Succession Odhavji c. Woodhouse

Succession Odhavji c. Woodhouse
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-12-05
Référence neutre
2003 CSC 69
Recueil
[2003] 3 RCS 263
Numéro de dossier
28425
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Ontario
Sujets
Action
Procédure civile
Responsabilité civile
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28425
Contenu de la décision
Succession Odhavji c. Woodhouse, [2003] 3 R.C.S. 263, 2003 CSC 69
Succession de feu Manish Odhavji, Pramod Odhavji,
Bharti Odhavji et Rahul Odhavji Appelants (Demandeurs)
c.
Détective Martin Woodhouse, Gendarme-détective Philip
Gerrits, Agent John Doe, Agente Jane Doe,
Chef de police de la communauté urbaine de Toronto David Boothby,
Commission de services policiers de la communauté urbaine de Toronto
et Sa Majesté la Reine du chef de l’Ontario Intimés (Défendeurs)
et entre
Chef de police de la communauté urbaine de Toronto
David Boothby Appelant dans le pourvoi incident
c.
Succession de feu Manish Odhavji, Pramod Odhavji,
Bharti Odhavji et Rahul Odhavji Intimés dans le pourvoi incident
et
Procureur général du Canada, procureur général de la
Colombie-Britannique, Association canadienne des libertés
civiles, Alliance urbaine sur les relations interraciales, African
Canadian Legal Clinic, Mental Health Legal Committee,
Association in Defence of the Wrongly Convicted et
Innocence Project of Osgoode Hall Law School Intervenants
Répertorié : Succession Odhavji c. Woodhouse
Référence neutre : 2003 CSC 69.
No du greffe : 28425.
2003 : 17 février; 2003 : 5 décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Pratique — Requête en radiation — Agents de police mêlés à une fusillade fatale — Actions intentées par la succession et la famille de la victime — Allégations dans la déclaration touchant la faute dans l’exercice d’une charge publique de la part des agents de police et du chef de police, ainsi que la négligence du chef de police, de la commission des services policiers et de la province — Actions fondées sur l’omission des agents de police de collaborer à l’enquête de l’UES — Y a-t-il lieu de radier des parties de la déclaration pour absence de cause d’action fondée? — Règles de procédure civile, R.R.O. 1990, Règl. 194, règle. 21.01(1)b).
Délits civils — Délit de faute dans l’exercice d’une charge publique — Chef de police et agents de police — Victime tuée par la police — Les agents de police mêlés à la fusillade ne se sont pas conformés à l’obligation que leur impose la loi de collaborer à l’enquête de l’UES — Les demandeurs ont intenté des actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique contre les agents de police et le chef de police — Le délit de faute dans l’exercice d’une charge publique peut-il résulter de l’inconduite fondée sur des manquements à une obligation imposée par la loi? — Le délit se limite-t-il à l’exercice illégitime de pouvoirs conférés par la loi ou découlant d’une prérogative?
Délits civils — Négligence — Obligation de diligence — Victime tuée par la police — Les agents de police mêlés à la fusillade ne se sont pas conformés à l’obligation que leur impose la loi de collaborer à l’enquête de l’UES — Les demandeurs ont intenté des actions pour négligence contre le chef de police, la commission des services policiers et la province — Ceux-ci étaient-ils tenus envers les demandeurs de prendre les mesures raisonnables pour s’assurer que les agents de police collaborent à l’enquête?
Dépens — Adjudication des dépens par la Cour d’appel — Demandeurs faisant valoir qu’étant parties à un litige d’intérêt public, ils n’auraient pas dû être condamnés aux dépens — Le fait que les actions mettent en cause les autorités publiques et soulèvent des questions d’intérêt public ne suffit pas à modifier la nature fondamentale du litige — Les demandeurs ne correspondent pas à la définition de parties à un litige d’intérêt public — Aucun motif clair et impérieux ne justifie de modifier la décision de la Cour d’appel d’adjuger les dépens à la partie ayant obtenu gain de cause, conformément à la règle usuelle.
O a été mortellement atteint par des coups de feu tirés par des agents de police. L’unité des enquêtes spéciales (« UES ») a ouvert une enquête. Les agents mêlés à l’incident ne se sont pas pliés aux demandes de l’UES, soit de demeurer isolés l’un de l’autre, de se rendre disponibles le jour même pour un interrogatoire et de remettre, dans les délais impartis, les notes de leur quart de travail, leurs uniformes ainsi que des prélèvements sanguins. Suivant le par. 113(9) de la Loi sur les services policiers de l’Ontario, les membres de corps de police sont tenus de collaborer aux enquêtes de l’UES et, en vertu du par. 41(1), le chef de police doit veiller à ce que les membres du corps policier exercent leurs fonctions conformément à la loi. L’UES a exonéré les agents de toute faute. La succession et la famille de O ont intenté une série d’actions. Dans leur déclaration, les demandeurs prétendent que l’absence d’enquête approfondie sur la fusillade leur a causé des souffrances morales, de la colère, des dépressions et de l’anxiété. Ils allèguent que l’omission des agents de collaborer avec l’UES a donné ouverture à des actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique contre les agents et le chef de police, ainsi qu’à des actions pour négligence contre le chef, la Commission de services policiers de la communauté urbaine de Toronto et la province. Les défendeurs ont présenté des requêtes en vertu de l’al. 21.01(1)b) des Règles de procédure civile de l’Ontario en vue de faire radier les demandes pour le motif qu’elles ne révèlent aucune cause d’action fondée. Le juge des requêtes et la Cour d’appel ont radié des parties de la déclaration. Devant notre Cour, les demandeurs se pourvoient contre la décision de la Cour d’appel de radier les actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique engagées contre les agents et le chef, ainsi que les actions pour négligence engagées contre la commission et la province. Le chef a déposé un pourvoi incident contre la décision de la Cour d’appel de permettre l’instruction de l’action pour négligence intentée contre lui.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie et le pourvoi incident est rejeté. Il y a lieu de permettre l’instruction des actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique intentées contre les agents et le chef de police ainsi que de l’action pour négligence dirigée contre le chef. Les actions pour négligence contre la commission et la province sont radiées de la déclaration.
Suivant l’al. 21.01(1)b), un tribunal peut radier une déclaration pour absence de cause d’action fondée s’il est évident et manifeste que l’action est vouée à l’échec parce que la déclaration contient un vice fondamental. En l’espèce, si l’on tient pour avérés les faits allégués dans la requête en radiation, il n’est pas évident et manifeste que les actions intentées contre les agents de police et le chef pour faute dans l’exercice d’une charge publique sont vouées à l’échec.
Le défaut, pour un fonctionnaire public, de remplir une obligation que la loi lui impose peut constituer une faute dans l’exercice d’une charge publique. Cette faute ne se limite pas à l’exercice illégitime de pouvoirs conférés par la loi ou la prérogative. C’est un délit intentionnel caractérisé par (1) une conduite illégitime et délibérée dans l’exercice de fonctions publiques; et (2) la connaissance du caractère illégitime de la conduite et de la probabilité de préjudice à l’égard du demandeur. L’exigence voulant que le défendeur ait su que sa conduite illégitime nuirait au demandeur établit le lien requis entre les parties. Le demandeur doit aussi établir l’existence des conditions communes à tous les délits, à savoir, plus précisément, que les préjudices qu’il a subis ont pour cause juridique la conduite délictuelle, et que ces préjudices sont indemnisables suivant les règles de droit applicables en matière délictuelle.
En l’espèce, on a allégué dans la déclaration tous les éléments constitutifs du délit. L’omission alléguée des agents de collaborer à l’enquête de l’UES et l’omission alléguée du chef de s’assurer de leur collaboration effective à l’enquête constituent toutes deux des manquements aux obligations imposées par la Loi sur les services policiers. L’allégation portant que les actes et les omissions des agents « constituent des manquements intentionnels aux obligations légales qui leur incombent en tant qu’agents de police » satisfait à l’exigence de la connaissance, par les agents, de l’illégitimité de leur conduite et du caractère intentionnel et délibéré de celle-ci. L’allégation relative à l’omission délibérée du chef d’isoler les agents satisfait à l’exigence d’un manquement intentionnel de sa part à son obligation de veiller au respect de la Loi sur les services policiers. Toutefois, on ne peut en dire autant de l’omission qui lui est reprochée de s’assurer que les agents produisent leurs notes intégralement et dans les délais impartis, qu’ils se soumettent aux interrogatoires et qu’ils fassent un récit fidèle et complet de l’incident. Le simple défaut de s’acquitter des obligations propres à sa charge ne peut constituer une faute dans l’exercice d’une charge publique et les demandeurs doivent prouver que les manquements étaient délibérés. L’allégation que les agents et le chef « devaient savoir » que leur inconduite causerait des souffrances aux demandeurs doit être radiée de la déclaration parce que la faute commise dans l’exercice d’une charge publique est un délit intentionnel qui nécessite une conscience subjective de la probabilité que le demandeur subira un préjudice par suite de l’inconduite alléguée. Enfin, au stade des actes de procédure, il suffit, en ce qui concerne les dommages, d’alléguer dans la déclaration les souffrances morales, la colère, les dépressions et l’anxiété ayant résulté de l’inconduite reprochée, mais les demandeurs devront démontrer au procès qu’ils ont souffert, du fait de l’inconduite alléguée, de problèmes d’anxiété et de dépression tels qu’ils justifient l’octroi d’une indemnité.
Pour avoir gain de cause dans leurs actions pour négligence dirigées contre le chef, la commission et la province, les demandeurs doivent d’abord établir que ces défendeurs étaient tenus de prendre raisonnablement soin de s’assurer que les agents de police collaborent à l’enquête de l’UES. Pour ce faire, les demandeurs doivent démontrer les éléments suivants : (1) le préjudice reproché est une conséquence raisonnablement prévisible du manquement allégué; (2) un lien suffisamment étroit unit les parties, de sorte qu’il ne serait pas injuste ou inéquitable d’imposer une obligation de diligence aux défendeurs; (3) aucune considération de politique générale n’écarte cette obligation ou n’en restreint par ailleurs la portée.
Les circonstances de la présente espèce établissent à première vue l’existence d’une obligation de diligence du chef envers les demandeurs. Premièrement, on pouvait raisonnablement prévoir que l’omission des agents de collaborer à l’enquête de l’UES causerait préjudice aux demandeurs. Le chef ayant la charge d’assurer cette collaboration, on pouvait raisonnablement prévoir que son défaut à cet égard causerait préjudice aux demandeurs. Deuxièmement, une conclusion de proximité est étayée par le lien de causalité relativement direct entre l’inconduite alléguée — la surveillance négligente — et le préjudice reproché, ainsi que par le fait que les membres du public s’attendent raisonnablement à ce qu’un chef de police se soucie des préjudices qu’une inconduite policière est susceptible de causer. Cette attente du public est compatible avec les obligations que la Loi sur les services policiers impose au chef. Il n’y a pas de considérations de politique générale susceptibles d’écarter l’obligation prima facie qui incombe au chef de prévenir l’inconduite. En ce qui concerne les dommages, on applique les mêmes principes que ceux énoncés dans le contexte des actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique.
Le lien entre les demandeurs, d’une part, et la commission et la province, d’autre part, ne permet toutefois pas de justifier l’imposition d’une obligation de diligence. La commission n’a pas une obligation de droit privé de veiller en général à ce que les agents de police collaborent avec l’UES. Il n’existe pas de lien étroit de causalité entre l’inconduite alléguée de la commission et le préjudice reproché. La commission n’exerce aucune supervision à l’égard des agents et elle ne s’immisce pas directement dans leurs opérations quotidiennes. Cela affaiblit considérablement le lien entre la commission et les membres du public lésés par l’inconduite policière. De plus, la commission n’a pas l’obligation légale de veiller à ce que les agents de police collaborent avec l’UES. Les tribunaux devraient répugner à s’immiscer dans l’exercice du large pouvoir discrétionnaire de la commission de déterminer les objectifs et les priorités à atteindre ou les politiques à élaborer, et la décision de ne pas élaborer d’autres politiques ou procédures de formation pour assurer la collaboration au regard du par. 113(9) ne constitue pas un manquement à son obligation relative à la prestation de services policiers convenables et efficaces.
De même, la province n’est pas tenue à une obligation de droit privé de mettre en place des politiques et des procédures de formation en vue de s’assurer de la collaboration générale des agents de police avec l’UES. Il n’existe pas entre les parties une proximité suffisante pour conclure que la province est soumise à une obligation de droit privé de veiller à ce que les membres du corps policier collaborent à une enquête de l’UES. La province est trop éloignée des opérations quotidiennes des membres du corps policier et la loi n’impose pas au solliciteur général l’obligation de s’assurer que les agents de police collaborent avec l’UES. La décision du solliciteur général de ne pas mettre sur pied d’autres politiques ou procédures de formation au regard du par. 113(9) ne constitue pas un manquement à son obligation de veiller à ce que la commission offre des services policiers convenables et efficaces.
Jurisprudence
Arrêt appliqué : Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728; arrêt expliqué : R. c. Saskatchewan Wheat Pool, [1983] 1 R.C.S. 205; arrêts
mentionnés : Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Ashby c. White (1703), 2 Ld. Raym. 938, 92 E.R. 126; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Powder Mountain Resorts Ltd. c. British Columbia (2001), 94 B.C.L.R. (3d) 14, 2001 BCCA 619; Alberta (Minister of Public Works, Supply and Services) c. Nilsson (2002), 220 D.L.R. (4th) 474, 2002 ABCA 283, conf. (1999), 70 Alta. L.R. (3d) 267, 1999 ABQB 440; Northern Territory of Australia c. Mengel (1995), 129 A.L.R. 1; Henly c. Mayor of Lyme (1828), 5 Bing. 91, 130 E.R. 995; Garrett c. Attorney-General, [1997] 2 N.Z.L.R. 332; Three Rivers District Council c. Bank of England (No. 3), [2000] 2 W.L.R. 1220; Granite Power Corp. c. Ontario, [2002] O.J. No. 2188 (QL); R. c. Dytham, [1979] Q.B. 722; Uni-Jet Industrial Pipe Ltd. c. Canada (Attorney General) (2001), 156 Man. R. (2d) 14, 2001 MBCA 40; Guay c. Sun Publishing Co., [1953] 2 R.C.S. 216; Frame c. Smith, [1987] 2 R.C.S. 99; Le Lievre c. Gould, [1893] 1 Q.B. 491; Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; B.D.C. Ltd. c. Hofstrand Farms Ltd., [1986] 1 R.C.S. 228; Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Norsk Pacific Steamship Co., [1992] 1 R.C.S. 1021; London Drugs Ltd. c. Kuehne & Nagel International Ltd., [1992] 3 R.C.S. 299; Winnipeg Condominium Corporation No. 36 c. Bird Construction Co., [1995] 1 R.C.S. 85; Cooper c. Hobart, [2001] 3 R.C.S. 537, 2001 CSC 79; Donoghue c. Stevenson, [1932] A.C. 562; Hercules Managements Ltd. c. Ernst & Young, [1997] 2 R.C.S. 165; Martel Building Ltd. c. Canada, [2000] 2 R.C.S. 860, 2000 CSC 60; B. (R.) c. Children’s Aid Society of Metropolitan Toronto, [1995] 1 R.C.S. 315.
Lois et règlements cités
Loi sur les services policiers, L.R.O. 1990, ch. P.15, art. 3(2), 31(1), 41(1), 113(1), (9).
Règles de procédure civile, R.R.O. 1990, Règl. 194, règles 21.01(1)b), 57.01(1).
Rules of Court, B.C. Reg. 221/90, règle 19(24)a).
Doctrine citée
Fleming, John G. The Law of Torts, 9th ed. Sydney : LBC Information Services, 1998.
Smith, John William. A Selection of Leading Cases on Various Branches of the Law, 13th ed. Toronto : Carswell, 1929.
POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (2000), 52 O.R. (3d) 181, 194 D.L.R. (4th) 577 (sub nom. Odhavji Estate c. Toronto Metropolitan Police Force), 142 O.A.C. 149, 3 C.C.L.T. (3d) 226, [2000] O.J. No. 4733 (QL), qui a modifié un jugement de la Cour de l’Ontario (Division générale), [1998] O.J. No. 5426 (QL). Pourvoi accueilli en partie et pourvoi incident rejeté.
Julian N. Falconer et Richard Macklin, pour les appelants/intimés dans le pourvoi incident.
Kevin McGivney, Cheryl Woodin et Robert W. Traves, pour les intimés Woodhouse et Gerrits.
Ansuya Pachai et Kerri Kitchura, pour l’intimé/appelant dans le pourvoi incident David Boothby, chef de police de la communauté urbaine de Toronto, et l’intimée la Commission de services policiers de la communauté urbaine de Toronto.
John P. Zarudny, Troy Harrison et James Kendik, pour l’intimée Sa Majesté la Reine du chef de l’Ontario.
David Sgayias, c.r., et Anne M. Turley, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
D. Clifton Prowse et J. Gareth Morley, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Argumentation écrite seulement par John B. Laskin et Kristine M. Di Bacco, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Argumentation écrite seulement par Peter J. Pliszka et Anne C. McConville, pour l’intervenante l’Alliance urbaine sur les relations interraciales.
Argumentation écrite seulement par Marie Chen et Sheena Scott, pour l’intervenante African Canadian Legal Clinic.
Argumentation écrite seulement par Suzan E. Fraser et Najma Jamaldin, pour l’intervenant Mental Health Legal Committee.
Argumentation écrite seulement par Sean Dewart et Louis Sokolov, pour l’intervenante Association in Defence of the Wrongfully Convicted.
Argumentation écrite seulement par Marlys A. Edwardh et Breese Davies pour l’intervenant Innocence Project of Osgoode Hall Law School.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Iacobucci — Le présent pourvoi traite d’actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique et pour négligence dans le contexte de requêtes visant à les faire radier au motif qu’elles ne révèlent aucune cause d’action fondée. Contrairement à la Cour d’appel, j’autoriserais l’instruction des actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique. Comme elle, je permettrais qu’on aille de l’avant avec l’action contre le chef de police David Boothby de la communauté urbaine de Toronto, mais je radierais les actions pour négligence dirigées contre la Commission de services policiers de la communauté urbaine de Toronto et Sa Majesté la Reine du chef de l’Ontario.
I. Les faits
2 Le 26 septembre 1997, alors qu’il s’enfuyait de son véhicule à la suite d’un vol de banque, Manish Odhavji a été mortellement atteint par des coups de feu tirés par des agents du service de police de la communauté urbaine de Toronto. Vingt‑cinq minutes après la fusillade, un adjoint de David Boothby, chef de police de la communauté urbaine (le « chef »), a signalé l’incident à l’unité des enquêtes spéciales du ministère du Solliciteur général (l’« UES »).
3 L’UES est un organisme civil à qui la loi confie le mandat de mener des enquêtes indépendantes sur la conduite policière lorsque celle‑ci est à l’origine d’un décès ou de blessures graves. Son enquête a débuté immédiatement. L’UES a demandé que les agents défendeurs demeurent isolés l’un de l’autre, qu’ils se rendent disponibles le jour même pour un interrogatoire et qu’ils lui remettent les notes de leur quart de travail, leurs uniformes ainsi que des prélèvements sanguins. Suivant le par. 113(9) de la Loi sur les services policiers, L.R.O. 1990, ch. P.15, les membres de corps de police sont tenus de collaborer avec les membres de l’UES dans la conduite de l’enquête. En vertu du par. 41(1) de la même loi, le chef de police doit veiller à ce que les membres de corps de police exercent leurs fonctions conformément à la loi.
4 La succession de M. Odhavji et les membres de sa proche famille (les « demandeurs ») allèguent que les agents défendeurs ont délibérément manqué à l’obligation que leur impose la loi de collaborer pleinement à l’enquête de l’UES. Plus particulièrement, les demandeurs allèguent que les agents défendeurs ont attendu jusqu’au 30 septembre avant de se présenter pour être interrogés par l’UES, qu’ils ne sont pas demeurés isolés comme on le leur avait demandé et qu’ils ne se sont pas pliés, dans les délais impartis, à la demande d’obtention des notes de leur quart de travail, des uniformes et des prélèvements sanguins — et que, lorsque l’UES a finalement obtenu leurs déclarations, celles‑ci étaient à la fois inexactes et trompeuses. Dans leur déclaration, les demandeurs prétendent que l’absence d’enquête approfondie sur la fusillade leur a causé des souffrances morales, de la colère, des dépressions et de l’anxiété. Ils allèguent en outre que les agents défendeurs et le chef savaient ou devaient savoir qu’il s’agit là de conséquences susceptibles de découler d’une enquête inadéquate sur la fusillade.
5 Les actions en cause dans le présent pourvoi concernent non pas le décès de M. Odhavji, qu’on dit avoir été causé par la faute d’autrui, mais bien l’omission alléguée des agents défendeurs de collaborer avec l’UES. Les demandeurs prétendent que les faits qui précèdent donnent ouverture à une action contre les agents défendeurs et le chef pour faute dans l’exercice d’une charge publique, ainsi qu’à des actions pour négligence contre le chef, la Commission de services policiers de la communauté urbaine de Toronto (la « commission ») et Sa Majesté la Reine du chef de l’Ontario (la « province »). Plus particulièrement, le pourvoi vise : (i) l’appel interjeté par les demandeurs contre la décision de la Cour d’appel de radier, au motif qu’elles ne révèlent aucune cause d’action fondée, les actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique et pour négligence engagées contre la commission et la province; et (ii) le pourvoi incident déposé par le chef contre la décision de la Cour d’appel de permettre l’instruction de l’action pour négligence intentée contre lui.
II. Dispositions législatives pertinentes
6 Règles de procédure civile, R.R.O. 1990, Règl. 194, règle 21
règle 21 décision d’une question avant l’instruction
21.01 (1) Une partie peut demander à un juge, par voie de motion :
. . .
b) . . . qu’un acte de procédure soit radié parce qu’il ne révèle aucune cause d’action ou de défense fondée.
Le juge peut rendre une ordonnance ou un jugement en conséquence.
Loi sur les services policiers, L.R.O. 1990, ch. P.15
3 . . .
(2) Le solliciteur général :
a) surveille les corps de police pour veiller à ce que des services policiers convenables et efficaces soient offerts aux échelons municipal et provincial;
b) surveille les commissions de police et les corps de police pour veiller à ce qu’ils se conforment aux normes de service prescrites;
. . .
d) élabore des programmes visant à accroître le caractère professionnel de la formation, des normes et des pratiques policières, et en fait la promotion;
31 (1) Les commissions de police sont chargées de la prestation des services policiers, du maintien de l’ordre et de la lutte contre la criminalité dans la municipalité; elles ont les fonctions suivantes : [modifié depuis]
. . .
b) déterminer généralement, après consultation du chef de police, les objectifs et priorités de la municipalité en matière de services policiers;
c) établir des politiques en vue de la gestion efficace du corps de police;
. . .
e) guider le chef de police et surveiller son rendement;
. . .
(4) La commission de police ne doit pas donner de directives au chef de police au sujet de décisions opérationnelles particulières ni des opérations quotidiennes du corps de police.
41 (1) Le chef de police a notamment pour fonctions :
. . .
b) de veiller à ce que les membres du corps de police exercent leurs fonctions conformément à la présente loi et aux règlements, en tenant compte des besoins de la collectivité, et à ce que la discipline soit maintenue au sein du corps de police;
113 (1) Est constituée une unité des enquêtes spéciales qui relève du ministère du Solliciteur général.
. . .
(9) Les membres de corps de police collaborent entièrement avec les membres de l’unité au cours des enquêtes.
III. Historique des procédures judiciaires
A. Cour de l’Ontario (Division générale), [1998] O.J. No. 5426 (QL)
7 De l’avis du juge Day, il existe deux façons d’établir la faute dans l’exercice d’une charge publique : soit par la preuve d’une malveillance avec intention d’infliger un préjudice, soit par la preuve que le fonctionnaire public s’est délibérément livré à des actes excédant ses fonctions, alors qu’il pouvait prévoir avec une certaine certitude que le demandeur subirait un préjudice. Vu les faits de l’espèce, le juge Day a conclu que l’action intentée contre les agents défendeurs ne pouvait être instruite que si la cause d’action invoquée au soutien de la faute avait pour fondement la malveillance. Selon lui, il était évident et manifeste que l’action dirigée contre le chef pour faute dans l’exercice d’une charge publique était vouée à l’échec, puisqu’il n’avait participé ni directement ni sciemment au manquement à l’obligation de collaborer à l’enquête de l’UES.
8 Le juge Day a autorisé l’instruction de l’action engagée contre le chef pour surveillance négligente, parce que celui‑ci n’avait présenté aucun argument sur cette question. En ce qui concerne les actions dirigées contre la commission et la province pour surveillance négligente, le juge Day a estimé qu’il y avait entre les parties une proximité suffisante pour conclure à l’existence d’une obligation de diligence de la part des défendeurs envers les appelants. Le juge Day a néanmoins radié l’action contre la commission au motif que l’obligation de diligence est annihilée lorsque la participation de l’organisme se limite à l’élaboration de politiques. À son avis, l’action contre la province pour surveillance négligente pouvait être accueillie, parce que l’omission par le ministre responsable de prendre les mesures qui s’imposent pour la mise en œuvre d’une décision de politique générale donnée — en l’occurrence celle de constituer l’UES — fait naître une cause d’action fondée sur la négligence.
B. Cour d’appel de l’Ontario (2000), 52 O.R. (3d) 181
9 S’exprimant au nom de la cour à la majorité, le juge Borins a statué que l’élément distinctif de la faute commise dans l’exercice d’une charge publique est l’exercice illégitime d’une prérogative ou d’un pouvoir conféré par la loi et inhérent aux fonctions du défendeur. Selon cette interprétation, l’omission par un fonctionnaire public d’exécuter une obligation prévue par la loi ne saurait constituer une faute dans l’exercice d’une charge publique. En conséquence, de l’avis du juge Borins, il était évident et manifeste que ni l’une ni l’autre des actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique ne pouvait être accueillie, étant donné que les défendeurs n’avaient pas exercé une prérogative ou un pouvoir inhérent à leurs fonctions respectives. On pouvait tout au plus affirmer que les défendeurs ont omis de se conformer aux obligations que leur impose la Loi sur les services policiers.
10 En ce qui a trait aux actions fondées sur la surveillance négligente, le juge Borins a considéré que l’action dirigée contre le chef s’appuyait sur l’al. 41(1)b) de la Loi sur les services policiers, lequel impose au chef de police l’obligation de veiller à ce que les membres du corps de police exercent leurs fonctions conformément à la loi et aux règlements. Le juge Borins a conclu qu’il n’était ni évident ni manifeste que l’action contre le chef pour surveillance négligente devait être rejetée. Il était cependant évident et manifeste que les actions dirigées contre la commission et la province étaient vouées à l’échec. Dans le cas de la commission, le juge Borins a convenu avec le juge Day que sa participation se limitait à l’élaboration de politiques. Dans le cas de la province, il a statué que la Loi sur les services policiers ne lui imposait pas l’obligation de surveiller la conduite opérationnelle des agents de police municipaux ou de veiller à ce que les agents de police se conforment à l’obligation qui leur incombe de collaborer à une enquête de l’UES.
11 La juge Feldman, dissidente, n’a pas admis qu’il était évident et manifeste que les actions engagées pour la faute dans l’exercice d’une charge publique étaient vouées à l’échec. Selon elle, le délit consiste essentiellement en la faute ou l’abus dans l’exercice en soi de la charge; on vise ainsi à protéger les membres du public contre le préjudice causé délibérément par suite d’une insouciance intentionnelle à l’égard d’une fonction officielle. La juge Feldman a donc estimé qu’aucune raison de principe ne permettait d’établir une distinction entre un fonctionnaire public qui exerce son pouvoir discrétionnaire de manière irrégulière et celui qui omet délibérément d’exercer une fonction, tous deux sachant qu’il en résultera vraisemblablement un préjudice pour le demandeur ou manifestant une indifférence téméraire à cet égard. Vu les faits, la juge Feldman aurait permis l’instruction des actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique.
12 La juge Feldman était aussi d’avis qu’on aurait dû permettre l’instruction des actions pour surveillance négligente. Elle a fait sienne l’opinion du juge Borins voulant que la province ne soit pas tenue de veiller à ce que les agents se conforment sur une base individuelle à leur obligation légale de collaborer avec l’UES, en prenant soin toutefois de souligner que l’allégation portait sur l’omission par la province de mettre en œuvre des procédures de formation ou d’autres politiques pour faire en sorte que les agents collaborent, de manière générale, avec l’UES. Ne pouvant affirmer avec certitude que la Loi sur les services policiers impose une obligation à la province à l’égard de ces questions opérationnelles, la juge Feldman a estimé inopportun de radier l’allégation à ce stade des procédures. Pour ce qui est de la commission, la juge Feldman a considéré qu’il n’était pas clair, de prime abord, que la commission était tenue d’élaborer des politiques et d’en surveiller la mise en œuvre afin de veiller à ce que les agents de police remplissent leurs obligations prévues par la loi. Il n’était donc ni évident ni manifeste selon elle que les actions fondées sur la surveillance négligente étaient vouées à l’échec.
IV. Analyse
13 J’amorcerai l’analyse des questions soulevées dans le présent pourvoi en énonçant le critère applicable à la radiation d’une déclaration pour absence de cause d’action fondée. Je transposerai ensuite ce critère dans le contexte des actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique, puis dans celui des actions pour négligence.
A. La radiation d’une déclaration
14 Les requêtes des défendeurs en radiation des actions ont été présentées en vertu de l’al. 21.01(1)b) des Règles de procédure civile de l’Ontario, R.R.O. 1990, Règl. 194. Cette disposition prévoit qu’un tribunal peut radier une déclaration qui ne révèle aucune cause d’action fondée. Les règles relatives à la radiation d’une déclaration sont sensiblement les mêmes d’une province à l’autre. En Colombie‑Britannique, par exemple, l’al. 19(24)a) des Rules of Court, B.C. Reg. 221/90, dispose qu’il est loisible au tribunal de radier un acte de procédure s’il ne révèle aucune cause d’action fondée.
15 On trouve dans l’arrêt Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959, p. 980, un excellent énoncé de la juge Wilson sur le critère applicable à la radiation d’une déclaration sous le régime de ces dispositions :
. . . dans l’hypothèse où les faits mentionnés dans la déclaration peuvent être prouvés, est‑il « évident et manifeste » que la déclaration du demandeur ne révèle aucune cause d’action raisonnable? Comme en Angleterre, s’il y a une chance que le demandeur ait gain de cause, alors il ne devrait pas être « privé d’un jugement ». La longueur et la complexité des questions, la nouveauté de la cause d’action ou la possibilité que les défendeurs présentent une défense solide ne devraient pas empêcher le demandeur d’intenter son action. Ce n’est que si l’action est vouée à l’échec parce qu’elle contient un vice fondamental [. . .] que les parties pertinentes de la déclaration du demandeur devraient être radiées . . .
Il s’agit là d’un critère rigoureux. Les faits allégués doivent être tenus pour avérés. Ensuite, il faut se demander s’il est « évident et manifeste » que l’action doit être rejetée. Ce n’est que si la déclaration est vouée à l’échec parce qu’elle contient un « vice fondamental » que le demandeur devrait être privé d’un jugement. Voir également Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735.
B. Les actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique
16 Il ressort essentiellement de la décision de la Cour d’appel que les actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique comportent un « vice fondamental » en ce que tous les éléments constitutifs du délit n’ont pas été allégués. En particulier, la Cour d’appel a statué que le délit se caractérisait par l’exercice illégitime des pouvoirs ou des prérogatives inhérents aux fonctions du défendeur. Parce que l’inconduite alléguée se fondait sur le manquement à une obligation prévue par la loi plutôt que sur l’exercice illégitime d’une prérogative ou d’un pouvoir, il est « évident et manifeste » suivant cette interprétation que les actions pour faute dans l’exercice d’une charge publique sont vouées à l’échec.
17 Par conséquent, je considérerai d’abord la conclusion de la Cour d’appel voulant que l’exercice illégitime d’une prérogative ou d’un pouvoir conféré par la loi soit un élément constitutif du délit. En toute déférence, l’examen des décisions de principe pertinentes révèle clairement que le délit ne se limite pas aux circonstances dans lesquelles l’agent défendeur exerce illégitimement une prérogative donnée ou un pouvoir précis. Comme j’en traiterai plus loin, le type de conduite que couvre le délit ne se borne pas à l’exercice illégitime d’une prérogative ou d’un pouvoir; il vise plus largement toute conduite illégitime dans l’exercice des fonctions publiques en général.
(1) Les éléments distinctifs du délit
18 Les origines du délit de faute dans l’exercice d’une charge publique remontent à l’arrêt Ashby c. White (1703), 2 Ld. Raym. 938, 92 E.R. 126, où le juge en chef Holt a estimé qu’une cause d’action pouvait être invoquée à l’encontre d’un fonctionnaire électoral qui, de façon malveillante et frauduleuse, avait privé M. White du droit de vote. Quoique le défendeur ait été investi du pouvoir de priver certaines personnes de leur droit de voter aux élections, il ne pouvait l’exercer à une fin irrégulière. Bien que son jugement initial ait donné à penser qu’il appliquait simplement le principe ubi jus ibi remedium, le juge en chef Holt a précisé, dans une version révisée, que c’était parce que la fraude et la malveillance avaient été établies
que l’action pouvait être intentée : J. W. Smith, A Selection of Leading Cases on Various Branches of the Law (13e éd. 1929), p. 282. On peut donc soutenir que, dans sa forme la plus ancienne, le délit de faute dans l’exercice d’une charge publique se limitait aux circonstances dans lesquelles un fonctionnaire public avait abusé d’un pouvoir qu’il possédait réellement.
19 Cependant, il ressort clairement des décisions subséquentes que le délit n’a pas une portée aussi étroite. Dans l’arrêt Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121, notre Cour a tenu le défendeur, premier ministre du Québec, responsable d’avoir ordonné au directeur de la Commission des liqueurs du Québec de révoquer le permis d’alcool du demandeur. Bien que l’arrêt Roncarelli ait été tranché en partie du moins sur la base des règles du droit civil du Québec en matière de responsabilité délictuelle, il est largement considéré comme ayant reconnu l’existence au Canada du délit civil de la faute dans l’exercice d’une charge publique. Voir par exemple Powder Mountain Resorts Ltd. c. British Columbia (2001), 94 B.C.L.R. (3d) 14, 2001 BCCA 619; et Alberta (Minister of Public Works, Supply and Services) c. Nilsson (2002), 220 D.L.R. (4th) 474, 2002 ABCA 283. Dans Roncarelli, le premier ministre était autorisé à conseiller la Commission sur toute question juridique susceptible de se poser, mais il n’avait nullement le pouvoir d’intervenir dans une décision visant la révocation d’un permis en particulier. Comme le juge Abbott l’a fait observer à la p. 184, M. Duplessis [traduction] « n’était investi d’aucun pouvoir prévu par la loi pour intervenir dans l’administration ou la direction de la Commission des liqueurs du Québec ». Formulant une remarque similaire à la p. 158, le juge Martland a affirmé que la conduite de M. Duplessis mettait en cause [traduction] « l’exercice de pouvoirs qu’il ne possédait nullement en droit ». Ainsi, manifestement, le délit ne se limite pas à l’abus d’un pouvoir que confère véritablement la loi ou une prérogative. Si c’était le cas, aucun motif n’aurait permis de retenir la responsabilité de M. Duplessis.
20 Cette interprétation du délit est compatible avec l’opinion répandue dans d’autres pays de common law selon laquelle il existe un large éventail d’inconduites susceptibles de fonder une action pour faute dans l’exercice d’une charge publique. Par exemple, dans Northern Territory of Australia c. Mengel (1995), 129 A.L.R. 1 (H.C.), le juge Brennan a tenu les propos suivants à la p. 25 :
[traduction] Le délit ne se limite pas à l’abus de fonctions découlant de l’exercice d’un pouvoir prévu par la loi. L’affaire Henly c. Mayor of Lyme [(1828), 5 Bing. 91, 130 E.R. 995] ne mettait pas en cause l’exercice contesté d’un pouvoir conféré par la loi. Elle portait sur l’omission alléguée d’entretenir un ouvrage longitudinal, condition préalable à la concession de l’ouvrage et du droit accessoire de péage à la municipalité de Lyme. Tout acte ou toute omission commis par un fonctionnaire public dans l’exercice présumé de ses fonctions peut servir de fondement à une action pour faute dans l’exercice d’une charge publique. [Je souligne.]
Dans l’arrêt Garrett c. Attorney-General, [1997] 2 N.Z.L.R. 332, la Cour d’appel de la Nouvelle‑Zélande était saisie d’une allégation portant qu’un sergent n’avait pas mené à fond une enquête sur une plainte d’agression sexuelle commise par un agent de police. Le juge Blanchard a conclu, à la p. 344, que le délit pouvait être le fait [traduction] « d’un fonctionnaire qui agit ou omet d’agir en contravention à son devoir, sachant qu’il y contrevient et conscient du préjudice ou de la perte que subira vraisemblablement ainsi le demandeur ».
21 La Chambre des lords est arrivée à la même conclusion dans Three Rivers District Council c. Bank of England (No. 3), [2000] 2 W.L.R. 1220. Dans cet arrêt, les demandeurs ont prétendu que les agents de la Banque d’Angleterre avaient irrégulièrement délivré un pe