Kanagaratnam c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Kanagaratnam c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-07-20
Référence neutre
2015 CF 885
Numéro de dossier
IMM-5387-13
Contenu de la décision
Date : 20150720
Dossier : IMM-5387-13
Référence : 2015 CF 885
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Toronto (Ontario), le 20 juillet 2015
En présence de monsieur le juge Diner
ENTRE :
SELVARAJAH SRIKUMAR KANAGARATNAM
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION ET LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
I. APERÇU [1] La Cour est saisie d’une requête en arrêt des procédures relatives à la décision rendue eu égard à la demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR) par le délégué du ministre (le délégué) au titre du sous‑alinéa 113d)(ii) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, (LC 2001, ch 27) (la LIPR, la Loi). La demande d’asile antérieure du demandeur a été rejetée en application de la section F de l’article premier de la Convention en raison des liens de celui-ci avec un groupe terroriste, aux termes de l’article 172 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (DORS/2002‑227) (le Règlement).
[2] Le demandeur, un citoyen du Sri Lanka d’origine tamoule, est interdit de territoire au Canada au titre de l’alinéa 34(1)f) de la LIPR, à cause de son appartenance aux Tigres de libération de l’Éelam tamoul (les TLET). Il a par conséquent été réputé inadmissible à la présentation d’une demande de résidence permanente, et une mesure de renvoi a été prise contre lui.
A. Les antécédents du demandeur avec les TLET [3] En dépit du fait que les parties s’entendent sur le fait que le demandeur a appartenu aux TLET, leurs opinions diffèrent quant au rôle que celui-ci a joué au sein de l’organisation.
[4] Le demandeur soutient qu’il n’a jamais exercé de fonctions militaires ou de commandement. Plutôt, il prétend qu’il a assumé les rôles limités qui suivent : (i) porte‑parole des TLET; (ii) adjoint de Kittu, l’un des chefs militaires des TLET; (iii) représentant de l’hôpital de Jaffna. Autrement dit, même s’il était un membre très en vue des TLET, il n’exerçait aucune influence; il était connu, mais n’occupait pas un grade élevé.
[5] Le demandeur soutient aussi que, pendant qu’il exerçait ses fonctions, les TLET étaient le gouvernement de facto de la péninsule de Jaffna au nord du Sri Lanka, gouvernement qui n’était interdit dans aucun pays et qui avait l’appui manifeste du gouvernement indien.
[6] Le demandeur a été expulsé des TLET en 1990, et c’est alors qu’il a fui au Canada parce qu’il craignait d’être persécuté par les autorités du Sri Lanka. En dépit du fait que le demandeur souligne qu’il n’était qu’un membre des TLET et que divers décideurs en matière d’immigration ont accepté qu’il n’avait jamais été associé expressément à des activités contrevenant au droit international, les défendeurs ne partagent pas cette vision des faits.
[7] Les défendeurs soutiennent que le demandeur était un responsable de haut niveau des TLET étant donné que plusieurs sources le décrivent comme un [traduction] « dirigeant » ou un [traduction] « commandant » au sein de l’organisation. Des sources parlent également du demandeur comme étant l’adjoint ou le commandant adjoint du commandant Kittu, chef militaire des TLET, qui a été tenu responsable du massacre d’Anuradhapura en 1985 ainsi que de diverses autres atrocités commises au Sri Lanka.
[8] De plus, les défendeurs affirment que les activités de demandeur vont bien au‑delà du simple rôle de représentant administratif. Le demandeur a plutôt été porte‑parole des TLET, a souvent été décrit comme étant armé et aurait été impliqué dans le massacre d’Anuradhapura. Bref, un certain nombre de documents présentent le demandeur comme l’une des têtes dirigeantes des TLET.
[9] Les défendeurs prétendent que le demandeur a continué d’exercer un rôle de direction au sein des TLET au moins jusqu’en 1987, à l’avant-scène en ce qui concerne les négociations et la guerre de propagande et d’information menées par les TLET. Ils affirment que pendant la période au cours de laquelle le demandeur figurait parmi les dirigeants de l’organisation, les TLET ont commis de multiples actes de terrorisme, et le demandeur n’a déployé aucun effort pour se dissocier de l’organisation.
B. Les antécédents du demandeur au Canada [10] Après son arrivée au Canada, en 1990, le demandeur a demandé l’asile. La Commission a conclu qu’il était un membre actif des TLET et a jugé qu’il existait des motifs raisonnables de croire que les TLET s’étaient livrés à des actes de terrorisme pendant qu’il faisait partie de l’organisation. Le demandeur a par conséquent a été déclaré interdit de territoire au Canada, et sa demande d’asile a été rejetée au titre de la section F de l’article premier de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés (la Convention) en raison de ses liens avec un groupe terroriste.
[11] En 2002, le demandeur a demandé un ERAR, qui, si le résultat lui était favorable, sursoirait à son renvoi du Canada au titre de l’alinéa 114(1)b) de la Loi. Le paragraphe 112(3) de la LIPR interdit d’accorder l’asile à certaines catégories de personnes, comme le demandeur, qui ont été déboutées de leur demande d’asile au titre de la section F de l’article premier de la Convention, en raison de liens avec un groupe terroriste. Pour ces personnes, un autre processus d’ERAR est effectué, aux termes du sous‑alinéa 113d)(ii) de la Loi. Pour faciliter les choses, je décrirai brièvement cette demande d’ERAR « restreint », qui diffère grandement, en termes de procédure et de complexité, de la demande d’ERAR « normal ».
[12] L’ERAR restreint compte trois volets distincts. En premier lieu, on procède à une évaluation des risques afin d’établir si le demandeur s’exposerait à une menace à sa vie ou à un risque de traitements ou peines cruels et inusités s’il rentrait dans son pays – en l’occurrence, au Sri Lanka. C’est la première étape de l’analyse.
[13] En deuxième lieu, on procède à une analyse de la nature et de la gravité des actes commis par l’intéressé et du danger qu’il constitue pour la sécurité du Canada ou des Canadiens. Ce deuxième volet s’appelle l’évaluation des restrictions, ou l’étape 2.
[14] Les étapes 1 et 2 découlent de l’alinéa 113d) de la Loi et du paragraphe 172(2) du Règlement. Le délégué du ministre rend une décision finale à l’étape 3 en mettant en équilibre les évaluations effectuées aux étapes 1 et 2, conformément au paragraphe 172(1) du Règlement.
[15] Avant que le délégué n’accueille ou ne rejette la demande d’ERAR, le demandeur a la possibilité de lui présenter des observations sur le contenu des évaluations de l’étape 1 (risques) et de l’étape 2 (restrictions).
[16] Le 3 décembre 2002, un agent d’ERAR a effectué l’évaluation des risques (étape 1), concluant que le demandeur avait qualité de personne à protéger, conformément à l’alinéa 97(1)b) de la Loi, parce qu’il était exposé à une menace à sa vie ou au risque de traitements ou peines cruels et inusités s’il était renvoyé au Sri Lanka (dossier du demandeur (DD), à la page 242).
[17] Un analyste principal de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) (analyste principal de CIC) a mis à jour l’évaluation des risques quelque onze ans plus tard, le 12 février 2013. Cette seconde évaluation des risques (réévaluation) a infirmé les conclusions de l’évaluation effectuée en 2002 en concluant que [traduction] « la situation au Sri Lanka a changé de façon radicale » et [traduction] « le fait que le profil de M. Kanagaratnam n’entre dans aucune catégorie montre que les personnes qui prétendent courir un risque aux mains des TLET ne constituent pas un groupe qui s’expose à des risques au Sri Lanka ». L’analyste de CIC qui a procédé à la réévaluation n’était pas un agent d’ERAR.
[18] Le 10 mai 2013, un analyste de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a effectué une évaluation des restrictions (étape 2) et a conclu que le demandeur ne devrait pas être autorisé à rester au Canada. Le paragraphe qui suit de l’évaluation des risques révèle un bon nombre des préoccupations de l’analyste (DD, à la page 222) :
[traduction]
À l’instant où il est arrivé au Canada, M. Kanagaratnam n’a pas été franc en ce qui concerne le rôle qu’il a joué au sein des TLET. Il a aussi attiré l’attention des autorités canadiennes peu après son arrivée, et il était clairement dans son intérêt d’être sans reproches et de ne pas prendre part aux activités de l’organisation pendant qu’il était au Canada, particulièrement étant donné qu’il était visé par une mesure de renvoi. Malgré le fait qu’il ne semble pas s’être associé aux TLET depuis son arrivée au Canada, M. Kanagaratnam ne peut pas effacer son action passée auprès des TLET, laquelle atteint un niveau élevé quant à la nature et la gravité.
[19] Il s’est écoulé plus de 13 ans depuis que le demandeur a présenté une demande d’ERAR restreint, et malgré le fait que les évaluations (étape 1) et (étape 2) ont été menées à bien, le délégué n’a toujours pas rendu sa décision (étape 3). La question de savoir si le délégué devrait procéder à l’étape 3 entre en ligne de compte dans le présent contrôle judiciaire, parce que le juge Manson a suspendu l’étape 3 de l’ERAR en attendant que soit tranché le présent contrôle judiciaire.
[20] Après une réflexion considérable, dont la prise en compte d’un dossier et d’arguments volumineux, y compris deux rondes de diverses observations postérieures à l’audience de la part des deux parties, j’ai décidé d’ordonner au délégué de rendre sa décision (étape 3).
II. LES QUESTIONS EN LITIGE ET ANALYSE [21] Le demandeur soulève les trois questions en litige qui suivent :
A. Ces instances ont‑elles donné lieu à un abus de procédure?
B. L’analyste de CIC était‑il autorisé à procéder à une réévaluation? La réévaluation a‑t‑elle entraîné un manquement à l’équité procédurale?
C. Le délégué est‑il suffisamment neutre et indépendant pour trancher l’ERAR restreint?
[22] Les trois questions en litige, soit l’abus de procédure, l’équité de la réévaluation et l’indépendance et la neutralité du délégué, ont toutes trait à l’équité procédurale et sont par conséquent susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte. La Cour ne doit pas faire preuve de déférence à l’égard du décideur et doit effectuer sa propre analyse des questions en litige (Mission Institute c Khela, 2014 CSC 24, au paragraphe 79; Dunsmuir c Nouveau­Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 50; Pavicevic c Canada (Procureur général), 2013 CF 997, au paragraphe 29).
[23] La position des parties sur chacune des trois questions en litige figure ci‑après, avec une analyse juridique. À titre préliminaire, je souligne que l’approche que j’ai adoptée à l’égard de cette décision reposait sur deux réalités.
[24] En premier lieu, les allégations sous‑jacentes sont graves, y compris celles selon lesquelles le demandeur :
i. a reçu une formation militaire auprès des TLET en 1983 et 1984;
ii. a travaillé aux services de renseignements des TLET;
iii. était le porte‑parole des TLET et a régulièrement été cité, exprimant la volonté des TLET de poursuivre la lutte armée;
iv. est présenté dans des reportages comme un dirigeant des TLET;
v. a participé à des négociations de haut niveau au nom des TLET;
vi. est présenté comme un [traduction] « dirigeant » ou un [traduction] « commandant » au sein des TLET, adjoint de Kittu, responsable de nombreux crimes de guerre commis dans les années 1980;
vii. aurait pris part au massacre d’Anuradhapura selon un ouvrage qui a été publié avant son arrivée au Canada.
[25] Même en droit criminel, il ne semble pas y avoir de prescription relativement aux crimes de guerre (Hessbruegge, Jan Arno. « Justice Delayed, Not Denied: Statutory Limitations and Human Rights Crimes » (2011-2012) 43 Geo J. Int'l L 335; R. Finta, [1994] 1 CS 701, au paragraphe 113). Voilà qui illustre la gravité de ces allégations et, sauf circonstances exceptionnelles, il convient d’accorder une grande marge de manœuvre aux procédures d’immigration dans lesquelles entrent en jeu des crimes de guerre.
[26] J’estime que doit cesser de s’appliquer maintenant l’approche légaliste et équitable – qui consiste à mettre en équilibre les droits du demandeur avec les intérêts et la sécurité des Canadiens. Le délégué prendra en considération tous les éléments de preuve pour rendre une conclusion, y compris la réévaluation des risques. Le demandeur aura le droit de contester la décision finale du délégué si celle‑ci ne lui est pas favorable (et, bien entendu, il nie toutes les allégations de crimes de guerre, y compris toute participation à des atrocités ou à l’exercice d’un poste de commandement au sein des TLET).
[27] En second lieu, les arguments des deux parties concernant le retard sont fondés – le demandeur, quand il soutient que l’instruction a été beaucoup trop longue, et les défendeurs, quand ils invoquent diverses raisons pour la durée de l’instruction, notamment des retards administratifs (comme les réorganisations de ministères et le manque de ressources), mais aussi les étapes procédurales qui interviennent, nommément plusieurs instances en immigration déposées par le demandeur. Les défendeurs ont attendu l’issue de ces demandes avant de reprendre le présent processus d’ERAR restreint. Plus particulièrement, M. Kanagaratnam a présenté des demandes de résidence permanente, des demandes fondées sur des motifs d’ordre humanitaire et une demande de dispense ministérielle, qui étaient toutes en voie de traitement pendant la conduite de l’ERAR restreint et pour lesquelles les défendeurs affirment attendre avoir attendu les résultats avant de trancher la demande d’ERAR.
[28] Étant donné que les positions des deux parties sont fondées, j’estime que la justice serait mieux servie si le processus, lancé par le demandeur, était mené à bien de sorte que celui‑ci puisse obtenir le droit de rester au Canada.
A. Ces instances ont‑elles donné lieu à un abus de procédure? [29] Le demandeur soutient que les onze ans qui se sont écoulés entre l’évaluation des risques (étape 1), en 2002, et l’évaluation des restrictions (étape 2), en 2013, représentent un abus de procédure. Il soutient que le retard considérable a limité sa capacité à se défendre à l’égard de la plainte dont il fait l’objet au point d’être « oppressif et [de vicier] les procédures en cause » (Blencoe c Colombie­Britannique (Human Rights Commission), 2000 CSC 44, au paragraphe 121 [Blencoe]).
[30] De plus, le demandeur affirme qu’un arrêt des procédures ne serait pas prématuré parce que la Cour doit en accorder un en présence d’un abus persistant de procédure qui se perpétuerait par la poursuite de l’affaire (John Doe c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 327 [John Doe]; Tursunbayev c Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, 2013 CF 1198, aux paragraphes 5 et 6 [Tursunbayev]).
[31] En outre, le demandeur soutient que certaines des allégations que les défendeurs ont faites contre lui et qui sont mentionnées dans l’évaluation des restrictions sont totalement nouvelles : elles n’ont pas été soulevées dans les procédures d’enquête, les contestations constitutionnelles ou sa demande d’asile. Ces nouvelles allégations reposent sur des événements qui ont eu lieu il y a une trentaine d’années, et le nombre d’années intervenues depuis est démesuré par rapport au temps qu’il aurait fallu pour faire enquête à l’égard de l’affaire ou la trancher (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Parekh, 2010 CF 692, au paragraphe 56) [Parekh]. Le retard a compromis la capacité du demandeur de se défendre en raison du fait que de nombreux témoins potentiels ne sont plus disponibles (Beltran c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2011 CF 516, aux paragraphes 51 à 53) [Beltran]. De plus, ce retard est attribuable à l’inaction du ministre et contrevient aux droits du demandeur aux termes de l’article 7 de la Charte (Singh c Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] 1 RCS 177, au paragraphe 57).
[32] Les défendeurs ne souscrivent pas aux arguments énoncés plus haut, soutenant que les faits en l’espèce n’atteignent pas le seuil élevé pour établir l’abus de procédure. L’instruction n’était pas excessivement longue (Blencoe, précité, au paragraphe 122; R c Babos, 2014 CSC 16, au paragraphe 32 [Babos]).
[33] Plus particulièrement, les défendeurs soutiennent que le demandeur n’a pas subi de préjudice à cause du temps écoulé, étant donné qu’il s’agit de la première instance dans laquelle la nature et la sévérité des actes commis par le demandeur à titre de membre des TLET sont examinées : il aurait dû savoir qu’il devrait se défendre contre de telles allégations dès le départ, ayant été un négociateur de haut niveau et chef de cabinet de Kittu, qui, comme il l’a concédé, a pris part à des crimes de guerre pendant la période au cours de laquelle il était son bras droit. De plus, les défendeurs prétendent que le demandeur a déjà été interrogé au sujet du massacre d’Anuradhapura et que le fait d’interdire la prise en compte de ces allégations ne serait pas injuste pour le demandeur, ni contraire aux intérêts de la justice. Quoiqu’il en soit, il est peu probable que le demandeur puisse obtenir d’autres éléments de preuve, étant donné que les gens susceptibles de fournir les éléments en question, d’anciens membres des TLET, sont affiliés à l’organisation que le demandeur prétend craindre.
[34] En outre, les défendeurs allèguent que l’évaluation des risques qui a été effectuée en 2002 concluait que le demandeur s’exposait à des risques aux mains des TLET. Étant donné que le demandeur ne craint plus les TLET, puisque l’organisation a été dissoute, et ne craint maintenant que l’Armée du Sri Lanka, le fondement de la première évaluation des risques n’a plus raison d’être.
[35] Pour tous les motifs énoncés plus haut, les défendeurs soutiennent qu’il ne s’agit pas d’un « des cas les plus manifestes » permettant de conclure à un abus de procédure (Canada c Tobiass, [1997] 3 RCS 391, au paragraphe 90; R c Regan, 2002 CSC 12, au paragraphe 53 [Regan]). Ce cas n’atteint tout simplement pas le seuil élevé dans le critère relatif à l’abus de procédure énoncé dans Babos, étant donné que les sursis ne devraient être accordés qu’à titre de dernier recours (United States c Talashkova, 2014 ONCA 74, au paragraphe 6 [Talashkova]).
[36] De plus, les défendeurs soutiennent que la demande est prématurée étant donné que, dans l’éventualité où la décision du délégué (étape 3) était favorable au demandeur, la présente demande de sursis représenterait un gaspillage de ressources. Si, par ailleurs, la décision lui était défavorable, le demandeur peut demander le contrôle judiciaire de la décision.
[37] Les défendeurs soulignent qu’il y a très peu d’exceptions au principe de non‑intervention dans les processus administratifs en cours (Canada (Agence des services frontaliers) c CB Powell Limited, 2010 CAF 61, aux paragraphes 30 à 33 [CB Powell]; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61). Si la Cour accueille la présente demande sur la foi de l’évaluation des risques de 2002, la Cour aurait, en fait, converti un ERAR restreint fondé sur le paragraphe 112(3) en un ERAR « normal » fondé sur le paragraphe 112(1) (Rajan c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1994] ACF no 1618, aux paragraphes 5 et 6).
[38] Je souscris à la position des défendeurs sur la première question : le processus d’ERAR restreint, même s’il est effectivement interminable, ne correspond pas à un abus de procédure.
[39] La réparation sollicitée par le demandeur dans ses observations initiales, soit un arrêt des procédures, équivaudrait à demander la conversion de l’ERAR restreint fondé sur le paragraphe 112(3) en un ERAR normal fondé sur le paragraphe 112(1) étant donné que l’évaluation des risques effectuée en 2002 par l’agent d’ERAR représenterait, concrètement, l’issue déterminante. Cela serait contraire à l’application de la LIPR, étant donné que le demandeur a été jugé interdit de territoire en raison de son appartenance aux TLET. Au titre du paragraphe 112(3) de la LIPR, lorsqu’un demandeur est réputé interdit de territoire, le délégué doit effectuer une analyse (étape 3) pour conclure l’ERAR restreint prévu par le Parlement. La Cour, sauf s’il s’agit du cas le plus manifeste et d’un recours de dernier ressort, ne peut pas faire fi de la loi qui s’applique en ordonnant un arrêt des procédures, puisqu’il en résulterait une ordonnance qui minerait le processus décrit par la loi. En dépit de tous les retards enregistrés jusqu’à maintenant, le processus semble être sur le point de prendre fin.
[40] Je reconnais l’importance qu’une question soit tranchée comme il se doit tant pour le public que pour le demandeur – c’est­à­dire, de mettre en équilibre la participation alléguée du demandeur aux activités des TLET et les conséquences possibles pour la sécurité nationale canadienne avec le risque de préjudice auquel celui-ci s’exposerait s’il rentrait au Sri Lanka. Le paragraphe 112(3) ne fixe aucun échéancier pour le traitement des demandes d’ERAR. À ce stade, la Cour ne devrait pas chercher à court‑circuiter la procédure que le Parlement a élaborée pour la conduite appropriée de cette analyse.
[41] Le demandeur renvoie à Jaballah c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CFPI 640 (maintenu par la Cour d’appel fédérale dans 2004 CAF 257), dans laquelle le temps mis pour trancher la demande d’asile d’un demandeur avait été jugé déraisonnable (paragraphe 29 de la décision de la CF). La décision Jaballah est différente en ce sens que le demandeur était détenu pendant toute la durée des procédures, soit presque deux ans, ce qui a entraîné de graves conséquences pour son droit à la liberté et ses autres droits fondamentaux. En l’espèce, le demandeur a toujours été libre et a continué d’avoir une vie professionnelle et personnelle pendant la période qui s’applique. De l’avis général, dans les éléments de preuve produits devant la Cour, celui‑ci est un modèle pour ses amis et sa famille, un employé apprécié et un intervenant actif dans les services à la communauté. Nonobstant ces qualités rédemptrices, la démarche applicable à une décision au titre du paragraphe 112(3) et de l’article 113 de la LIPR est immuable.
[42] La jurisprudence reconnaît d’une manière constante et uniforme qu’un [traduction] « arrêt des procédures est l’ultime réparation qui ne sert qu’à remédier aux abus de procédure dans les cas les plus manifestes » (Talashkova, au paragraphe 6; Regan, au paragraphe 53; Charkaoui c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CSC 38, au paragraphe 76 [Charkaoui]; Re Mahjoub, 2013 CF 1095, aux paragraphes 36 à 45 [Mahjoub]). Le critère qui a été utilisé pour trancher la question de savoir si un arrêt des procédures est justifié dans les situations d’abus de procédure a été clarifié dans le récent arrêt Babos, au paragraphe 32 :
1) Il doit y avoir atteinte au droit de l’accusé à un procès équitable ou à l’intégrité du système de justice qui « sera révélé[e], perpétué[e] ou aggravé[e] par le déroulement du procès ou par son issue (Regan, au paragraphe 54);
2) Aucune autre réparation ne peut raisonnablement remédier à cette atteinte;
3) Bien qu’il subsiste un degré d’incertitude quant à la question de savoir si une suspension est justifiée à l’issue des étapes 1) et 2), le tribunal doit mettre en équilibre l’intérêt que servirait la suspension des procédures, comme la dénonciation de méfaits et le maintien de l’intégrité du système de justice, et « l’intérêt que représente pour la société un jugement définitif statuant sur le fond » (ibid., au paragraphe 57).
[43] L’intérêt que représente pour la société une décision du délégué (étape 3) l’emporte sur les préjudices subis par le demandeur à cause du retard (Mahjoub, aux paragraphes 508 à 510). Au sujet des procédures se rapportant au paragraphe 34(1) de la LIPR, disposition sur le terrorisme et des sujets connexes, la Cour a récemment affirmé que « [l]a gravité de ces questions incite selon moi à trancher de telles affaires au fond et non pas sur un point de procédure » (El Werfalli c MSPPC, 2013 CF 612, aux paragraphes 42 à 48; voir aussi Ratnasingam c MSPPC, 2007 CF 1096, au paragraphe 32).
[44] J’estime que les faits en l’espèce sont différents de la jurisprudence invoquée par le demandeur dans ses arguments relatifs à l’abus de procédure. Le demandeur soutient que sa situation est similaire à celle examinée dans les décisions Parekh et Beltran, où les procédures avaient été suspendues à cause d’un abus de procédure.
[45] La Cour a jugé que Parekh n’était pas un cas complexe (Parekh, aux paragraphes 32 à 35). L’affaire dont il est question ici, toutefois, s’étale sur de nombreuses années et concerne plusieurs demandes et décisions ainsi que des centaines de pages d’éléments de preuve. Elle est incontestablement complexe. Elle diffère aussi de Beltran, où le demandeur croyait que l’affaire était close, étant donné que les questions de sécurité nationale n’avaient pas invoquées dans les 20 années suivant son arrivée au Canada. Tous les retards intervenus dans l’étude de sa demande de résidence permanente étaient uniquement attribuables à la criminalité, soit une condamnation au Canada pour agression sexuelle, pour laquelle il avait obtenu un pardon. Dans Beltran, la Cour a conclu que le demandeur ne pouvait pas prévoir que le défendeur invoquerait des renseignements relatifs à la sécurité nationale remontant à 20 ans et auxquels il n’avait jamais donné suite. En l’espèce, le demandeur savait que le processus suivait son cours, même avec des retards considérables, et qu’il n’était pas terminé.
[46] J’aimerais aussi mettre en lumière des distinctions factuelles qui concernent les allégations faites contre M. Beltran. Dans cette affaire, la Cour avait signalé que la participation de M. Beltran aux activités du groupe était réputée être très limitée, soit la distribution de dépliants et la participation à des manifestations au cours d’une période de six semaines (Beltran, aux paragraphes 51 et 52). La Cour a aussi contesté la caractérisation du groupe à titre d’organisation terroriste. L’affaire qui nous occupe n’a rien à voir avec de tels faits ou allégations.
[47] Le demandeur renvoie aussi aux décisions John Doe et Tursunbayev, où la Cour avait accordé des arrêts provisoires des procédures reposant sur des allégations d’abus de procédure. Même si la Cour, dans ces affaires, avait conclu que les abus de procédure étaient suffisamment sérieux pour justifier un arrêt temporaire des procédures, elle avait aussi souligné que le bien‑fondé des arguments serait examiné à l’audience sur la requête (John Doe, précitée, aux paragraphes 10 et 17; Tursunbayev, précitée, aux paragraphes 3, 7 et 9). En l’espèce, l’arrêt mettrait fin au processus d’ERAR restreint.
[48] De plus, rien en l’espèce ne laisse croire que le retard est intentionnel ou entaché de mauvaise foi, considération importante quand un tribunal doit établir s’il y a eu abus de procédure (Mahjoub, au paragraphe 54). Les éléments de preuve dont je dispose montrent que le traitement du dossier n’a pas été interrompu, mais qu’il a plutôt été intermittent au cours de la période de onze ans (dossier des défendeurs, affidavit d’Anne‑Marie Charbonneau, aux paragraphes 12 à 43). Différents ministères fédéraux ont pris part au traitement, et il a aussi fallu demander des documents qui ont été égarés, ce qui est déplorable, mais attribuable à l’erreur humaine plutôt qu’à la mauvaise foi. Le demandeur avait aussi plusieurs autres demandes en instance pendant la période en question.
[49] La complexité des faits (y compris la présence de renseignements protégés), l’intervention d’organisations et les réorganisations gouvernementales ont contribué au retard, lequel fut indubitablement des plus frustrants pour le demandeur. De plus, les défendeurs attendaient l’issue d’autres demandes en instance avant de poursuivre l’examen de la demande d’ERAR.
[50] Un jugement récent de la Cour Suprême du Canada, Hinse c Canada (Procureur général), 2015 CSC 35 [Hinse], renforce le seuil élevé nécessaire pour établir l’abus de procédure. Dans les motifs rendus par les juges Wagner et Gascon, la Cour Suprême a maintenu une décision de la Cour d’appel du Québec selon laquelle la conduite du procureur général du Canada dans une procédure se rapportant à la conduite du ministre dans l’exercice de son pouvoir de clémence n’équivalait pas à un abus de procédure :
[180] À l’instar de la Cour d’appel, nous ne décelons aucun abus de procédure dans le comportement du PGC. Il est vrai que la position de l’expert psychiatre Chamberland sur les effets soi-disant bénéfiques de l’incarcération de M. Hinse est malheureuse; le PGC aurait dû s’en dissocier. Cependant, cela n’est pas suffisant en soi pour constituer un abus de procédure. Le PGC n’a pas multiplié les actes de procédure de façon déraisonnable ou présenté des témoins inutilement. Il n’a pas utilisé les mécanismes procéduraux de manière excessive ou déraisonnable, ni agi de mauvaise foi ou fait preuve de témérité. L’état du droit sur la responsabilité de la Couronne fédérale en cas de faute du Ministre dans l’exercice de son pouvoir de clémence était loin d’être certain au moment du litige. Il était raisonnable et approprié pour le PGC de contester l’action de l’appelant et d’invoquer la défense qu’il a présentée. La juge a commis une erreur manifeste et déterminante en concluant à un abus de procédure dans le contexte de ce dossier. L’appelant n’avait pas droit aux honoraires extrajudiciaires accordés. [Non souligné dans l’original.]
[51] Conscient que cette conclusion concernait la conduite pendant l’instruction et non pas dans une démarche administrative, je n’ai pas vu d’éléments analogues me permettant de conclure à un abus de procédure : je ne vois aucune multiplication déraisonnable des actes de procédure, ni mauvaise foi ni témérité en l’espèce. En fait, le retard, en soi, n’équivaut pas nécessairement à la mauvaise foi ou l’insouciance grave (Hinse, au paragraphe 114).
[52] À la lumière de ma conclusion sur l’abus de procédure, j’estime que la présente demande de contrôle judiciaire est prématurée. La décision du délégué (étape 3) n’a pas encore été rendue, bien qu’elle devrait l’être le plus tôt possible.
[53] Il existe de très rares exceptions au principe général de non‑intervention judiciaire dans un processus administratif en cours, comme on peut le voir dans CB Powell (voir aussi, Halifax (Regional Municipality) c Nouvelle­Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, aux paragraphes 35, 36 et 51). Dans cette affaire, le juge Stratas a procédé à un examen exhaustif de la jurisprudence qui s’applique et a conclu :
30 En principe, une personne ne peut s’adresser aux tribunaux qu’après avoir épuisé toutes les voies de recours utiles qui lui sont ouvertes en vertu du processus administratif. L’importance de ce principe en droit administratif canadien est bien illustré par le grand nombre d’arrêts rendus par la Cour suprême du Canada sur ce point : Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd., [1998] 1 R.C.S. 706, paragraphes 38 à 43; Regina Police Association Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, [2000] 1 R.C.S. 360, 2000 CSC 14, paragraphes 31 et 34; Danyluk c. Ainsworth Technologies Inc., [2001] 2 R.C.S. 460, 2001 CSC 44, paragraphes 14, 15, 58 et 74; Goudie c. Ottawa (Ville), [2003] 1 R.C.S. 141, 2003 CSC 14; Vaughan c. Canada, [2005] 1 R.C.S. 146, 2005 CSC 11, paragraphes 1 et 2; Okwuobi c. Commission scolaire Lester‑B.‑Pearson, [2005] 1 R.C.S. 257, 2005 CSC 16, paragraphes 38 et 55; Canada (Chambre des communes) c. Vaid, [2005] 1 R.C.S. 667, 2005 CSC 30, paragraphe 96.
31 La doctrine et la jurisprudence en droit administratif utilisent diverses appellations pour désigner ce principe : la doctrine de l’épuisement des recours, la doctrine des autres voies de recours adéquates, la doctrine interdisant le fractionnement ou la division des procédures administratives, le principe interdisant le contrôle judiciaire interlocutoire et l’objection contre le contrôle judiciaire prématuré. Toutes ces formules expriment la même idée : à défaut de circonstances exceptionnelles, les parties ne peuvent s’adresser aux tribunaux tant que le processus administratif suit son cours. Il s’ensuit qu’à défaut de circonstances exceptionnelles, ceux qui sont insatisfaits de quelque aspect du déroulement de la procédure administrative doivent exercer tous les recours efficaces qui leur sont ouverts dans le cadre de cette procédure. Ce n’est que lorsque le processus administratif a atteint son terme ou que le processus administratif n’ouvre aucun recours efficace qu’il est possible de soumettre l’affaire aux tribunaux. En d’autres termes, à défaut de circonstances exceptionnelles, les tribunaux ne peuvent intervenir dans un processus administratif tant que celui‑ci n’a pas été mené à terme ou tant que les recours efficaces qui sont ouverts ne sont pas épuisés.
32 On évite ainsi le fractionnement du processus administratif et le morcellement du processus judiciaire, on élimine les coûts élevés et les délais importants entraînés par une intervention prématurée des tribunaux et on évite le gaspillage que cause un contrôle judiciaire interlocutoire alors que l’auteur de la demande de contrôle judiciaire est de toute façon susceptible d’obtenir gain de cause au terme du processus administratif (voir, par ex. Consolidated Maybrun, précité, paragraphe 38, Aéroport international du Grand Moncton. c. Alliance de la fonction publique du Canada, 2008 CAF 68, paragraphe 1; Ontario College of Art c. Ontario (Human Rights Commission) (1992), 99 D.L.R. (4th) 738 (Cour div. Ont.). De plus, ce n’est qu’à la fin du processus administratif que la cour de révision aura en mains toutes les conclusions du décideur administratif. Or, ces conclusions se caractérisent souvent par le recours à des connaissances spécialisées, par des décisions de principe légitimes et par une précieuse expérience en matière réglementaire (voir, par ex. Consolidated Maybrun, précité, paragraphe 43, Delmas c. Vancouver Stock Exchange (1994), 119 D.L.R. (4th) 136 (C.S. C.‑B.) conf. par (1995), 130 D.L.R. (4th) 461 (C.A.C.‑B.), et Jafine c. College of Veterinarians (Ontario) (1991), 5 O.R. (3d) 439 (Div. gén.)). Enfin, cette façon de voir s’accorde avec le concept du respect des tribunaux judiciaires envers les décideurs administratifs qui, au même titre que les juges, doivent s’acquitter de certaines responsabilités décisionnelles (Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190, paragraphe 48).
[54] Toutes les options administratives n’ont pas été épuisées en l’espèce étant donné que la décision du délégué (étape 3) n’a pas encore été rendue. Rien n’est tranché : le délégué pourrait rendre une décision positive, étant donné le nombre d’années que le demandeur a passées au Canada sans incident et les nombreuses preuves de son intégration dans la communauté, comme il a été mentionné plus haut. Si telle est sa décision, d’autres contrôles judiciaires pourraient être superflus.
[55] Dans l’arrêt Charkaoui, la Cour Suprême a affirmé qu’il serait prématuré d’accorder la réparation d’un arrêt des procédures avant qu’une décision finale soit rendue sur le caractère raisonnable du certificat, étant donné qu’un juge d’une cour fédérale serait mieux à même pour rendre cette décision. (Charkaoui, au paragraphe 77; voir aussi Khalife c Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, 2002 CFPI 1145, au paragraphe 22).
[56] Il est possible d’établir un parallèle avec l’affaire en l’espèce – le délégué devrait rendre une décision finale avant que la Cour n’intervienne. Ceci étant dit, étant donné que le temps peut être défavorable à l’intéressé à ces égards, le délégué devrait rendre sa décision dans les plus brefs délais.
[57] Je conclus donc que le processus d’ERAR commencé en vertu du paragraphe 112(3) devrait se poursuivre. Si le demandeur n’est pas satisfait de la décision du délégué, il pourra demander un contrôle judiciaire à ce stade.
B. L’analyste de CIC était‑il autorisé à effectuer une réévaluation? La réévaluation a‑t‑elle entraîné un manquement au principe de l’équité procédurale? [58] Le demandeur soutient que seul un agent d’ERAR peut effectuer une évaluation des risques ou une réévaluation, et que l’analyste à la Direction générale du règlement des cas n’avait pas compétence pour effectuer la réévaluation. La Cour fédérale a à de nombreuses occasions confirmé l’expertise des agents d’ERAR quand il s’agit d’établir les risques (Raza c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 1385, au paragraphe 10; Kim c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 437, au paragraphe 16). Si le ministre croit que les circonstances ont changé, la décision doit être renvoyée à un nouvel agent d’ERAR aux termes du paragraphe 114(2).
[59] Le demandeur reconnaît que dans la décision Placide c Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, 2009 CF 1056 [Placide], le juge Shore a affirmé qu’un délégué n’est pas lié par l’évaluation des risques effectuée par un agent d’ERAR. Toutefois, il soutient que la décision Placide n’a pas bénéficié des arguments qui ont été présentés à la Cour concernant l’indépendance et l’impartialité. Par conséquent, cette décision ne s’applique pas. Le demandeur soutient aussi que, en vertu du paragraphe 114(2) de la LIPR et de l’article 173 du Règlement, toute nouvelle évaluation des risques devrait être renvoyée à un agent d’ERAR.
[60] Les défendeurs répliquent qu’il incombe au délégué d’évaluer les risques. Rien n’empêche une réévaluation parce que la LIPR n’oblige pas le délégué à tenir compte de l’évaluation des risques effectuée par l’agent d’ERAR, pas plus que l’Instrument de désignation et de délégation de Citoyenneté et Immigration Canada (Guide opérationnel IL 3 de CIC) ou la jurisprudence qui s’applique (Placide, précitée, au paragraphe 65; Delgado c Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, 2011 CF 1131, au paragraphe 7 [Delgado]; Muhammad c Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, 2012 CF 1483, au paragraphe 42 [Muhammad 2012]; Muhammad c Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, 2014 CF 448, aux paragraphes 64, 65 et 71 [Muhammad 2014]).
[61] En premier lieu, j’aimerais souligner que l’argument fondé sur l’article 114 a été examiné dans la décision Placide et que la Cour avait conclu que « le changement de circonstances dont il est question au paragraphe 114(2) vise les changements survenus postérieurement à toute décision finale rendue par le délégué du Ministre en vertu du paragraphe 112(3) de la LIPR » (Placide, au paragraphe 58). En l’espèce, le délégué n’a pas encore rendu une décision finale.
[62] En deuxième lieu, et comme le soulignent les défendeurs, la jurisprudence, sauf la décision Placide, indique aussi que le délégué n’est pas lié par l’évaluation des risques effectuée par un agent d’ERAR (Delgado, au paragraphe 7; Muhammad 2012, au paragraphe 42; Liu c MCI, 2009 CF 877, au paragraphe 147; Allel c MCI, 2003 CFPI 533, au paragraphe 19). Dans Muhammad 2014, la juge Strickland a confirmé que le délégué n’est pas lié par l’évaluation des risques effectuée par l’agent d’ERAR :
[64] Cette question a déjà été soumise à notre Cour. Me fondant à la fois sur la législation et sur la jurisprudence, je suis d’avis que la déléguée du ministre n’est pas liée par l’évaluation du risque de l’agent d’ERAR.
[65] La demande d