Rotor Maxx Support Ltd. c. Canada (Transports)

Rotor Maxx Support Ltd. c. Canada (Transports)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-01-29
Référence neutre
2018 CF 97
Numéro de dossier
T-444-15
Contenu de la décision
Date : 20180129
Dossier : T-444-15
Référence : 2018 CF 97
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 29 janvier 2018
En présence de madame la juge McVeigh
ENTRE :
ROTOR MAXX SUPPORT LTD.
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRANSPORTS
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction
[1] En octobre 2012, Transports Canada a conclu que Rotor Maxx Support Ltd. (la demanderesse ou Rotor Maxx) ne procédait pas à la recertification appropriée des pièces non documentées conformément aux normes du Règlement de l’aviation canadien, DORS/96-433 (CAR). Les deux parties ont essayé de travailler ensemble, mais Transports Canada a refusé de prendre en considération des éléments de preuve contraires, Rotor Maxx a refusé de fournir une liste de pièces recertifiées, et les deux parties étaient désorientées quant à la procédure appliquée. En 2014, Transports Canada a avisé Rotor Maxx de son intention d’émettre une Alerte à la sécurité de l’Aviation civile (ASAC) contre Rotor Maxx, mais sans lui parler de toutes les pièces en cause. Le 24 février 2015, à la suite d’une période d’examen et de commentaires, Transports Canada a avisé Rotor Maxx qu’il avait toujours l’intention de délivrer l’ASAC, ce qu’il a fait.
[2] J’ai effectué le contrôle judiciaire de la décision du ministre de délivrer l’ASAC pour veiller à l’équité procédurale et assurer le caractère raisonnable. Puisqu’une décision qui ne divulgue pas les renseignements invoqués est une décision qui manque d’équité procédurale et qu’une décision inintelligible sans justification ni transparence n’est pas une décision raisonnable, j’accueillerai la présente demande et j’annulerai la décision du ministre de délivrer une ASAC pour les motifs suivants.
[3] Comme il s’agit d’un domaine hautement technique et spécialisé, j’ai inclus ce qui suit à titre de référence :
un glossaire des sigles – Appendice A;
la chronologie des événements – Appendice B;
la liste des personnes et de leurs compétences professionnelles respectives – Appendice C;
la norme 571 Appendice H du Règlement de l’aviation canadien « Procédé d’évaluation des pièces d’aéronef sans appui documentaire » – Appendice D (et l’organigramme connexe, Appendice E);
la lettre sur la politique intitulée « Lettre 36 de politique de la Maintenance et de la construction des aéronefs » (LPM 36) publiée le 2 février 2006 par Transports Canada pour interpréter les modifications projetées au procédé décrit à la norme 571 Appendice H du RAC et à l’organigramme – Appendice F;
l’article 571.13 du Règlement de l’aviation canadien « Installation de pièces (généralités) » – Appendice G;
l’Alerte à la sécurité de l’Aviation civile à propos des composantes et pièces d’aéronefs fournies par RotorMaxxSupportLtd. datée du 15 janvier 2015 – Appendice H;
l’article 9 de l’instruction visant le personnel Procédures de préparation des documents de l’Aviation civile en date du 16 juin 2014 – Appendice I;
le certificat d’OMA de RotorMaxx daté du 22 décembre 2014 – Appendice J;
d’autres articles pertinents du Règlement de l’aviation canadien – Appendice K.
II. Résumé des faits
[4] Rotor Maxx est un organisme de maintenance agréé (OMA) certifié par Transports Canada aux termes de la sous-partie 573.02 du RAC. En outre, Rotor Maxx détient des qualifications spécialisées pour les composants, les moteurs à turbine, ainsi que les essais non destructifs (END). Rotor Maxx est spécialisée dans l’entretien et la réparation des hélicoptères Sikorsky qui sont hors production depuis 1980.
[5] À l’instar des autres fabricants d’aéronefs hors production, le fabricant d’équipement d’origine (FEO) des pièces d’hélicoptères Sikorsky ne peut pas fournir toutes les pièces d’entretien de façon régulière. Bien que des commandes spéciales pour des pièces de rechange FEO puissent être demandées, la réception de certaines pièces de rechange prend jusqu’à deux ans.
[6] Le législateur a cherché à corriger ce délai en mettant en œuvre, par voie législative, un processus de recertification des pièces sans appui documentaire conformes à la définition de type (la définition de type est une exigence des pièces d’aéronef). Les pièces qui peuvent être retracées jusqu’au FEO sont considérées comme des « pièces avec appui documentaire ». Les pièces qui ne peuvent pas être retracées jusqu’au FEO sont considérées comme des « pièces sans appui documentaire ». Alors que certaines pièces sans appui documentaire sont des produits tiers non autorisés qui ne respectent pas la définition de type, de nombreuses autres pièces sont des pièces d’origine qui manquent simplement d’historique ou de la bonne documentation liée au FEO. Le processus permettant aux OMA d’évaluer et de recertifier des pièces sans appui documentaire figure dans la norme 571 du RAC, Appendice H et éventuellement dans le LPM 36.
[7] L’application correcte du processus de l’Appendice H a constitué le principal différend entre les parties. Transports Canada craignait notamment que Rotor Maxx ne satisfasse pas aux exigences de l’Appendice H. Rotor Maxx, cependant, prétend qu’elle a respecté et dans certains cas dépassé les exigences de l’Appendice H.
[8] Des discussions approfondies ont eu lieu entre Rotor Maxx et Transports Canada de février 2011 à mars 2015. Le résumé qui suit énumère certaines des interactions les plus importantes, mais il ne s’agit en aucun cas d’une reproduction exhaustive du dossier. Une chronologie des événements détaillée figure à l’Appendice B.
[9] Le 3 mars 2011, Rotor Maxx a soumis un manuel de politiques de maintenance (MPM) au ministre des Transports pour approbation. Un MPM décrit les procédures et les limites d’un OMA et doit être approuvé par un délégué du ministre. Le MPM de 2011 de Rotor Maxx comportait une nouvelle procédure au titre de l’article 9.4, qui définissait un privilège supplémentaire pour l’entreprise. L’article 9.4 autorisait Rotor Maxx à recertifier des pièces aéronautiques sans appui documentaire conformément au processus de la norme 571 du RAC, Appendice H. Le délégué du ministre (Michael Godsell) a approuvé le nouveau privilège de Rotor Maxx.
[10] Un an plus tard, Chris Fry a démissionné de son poste de directeur de l’assurance qualité de Rotor Maxx. Chris Fry a ensuite informé Transports Canada de ses préoccupations concernant le processus utilisé par Rotor Maxx pour recertifier des pièces sans appui documentaire. Michael Godsell et un collègue ont mené une inspection des procédés (IP) dans les installations de Rotor Maxx du 7 au 8 novembre 2012. Au cours de cette première étape de l’inspection, il est devenu évident que Rotor Maxx et Transports Canada avaient des opinions divergentes à l’égard de la recertification de pièces sans appui documentaire conformément au processus de l’Appendice H.
[11] Le 12 février 2013, Transports Canada a émis une conclusion issue de l’IP contre Rotor Maxx, mettant en doute la recertification de trois pièces contestées (un boulon de moteur, un joint Garlock et un roulement). Bien que la conclusion de l’IP soit datée du 12 février 2012, il s’agit d’une faute de frappe pour des raisons chronologiques évidentes. La conclusion de l’IP indiquait que ces pièces ne contenaient pas suffisamment de dossiers pour vérifier qu’elles étaient conformes à la définition de type. Transports Canada a demandé à Rotor Maxx de veiller à sa recertification des pièces en remplissant un plan d’action corrective (PAC) au plus tard le 18 mars 2013.
[12] Rotor Maxx a émis une réponse à Transports Canada contestant la conclusion de l’IP. Dans sa lettre à Transports Canada, elle a soutenu que les trois parties contestées sont catégorisées par les aéronefs et les fabricants de moteurs comme étant des pièces non critiques. Elle soutient ensuite qu’elle a effectué une analyse matérielle et dimensionnelle et une comparaison avec une pièce déjà authentifiée (PDA) selon la Lettre de politique de la Maintenance et de la construction des aéronefs no 36 du ministre, datée du 2 février 2006 (LPM 36). Rotor Maxx a conclu en indiquant que, par mesure de précaution, elle a suspendu la recertification des pièces en novembre en attendant un réexamen. Rotor Maxx a demandé à Transports Canada de retirer sa conclusion de l’IP.
[13] Le 26 avril 2013, Michael Godsell a répondu à Rotor Maxx au nom de Transports Canada, refusant de retirer la conclusion de l’IP. Dans ses motifs, Michael Godsell a décrit comment une défaillance de l’une des trois parties contestées pouvait entraîner une défaillance catastrophique et constituait par conséquent un élément essentiel aux termes de la LPM 36. Les pièces avaient également besoin d’une certification matérielle du FEO, qui était manquante. Michael Godsell a de nouveau demandé un PAC (qui était en retard) et une action corrective pour tout autre composant non conforme que Rotor Maxx pourrait désigner. Il a conclu en suggérant que Rotor Maxx devrait envisager de suspendre davantage son programme de recertification des pièces.
[14] Au cours des semaines qui ont suivi, le personnel de Transports Canada a échangé plusieurs courriels au sujet de sa position et de celle de Rotor Maxx. Le 14 mai 2013, Keith Labrecque (gestionnaire régional, Transports Canada, Aviation civile, Coordination des normes) a échangé des messages avec John Nehera (directeur adjoint des Opérations pour la Région du Pacifique de Transports Canada) expliquant qu’il existe une exemption au processus de l’Appendice A de la norme 571 du RAC 571 pour les OMA [traduction] « avec une qualification d’avionique, d’instrument ou de composant pour recertifier des pièces, dans le cadre de leur approbation, s’ils ont les instructions nécessaires pour le maintien de la navigabilité des produits aéronautiques. » Il est incontestable que, pendant toute la période pertinente, Rotor Maxx disposait de l’instrument approprié et des évaluations des composants et n’est pas sortie du cadre de leur approbation.
[15] Le 17 mai 2013, Jeff Phipps (chef, Navigabilité opérationnelle, Direction des normes, Transports Canada, Aviation civile) a écrit à Keith Labrecque pour préciser que la criticité d’une pièce ne faisait pas partie du processus de recertification. Plus précisément, il écrit que [traduction] « à partir du moment où une pièce est évaluée, testée et certifiée, nous ne disposons d’aucune exigence réglementaire pour déterminer la criticité de la pièce ». Dans un autre courriel le même jour, Jeff Phipps a écrit à John Nehera et à Keith Labrecque et, en copie, à Michael Godsell, Mitchell Holme (surintendant, inspecteur de la sécurité de l’aviation civile de Transports Canada, Navigabilité), et John Glavind (gestionnaire de programme, Transports Canada, Navigabilité opérationnelle). Dans ce message, Jeff Phipps décrit comment [traduction] « la norme 571 du RAC renvoie de manière générique aux INC (Instructions de navigabilité continue) ». Aucune mention de la certification de la part du FEO n’est faite. Il conclut son courriel en disant que, même si la LPM 36 et le processus de recertification des pièces sans appui documentaire doivent être mis à jour, Transports Canada n’a ni les ressources ni la capacité de le faire.
[16] En réponse, Michael Godsell laisse entendre à nouveau que Rotor Maxx n’a pas tenu compte de l’importance de la criticité des pièces, malgré la reconnaissance par Jeff Phipps du fait que la criticité n’est pas une exigence réglementaire. À cela, John Nehera ajoute qu’ils [traduction] « n’ont pas de problème à traiter les exemples que [Rotor Maxx] a recertifiés ». Il poursuit en disant que [traduction] « nous leur demanderons accès à leurs données et ils n’auront pas suffisamment de données ou d’analyses pour confirmer la conformité. Je venais d’obtenir des renseignements sur les INC dont faisait mention la LPM. Je vais soutenir qu’ils sont inadéquats quand ils essaient de les utiliser ».
[17] Après une réunion tenue le 22 mai 2013 avec des représentants de Rotor Maxx, John Nehera a écrit que le processus de [traduction] « l’appendice H est formulé en termes généraux pour inclure une gamme de processus d’évaluation. Ce n’est pas normatif ». Ses notes reflètent également une reconnaissance de la part de Rotor Maxx que les documents soumis pour les trois parties contestées étaient incomplets. Rotor Maxx [traduction] « soumettrait donc un PAC à Mike Godsell avec la documentation à l’appui et un processus amélioré pour la certification des pièces sans appui documentaire ». Le 29 mai 2013, Rotor Maxx a soumis son premier PAC.
[18] Le premier PAC de Rotor Maxx a été rejeté par Michael Godsell au nom de Transports Canada le 20 juin 2013. Les raisons du rejet du PAC étaient [traduction] « qu’il a fait défaut de désigner tous les autres exemples de pièces sans appui documentaire recertifiées » et [traduction] « n’a pas réussi à répondre adéquatement aux facteurs de causalité aux fins de la conclusion ». Michael Godsell conclut en demandant à Rotor Maxx de cesser toute recertification des pièces et de soumettre un PAC révisé. Le PAC révisé nécessitait des détails sur toutes les pièces recertifiées traitées par Rotor Maxx, y compris des renseignements sur la traçabilité des aéronefs sur lesquels ces pièces pouvaient avoir été installées.
[19] De nombreux autres courriels ont été échangés, ce qui a donné lieu à une deuxième présentation du PAC et à une analyse indépendante des trois parties contestées par R.J. Waldron & Company (1987) Ltd (Waldron). Le rapport subséquent fourni par Waldron comprenait une analyse destructive des matériaux relative aux boulons attaqués (trois boulons ont été détruits du lot de pièces qui a été contesté) et a conclu que les boulons étaient authentiques après les avoir comparés à un dessin de FEO. Waldron a réévalué le joint Garlock contesté conformément à la dernière feuille de travail de recertification de Rotor Maxx et a constaté qu’il était conforme. Le roulement contesté a également été réévalué et jugé conforme aux exigences du dessin de FEO.
[20] Le deuxième PAC a été rejeté le 22 juillet 2013, pour les mêmes raisons que le rejet du premier PAC. Transports Canada a de nouveau demandé une liste identifiant toutes les pièces supplémentaires sans appui documentaire que Rotor Maxx avait recertifiées. Bien que Transports Canada ait accusé réception du rapport Waldron et déclaré que ce rapport faisait présentement l’objet d’un examen, il a indiqué que le rapport n’aurait aucune incidence sur les raisons du rejet du PAC. L’avis de rejet exigeait que Rotor Maxx supprime toute référence à la recertification de pièces sans appui documentaire dans son MPM et cesse la recertification jusqu’à nouvel ordre.
[21] À la suite du rejet du deuxième PAC et de la correspondance qui s’en est suivie, Rotor Maxx a fait appel à DTI Training Consortium, International (DTI). DTI a travaillé avec Transports Canada à plusieurs reprises dans le passé et a été embauché pour agir en tant que tierce partie indépendante de confiance dans la résolution de leur PAC.
[22] Après plusieurs courriels internes, Mitchell Holme reconnaît que [traduction] « [l]a liste physique ne serait normalement pas requise dans le cadre d’un PAC, elle devrait être disponible à notre demande ». En réponse, Michael Godsell reconnaît que [traduction] « [l]e PAC n’est maintenant presque plus pertinent ». Mitchell Holme a partagé cette position avec Rotor Maxx dans un courriel daté du 23 août 2013 adressé à Matthew MacWilliam (nouveau directeur de l’assurance de la qualité de Rotor Maxx), indiquant que « Transports [Canada] demande que la “liste” soit soumise maintenant, dès que possible, mais avant le PAC, car elle n’est pas directement liée au PAC ».
[23] Le 12 septembre 2013, Rotor Maxx a présenté un troisième PAC. Une fois de plus, il y a eu d’importantes discussions au sein de Transports Canada et avec le personnel de Rotor Maxx. À la fin d’octobre 2013, un avis de suspension (AS) contre Rotor Maxx a été rédigé et diffusé à Transports Canada. Le 8 novembre 2013, Transports Canada a avisé Rotor Maxx que son troisième PAC avait été rejeté en partie à cause du défaut de Rotor Maxx de présenter une liste de pièces recertifiées.
[24] Au cours des semaines suivantes, Mark Trainor (gestionnaire de programme, Normes d’organisation approuvées, navigabilité opérationnelle) a souligné à plusieurs reprises qu’un AS serait inapproprié. Le 22 novembre 2013, il a déclaré que [traduction] « [l’avis de suspension] n’était pas étayé par les conclusions documentées » et, le 22 janvier 2014, il a averti qu’il [traduction] « ne voit pas où l’entreprise a enfreint un règlement précis […] la certification des pièces suivait l’appendice H actuel et les exigences réglementaires ».
[25] Dans un courriel daté du 31 janvier2014 adressé à Mitchell Holme, Frédéric Bellemare (inspecteur de la sécurité de l’aviation civile, Normes) souligne que [traduction] « tous les OMA qui obtiennent l’approbation aux termes de l’appendice H devraient être traités de la même façon et devraient recevoir une lettre semblable » annulant leur processus de recertification. Les commentaires de Frédéric Bellemare font écho aux commentaires formulés par Mark Trainor à Jeff Phipps le 24 janvier 2014, selon lesquels, [traduction] « si nous disons à une entreprise de la région du Pacifique qu’elle ne peut pas utiliser ce processus, nous devons dire la même chose à tous ».
[26] Malgré la discussion qui précède, le 4 avril 2014, Michael Godsell a de nouveau demandé à Transports Canada d’émettre un avis de suspension à Rotor Maxx et d’exiger une liste de toutes les pièces sans appui documentaire qu’ils ont recertifiées. John Nehera a informé Michael Godsell le 11 avril 2014 que, puisque la division de l’exécution de Transports Canada n’appuyait pas une émission d’AS, ils ne poursuivraient pas.
[27] Plusieurs semaines de revendications et de discussions s’ensuivirent. Au cours d’une téléconférence tenue le 23 juillet 2014, Transports Canada a reconnu qu’il n’avait aucun dossier pour fonder une enquête sur un rapport de pièces non approuvées soupçonnées, et qu’il aurait plutôt émis une ASAC contre Rotor Maxx. Rotor Maxx a été informée de l’application d’une ASAC potentielle contre eux le 11 septembre 2014.
[28] Pendant ce temps, Michael Godsell a reçu une boîte contenant environ 15 bons de travail et 340 tâches. Michael Godsell a effectué à l’égard de ceux-ci un [traduction] « examen informel » de sept tâches et a conclu que ces pièces supplémentaires étaient déficientes. Le 5 septembre 2014, Michael Godsell a informé Jeff Phipps de son examen informel et de son intention de revoir le reste des tâches. Michael Godsell n’a pas mené d’autres examens.
[29] Le 24 septembre 2014, Jeff Phipps a confirmé à Michael Godsell que les données de conception étaient requises pour la recertification des pièces et que les données des INC ne pouvaient être utilisées. Il suggère que Rotor Maxx aurait dû renvoyer toutes les pièces au FEO pour recertification. Un projet d’ASAC a été envoyé à Rotor Maxx pour commentaires le 19 novembre 2014.
[30] Le 24 novembre 2014, Michael Godsell a écrit à Rotor Maxx pour l’informer que son nouveau processus fondé sur l’Appendice H était [traduction] « un excellent modèle pour effectuer et documenter la recertification des pièces sans appui documentaire », mais n’a pas pu être accepté, car il n’incluait pas le processus fondé sur la LPM 36. Il a ajouté que toutes les pièces aéronautiques (pas seulement les pièces critiques) nécessitaient certaines données de conception technique et que les INC ne sont destinées qu’à la maintenance d’un assemblage ou d’un produit complet.
[31] Rotor Maxx a fait des commentaires à John Nehera le 26 novembre 2014, soutenant que l’ébauche de l’ASAC était inexacte sur le plan factuel, ne reflétait pas un manquement à un PAC et a mal interprété le processus de l’appendice H. John Nehera a informé Rotor Maxx le 24 février 2015 que Transports Canada avait l’intention d’émettre l’ASAC le 17 mars 2015, soit près de deux ans et demi après la réalisation de l’IP initial.
[32] Rotor Maxx a demandé le contrôle judiciaire de la décision du ministre d’émettre l’ASAC le 24 mars 2015.
III. Questions en litige
[33] La demanderesse soulève les questions en litige suivantes dans sa demande de contrôle judiciaire :
Le ministre a-t-il agi sans autorisation et a-t-il contrevenu à l’objet et à l’économie de la Loi sur l’aéronautique en délivrant l’ASAC lorsque les autorités avaient refusé de poursuivre RotorMaxx pour une infraction à la réglementation et que RotorMaxx n’avait jamais été déclaré par un tribunal impartial indépendant comme ayant enfreint un règlement?
Le ministre a-t-il abrogé, abrégé et enfreint le droit de RotorMaxx à une audition équitable en violation de l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits et des règles de justice naturelle et d’équité procédurale en délivrant l’ASAC sans accorder à RotorMaxx la possibilité de présenter une défense pleine et entière aux allégations portées contre elle?
Le ministre a-t-il mal interprété les procédures de recertification énoncées à la norme 571, Appendice H du RAC et a-t-il par conséquent conclu à tort que RotorMaxx avait enfreint les règlements lors de la recertification de pièces aéronautiques sans appui documentaire?
Le ministre a-t-il agi sans autorisation dans l’émission de l’ASAC?
Le ministre a-t-il abusé de son pouvoir en refusant de permettre au RotorMaxx de recertifier des pièces sans appui documentaire en utilisant sa propre procédure courante, comme le permet l’exemption du ministre?
Le ministre a-t-il agi d’une manière contraire aux principes de justice naturelle en publiant l’ASAC sans offrir la possibilité d’une défense pleine et entière?
Le ministre a-t-il fondé sa décision d’émettre l’ASAC sur des conclusions de fait erronées tirées de façon arbitraire et sans tenir compte des faits dont il était saisi en concluant que les pièces recertifiées de RotorMaxx avaient créé un problème de sécurité critique?
[34] Je recadrerais les questions comme l’a fait Transports Canada :
Le ministre a-t-il violé le droit de RotorMaxx à l’équité procédurale lors de la délivrance de l’ASAC?
La décision du ministre de délivrer l’ASAC était-elle raisonnable?
IV. Norme de contrôle
[35] Les parties conviennent, tout comme moi, que la norme de contrôle applicable à la décision du ministre d’émettre une ASAC est celle de la décision raisonnable. L’ASAC a été mise en place le 1er octobre 2010 à titre de moyen non obligatoire et discrétionnaire d’alerter le public sur les situations qui, selon le ministre, satisfont aux quatre critères énoncés dans l’Instruction visant le personnel. Ainsi, le ministre fait appel à l’expertise en matière de sécurité aérienne civile pour interpréter les critères requis dans l’Instruction visant le personnel. Ces décisions font l’objet d’une déférence et sont examinées conformément à la norme de la décision raisonnable (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9).
[36] Les questions d’équité procédurale sont assujetties à un contrôle selon la norme de la décision correcte : Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12.
V. Conclusions
[37] La Cour apprécie les arguments concis et pertinents des avocats du défendeur ainsi que le fait qu’ils ont concédé des difficultés dans leurs arguments. Malgré leur plaidoyer, j’accueillerai la présente demande pour les raisons qui suivent.
[38] Le manquement à l’équité procédurale est déterminant pour l’issue du présent contrôle, mais la décision était également déraisonnable. Cette décision ne présentait pas de justification, de transparence et d’intelligibilité dans le processus décisionnel et n’appartenait pas aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.
VI. Le régime législatif
[39] Les deux parties conviennent, tout comme moi, que l’objet de la Loi sur l’aéronautique, LRC (1985), c A-2 (Loi sur l’aéronautique) est la sécurité aérienne civile. Le ministre a une lourde responsabilité envers le public pour assurer sa sécurité. Ce n’est pas une responsabilité qui a été prise à la légère par l’une ou l’autre partie.
[40] Rotor Maxx est un OMA et a déposé un certificat d’OMA daté du 22 décembre 2014 qui remplace un certificat daté du 29 juillet 2010. Ce certificat d’OMA a été approuvé aux termes de l’article 573.02 du RAC pour les aéronefs, les composants, les moteurs, et les END (joint en Appendice J).
[41] La législation qui habilite Transports Canada à prendre des mesures est vaste, mais, par souci de commodité, je n’ai inclus que la documentation directement liée aux faits qui nous occupent. La législation est jointe en annexe, dans l’ordre logique.
VII. Décision en matière d’opposition
[42] Au cours de l’audience, Transports Canada s’est opposé à un document que Rotor Maxx voulait déposer (une photo à la dernière page du volume 8 du dossier du tribunal certifié (DTC)) puisqu’il ne figurait pas dans le DTC au moment du contre-interrogatoire. Je vais accorder l’objection et ne pas tenir compte de ce document.
VIII. Discussion
A. Le ministre a-t-il violé le droit de Rotor Maxx à l’équité procédurale lors de la délivrance de l’ASAC?
1) Facteurs d’équité procédurale
[43] Une ASAC est un bulletin d’information envoyé à tous les membres de l’industrie pour fournir des mises à jour immédiates sur les questions de sécurité critiques, les recommandations aéronautiques et les alertes. Le pouvoir d’émettre une ASAC se trouve sous la rubrique « Alertes à la sécurité de l’Aviation civile » de l’Instruction visant le personnel de Transports Canada, IP QUA-003, à l’article9.
[44] La position du ministre est la suivante : étant donné que les ASAC sont émises pour des questions urgentes liées à la sécurité aérienne, le degré d’équité procédurale que commande la décision d’émettre une ASAC est minime. Le ministre soutient que le manque d’équité procédurale est également attribuable au fait que les ASAC sont des alertes qui avisent le public d’une préoccupation et d’un problème possible, mais qui ne sont pas inscrites dans un dossier d’aviation. Transports Canada affirme avoir respecté ses obligations en matière d’équité procédurale en autorisant Rotor Maxx à réviser l’ASAC avant de l’émettre.
[45] Dans l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, au paragraphe 22 [Baker], au nom de la Cour suprême du Canada (CSC), la juge L’Heureux-Dubé a affirmé l’obligation d’équité procédurale dans la prise de décisions administratives. Plus précisément, les décisions administratives doivent être prises « au moyen d’une procédure équitable et ouverte, adaptée au type de décision et à son contexte légal institutionnel et social ». Elle a ajouté que le degré d’équité procédurale dépend du contexte, et donc le degré peut ne pas être le même dans tous les cas. Par conséquent, je dois tenir compte de toutes les circonstances qui ont mené à la décision en l’espèce pour déterminer l’étendue et le contenu du devoir d’équité procédurale du ministre.
[46] Selon l’arrêt Baker, aux paragraphes 23 à 26, parmi les facteurs pertinents pour déterminer le contenu de l’obligation d’équité procédurale on compte :
la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir;
la nature du régime législatif et les termes de la loi régissant l’organisme.
l’importance de la décision pour les personnes visées;
les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision;
les choix de procédure que l’organisme ou l’administrateur fait lui-même.
[47] Nature de la décision – Avant que Transports Canada puisse émettre une ASAC, la décision doit satisfaire aux quatre critères énoncés dans l’Instruction visant le personnel. Les critères comprennent la question de savoir si la question est liée à la sécurité critique et si l’information doit être diffusée d’urgence.
[48] En l’espèce, l’application par Transports Canada de l’instruction visant le personnel est survenue après les enquêtes, les communications avec Rotor Maxx et, par moments, le recours aux lignes directrices de la LPM 36 pour interpréter le processus de recertification de l’Appendice H. L’Instruction visant le personnel elle-même indique que le processus de consultation relatif à l’ASAC est discrétionnaire et que des modifications sont autorisées après la publication. Cela illustre le fait que le processus de décision d’émettre une ASAC ne ressemble pas au processus judiciaire et accorde peu d’importance aux droits de participation à l’équité procédurale de Rotor Maxx.
[49] Le deuxième facteur est la nature du régime législatif. Le régime de réglementation est très complexe et important pour la sécurité publique. En tant qu’élément de ce régime, l’ASAC joue un rôle important dans l’exécution de l’obligation du ministre d’assurer la sécurité publique. Cet important rôle de sécurité place les droits de participation au bas du continuum de l’équité procédurale.
[50] Une fois que la décision d’émettre une ASAC est prise et que le document est publié, des modifications peuvent être apportées. Cependant, la Loi sur l’aéronautique et ses règlements d’application ne permettent pas un droit d’appel et seul un contrôle judiciaire est possible. Les obligations d’équité procédurale du ministre sont plus élevées en raison de cette caractéristique.
[51] Le troisième facteur est l’importance de la décision de délivrer l’ASAC aux personnes visées. Bien que Transports Canada ait souligné qu’une ASAC n’est pas inscrite dans le dossier d’un OMA, une mention défavorable dans un dossier d’aviation n’est pas le seul moyen de nuire à la réputation d’un OMA. Il faut se rappeler que les ASAC sont émises dans l’industrie de l’aviation où la sécurité est de la plus haute importance. Et les alertes au public concernant les problèmes de sécurité critiques peuvent entraîner d’énormes conséquences financières pour l’OMA contre lequel l’ASAC est émise. Une telle alerte peut également nuire à la réputation commerciale, car elle a une incidence sur l’intégrité perçue et le professionnalisme de l’OMA. D’un autre côté, la navigabilité revêt une extrême importance pour le public canadien. L’aspect de la sécurité tempère l’équité procédurale qui se situe à un niveau supérieur du continuum en raison de l’effet grave qu’elle peut avoir sur ceux contre qui l’ASAC est émise.
[52] Le facteur relatif aux attentes légitimes repose pour beaucoup sur les faits particuliers d’une affaire. Eu égard à ces faits, Rotor Maxx a travaillé avec Transports Canada et a continué de collaborer avec lui afin de répondre à toutes les exigences au fur et à mesure qu’ils progressaient vers un PAC acceptable. Rotor Maxx était en train de finaliser le quatrième PAC avant la publication de l’ASAC. Le ministre a choisi d’exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère l’Instruction visant le personnel et a fourni l’ébauche de l’ASAC à Rotor Maxx pour examen et commentaires avant sa publication.
[53] Dans une industrie de l’aéronautique hautement réglementée, Transports Canada peut légitimement s’attendre à ce que, avec un raisonnement clair et intelligible, toute ASAC émise satisfasse aux critères de l’Instruction visant le personnel. De plus, il existe une attente légitime que le ministre tienne compte des commentaires pertinents.
[54] En l’espèce, cela place le niveau des droits participatifs au haut du continuum, bien que je puisse envisager d’autres situations critiques urgentes de sécurité qui demeureraient plus bas sur le continuum.
[55] Choix de procédure – Le ministre a choisi d’établir l’ASAC et ses critères connexes dans l’Instruction visant le personnel. L’Instruction visant le personnel (voir ci-dessous) est claire que, si tous les critères de l’ASAC ne sont pas respectés, Transports Canada doit envisager une autre solution :
[traduction] 9.2(3) Si les critères du paragraphe (1) ne sont pas respectés, le document sera considéré comme un autre type de document, soit une consigne de navigabilité ou une circulaire consultative.
[56] Les critères de l’Instruction visant le personnel et sa séquence d’étapes sont importants, car ils permettent de s’assurer que le ministre respecte l’obligation d’équité procédurale. En l’espèce, Transports Canada a inversé les étapes de l’Instruction visant le personnel en considérant d’abord un autre type de document, en particulier, un avis de suspension. Et ce n’est que lorsque Rotor Maxx n’a pas respecté les critères pour les sanctions au moyen d’un AS que Transports Canada a considéré une ASAC (voir les paragraphes 26 et 27 ci-dessus), mais n’a jamais considéré par la suite une consigne de navigabilité ou une circulaire consultative. L’exigence d’envisager d’autres solutions suscite un plus haut niveau d’équité procédurale puisque l’instruction est précise : tous les critères doivent être respectés, sinon d’autres solutions doivent être considérées. L’exercice consistant à s’assurer que les critères sont respectés aurait permis à Transports Canada d’expliquer comment Rotor Maxx répondait aux critères – et s’ils ne répondaient pas aux critères, Transports Canada disposait d’une directive positive d’envisager d’autres solutions. Selon l’arrêt Baker, il faut faire preuve de retenue à l’égard du choix de la procédure par le ministre, mais les mesures prises doivent satisfaire à l’obligation d’équité procédurale qui se situe au haut du continuum en raison des critères de l’Instruction visant le personnel.
[57] Lorsque tous ces facteurs sont mis en balance, les droits de participation commencent à l’extrémité inférieure de l’échelle, car l’urgence et les facteurs critiques de sécurité ont un poids important. Cumulativement, cependant, les faits particuliers de la présente affaire augmentent le contenu et l’étendue de l’équité procédurale à un niveau plus élevé qui comprendrait ce qui suit : la notification à Rotor Maxx de toutes les pièces testées; les raisons pour lesquelles Transports Canada estimait que tous les critères d’une ASAC étaient respectés; l’occasion de répondre; et une procédure transparente pour recertifier les pièces. En d’autres termes, l’équité procédurale nécessitait l’absence d’un objectif mouvant de ce qui était nécessaire pour avoir un PAC pouvant être approuvé, une explication sur la façon dont les critères d’ASAC étaient respectés et une explication sur les autres solutions offertes si les critères n’étaient pas respectés.
[58] Rotor Maxx a présenté un certain nombre d’arguments liés à une prétendue iniquité procédurale qui cadrent avec l’analyse du caractère raisonnable. Pour cette raison, je ne traiterai que des arguments de cette section qui correspondent clairement à la question de l’équité procédurale.
2) Pièces supplémentaires – Aucune possibilité de répondre
[59] Rotor Maxx a allégué que Transports Canada avait agi de façon injuste sur le plan de la procédure dans le cadre de la présente cause. Par exemple, on avait seulement dit à Rotor Maxx que Transports Canada avait désigné trois (3) pièces comme étant en cause, mais elle apprendrait plus tard que la décision de délivrer l’ASAC était fondée sur 17 pièces supplémentaires qui avaient été examinées à partir des tâches supplémentaires ayant fait l’objet d’un examen dans les bons de travail. Ce n’est que lors des examens de la requête en injonction que Rotor Maxx a découvert que Transports Canada avait pris en compte ces pièces non divulguées supplémentaires et pris sa décision à l’égard de celles-ci. Auparavant, Rotor Maxx avait présenté trois soumissions relativement au PAC, embauché DT1 Training Consortium pour les aider et préparé une quatrième soumission pour le PAC. Mais puisque Rotor Maxx ne connaissait pas les pièces supplémentaires en cause, il n’a pas eu l’occasion de répondre aux préoccupations de Transports Canada, ni de fournir des observations autres que sur les trois pièces qui, selon lui, étaient en cause.
[60] Je note que j’utilise le chiffre de 17 pièces supplémentaires, car il s’agit du nombre le plus constant utilisé par les parties, bien qu’il se soit agi de sept ou de dix pièces supplémentaires. Le fait est que, que le nombre soit de 7, 17 ou quelque part entre les deux, c’était beaucoup plus que les trois pièces qui, selon ce que savait Rotor Maxx, étaient en cause concernant les pièces critiques, les essais destructifs et la définition de type. Le nombre exact n’a pas d’impact sur cette analyse.
[61] Transports Canada soutient qu’ils ont dépassé à plusieurs reprises toute obligation d’équité procédurale. Bien que Rotor Maxx n’ait pas été informée des 17 pièces supplémentaires examinées par Michael Godsell, Transports Canada soutient que Rotor Maxx n’avait aucun droit procédural de connaître chaque élément de preuve. Selon la thèse de Transports Canada, Rotor Maxx a omis à maintes reprises de répondre aux préoccupations du ministre, a été avisé qu’il avait l’intention de délivrer une ASAC et a même eu l’occasion de commenter un projet d’ASAC avant sa publication. Une ASAC, par sa nature même, n’est pas un document d’exécution et ne constitue pas une entrée défavorable dans un dossier d’aviation d’un détenteur de DAC. Par conséquent, le ministre affirme qu’il faut faire preuve d’un faible degré d’équité procédurale et que le défaut d’informer Rotor Maxx des pièces supplémentaires examinées ne porte pas atteinte à l’équité procédurale. Après un examen des années de correspondance sous forme de lettre et de courriel, ainsi que des procès-verbaux des réunions, il est difficile de ne pas être frappé du fait que quelque chose était injuste. Mais bien sûr, l’injustice que je vois en l’espèce est quelque chose de très particulier aux faits et non quelque chose qui peut ou devrait être appliqué de manière universelle ou répandue à l’échelle de l’industrie ou par la délivrance d’ASAC.
[62] Une partie de l’injustice est que Rotor Maxx n’a jamais été mise au courant que des pièces supplémentaires faisaient l’objet d’un examen. Au lieu de cela, toutes les discussions entre les divers employés de Transports Canada, les membres de Rotor Maxx, leurs conseillers juridiques, ainsi que les nombreuses présentations de PAC et le travail de consultant ont porté sur les constatations liées aux trois pièces. Par exemple, les parties ont discuté de la façon dont la recertification devrait avoir lieu en ce qui concerne ces trois pièces, et comment appliquer la législation en vigueur à ce moment-là à ces trois pièces en particulier.
[63] Rotor Maxx a dépassé les propres exigences du ministre pour prouver l’authenticité de ces trois pièces. Par exemple, elle a engagé Waldron pour prouver que chacune des trois pièces contestées répondait à la preuve de conformité, ce qui impliquait des tests destructifs parmi d’autres preuves de conformité et des tests de sécurité. Michael Godsell a admis qu’il n’avait pas examiné la preuve de conformité, car cela prendrait un certain temps avant de l’examiner, et a informé Rotor Maxx que la preuve de conformité ne prouvait rien.
[64] Rotor Maxx a présenté un rapport détaillé à Transports Canada au sujet des boulons, du roulement et du joint. Et Rotor Maxx a établi la preuve qu’elle aurait fourni la même analyse pour les 17 pièces supplémentaires, mais n’avait pas eu l’occasion de le faire avant que la décision d’émettre l’ASAC soit prise.
[65] L’examen des pièces supplémentaires par Transports Canada était sommaire et ne visait que les dessins techniques. Néanmoins, Transports Canada a également conclu dans cet examen officieux que Rotor Maxx avait un [traduction] « problème systémique » dans le cadre de son programme de recertification des pièces et qu’il n’était pas conforme. Il ressort clairement de la preuve de l’audience sur la requête en injonction que le ministre a utilisé l’examen superficiel des pièces supplémentaires non divulguées pour faire avancer le pr