Shotclose c. Première Nation Stoney

Shotclose c. Première Nation Stoney
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-06-22
Référence neutre
2011 CF 750
Numéro de dossier
T-2085-10
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20110622
Dossier : T‑2085‑10
Référence : 2011 CF 750
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 22 juin 2011
En présence de monsieur le juge Mosley
ENTRE :
ROBERT SHOTCLOSE, HARVEY BAPTISTE,
CORRINE WESLEY, MYRNA POWDERFACE, CINDY DANIELS et WANDA RIDER
demandeurs
et
Première Nation Stoney, représentée par son chef et ses conseillers et Première Nation de Bearspaw, représentée par son chef et ses conseillers, le chef David Bearspaw fils, Trevor Wesley, Patrick Twoyoungmen, Roderick Lefthand et GordoN Wildman
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La Cour est saisie, en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C., ch. F‑7, d’une demande de contrôle judiciaire des décisions et des mesures prises par la Première Nation de Bearspaw, représentée par son chef et par ses conseillers, et par la Première Nation Stoney, représentée par son chef et par ses conseillers, à la suite desquelles l’élection du chef et des conseillers de la Première Nation de Bearspaw n’a pas eu lieu comme prévu le ou avant le 10 décembre 2010.
[2] Les demandeurs contestent les décisions et les mesures par lesquelles le chef et les conseillers de la Première Nation de Bearspaw ont prorogé le mandat de deux ans qui était prévu par la coutume ainsi que par la résolution du conseil de bande adoptée le 30 septembre 2008. Pour les motifs qui suivent, la demande est accueillie et les décisions et les mesures par lesquelles le chef et les conseillers ont prorogé leur mandat sont déclarées contraires à la coutume de la bande Bearspaw et par conséquent invalides. La Cour déclare que le mandat du chef et des conseillers a pris fin le 9 décembre 2010 et ordonne que des élections aient lieu dans un délai de 60 jours pour choisir un nouveau chef et de nouveaux conseillers pour la Première Nation de Bearspaw.
FAITS À L’ORIGINE DU LITIGE
[3] Voici les faits qui se dégagent de la preuve présentée par les parties.
[4] Les demandeurs Robert Shotclose, Harvey Baptiste, Corrine Wesley, Myrna Powderface, Cindy Daniels et Wanda Rider sont des membres de la Première Nation de Bearspaw, une bande au sens de la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5, qui, avec les Premières Nations Chiniki et Wesley, constituent la Première Nation Stoney Nakoda (la Première Nation Stoney). M. Baptiste est un aîné et un ancien chef de la bande. M. Shotclose est un ancien administrateur de la bande.
[5] La Première Nation de Bearspaw (PNB) compte environ 1 700 membres, dont la plupart vivent dans la réserve de Morley, à l’est de Canmore, en Alberta, ainsi que dans la collectivité d’Eden Valley, près de Longview. En 2010, 127 membres vivaient hors réserve et environ 795 membres adultes avaient le droit de voter aux élections de la PNB.
[6] Les affaires de la PNB sont gérées par un conseil composé d’un chef et de quatre conseillers : deux provenant d’Eden Valley et deux de Morley. Avec le chef et les conseillers des Premières Nations Chiniki et Wesley, ils constituent le conseil tribal Stoney, qui prend des décisions collectives notamment en ce qui concerne les ressources pétrolières et gazières, l’aménagement du territoire, l’éducation, les services aux familles et les travaux publics. Outre l’administration tribale de Stoney, chacune des trois premières nations en question a son propre administrateur de bande et ses propres bureaux administratifs.
[7] Le chef David Bearspaw fils et les conseillers Trevor Wesley, Patrick Twoyoungmen, Roderick Lefthand et Gordon Wildman sont les principaux défendeurs dans la présente instance. Ils ont tous été élus à des postes de dirigeants de la PNB en décembre 2008. La Première Nation Wesley participe également à la présente instance en tant que défenderesse pour faire valoir son point de vue au sujet du mandat du chef et des conseillers. La Première Nation Chiniki n’a joué aucun rôle actif dans la présente demande.
[8] Avant le milieu des années cinquante, le chef de la Première Nation Stoney était nommé à vie, c’est‑à‑dire tant et aussi longtemps qu’il répondait aux besoins de la communauté. Il revenait aux aînés de remplacer le chef s’il ne s’acquittait pas de ses fonctions de façon satisfaisante. Au cours des années cinquante, conformément à l’avis donné par l’agent des Indiens, qui était un employé du ministère à cette époque appelé le Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, les trois bandes ont commencé à tenir périodiquement des élections aux postes de chef et de conseillers. Le Ministère qui était auparavant connu sous les acronymes de MAINC et d’AINC porte maintenant le nom d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC).
[9] Suivant les registres de la bande de la PNB, à la suite du décès du chef qui était en poste en 1956, des chefs et des conseillers, élus pour un an ou aux deux ans, se sont succédés. Bien que les documents relatifs à la durée des mandats avant 1975 ne soient pas tout à fait clairs, il n’en demeure pas moins que des élections ont de façon constante eu lieu aux deux ans depuis. Certains chefs et certains conseillers ont cumulé plusieurs mandats.
[10] La procédure à suivre pour la tenue des élections au sein de la PNB est précisée dans des résolutions écrites du conseil de bande (les RCB) depuis au moins les années quatre-vingt. Les résolutions relatives aux élections au sein de la PNB qui ont été versées au dossier énoncent les conditions d’éligibilité ainsi que la procédure à suivre pour le scrutin, les appels et le remplacement des membres du conseil. Les résolutions relatives aux élections prévoient, par exemple, que toute vacance occasionnée par un décès, une démission ou une inaptitude peut être comblée au moyen d’une élection ou d’une nomination par le conseil de la PNB.
[11] Suivant les affidavits versés au dossier, dans les années soixante‑dix, une délégation d’aînés a invité un chef à démissionner en raison d’une apparence d’irrégularités. Un autre chef a pris un congé de maladie en 1996 pour cause d’alcoolisme. Il a été remplacé par un chef intérimaire pour les six mois qui restait à courir dans son mandat. Bien que des aînés de la PNB soient intervenus pour persuader les chefs en question de remettre leur démission, la preuve ne permet pas de conclure que la durée du mandat du chef et des conseillers était fixée par les aînés, si ce n’est dans ces circonstances exceptionnelles. Il ressort à l’évidence de l’ensemble de la preuve que les chefs et les conseillers ont géré le processus d’élection pendant plusieurs décennies par l’adoption de RCB.
[12] Au cours des dernières années, des discussions ont eu lieu au sein de la nation Stoney en ce qui concerne l’adoption d’une nouvelle procédure et de nouvelles règles par chacune des trois bandes, de manière notamment à proroger le mandat des élus. Il ressort de la preuve versée au dossier au sujet de ces discussions que certains membres étaient d’avis que les mandats de deux ans avaient pour effet de diviser les collectivités. Ils estimaient en outre que la règle du mandat de deux ans était issue d’un modèle électoral imposé par les fonctionnaires du gouvernement fédéral, contraire aux usages et coutumes des Stoney. D’autres considéraient que le cycle électoral de deux ans offrait une occasion importante d’exercer leur droit de remplacer le chef et les conseillers s’ils ne répondent pas aux besoins de la collectivité. Ce débat a également eu lieu au sein de plusieurs autres premières nations ainsi qu’au niveau national, comme nous le verrons plus loin.
[13] Par suite de consultations et du large consensus qui s’est dégagé parmi leurs membres, les Premières Nations de Chiniki et de Wesley se sont employées à modifier leurs pratiques coutumières en matière d’élections, notamment la durée du mandat du chef et des conseillers, dans le cas de Chiniki, de deux à trois ans et, dans le cas de Wesley, de deux à quatre ans. La Première Nation Wesley a mené en 2002 un sondage en vue de connaître l’opinion de ses membres au sujet des changements proposés au mode électoral. La Première Nation Chiniki a consulté ses membres en 2003. Dans les deux cas, les changements proposés ont fait l’objet d’une vaste publicité et ne sont entrés en vigueur que lors des élections suivantes. En d’autres termes, ce n’est qu’à partir des élections suivantes que le mandat des chefs et des conseillers a été prolongé.
[14] Bien que des discussions aient également eu lieu parmi les membres de la PNB en 2002 au sujet de la possibilité de procéder à des modifications analogues, aucun consensus n’a été dégagé et aucune mesure n’a été prise. D’après l’aîné Carl Lefthand, cela était dû au fait que certains craignaient que les électeurs subissent le contrecoup d’une telle mesure si un mauvais chef et de mauvais conseillers avaient la possibilité de demeurer en poste plus de deux ans.
[15] Le chef et les conseillers défendeurs de la Première Nation de Bearspaw ont été élus le 9 décembre 2008 suivant une RCB adoptée par le conseil précédent le 30 septembre 2008. Dans cette RCB, il était précisé que leur mandat était d’une durée de deux ans. Aux termes de cette RCB, les élections suivantes devaient avoir lieu au plus tard le 10 décembre 2010.
[16] L’aîné William (Bill) McLean est le membre le plus âgé de la PNB, dont il a été le chef pendant plusieurs mandats. Il est aussi le grand‑père du chef David Bearspaw. Il soutient qu’il a expliqué à son petit‑fils peu de temps après son élection qu’il aurait besoin des conseils des aînés étant donné qu’il était [traduction] « trop jeune pour être chef ». Il explique qu’en conséquence, un comité consultatif des aînés a été formé et que ce comité était constitué de membres de la Première Nation de Bearspaw et d’autres clans de la PNB. Les membres de ce comité se rencontraient en moyenne deux fois par mois. Il ressort à l’évidence de la preuve que les membres de la famille du chef ont joué un rôle majeur au sein de ce comité. Ainsi, lors de l’importante rencontre du 14 octobre tenue avec le chef et les conseillers, quatre des cinq aînés présents étaient les grands‑parents du chef.
[17] Avec les autres membres du conseil tribal de Stoney et leurs collectivités, le conseil de la PNB qui avait été élu en décembre 2008 a été aux prises avec une crise financière majeure. Les revenus provenant de l’exploitation des ressources pétrolières et gazières ont subi une baisse considérable, et, en plus, d’autres manques à gagner ont été enregistrés et des dépenses imprévues ont été engagées par suite de décisions prises antérieurement. La Première Nation Stoney a dû restructurer ses finances et demander que l’on débloque des fonds de réserve se trouvant dans un compte détenu en fiducie pour leur compte par AADNC. Greg Varricchio a été engagé en octobre 2009 à titre de premier dirigeant pour mettre au point un plan visant à assurer la stabilité financière future de la Première Nation Stoney. Le plan a été approuvé par le conseil tribal en janvier 2010, et le conseil tribal, le conseil de bande et l’administration tribale de Stoney se sont employés à le mettre en œuvre. En juillet 2010, AADNC a effectué un premier versement de dix millions de dollars provenant du fonds du patrimoine pour compenser le manque à gagner.
[18] À compter de 2009 et surtout de 2010, le chef et les conseillers de la PNB ont tenu des rencontres pour discuter de questions de gouvernance. Des réunions publiques ont eu lieu pour entendre les préoccupations des membres au sujet de l’administration de la bande et la gestion des ressources. Toutefois, les réunions portant sur la gestion des affaires de la bande et sur les décisions à prendre à ce sujet ont eu lieu hors réserve, sans préavis public et en présence de seulement quelques membres de la bande, outre le chef et les conseillers. Cette façon de procéder visait, selon un des auteurs des affidavits, à éviter que des membres de la bande n’interrompent les débats avec leurs doléances et à faciliter l’examen des questions à l’étude.
[19] En mars 2010, Dan Pelletier a été engagé comme consultant pour proposer des façons de stimuler l’activité économique. À la fin de mars, le chef Bearspaw a présenté M. Pelletier aux membres du Comité consultatif des aînés. M. Pelletier a rencontré les membres du Comité en avril et en mai pour discuter de questions de gouvernance. Suivant son témoignage, le procès‑verbal de ces rencontres a été dressé par Valerie Bearspaw, la sœur du chef. Le procès‑verbal, qui aurait servi de compte rendu simultané de ces événements, n’a pas été déposé en preuve par les défendeurs. Comme les défendeurs contrôlent ces renseignements, on peut en tirer une inférence négative et conclure que ce document n’appuie pas entièrement leur position.
[20] M. Pelletier affirme que les aînés étaient avant tout préoccupés par les qualités de dirigeant dont on pouvait s’attendre de la part des candidats aux postes de chef et de conseiller, en particulier en ce qui concerne des aspects comme la sobriété, le comportement et le respect des traditions. Lorsqu’on a demandé à M. Pelletier, en contre‑interrogatoire, qui était présent lors des rencontres en question, les premiers noms qui lui sont venus à l’esprit étaient ceux des membres de la famille du chef.
[21] Les défendeurs expliquent que les aînés avaient conclu qu’il y avait lieu d’apporter des modifications aux conditions d’éligibilité des candidats aux postes de chef et de conseiller de la bande et à la durée de leur mandat. Des discussions ont eu lieu sur la meilleure façon de sonder les personnes ayant le droit de voter au sujet des changements proposés. Parmi les solutions envisagées, on a évoqué la tenue d’un référendum lors du scrutin suivant et d’un sondage semblable à ceux que les Premières Nations Wesley et Chiniki avaient menés.
[22] Tina Fox, qui est une aînée et qui a coordonné le sondage mené par la Première Nation Wesley, a déclaré qu’à sa connaissance, suivant sa coutume la Première Nation Stoney n’était pas tenue de procéder par référendum pour modifier le code électoral d’une bande. Elle précise qu’il suffit [traduction] « d’aviser les membres de la collectivité des changements proposés de manière à ce qu’ils les comprennent bien, de mener de vastes consultations et de recueillir l’assentiment général en ce qui concerne les changements proposés ». Mme Fox a expliqué aux aînées de la Première Nation de Bearspaw, Philomena Stevens (la grand‑mère du chef), Una Wesley et Valerie Bearspaw (la sœur du chef), que si l’on tenait un sondage au sujet des mandats, les changements ne prendraient effet que lors du prochain scrutin. Elle ne connaissait aucun cas où les aînés auraient décidé de renoncer à la tenue d’une élection au sein de la Première Nation Stoney.
[23] Il ressort des propos que le chef Bearspaw aurait tenus en 2010 et qui ont été publiés dans un journal local qu’à l’époque, son intention était de faire approuver par l’électorat les modifications proposées, notamment la prolongation des mandats, dans le cadre d’un référendum devant avoir lieu lors des élections suivantes, prévues pour décembre 2010.
[24] À la suite des discussions qu’il avait eues avec le Comité consultatif et le conseil de la PNB, M. Pelletier a été invité à soumettre un projet de questionnaire et à organiser le sondage. Bien qu’il ait déjà travaillé comme membre du personnel électoral pour des premières nations en Saskatchewan ainsi que pour le ministère fédéral, M. Pelletier n’avait pas d’expérience directe en matière de sondages. On a consulté le cabinet d’avocats de la bande. C’est ce même cabinet qui avait donné des conseils au sujet du sondage mené par la Première Nation Wesley. Il n’y a toutefois aucun élément de preuve quant à l’expertise, s’il en est, que ce cabinet d’avocats pouvait posséder en matière de sondages. Son rôle semble avoir consisté principalement à recevoir les questionnaires de sondages une fois remplis, à compiler les résultats et à les présenter au chef et aux conseillers.
[25] M. Pelletier a rencontré le chef et les conseillers à plusieurs reprises pour discuter du processus de sondage. Leurs rencontres ont eu lieu sans préavis aux membres de la bande et elles se sont déroulées à huis clos hors réserve. M. Pelletier explique qu’il a soumis un projet de sondage à l’approbation du chef et des conseillers réunis dans un hôtel de Calgary en avril ou en mai 2010. Cette rencontre n’a jamais été annoncée et, hormis le chef et les conseillers, seulement trois membres de la bande étaient présents dont aucun des aînés. M. Pelletier, qui se rapportait à l’administrateur de la bande, Trent Blind, s’est par la suite occupé du sondage. Certains des membres du Comité consultatif des aînés ont agi comme sondeurs et traducteurs.
[26] Dans les affidavits soumis par les demandeurs, on allègue que certains membres auraient subi de l’intimidation en vue de les forcer à répondre au sondage et que d’autres se seraient vu offrir des bons d’échange de vêtements et d’essence s’ils donnaient les réponses attendues. Ces prétentions sont niées dans les affidavits souscrits pour le compte des défendeurs. Dans un courriel adressé à M. Shotclose le 14 juin 2010, M. Blind déclare que les bons remis aux membres n’avaient rien à voir avec le sondage, et qu’ils étaient remis aux membres ayant besoin de soutien.
[27] Les défendeurs affirment que les formulaires de sondage ont été livrés aux domiciles des chefs de clan et remis aux autres personnes qui souhaitaient les remplir. On pouvait également se les procurer aux bureaux de la bande. Les défendeurs affirment que certains membres qui s’opposaient à ce processus ont refusé de répondre au sondage et qu’ils ont essayé d’empêcher d’autres personnes de le faire. Les demandeurs nient cette allégation et soutiennent que les membres qui s’opposaient aux modifications ont été empêchés d’exprimer leur opinion au cours de ce processus.
[28] Bien que les éléments de preuve relatifs au sondage soient contradictoires, il semble que l’on pouvait se procurer les questionnaires au bureau de la bande de Morley trois jours par semaine et au bureau de la bande d’Eden Valley deux jours par semaine, et que les sondeurs se soient rendus au domicile de certaines personnes. Ces derniers choisissaient les domiciles à visiter. Les demandeurs affirment que ce choix était fait de façon sélective et que plusieurs familles de la PNB n’ont jamais reçu la visite des sondeurs. Les défendeurs répondent que le choix des foyers à visiter avait été fait après consultation avec les chefs de clan. M. Baptiste, un aîné et ancien chef, affirme qu’on ne lui a pas offert de répondre au sondage et que c’est suite à des rumeurs selon lesquelles le chef tenait des rencontres secrètes en vue de faire prolonger son mandat qu’il a su qu’un sondage était réalisé. Il ajoute qu’il a essayé d’obtenir des explications, mais que le chef ne l’a jamais rappelé.
[29] Le texte même du sondage, y compris ces questions, n’a été rendu public qu’une fois le processus terminé. À l’exception de quelques membres, à qui M. Pelletier avait permis de le faire, les membres n’étaient pas autorisés à ramener le questionnaire de sondage chez eux pour réfléchir avant d’y répondre ou pour consulter d’autres personnes avant de le remplir. Selon M. Pelletier, on avait procédé de cette façon pour assurer la confidentialité. Il importe toutefois de souligner que les sondages étaient remplis en présence des sondeurs et en présence d’interprètes au besoin et de membres du personnel de la bande, y compris M. Pelletier. Une fois remplis et signés, les sondages étaient scellés, et ils étaient ensuite transmis au cabinet d’avocats qui s’occupait d’en compiler les résultats.
[30] Les organisateurs souhaitaient atteindre au moins 51 % des électeurs admissibles. La preuve est contradictoire sur la question de savoir si toutes les familles de la PNB ont été mises au courant du sondage et si on leur a offert la possibilité d’y participer. Une chose est sûre : une controverse a été déclenchée au sujet de la procédure suivie pendant que le sondage était en cours et des personnes ont commencé à manifester leur opposition aux mesures prises par le chef et par les conseillers.
[31] Aucune des RCB se rapportant au sondage n’a été publiée par la bande. Toutefois, des bulletins d’information annonçant le processus de sondage ont été affichés dans les bureaux de la bande à Morley et à Eden Valley en mai et en juin 2010. Chaque bulletin d’information précisait que le sondage serait effectué par le Comité consultatif des aînés de Bearspaw et par son équipe de sondeurs. On trouvait la mise en garde suivante dans les bulletins d’information : le chef et les conseillers examineront le rapport final et [traduction] « ils pourront décider de mettre en œuvre ou non les modifications souhaitées par la majorité de la population ».
[32] On voulait terminer le processus avant la fin de juin, mais le chef et les conseillers ont accepté qu’il soit prolongé jusqu’à la fin de juillet de façon à ce que plus de 50 % de l’électorat remplissent les formulaires. Le sondage a coûté 320 000 $, soit environ 762 $ par questionnaire dûment rempli. En comparaison, le sondage Wesley avait coûté 60 000 $. M. Pelletier a été engagé comme directeur de bureau une fois le sondage terminé.
[33] Suivant la preuve des défendeurs, la somme susmentionnée a servi à couvrir les communications, les frais juridiques et les honoraires des interprètes, des membres du Comité consultatif des aînés, et à rémunérer les sondeurs, ainsi que M. Pelletier, en tant que coordonnateur. Les défendeurs n’ont soumis aucune ventilation de ces dépenses malgré le fait qu’ils possèdent vraisemblablement ces renseignements. Rien ne permet de penser que des dépenses appréciables ont été engagées pour publiciser le sondage. Comme nous l’avons déjà signalé, il a fait l’objet de peu de publicité. Par ailleurs, les frais juridiques ne pouvaient être très élevés. La majeure partie du montant de 320 000 $ doit donc avoir été versée aux gens qui ont élaboré et mis en œuvre le sondage pour le compte du chef et des conseillers.
[34] Le document du sondage intitulé [traduction] « Questionnaire de consultation des membres de la Première Nation de Bearspaw 2010 », a été déposé en preuve comme pièce jointe à l’affidavit souscrit le 4 janvier 2011 par M. Pelletier. Il contient treize questions. Les questions un et deux visent à savoir si les membres sondés sont d’accord pour que les candidats aux postes de chef et de conseillers soient tenus de se soumettre à une enquête de sécurité et de fournir une attestation certifiant qu’ils ne souffrent d’aucune dépendance aux drogues ou à l’alcool. La question trois vise à savoir si les personnes consultées sont d’accord pour prolonger de deux à quatre ans le mandat du chef. La question quatre pose la même question en ce qui concerne le mandat des conseillers. La question cinq porte sur une condition préalable prévoyant que tout candidat doit être membre de la bande depuis au moins cinq ans. Les questions six et sept visent à savoir si les personnes consultées sont d’accord pour que les membres du Comité consultatif des aînés fassent subir une épreuve théorique aux candidats pour vérifier s’ils connaissent bien les coutumes de la bande de Stoney et les divers services administratifs de l’administration tribale de Stoney et s’ils parlent couramment l’anglais et le stoney.
[35] Les questions huit et neuf portent sur le lieu de résidence des électeurs de la collectivité d’Eden Valley et d’ailleurs, et sur l’obligation pour le chef d’être un résident de Morley immédiatement après son élection. Voici le texte des questions 10 et 11 :
[traduction]
Si les résultats de l’enquête démontrent que la majorité des membres de Bearspaw souhaitent la prorogation du mandat du chef prévu par le Règlement électoral de la Première Nation de Bearspaw ainsi qu’il est envisagé dans le sondage, êtes‑vous d’accord pour que ces modifications soient approuvées et mises en œuvre par le chef et les conseillers avant les prochaines élections prévues pour décembre 2010? Dans l’affirmative, il n’y aurait pas d’élection au poste de chef en décembre 2010 et le chef demeurerait en poste jusqu’en décembre 2011 ou 2012 à la condition de fournir des copies écrites du rapport de vérification de ses antécédents criminels et une attestation certifiant qu’il ne souffre d’aucune dépendance aux drogues ou à l’alcool au Comité consultatif des aînés de Bearspaw pour qu’il les examine et les approuve s’ils sont tenus de le faire par suite du sondage communautaire de 2010.
Si les résultats de l’enquête démontrent que la majorité des membres de Bearspaw souhaitent la prorogation du mandat des conseillers prévu par le Règlement électoral de la Première Nation de Bearspaw ainsi qu’il est envisagé dans le sondage, êtes‑vous d’accord pour que ces modifications soient approuvées et mises en œuvre par le chef et les conseillers avant les prochaines élections prévues pour décembre 2010? Dans l’affirmative, il n’y aurait pas d’élection aux postes de conseillers en décembre 2010 et les conseillers demeureraient en poste jusqu’en décembre 2011 ou 2012 à la condition de fournir des copies écrites du rapport de vérification de leurs antécédents criminels et une attestation certifiant qu’ils ne souffrent d’aucune dépendance aux drogues ou à l’alcool de au Comité consultatif des aînés de Bearspaw pour qu’il les examine et les approuve s’ils sont tenus de le faire par suite du sondage communautaire de 2010. [Non souligné dans l’original.]
[36] Les deux dernières questions invitaient les personnes sondées à soumettre leurs suggestions ou leurs idées afin d’améliorer la gouvernance de la PNB et à faire connaître leurs principales préoccupations. Le paragraphe suivant figurait à la fin du questionnaire :
[traduction]
Nous vous demandons de faire parvenir toutes les réponses signées et documentées au présent sondage au Comité consultatif des aînés de Bearspaw et aux conseillers juridiques de Bearspaw au plus tard le 30 juin 2010 à la suite de quoi le chef et les conseillers exerceront leur pouvoir discrétionnaire de mettre en œuvre ces modifications immédiatement ou de les soumettre au vote au cours des élections de décembre 2010. [Non souligné dans l’original.]
[37] Comme nous l’avons déjà signalé, il a été mis fin au sondage seulement lorsque le chef et les conseillers ont estimé qu’ils avaient obtenu un nombre suffisant de réponses. Il a fallu attendre un mois de plus que prévu. Les résultats du sondage ont ensuite été compilés par les avocats de la bande pour être ensuite présentés au chef et aux conseillers le 9 août 2010. Le cabinet d’avocats a également résumé les observations reçues en réponse aux questions invitant les personnes sondées à faire connaître leurs idées et leurs préoccupations. La plupart portaient sur la santé, l’emploi et le logement. Les membres ont également indiqué qu’ils souhaitaient que le chef et les conseillers soient davantage présents dans la collectivité de manière à pouvoir leur formuler leurs préoccupations.
[38] Plus de 80 % des 420 personnes qui ont répondu au sondage ont exprimé leur appui aux propositions portant sur la vérification des antécédents criminels, les attestations relatives à la dépendance envers l’alcool et les drogues, les tests permettant de vérifier les connaissances des candidats au sujet des coutumes et des services administratifs de la bande ainsi que leurs connaissances linguistiques en anglais et en stoney. Les personnes sondées ont appuyé avec une nette majorité les changements proposés aux conditions d’éligibilité relatives à la qualité de membre et à la résidence.
[39] En ce qui concerne la prorogation du mandat du chef, 16 %, ou 67 répondants, ont appuyé l’idée d’un mandat de trois ans, 41 %, ou 172 membres, étaient en faveur d’un mandat de quatre ans, et 40 %, ou 168 membres, souhaitaient le statu quo. En réponse à la question 10, 65,2 % des répondants ont indiqué qu’ils étaient d’accord pour que les modifications apportées au mandat du chef soient approuvées et mises en œuvre par le chef et les conseillers avant la prochaine élection si la majorité des membres étaient d’accord. Si l’on interprète les résultats littéralement, la majorité des répondants au questionnaire ont approuvé la prorogation du mandat, mais seulement une pluralité d’entre eux était en faveur d’un mandat de quatre ans.
[40] De même, à la réponse à la question 11, 56 % des répondants ont indiqué être d’accord pour qu’il soit immédiatement donné effet à la prorogation du mandat des conseillers si la majorité appuyait ce changement. Toutefois, alors que 14,3 % des membres approuvaient un mandat de trois ans et que 29 % d’entre eux étaient d’accord avec un mandat de quatre ans dans le cas des conseillers, 53 % souhaitaient que le mandat de deux ans des conseillers ne soit pas prolongé.
[41] Le chef et deux des quatre conseillers ont adopté les résultats du sondage lors de l’assemblée du 9 août 2010. Ils ont signé une RCB qui prévoyait d’une part la prorogation du mandat du chef de deux à quatre ans, et fixait la date de leur élection au 9 décembre 2012, et d’autre part le maintien de la durée actuelle du mandat des conseillers, soit deux ans, et fixait la date de leur élection au 9 décembre 2010. La RCB prévoyait que l’on adopterait un règlement électoral officiel pour l’élection des conseillers qui tiendrait compte des résultats du sondage. Seulement une poignée de membres étaient présents lors de cette assemblée. Un communiqué de presse annonçant les résultats et déclarant que le règlement électoral de la Première Nation de Bearspaw serait modifié a été publié et distribué le 10 septembre 2010.
[42] Le 14 octobre 2010, trois des conseillers ont signé une résolution prorogeant leur mandat ainsi que celui du chef de deux à quatre ans. Le chef était présent, mais il n’a pas signé la résolution. Dans son affidavit, il affirme qu’il appuyait la décision de proroger la durée du mandat des conseillers et que le fait qu’il n’a pas signé est sans importance. Il déclare qu’il a interprété les résultats du sondage comme constituant une majorité en faveur de la prorogation du mandat du chef et des conseillers. M. Baptiste, ancien chef et conseiller, et Gilbert Francis, ancien conseiller, ont tous les deux témoigné que suivant la coutume de Stoney, pour être valide, une RCB nécessitait la signature du chef et de deux conseillers.
[43] Le 14 octobre 2010, une RCB a modifié le règlement électoral coutumier en fixant à décembre 2012 la date de la tenue des prochaines élections, incorporant ainsi la prorogation des mandats du chef et des conseillers, et de façon à donner effet aux autres modifications proposées dans le questionnaire de sondage. La RCB prévoyait que les nouvelles exigences en matière de compétences linguistiques et de connaissances culturelles devaient être vérifiées au moyen de tests administrés par le directeur général des élections et par des aînés nommés par ce dernier. Le directeur général des élections devait être désigné par le chef et les conseillers. Comme nous l’avons déjà fait remarquer, au moment de la signature de la RCB le 14 octobre 2010, quatre des cinq aînés présents étaient les grands‑parents du chef.
[44] Il n’y a pas eu de communication directe entre le chef et les conseillers et les membres de la PNB et aucune assemblée publique n’a été tenue pour informer l’électorat que les élections de 2010 étaient annulées et que le chef et les conseillers avaient prorogé leur mandat de deux ans. Des copies du communiqué de presse ont été mises à la disposition des intéressés dans les bureaux de la bande mais elles n’ont pas été distribuées dans chaque foyer. Il semble qu’aucune autre mesure n’a été prise pour informer les membres. Quoi qu’il en soit, la population a été mise au courant des mesures adoptées par le chef et les conseillers, ce qui a conduit à des manifestations et à des blocages de routes à Eden Valley et à Morley. Une partie importante de l’électorat de la PNB (297 personnes, soit plus du tiers) a signé une pétition s’opposant à la procédure qui avait été suivie.
[45] Aucune élection n’a eu lieu le 9 décembre 2010. Un avis de demande de contrôle judiciaire a été déposé le 16 décembre 2011. Un avis modifié a été déposé le 9 février 2011 conformément à l’ordonnance du protonotaire chargé de la gestion de l’instance.
[46] Lors de l’examen de la présente demande à Calgary, plus d’une centaine de membres adultes de la collectivité étaient présents pour manifester leur intérêt en ce qui concerne les questions soumises à la Cour.
QUESTIONS EN LITIGE
[47] Il ne fait pas de doute, selon la jurisprudence, que la Cour fédérale a compétence pour procéder au contrôle des décisions et des actes du chef et des conseillers, étant donné qu’ils constituent un « office fédéral » au sens de l’article 2 de la Loi sur les Cours fédérales. Ces décisions relèvent également de la compétence de la Cour suivant l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales (Sparvier c. Bande indienne Cowessess no 73, [1993] 3 C.F. 142 (QL), 13 Admin. L.R. (2d) 266, au paragraphe 13; Angus c. Première nation des Chipewyan des Prairies, 2008 CF 932, 334 F.T.R. 187 au paragraphe 29; Vollant c. Sioui, 2006 CF 487, 295 F.T.R. 48 au paragraphe 25; Gabriel c. Canatonquin, [1978] 1 C.F. 124 au paragraphe 10; conf. par Canatonquin c. Gabriel, [1980] 2 C.F. 792 (C.A.F.)).
[48] Les parties ne s’entendent pas sur ce qui constitue l’objet de la présente demande. Les défendeurs ont soulevé à titre préliminaire la question de savoir si la demande respectait les exigences du paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales et de l’article 302 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106. Les défendeurs affirment qu’il existe plusieurs décisions du chef et des conseillers susceptibles de faire l’objet d’un contrôle de la part de notre Cour, y compris l’approbation du sondage en date du 12 mai 2010, l’adoption de la RCB du 9 août 2010 prorogeant le mandat du chef et de la RCB du 14 octobre 2010 prorogeant le mandat du chef et des conseillers et modifiant le règlement électoral coutumier de 2008. Les défendeurs soutiennent que les demandeurs n’ont pas demandé le contrôle judiciaire de l’une ou l’autre de ces décisions dans les délais prescrits. Ils signalent que les demandeurs n’ont jamais demandé de prorogation de délai et qu’ils n’ont pas demandé l’autorisation que leur demande de contrôle judiciaire porte sur plusieurs décisions, comme l’exige l’article 302 des Règles.
[49] Les demandeurs affirment qu’il n’y a pas de décision unique en l’espèce. Ils soutiennent que la demande de contrôle judiciaire porte sur les actes du chef et des conseillers qui ont conduit à l’annulation du scrutin de 2010 et à la prorogation de leur mandat jusqu’en 2012. À titre subsidiaire, les demandeurs affirment que, si une décision particulière a été prise, elle n’a jamais été communiquée par le chef et les conseillers aux membres vivant dans la réserve ou hors réserve, que ce soit avant ou après la date d’élection de décembre. La Cour ne peut donc pas déclarer que la demande a été présentée après l’expiration des délais prescrits.
[50] Les parties ont répondu à l’argument des demandeurs concernant l’atteinte aux droits que leur reconnaît la Charte. Il est de jurisprudence constante que la Cour doit éviter, en matière constitutionnelle, toute déclaration inutile et qu’elle n’est pas obligée de répondre aux questions constitutionnelles si elle peut disposer de l’affaire sans le faire (Tremblay c. Daigle, [1989] 2 R.C.S. 530, à la page 571; R. c. Smoke‑Graham, [1985] 1 R.C.S. 106, à la page 121). J’en suis venu à la conclusion que la présente affaire pouvait être jugée à la lumière des principes de droit administratif et du droit coutumier, de sorte que j’estime qu’il n’est pas nécessaire d’examiner les questions relatives à la Charte soulevées par les demandeurs, et j’ai informé les avocats en conséquence à l’audience.
[51] À mon avis, les principales questions de fond sont les suivantes :
1. Le défaut de tenir des élections en 2010 et la prorogation du mandat du chef et des conseillers contrevenaient‑ils à la coutume de la PNB?
2. La prorogation du mandat du chef et des conseillers a‑t‑elle eu pour effet de nier aux demandeurs leur droit à l’équité procédurale?
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES APPLICABLES
[52] Aux termes de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour fédérale connaît de toute demande de contrôle judiciaire. Voici les dispositions pertinentes de cet article :
18. (1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
18. (1) Subject to section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou
de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment
de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral.
(b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney
General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal.
[53] Le paragraphe 18.1(1) dispose :
18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l’objet de la demande.
18.1 (1) An application for judicial review may be made by the Attorney General of
Canada or by anyone directly affected by the matter in respect of which relief is sought.
[54] Le paragraphe 18.1(2) de la Loi sur les Cours fédérales fixe le délai dans lequel la demande de contrôle judiciaire d’une décision d’un office fédéral doit être présentée :
(2) Les demandes de contrôle judiciaire sont à présenter dans les trente jours qui suivent la
première communication, par l’office fédéral, de sa décision ou de son ordonnance au bureau du sous‑procureur général du Canada ou à la partie concernée, ou dans le délai supplémentaire qu’un juge de la Cour fédérale peut, avant ou après l’expiration de ces trente jours, fixer ou accorder.
(2) An application for judicial review in respect of a decision or an order of a federal board, commission or other tribunal shall be made within 30 days after the time the decision or order was first communicated by the federal board, commission or other tribunal to the office of the Deputy Attorney General of Canada or to the party directly affected by it, or within any further time that a judge of the Federal Court may fix or allow before or after the end of those 30 days.
[55] Les paragraphes 18.1(3) et (4) définissent les pouvoirs de la Cour fédérale lorsqu’elle est saisie d’une demande de contrôle judiciaire ainsi que les motifs justifiant l’exercice de ces pouvoirs :
(3) Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
(3) On an application for judicial review, the Federal Court may
a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refusé d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable;
(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer e