’appliquer à un éventail de situations, dont plusieurs ne soulèvent pas de risque important. Mme Martin-Ivie en déduit que l’ASFC ne leur a pas fourni, à elle et aux autres ASF, les renseignements nécessaires à leur sécurité. Elle soutient que si les ASF de la LIP ignorent qu’un individu représente une menace potentielle, ils ne peuvent pas prendre les mesures indiquées pour se protéger, en laissant par exemple l’individu dangereux entrer au pays et en contactant la GRC pour qu’elle l’appréhende. De même, l’absence de ces renseignements empêcherait les ASF de la LIP de pouvoir alerter adéquatement les ASF de l’inspection secondaire, ainsi qu’il a été allégué. Garry Clement, le témoin expert qui a déposé devant l’agent pour le compte de Mme Martin-Ivie, a fait siennes une grande partie de ces opinions.
[36] En plus des individus que Mme Martin-Ivie a identifiés comme faisant à tort l’objet d’avis de signalement accompagnés de mises en garde générales liées à la sécurité de l’agent, M. McMichael a fait état de cas, survenus il y a plusieurs années à Fort Erie et à Windsor, d’individus qui n’avaient pas été signalés comme étant armés et dangereux, mais qui étaient possiblement armés lorsqu’ils ont traversé la frontière. Il soutient que l’ASFC détenait suffisamment de renseignements pour avoir été au fait de la situation, mais qu’elle n’a pas dûment averti les ASF.
[37] L’ASFC a contesté l’affirmation voulant que les ASF aient manqué, à compter de 2010, de renseignements adéquats pour travailler en toute sécurité. Plusieurs témoins de l’Agence ont déclaré qu’il était impossible de fournir aux ASF de la LIP le type précis de renseignements que Mme Martin-Ivie et son syndicat semblent réclamer. Ils affirment à cet égard que :
a. seuls les individus réellement susceptibles d’être armés et instables et de se présenter à la frontière devraient être signalés comme tels dans le SIED, car les renseignements obsolètes ou inexacts posent des risques importants en endormant la vigilance, en plus d’enfreindre les droits des Canadiens en matière de protection de la vie privée, le vérificateur général ayant déjà critiqué l’ASFC à ce chapitre pour n’avoir pas mis à jour les avis de signalement dans ses bases de données;
b. un grand nombre de données contenues dans le SSOBL, le CIPC et le NCIC sont périmées et donc inexactes. De plus, plusieurs États américains définissent l’expression « armé et dangereux » de manière beaucoup plus large qu’au Canada, et le sens qu’ils lui donnent ne peut donc être adopté aveuglément par l’ASFC puisqu’une bonne partie de ces individus ne seraient pas considérés par elle comme étant armés et dangereux;
c. il n’existe actuellement aucun outil électronique qui permette de signaler automatiquement les individus répertoriés comme étant armés et dangereux dans le SSOBL, le CIPC et le NCIC, et de transférer cette information aux ordinateurs de l’ASFC dont se servent les ASF de la LIP, et d’ailleurs il n’est pas certain qu’un tel outil puisse être conçu. Les témoins de l’employeur ont nié que des projets de développement d’un tel outil aient été mis de côté en raison d’un coût exorbitant, comme le suggérait le syndicat;
d. en 2010, l’ASFC a mis en place des politiques et des procédures qui, d’après les témoins de l’employeur, font en sorte que l’on peut trouver dans le SIED le signalement de presque tous les individus potentiellement armés et dangereux connus de l’ASFC, et que cette information est automatiquement transférée aux terminaux des ASF de la LIP via le SIGLIP; ces derniers disposent ainsi de renseignements nécessaires à la protection de leur santé et de leur sécurité;
e. plus spécifiquement, les nouvelles politiques et procédures mises en œuvre par l’ASFC entre 2008 et 2010 exigeaient que tous les individus potentiellement armés et dangereux soient signalés dans le SIED. De plus, les non-Canadiens représentant un danger pouvaient aussi être répertoriés comme des individus armés et dangereux dans le SSOBL. Des conditions précises ont été établies en ce qui a trait à l’identité des personnes chargées d’entrer les signalements dans le SIED et le SSOBL, et les agents du renseignement de l’ASFC, à qui cette responsabilité incombait principalement, étaient disponibles 24 heures sur 24. De plus, en cas d’urgence, les ASF et leurs superviseurs immédiats pouvaient et devaient, en vertu des nouvelles politiques, entrer eux‑mêmes dans le SIED les signalements des individus armés et dangereux si un agent du renseignement n’avait pas le temps de s’en occuper. Gregory Modler a donc estimé que les circonstances à l’origine du refus de travailler en 2005 ne pourraient pas se reproduire en 2010;
f. les témoins de l’employeur ont déclaré à cet égard que l’ASFC était en contact permanent avec des organismes d’application de la loi du monde entier, qu’elle surveillait le CIPC et le NCIC à la recherche d’individus potentiellement armés et dangereux susceptibles de vouloir entrer au Canada, et qu’elle entrait cette information dans le SIED. De plus, les renseignements recueillis par l’ASFC elle‑même, grâce à ses contacts avec certains individus ou à leur surveillance, pouvaient aboutir au signalement d’individus armés et dangereux dans le SIED, le cas échéant;
g. même si les renseignements anciens accompagnant les signalements d’individus armés et dangereux du SSOBL ne produisent qu’une mise en garde générale concernant la sécurité de l’agent par l’entremise du SIGLIP, l’ASFC a commencé à épurer les dossiers du SSOBL, et sur les 900 cas environ qui avaient été vérifiés au moment de l’audience, aucun d’eux ne justifiait le maintien d’un signalement « armé et dangereux ».
[38] L’agent disposait aussi d’éléments de preuve concernant chacun des autres individus dangereux cités en exemple par Mme Martin-Ivie. Les témoins de l’employeur ont expliqué en détail pourquoi aucun d’eux ne méritait d’être répertorié comme étant « armé et dangereux ». Dans plusieurs cas, les ASF qui avaient interrogé les individus en question à l’inspection secondaire avaient déterminé qu’un avis de signalement n’était pas nécessaire. Dans un autre, Mme Martin-Ivie avait mal lu les données du SSOBL et l’individu concerné avait été blanchi. Dans un autre encore, l’intéressé était incarcéré à la date de l’avis de signalement et le dossier contenait une note indiquant qu’il serait réévalué lors de sa remise en liberté. Enfin, la plupart des exemples remontaient à plusieurs années et n’étaient pas produits