Nova Scotia Board of Censors c. McNeil

Nova Scotia Board of Censors c. McNeil
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1978-01-19
Recueil
[1978] 2 RCS 662
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Judson, Wilfred; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; de Grandpré, Louis-Philippe
En appel de
Nouvelle-Écosse
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Nova Scotia Board of Censors v. McNeil, [1978] 2 R.C.S. 662
Date : 1978-01-19
The Nova Scotia Board of Censors (connue également sous le nom de Amusements Regulation Board of Nova Scotia)
et
Le procureur général de la province de la Nouvelle-Écosse Appelants;
et
Gerard McNeil Intimé.
1977: 24 et 25 mai; 1978: 19 janvier.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR SUPREME DE LA NOUVELLE-ÉCOSSE, DIVISION D’APPEL
Droit constitutionnel — Loi provinciale de réglemen­tation — Compétence législative — Censure — Films et représentations théâtrales — Présomption de validité de la loi provinciale — Caractère véritable de la Loi — Theatres and Amusements Act, R.S.N.S. 1967, c. 304 — Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, art. 91(27) , 92(13) et (16) .
Libertés publiques — Libertés fondamentales — Pouvoir de la législature provinciale de déterminer, compte tenu des normes locales, ce qui, pour des raisons morales, peut être projeté — Theatres and Amusements Act, R.S.N.S. 1967, c. 304 — Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, art. 91(27) , 92(13) et (16) .
Alarmé par les vastes pouvoirs de la Nova Scotia Board of Censors (ou Amusements Regulation Board of Nova Scotia) et notamment par l’interdiction opposée par la Commission, dans l’exercice du pouvoir conféré par la Theatres and Amusements Act, R.S.N.S. 1967, c. 304, contre la présentation du film «Dernier tango à Paris» en Nouvelle-Écosse, l’intimé a demandé que soient déclarés ultra vires et hors de la compétence législative de la province de la Nouvelle-Écosse, certains articles de la Loi modifiée et certains règlements d’ap­plication. La qualité de l’intimé pour agir a été confir­mée (voir [1976] 2 R.C.S. 265). L’intimé attaque les dispositions 4e la Loi qui autorisent la Commission à réglementer et contrôler l’industrie du cinéma dans les limites de la Nouvelle-Écosse selon des normes qu’elle établit. Il prétend qu’on refuse ainsi aux citoyens de la Nouvelle-Écosse, pour des raisons morales, l’exercice de leur liberté de choisir parmi les films et représentations théâtrales qui pourraient leur être offerts, ceux qu’ils veulent voir, et que la Loi porte atteinte à leurs libertés fondamentales. Une ordonnance a renvoyé les questions soulevées par la demande à l’examen de la Division d’appel qui a accueilli la demande en déclarant «que le mot «interdiction» aux alinéas 2(1)b) et 2(1)g) et les paragraphes (2) et (3)» de la Loi et «que les articles 4, 5(1), 13, 18 et 32 du Règlement édicté aux termes de» la Loi sont nuls et de nul effet étant ultra vires de la législature de la Nouvelle-Écosse
Arrêt (le juge en chef Laskin et les juges Judson, Spence et Dickson étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Beetz et de Grandpré: La Cour ne peut négliger la règle selon laquelle il faut aborder toute question relative à la validité d’une loi provinciale en présumant qu’elle est valide. La Loi et le Règlement pris globalement sont principalement orientés vers la réglementation, la sur­veillance et le contrôle de l’industrie du cinéma dans la province de la Nouvelle-Écosse et les dispositions atta­quées ont été édictées pour renforcer le pouvoir de réglementation conféré à la Commission, notamment le pouvoir d’interdire la projection de films qui, selon les normes locales appliquées par la Commission, ne peuvent être exhibés au public de la province. La Loi attaquée vise le commerce et l’utilisation de biens (en l’espèce de films) situés entièrement dans les limites de la province et constitue seulement l’exercice d’une com­pétence provinciale sur des opérations ayant lieu entièrement dans les limites de la province, à savoir la «régle­mentation, la projection, la vente et l’échange de films», quelle que soit leur origine. La moralité et la criminalité ne sont pas la même chose. La législation contestée ne se rapporte pas à la criminalité en soi, mais plutôt à la réglementation d’une entreprise à l’intérieur de la pro­vince en vue de prévenir des projections qui ne sont pas conformes aux normes de décence adoptées par la Com­mission. La législation contestée a pour objet, but, nature et caractère véritables, la réglementation et le contrôle d’un commerce local et constitue donc une loi provinciale valide.
Cela ne veut pas dire qu’il y a des limites au pouvoir du Parlement d’adopter des lois sanctionnant la conduite ou les actes immoraux, mais simplement qu’en régle­mentant un commerce local, la législature provinciale peut établir ses propres normes qui n’excluent en aucune façon l’application de la loi fédérale.
Les articles 4 et 5(1) du Règlement qui prévoient qu’aucun propriétaire de salle de spectacle ne doit permettre la projection d’un film qui n’a pas été autorisé ni de représentation théâtrale qui n’a pas été approuvée, l’art. 13 qui interdit d’annoncer une représentation sans avoir préalablement obtenu l’autorisation de la Commis­sion, et l’art. 18 sont de même nature que les disposi­tions examinées dans Quong Wing c. Le Roi (1914), 49 R.C.S. 440 et sont donc valides.
Le Règlement 32 est invalide puisqu’il est virtuellement identique au par. 159(2) du Code criminel, l’utili­sation du mot «indécent» en étant le dénominateur commun. Cependant, on peut nettement séparer cet article des autres articles du Règlement et de la Loi et il n’amoindrit, ne modifie ni ne restreint aucunement le pouvoir accordé à la Commission par la Loi elle-même.
On peut également appuyer la validité de la législa­tion en considérant la détermination de ce qui est ou non présentable au public, pour des raisons morales, comme une matière «d’une nature purement locale ou privée dans la province» au sens du par. 92(16) de l’A.A.N.B„ et comme il ne s’agit pas d’une matière relevant des catégories de sujets énumérés à l’art. 91, c’est un domaine sur lequel la législature peut librement légiférer.
Compte tenu de la présomption de validité constitu­tionnelle, on ne peut conclure que la législation est invalide parce qu’elle empiète sur des libertés fondamen­tales comme la liberté d’association, la liberté de réu­nion, la liberté d’expression, la liberté de la presse et des autres moyens de diffusion, la liberté de conscience et de religion.
Le juge en chef Laskin et les juges Judson, Spence et Dickson dissidents: La Division d’appel a annulé certai­nes dispositions de la Loi et du Règlement au motif qu’elles empiétaient sur la compétence fédérale exclusive en matière de droit criminel. La Commission a refusé d’autoriser la projection du film «Dernier tango à Paris» sans motiver son refus et le demandeur n’a pas obtenu gain de cause en appel de cette décision auprès du gouverneur en conseil. Un organisme administratif comme la Commission, doté par la Loi d’un pouvoir absolument discrétionnaire et autonome d’interdire la projection publique d’un film, ne peut protéger l’exercice de ce pouvoir en refusant de révéler les motifs de sa décision lorsqu’on conteste la constitutionnalité dudit pouvoir. Un tel organisme administratif doit agir de bonne foi, quelle que soit l’étendue de ses pouvoirs et de sa discrétion. Du point de vue du droit constitutionnel, la validité de la législation (ou d’un pouvoir donné par législation) ne doit pas être jugée du point de vue des cas auxquels on pourrait limiter son application mais en fonction de termes très généraux de son texte. Les questions soumises à la Cour en l’espèce ne touchent pas le pouvoir de la Commission de délivrer des permis, ni le système de classification des films et ne se rapportent pas à la sécurité ni à la qualité des salles de projections, La Commission affirme que la Loi lui confère un pouvoir illimité de décider quels films peuvent être présentés au grand public. La Loi n’impose aucun critère d’action et aucune disposition ne différencie ni ne classifie les films selon qu’ils peuvent être présentés à tous ou aux adultes seulement. Seul l’art. 32 du Règlement fixe des critères, soit, toutes «représentations indécentes ou inconvenantes». Ainsi, il s’agit ici du pouvoir illimité de la Commission de la Nouvelle-Écosse de décider si les films peuvent être présentés au public, selon des critères non seulement moraux mais pouvant être également politiques, sociaux et religieux. Utilisant son pouvoir dans sa portée la plus étroite en l’espèce, la Commission revendique le droit de protéger les bonnes moeurs en évitant que le public soit exposé à des films, des idées et des images qu’elle considère comme moralement offen­sants, indécents et probablement obscènes. La définition de ce qui est décent, indécent ou obscène, dans un comportement ou dans une publication, ce qui peut moralement être montré au public dans les films, dans les arts ou dans les spectacles, relève de la compétence exclusive du Parlement du Canada au terme de son pouvoir énuméré de légiférer relativement au droit cri­minel. L’allégation que la moralité et le droit criminel ne coïncident pas ne peut faire en elle-même qu’une législa­tion sur les bonnes moeurs soit de compétence provin­ciale. Le pouvoir fédéral en matière de droit criminel s’étend au-delà du contrôle de la moralité et est assez large pour comprendre les comportements anti-sociaux.
Il ne suffit pas pour épargner les dispositions prohibi­tives attaquées de la Loi de la Nouvelle-Écosse qu’elles fassent partie d’un ensemble législatif plus large. Les dispositions contestées vont plus loin que l’octroi de permis car elles touchent directement le public. Le pourvoi doit être rejeté et les dispositions contestées doivent être jugées ultra vires.
[Arrêts mentionnés: Severn c. La Reine (1878), 2 R.C.S. 70; Renvoi relatif à The Farm Products Mar­keting Act, [1957] R.C.S. 198; Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board, [1938] A.C. 708; Home Oil Distributors Limited c. Le procureur général de la Colombie-Britannique, [1940] R.C.S. 444; Caloil Inc. c. Le procureur général du Canada, [1971] R.C.S. 543; Lord’s Day Alliance of Canada c. Le procureur de la Colombie-Britannique, [1959] R.C.S. 497; Proprie­tary Articles Trade Association c. Le procureur général du Canada, [1931] A.C. 310; Bédard c. Dawson, [1923] R.C.S. 681; O’Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Smith c. La Reine, [1960] R.C.S. 776; Stephens c. La Reine, [1960] R.C.S. 823; Mann c. La Reine, [1966] R.C.S. 238; Quong Wing c. Le Roi, (1914), 49 R.C.S. 440; Johnson c. Le procureur général de l’Alberta, [1954] R.C.S. 127.]
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Division d’appel[1] de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse à laquelle une ordonnance du juge Hart, prononcée aux termes du par. 30(3) de la Judicature Act, 1972 (N.-É.), c. 2, a renvoyé les questions soule­vées par une demande visant une déclaration qui a accueilli une ordonnance déclarant ultra vires cer­taines dispositions de la Theatres and Amusements Act, R.S.N.S. 1967, c. 304, et certains règlements. Pourvoi accueilli, le juge en chef Laskin et les juges Judson, Spence et Dickson étant dissidents.
Donald G. Gibson et William M. Wilson pour les appelants.
Robert Murrant, Dereck M. Jones et B. Mcl­saac pour l’intimé.
T. B. Smith, c.r., et M. L. Basta pour l’interve­nant, le procureur général du Canada.
J. Polika pour l’intervenant, le procureur géné­ral de l’Ontario.
Gil Rémillard et Anne Laberge pour l’interve­nant, le procureur général du Québec.
Louis Lindholm, c.r., et Paul Pearlman pour l’intervenant, le procureur général de la Colombie-Britannique.
Hugh Macintosh pour l’intervenant, le procu­reur général de l’Île-du-Prince-Édouard.
W. Kenkel, c.r., pour l’intervenant, le procureur général de l’Alberta.
E. J. Ratushny pour l’intervenante, l’Associa­tion canadienne des libertés civiles.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Judson, Spence et Dickson a été prononcé par
LE JUGE EN CHEF (dissident)—Ce pourvoi interjeté par le procureur général de la Nouvelle-Écosse, sur autorisation de la Cour, attaque un arrêt unanime des quatre membres de la Division d’appel de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse déclarant (1) qu’il est ultra vires de la législature de la Nouvelle-Écosse d’édicter, en utilisant le mot “interdiction”, les al. 2(1)b) et g) et les par. 3(2) et (3) de la Theatres and Amusements Act, R.S.N.S. 1967, c. 304, et ses modifications, et (2) que les art. 4, 5(1), 13, 18 et 32, du Règlement d’application de la Loi sont également ultra vires.
Le litige qui a donné lieu à la déclaration d’inva­lidité découle de l’interdiction par l’Amusements Regulation Board (commission établie en vertu de la Loi susmentionnée et appelée, jusqu’au 15 mai 1972, la Nova Scotia Board of Censors) de présen­ter au public le film «Dernier tango à Paris», dans les salles de cinéma et autres lieux dans la pro­vince. L’interdiction a été annoncée le 8 janvier 1974 ou vers cette date. Elle n’était pas motivée et de fait, le procureur général de la Nouvelle-Écosse soutient notamment que la Commission n’est pas tenue de motiver l’interdiction car ni la Loi ni le Règlement ne l’y obligent. Les procureurs géné­raux de l’Ontario, du Québec, de la Colombie-Bri­tannique, de l’Île-du-Prince-Édouard et de l’Al­berta sont intervenus pour contester l’arrêt de la Division d’appel tandis que le procureur général du Canada et l’Association canadienne des libertés civiles sont intervenus à l’appui de cet arrêt.
Devant cette Cour, une fois l’autorisation de se pourvoir accordée, la question constitutionnelle à l’étude a été formulée par ordonnance du 4 juin 1976, modifiée le 5 juillet 1976:
Les alinéas 2(1)b) et 2(1)g), et les paragraphes 3(2) et 3(3) de la Theatres and Amusements Act, R.S.N.S., 1967, c. 304 et son règlement d’application 4, 5(1), 13, 18 et 32, sont-ils intra vires de la législature de la Nouvelle-Écosse?
L’ordonnance prévoyait également les interven­tions.
La présente affaire est déjà venue devant cette Cour sur la question de la qualité du demandeur pour contester la constitutionnalité de la législa­tion appliquée par l’Amusements Regulation Board. Cette Cour a confirmé les décisions des cours d’instance inférieure qui avaient rejeté la contestation de la qualité du demandeur pour agir (voir [19761 2 R.C.S. 265); ce faisant, elle a souligné que non seulement la Theatres and Amusements Act autorise la délivrance de permis aux salles de spectacle, aux distributeurs de films, aux projectionnistes et apprentis, de même que pour les représentations (qui comprennent par définition les représentations cinématographiques et les spectacles), et prévoit l’adoption de règle­ments à cet égard, mais elle touche aussi directement le public car elle donne à l’Amusements Regulation Board le pouvoir d’autoriser ou d’interdire la présentation de tout film ou de toute repré­sentation dans les salles de spectacle. (La Loi prévoit également l’imposition d’une taxe au public qui fréquente les salles de spectacle, mais rien en l’espèce ne concerne cet aspect de la Loi.) Par le biais de la délivrance des permis, la Loi touche les exploitants des salles de spectacle, les distributeurs et les projectionnistes. A leur égard, le par. 2(3) de la Loi est très clair: [TRADUCTION] «la Commis­sion peut à sa discrétion absolue retirer ou suspen­dre un permis délivré en application de la présente loi ou du règlement». On ne soulève pas en l’espèce la question de savoir si la Commission exerce le contrôle des permis in terrorem relativement à tout film que l’exploitant d’une salle de spectacle peut vouloir présenter au public. Manifestement, le pouvoir de censure de la Commission, prévu aux par. 3(2) et (3) de la Loi, est très large en ce qu’il influe sur les droits du public en plus de ceux des exploitants ou des propriétaires de salles de specta­cle détenant des permis en vertu de la Loi.
Les dispositions suivantes de la Loi et du Règlement sont pertinentes pour statuer sur la question constitutionnelle posée dans cet arrêt:
[TRADUCTION] Dispositions de la Loi
1 Dans cette Loi,
g) «représentation» désigne toute forme de repré­sentation ou de spectacle théâtraux, musicaux, ciné­matographiques ou de vaudeville, ou toute autre forme de représentation ou de spectacle destinés à divertir le public, qu’ils soient ou non du genre de ceux qui sont mentionnés ci-dessus.
2 (1) Le gouverneur en conseil peut, à l’occasion, éta­blir des règlements relatifs aux objets ou domaines suivants, ou accessoires à l’un ou à plusieurs d’entre eux ou à des parties de ceux-ci:
a) la délivrance des permis pour les salles de spectacle et lieux de divertissement et la réglementation de ces établissements;
b) la réglementation ou l’interdiction de toute représentation, dans une salle de spectacle, de toute forme de divertissement ou de loisir dans un lieu de divertissement et de toute forme de divertissement ou de loisir à laquelle le public en général ou un public restreint peut participer ou s’adonner moyennant le paiement d’un droit au propriétaire du moyen de divertissement, et la délivrance de permis pour toute activité susmentionnée;
c) la construction, l’utilisation, la sécurité, l’inspection et la surveillance des salles de spectacle;
d) la délivrance des permis pour les projecteurs ainsi que l’utilisation et l’exploitation de ces derniers;
e) la prescription des modalités et conditions d’ex­ploitation des projecteurs;
f) la définition des centres d’échange de films, la délivrance des permis y relatifs et leur exploitation;
g) l’interdiction ou la réglementation de la projec­tion, de la vente, de la location ou de l’échange de films;
h) la délivrance des permis pour les projectionnis­tes et apprentis, la réglementation de leurs fonctions et les examens qu’ils devront subir;
i) la prescription des modalités et conditions auxquelles seront assujettis la projection, la vente, la location et l’échange de films;
j) la fixation de la durée de validité de toute classe de permis;
k) la fixation et la réglementation des droits à verser pour les permis, pour l’examen des projection­nistes et pour l’examen des films et la façon d’établir, de calculer ou de déterminer ces droits;
l) la désignation des personnes qui délivreront les permis;
(3) La Commission peut, à sa discrétion absolue, retirer ou suspendre un permis délivré en application de la présente loi ou du règlement.
3 (1)...
(2) La Commission peut autoriser ou interdire:
a) l’utilisation ou la projection d’un film au public en Nouvelle-Écosse ou dans quelque partie de cette province; b) une représentation dans une salle de spectacle;
c) toute forme de divertissement, dans un lieu de divertissement, ou de loisir, auquel le public peut participer ou s’adonner moyennant le paiement d’un droit au propriétaire du moyen de divertissement.
(3) La Commission peut exercer tout pouvoir visé au paragraphe (2) même si elle a déjà autorisé l’utilisation ou la projection du film, et même s’il existe un permis valable visant la salle de spectacle.
(4) Il peut être interjeté appel d’une décision de la Commission devant toute personne, organisme ou tribu­nal désigné, et conformément aux conditions prescrites par règlement du gouverneur en conseil.
8 Quiconque enfreint cette loi ou l’un de ses règlements d’application est passible d’une amende de vingt à deux cents dollars.
20 (1) Lorsqu’elle est convaincue, après enquête, qu’un centre d’échange de films ou qu’un propriétaire de salle de spectacle a enfreint cette loi ou ses règlements d’ap­plication, la Commission peut:
a) retirer ou annuler tout permis de ce centre d’échange de films; ou
b) retirer ou annuler tout permis de ce propriétaire de salle de spectacle; ou
c) assujettir l’un de ces permis aux modalités, con­ditions ou restrictions qu’elle juge appropriées.
…
Dispositions du règlement
…
2. Tout appel d’une décision de la Commission doit être adressé au gouverneur en conseil.
3. (1) II est interdit à tout propriétaire de salle de spectacle d’y donner une représentation sans détenir un permis valide pour cette salle.
4. II est interdit à tout propriétaire de salle de specta­cle de permettre que soit donnée dans cette salle une représentation qui n’a pas été approuvée aux termes du règlement.
5. (1) Il est interdit à tout propriétaire de salle de spectacle de permettre l’utilisation ou la projection dans cette salle d’un film qui n’a pas été approuvé par la Commission.
13. Il est interdit d’annoncer une représentation sans avoir préalablement obtenu l’autorisation de la Commis­sion. 16. (1) Il est interdit d’exploiter un centre d’échange de films 35mm dans la province sans détenir de permis valide....
18. (1) Il est interdit d’utiliser ou de projeter un film dans la province sans l’avoir soumis à la Commission et sans avoir obtenu son autorisation de l’utiliser ou de le projeter.
(2) La Commission peut autoriser ou interdire l’utili­sation ou la projection de tout film ou en permettre l’utilisation avec les modifications qu’elle peut ordonner. Aucun film ne peut être modifié sans le consentement du centre d’échange de films.
(3) La Commission doit délivrer un visa pour chaque film dont elle autorise l’utilisation ou la projection dans la province.
(4) La Commission peut en tout temps réexaminer tout film et en interdire l’utilisation ou la projection même si elle en a auparavant autorisé l’utilisation ou la projection, ou en autoriser l’utilisation ou la projection après les nouvelles modifications qu’elle peut prescrire.
(5) Aucun centre d’échange de films ne peut utiliser, projeter, vendre, louer ou échanger un film qui n’a pas obtenu de visa de la Commission et tout film utilisé, projeté, vendu, loué ou échangé en contravention de cet article peut être confisqué par la Commission.
…
32. (1) Aucun propriétaire de salle de spectacle et de moyen de divertissement ne peut autoriser qu’y soit donnée une représentation indécente ou inconvenante.
(2) Aucun artiste ne doit prendre part à une repré­sentation indécente ou inconvenante.
(3) La Commission peut définir ce qu’est une repré­sentation indécente ou inconvenante au sens de ce règlement.
En résumé, les membres de la Division d’appel ont annulé certaines dispositions de la Loi et du Règlement au motif que celles-ci empiétaient sur la compétence fédérale exclusive en matière de droit criminel. Le juge d’appel MacDonald, qui a prononcé les principaux motifs, a fait remarquer que la Division d’appel siégeait comme cour de première instance par suite du renvoi de la ques­tion constitutionnelle, par le juge Hart, en vertu du par. 30(3) de la Judicature Act, 1972 (N.-E.), c. 2. Dans les faits, la Commission a refusé d’autori­ser la projection du film «Dernier tango à Paris», sans motiver son refus et le demandeur n’a pas obtenu gain de cause en appel de cette décision auprès du gouverneur en conseil. Le savant juge d’appel a dit dans ses motifs qu’ [TRADUCTION] «il semble admis par les parties que la Commission n’a jamais motivé son interdicton [sic] de projeter un film ni énoncé publiquement les principes direc­teurs qu’elle suit, s’il en est, lorsqu’elle examine un film». Il a fait remarquer qu’il existe des critères légaux dans des lois provinciales comparables [TRADUCTION] «du type habituel «actes sexuels, moeurs et violence» que l’on associe normalement à la censure des films»; cependant en l’espèce [TRA­DUCTION] «puisqu’il appartient ici à la Commis­sion de définir les critères de censure, ceux-ci pourraient comprendre des questions beaucoup plus larges, telles la politique, la religion ou autres».
Selon le juge d’appel Cooper, il ressort manifes­tement de la preuve soumise à la Cour que la Commission a interdit le film parce que, selon elle, il portait atteinte aux normes acceptables de moralité. Les seuls documents soumis à la Cour com­prennent divers affidavits et lettres échangés entre les avocats des parties. Certains des affidavits affirment que le film a été interdit parce qu’il portait atteinte à la moralité publique et qu’il était obscène. Cependant, dans son affidavit, le prési­dent de la Commission n’a pas révélé le motif de l’interdiction et l’avocat de la Commission et du procureur général, en réponse à la demande directe et par écrit de l’avocat de l’intimé, a refusé d’en fournir le motif. Le juge en chef MacKeigan de la Nouvelle-Écosse a déclaré catégoriquement que [TRADUCTION] «ce genre de censure vise clairement l’obscénité et autres manifestations immora­les».
Un organisme administratif comme la Commis­sion, doté par la Loi d’un pouvoir absolument discrétionnaire et autonome d’interdire la projec­tion publique d’un film, ne peut protéger l’exercice de ce pouvoir en refusant de révéler les motifs de sa décision lorsqu’on conteste la constitutionnalité dudit pouvoir. L’avocat du procureur général de la Nouvelle-Écosse a plaidé que le pouvoir d’interdire que possède la Commission est illimité, mais cette assertion est erronée tant en droit administratif qu’en droit constitutionnel. Du point de vue du droit administratif, il suffit de rappeler qu’un orga­nisme administratif doit agir de bonne foi, quelle que soit l’étendue de ses pouvoirs et de sa discré­tion: voir l’arrêt Roncarelli c. Duplessis[2]. Du point de vue du droit constitutionnel, le juge Kellock a énoncé le principe applicable, dans l’arrêt Saumur c. Québec et Le Procureur général du Québec[3], à la p. 339, où, à propos d’un règlement municipal de Québec qui accordait un pouvoir absolument discrétionnaire et autonome (au chef de police) de refuser ou d’accorder la permission de distribuer des brochures dans les rues de la ville, il dit ceci:
[TRADUCTION] La validité du règlement ne doit pas être jugée du point de vue des cas auxquels on pourrait limiter son application mais en fonction des termes très généraux de son texte.
Il convient aussi de citer un alinéa précédant des motifs du juge Kellock qui éclaire la question que soulèvent ici la généralité de la Loi et le refus de la Commission de s’expliquer ouvertement sur l’exer­cice de son pouvoir. Il s’exprime ainsi (à la p. 338):
[TRADUCTION] Comme le règlement s’exprime en termes parfaitement généraux et ne prescrit au fonction­naire qu’il désigne aucune règle régissant l’octroi ou le refus des permis, il peut servir, comme ce fut fait, pour interdire à une dénomination religieuse la propagation de ses écrits tout en accordant ce privilège à une ou plusieurs autres. Le règlement peut aussi servir à autori­ser la distribution des brochures d’un parti politique tout en la refusant aux autres, ou encore à interdire la vente dans les rues de certains journaux et l’autoriser pour d’autres. Dans chacun de ces cas, l’aspect matériel de la distribution provoquerait le même encombrement des rues, à supposer qu’il y ait encombrement. A mon avis, cela suffit pour démontrer qu’un tel règlement n’a pas été adopté «relativement à» des rues mais relativement à l’état d’esprit de leurs usagers.
L’arrêt de cette Cour, Ville de Prince George c. Payne[4], fournit un exemple plus récent de cette analyse, bien qu’elle ne soit pas faite dans un contexte strictement constitutionnel. Il s’agissait de savoir si la ville pouvait légalement refuser un permis d’exploitation à une boutique réservée aux adultes, en vertu du large mandat donné par la loi applicable, la British Columbia Municipal Act, qui, comme en l’espèce, ne fournissait aucun prin­cipe directeur ni aucune norme, mais prescrivait seulement qu’on ne pouvait refuser sans motif raisonnable un permis ou le renouvellement d’un permis. La Cour a jugé notamment que la ville avait outrepassé ses pouvoirs en recourant à son pouvoir de délivrer des permis pour interdire com­plètement une entreprise particulière, un certain usage d’un terrain.
Les questions soumises à la Cour en l’espèce ne touchent pas le pouvoir de l’Amusements Regula­tion Board de délivrer des permis, ni le système de classification des films, et ne se rapportent pas à la sécurité ni à la qualité des salles de projection. La seule conclusion que l’on puisse et doive tirer des simples faits au dossier est que la Commission cherche à protéger le grand public de certains genres de films et à l’empêcher de les voir parce que, selon son jugement prétendument inattaqua­ble, il ne devrait pas les voir. En d’autres termes, la Commission affirme que la Loi lui confère un pouvoir illimité de décider quels films peuvent être présentés au grand public.
Les dispositions contestées de la Loi permettent d’adopter des règlements pour (1) réglementer et autoriser ou interdire toute représentation (qui, d’après la définition, comprend des représentations cinématographiques) et (2) interdire ou réglemen­ter la projection de films. Elles donnent également à la Commission le pouvoir d’autoriser ou d’interdire la projection de tout film et même de l’interdire après l’avoir préalablement autorisée. Les articles du Règlement contesté interdisent aux pro­priétaires de salles de spectacles de permettre une projection qui n’a pas été préalablement autorisée aux termes du règlement et, de même, leur interdi­sent de permettre la projection, dans leurs salles, d’un film qui n’a pas reçu le visa de la Commis­sion. Ces dispositions viennent s’ajouter au pouvoir de la Commission d’autoriser ou d’interdire et résultent de l’art. 18 du Règlement qui exige le dépôt des films à la Commission pour examen et autorisation. En vertu de cet article, la Commis­sion peut autoriser ou interdire l’utilisation ou la projection d’un film ou peut autoriser son utilisa­tion sous une forme modifiée selon ses directives. L’article 32 du Règlement interdit à tout proprié­taire de salle de spectacle d’autoriser que soit donnée une (représentation indécente ou inconve­nante» dans sa salle, la Commission devant définir ces termes. Quiconque enfreint une disposition de la Loi ou du Règlement est passible d’une amende et, le cas échéant, de la révocation ou annulation de son permis, ce qui souligne encore le plein contrôle de la Commission sur la projection des films dans la province. Le tribunal d’instance infé­rieure a déclaré invalide un autre article du Règlement, l’art. 13, qui interdit toute publicité pour une représentation sans l’autorisation préalable de la Commission. Ceci renforce aussi le pouvoir de censure de la Commission sur la projection des films.
La Loi n’impose aucun critère d’action à la Commission, aucune disposition ne différencie ni ne classifie les films selon qu’ils peuvent être pré­sentés à tous ou aux adultes seulement. Seul l’art. 32 du Règlement fixe des critères, mais ils sont généraux, puisqu’ils visent toute «représentation indécente ou inconvenante» selon la définition de la Commission. Bien que ces dispositions visent les propriétaires de salles de spectacle et les proprié­taires d’un moyen de divertissement, elles se rapportent directement à la possibilité pour le grand public de voir les films qu’on veut projeter. Tout cela se fait par décision préalable au moyen d’un contrôle anticipé du goût du public.
La Nouvelle-Écosse n’est pas la seule province où l’on confie globalement la censure des films à un tribunal qui décide pour le public ce que ce dernier peut ou ne peut pas voir. Cette situation se retrouve en Ontario, qui fut la première province à adopter une loi sur la censure des films (voir 1911 (Ont.), c. 73): voir maintenant The Theatres Act, R.S.O. 1970, c. 459, mod. 1972, c. 1, art. 56. Le pouvoir discrétionnaire de la Commission de cen­sure de l’Ontario n’est restreint que par un droit d’appel auprès du ministre de la Consommation et du Commerce qui lui non plus n’est guidé par aucune norme précise puisqu’il n’y en a ni dans la Loi ni dans le Règlement. La loi ontarienne prévoit cependant une classification puisque le par. 24(1) se rapporte aux affiches et à la publicité qui mentionnent la classification d’un film réservé aux adultes ou à un public restreint et qu’en vertu du par. 21(4), les personnes [TRADUCTION] «appa­remment de moins de dix-huit ans» ne peuvent ni acheter de billets ni être admis dans une salle de spectacle où l’on projette un film réservé aux adultes. En Alberta, The Amusements Act, R.S.A. 1970, c. 18, donne à la Commission de censure le pouvoir d’autoriser ou d’interdire la projection de tout film en Alberta. La classification des films peut être prescrite par règlement et, sauf certaines exceptions à la censure accordée à un organisme culturel par le ministre responsable, tous les films présentés en Alberta doivent avoir reçu le visa des censeurs. Au Nouveau-Brunswick, aux termes de la Loi sur les lieux de spectacles, cinématographes et divertissements, L.R.N.B. 1973, c. T-5, le Bureau de cote des films du Nouveau-Brunswick peut interdire la présentation d’un film ou toute représentation dans un lieu de spectacle «pour un juste motif», ce terme étant laissé à l’appréciation du Bureau.
Dans les provinces où la législation établit des critères de censure des films, c’est en termes géné­raux que les censeurs reçoivent des directives pour décider si un film peut être présenté au public. Par exemple, ils doivent décider si les films dépeignent [TRADUCTION] «des scènes de nature immorale ou obscène», suggèrent «la luxure ou l’indécence» ou sont «préjudiciables aux bonnes moeurs de la ville ou de ses citoyens» ou encore inspirent «de mauvai­ses idées à l’esprit des enfants» ou portent atteinte au bien-être du public ou risquent de l’offenser. Ces critères se retrouvent dans les anciennes lois du Manitoba, de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan et de Terre-Neuve: voir Jewett, Censorship of Movies for Canadian Television (1972), 30 Fac. of Law Rev. (U. of T.), 1, aux pp. 6 et suiv. Pour interdire «sommairement» la projec­tion d’un film, Terre-Neuve utilise encore comme critère ce que le Bureau des censeurs juge [TRA­DUCTION] «outrageant contre les bonnes mœurs du public, contraire au bien-être public ou inju­rieux pour le public»: voir The Censoring of Moving Pictures Act, S.R. T.-N. 1970, c. 30. Les autres provinces susmentionnées ont apporté des changements significatifs à leur législation sur la censure au cours des dernières années. Au Manitoba The Amusements Act, R.S.M. 1970, c. A70 a été modifiée par 1972 (Man.), c. 74, pour remplacer la Commission de censure par un bureau de classification des films et pour substi­tuer au pouvoir du premier d’interdire ou d’autori­ser la projection des films, le pouvoir de classifier les films et de contrôler et réglementer la publicité y afférente. Le paragraphe 23(2) décrit ainsi la classification adoptée:
[TRADUCTION] 23 (2) Le Bureau doit
a) classer dans la catégorie des films ou diapositives réservés aux plus de dix-huit ans tout film ou diaposi­tive qui, à son avis, ne constitue pas un spectacle pour les enfants ou pour la famille à cause d’actes sexuels, de nudité, de violence, de langage grossier ou autres;
b) s’assurer que le propriétaire ou le gérant de la salle de spectacle où le film ou la diapositive doit être projeté, annonce convenablement toute classification établie par le Bureau conformément aux modalités exigées par ce dernier.
En Colombie-Britannique, une nouvelle loi, la Motion Pictures Act, 1976 (C-B), c. 27, prévoit la nomination d’un directeur de la classification des films. Tous les films sont soumis à son approbation et il doit les classer dans l’une des catégories suivantes: (1) général, pour tout public; (2) adul­tes, ne convient pas aux moins de dix-huit ans ou sans intérêt pour eux; (3) public restreint, réservé aux plus de dix-huit ans. La Loi ne prévoit aucun critère de classification mais permet au directeur de donner son approbation sous réserve de coupu­res de toute partie du film dont il n’approuve pas la projection. Il peut également [TRADUCTION] «sous réserve de la Loi et du Règlement, approu­ver, interdire ou réglementer la projection de tout film dans la provinces.
En Saskatchewan, en vertu de The Theatres and Cinematographs Act, 1968 (Sask.), c. 76, le Bureau de classification des films peut approuver ou refuser tout film que l’on veut projeter dans la province, ordonner la coupure ou la suppression de toute partie refusée et classer tous les films qui lui sont soumis dans l’une des catégories suivantes: générale, pour adultes ou réserve aux adultes.
Au Québec, la Loi sur le cinéma, 1966-67 (Qué.) c. 22, qui a modifié S.R.Q. 1964, c. 55, prévoyait la constitution d’un Bureau de surveillance du cinéma pour remplacer le Bureau de censure du cinéma. Alors que ce dernier pouvait, sans restriction, examiner les films et accorder ou refuser l’autorisation d’en faire usage dans la pro­vince, le Bureau de surveillance du cinéma (en vertu de la modification de 1967) pouvait accorder l’autorisation de projeter un film «si, son avis, sa projection ne porte pas atteinte à l’ordre public ou aux bonnes moeurs»; de plus, toute projection était autorisée par un visa indiquant l’une des catégories suivantes: (1) film pour tous; (2) film pour adoles­cents et adultes (spectateurs âgés d’au moins 14 ans); (3) film réservé aux adultes (spectateurs âgés d’au moins 18 ans). Avant la modification de 1967, la Loi était désignée sous le nom de Loi des vues animées, et le Bureau de censure constitué en vertu de cette loi pouvait, en vertu de la Loi des publications et de la morale publique, S.R.Q. 1964, c.50, examiner, à la demande du procureur général, toute publication afin de décider si elle contenait une illustration immorale au sens de la Loi, qui définit une «illustration immorale» comme tout dessin, photographie, image ou figure qui évoque des scènes réelles ou fictives de crime ou de la vie habituelle des criminels, ou des situations ou attitudes morbides ou obscènes, tendant à corrom­pre la jeunesse et à dépraver les moeurs. Si le Bureau jugeait que la publication contenait une illustration immorale, il délivrait une ordonnance et, à compter de l’affichage de l’ordonnance aux termes de la Loi, la publication visée, y compris tout exemplaire subséquent, ne pouvait plus faire l’objet d’aucun droit de propriété ou de possession. Ce type de sanction était appliqué aux machines à sous en vertu d’une loi provinciale jugée invalide comme empiétant sur le domaine fédéral du droit criminel dans l’arrêt Johnson c. Le procureur général de l’Alberta[5].
J’ai parlé de la Loi des publications et de la morale publique parce qu’elle a été examinée et jugée ultra vires par le juge Batshaw de la Cour supérieure du Québec dans l’arrêt Regina c. Le Bureau de censure du cinéma, ex parte Montreal Newsdealers Supply Co. Ltd.[6], jugement invoqué à l’encontre des défenseurs de la Nova Scotia Theatres and Amusements Act. Après avoir lon­guement examiné la Loi et nombre d’arrêts invo­qués à l’appui, le juge Batshaw a conclu que la Loi ne répondait à aucun objet provincial valide, con­trairement à la situation dans certaines affaires soumises à cette Cour, telles O’Grady c. Sparling[7] et Mann c. La Reine[8], mais qu’elle traitait de la morale publique d’un point de vue relevant du pouvoir fédéral en droit criminel et, de plus, que le Code criminel s’appliquait dans le cas en question.
En 1975, le Québec a remplacé sa Loi sur le cinéma, par une loi du même nom: voir 1975 (Qué.), c. 14. Elle s’éloigne de la censure et vise, entre autres choses, la promotion du cinéma qué­bécois. Il me suffit de mentionner ici ses disposi­tions relatives à la censure. La nouvelle loi retient le système de classification de l’ancienne, mais on a supprimé la disposition selon laquelle un film ne pouvait être projeté que s’il ne portait pas atteinte à l’ordre public ou aux bonnes moeurs. Au lieu de cela, des dispositions réglementent la