Québec (Procureur général) c. Lacombe

Québec (Procureur général) c. Lacombe
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-10-15
Référence neutre
2010 CSC 38
Recueil
[2010] 2 RCS 453
Numéro de dossier
32608
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32608
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453
Date : 20101015
Dossier : 32608
Entre :
Procureur général du Québec
Appelant
et
Anabelle Lacombe, Jacques Picard, 3845443 Canada inc.
et Canadian Owners and Pilots Association
Intimés
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Nouveau‑Brunswick, procureur général de la Colombie‑Britannique, Municipalité de Sacré‑Cœur et Autorité aéroportuaire du Grand Toronto
Intervenants
Traduction française officielle : Motifs de la juge en chef McLachlin
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 68)
Motifs concordants en partie :
(par. 69 à 74)
Motifs dissidents :
(par. 75 à 187)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
Le juge LeBel
La juge Deschamps
______________________________
Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38, [2010] 2 R.C.S. 453
Procureur général du Québec Appelant
c.
Anabelle Lacombe, Jacques Picard,
3845443 Canada Inc. et
Canadian Owners and Pilots Association Intimés
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général du Nouveau‑Brunswick,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
Municipalité de Sacré‑Cœur et
Autorité aéroportuaire du Grand Toronto Intervenants
Répertorié : Québec (Procureur général) c. Lacombe
2010 CSC 38
No du greffe : 32608.
2009 : 14 octobre; 2010 : 15 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Aéronautique — Pouvoirs accessoires — Règlement municipal interdisant la construction d’aérodromes sur un lac et sur une grande partie du territoire de la municipalité — Société exploitant un aérodrome sur le lac en violation du règlement — Le règlement est‑il un texte législatif provincial valide? — Le règlement se rattache‑t‑il, de par son caractère véritable, à la compétence fédérale sur l’aéronautique? — Si oui, le règlement est‑il valide en vertu de la doctrine des pouvoirs accessoires? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 .
Depuis 2005, une société exploite une entreprise d’excursions aériennes sur le lac Gobeil dans la municipalité de Sacré‑Cœur. Elle a obtenu du ministère fédéral des Transports une licence, délivrée conformément aux règlements d’application de la Loi sur l’aéronautique, qui l’autorise à offrir ce service, et elle a enregistré son aérodrome conformément au Règlement de l’aviation canadien. Le lac Gobeil accueille les villégiateurs qui s’y adonnent à la pêche, à la baignade et à d’autres activités de plein air. En 1995, le règlement municipal no 210 concernant le zonage, adopté conformément à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme provinciale, a été modifié par le règlement no 260. Aux termes du règlement no 210, le lac Gobeil était situé dans la zone 33‑RF. L’annexe B de ce règlement contient la grille de spécifications du zonage de la municipalité qui indique les usages autorisés dans chaque zone. À l’origine, la grille de spécifications du zonage ne comportait aucune case pour les « hydroaérodromes » ou les « activités aéronautiques ». Le règlement no 260 a morcelé la zone 33‑RF en deux parties, dont l’une a été affectée à la nouvelle zone 61‑RF. Le lac Gobeil est demeuré dans la zone 33‑RF. Le règlement no 260 a en outre ajouté à la grille de spécifications du zonage de la zone 61‑RF la note N‑10 autorisant spécifiquement la construction de radeaux, de quais ou toutes autres structures d’amerrissage des hydravions et d’accueil de leurs passagers. La municipalité a demandé une injonction ordonnant à la société de cesser ses activités aériennes au lac Gobeil au motif que l’exploitation de l’aérodrome et ses activités connexes dans la zone 33‑RF contrevenaient au règlement de zonage. La Cour supérieure a conclu que le texte législatif en cause était un règlement de zonage municipal valide n’ayant que des effets accessoires sur la compétence fédérale en matière d’aéronautique. La Cour d’appel a annulé cette décision, concluant que le règlement, bien que valide, ne pouvait s’appliquer à l’aérodrome en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences.
Arrêt (la juge Deschamps est dissidente) : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell : Si le préambule du règlement no 260 énonce qu’il a pour objet d’assurer un équilibre entre les activités de villégiature et les utilisations plus commerciales des terres, il ressort de la preuve que le véritable objet du règlement n’a aucun lien avec le zonage et ne se rattache à aucun chef de compétence provinciale. Il vise plutôt essentiellement à réglementer l’emplacement des hydroaérodromes dans la municipalité, une matière qui relève de la compétence fédérale exclusive sur l’aéronautique. Puisque le règlement no 260 concerne, de par son caractère véritable, la réglementation de l’aéronautique, il excède la compétence provinciale.
Le règlement no 260 n’est pas sauvegardé par la doctrine des pouvoirs accessoires. Suivant cette doctrine, une disposition qui, de par son caractère véritable, excède la compétence de l’organisme qui l’adopte sera sauvegardée si elle constitue un élément important d’un régime législatif plus vaste qui relève de la compétence de l’organisme qui l’adopte. Le degré d’intégration requis croît en fonction de la gravité de l’empiétement. Si la législation contestée n’empiète que légèrement sur la compétence de l’autre ordre de gouvernement, l’existence d’un lien rationnel et fonctionnel doit être démontrée. Plus le degré d’empiétement est important, plus il s’impose de procéder à une appréciation du niveau d’intégration requis en fonction du critère de la nécessité. Le règlement no 260 ne constitue pas un empiétement grave dans la sphère de compétence fédérale et le critère du lien rationnel et fonctionnel est applicable. Pour qu’il soit satisfait à ce critère, une mesure législative à première vue invalide doit compléter le régime législatif et non simplement y suppléer. De par son lien rationnel et fonctionnel, la mesure doit favoriser la réalisation des objectifs du régime législatif valide dans lequel elle s’inscrit. Même si le règlement no 210 est une mesure législative généralement valide relative à l’aménagement du territoire, l’interdiction générale des aérodromes dans la zone 33‑RF qu’introduit le règlement no 260 n’a pas de lien rationnel et fonctionnel avec le règlement no 210. Un examen attentif des objets et des effets du règlement no 260 révèle que celui‑ci ne favorise pas la réalisation des objectifs de la réglementation sur le zonage en général ou du règlement no 210 en particulier. Le règlement no 260 a été adopté afin de préserver l’atmosphère de villégiature du lac Gobeil et des zones semblables. Or, ce règlement ne se borne pas à interdire les aérodromes dans les zones de villégiature. Il interdit plutôt les aérodromes dans l’ensemble de la municipalité, ce qui touche diverses utilisations du territoire. L’absence de lien entre le règlement no 260 et les objectifs généraux de zonage du règlement no 210 est confirmée par l’absence de lien entre la nature des zones visées et l’interdiction des aérodromes. Le règlement no 260 vise à réglementer l’emplacement des aérodromes sans tenir compte du régime sous‑jacent en matière d’aménagement du territoire. Il ne s’agit pas d’une mesure législative de zonage, mais plutôt d’une interdiction autonome. Ce règlement traite des parcelles semblables de manière différente, et des parcelles différentes de manière semblable, contrevenant ainsi au principe premier de la législation sur le zonage.
Le règlement no 260 ne peut être interprété comme levant tout simplement, dans la zone 61‑RF, l’interdiction générale d’exploiter un aérodrome que pouvait déjà prévoir le règlement no 210. Le libellé du règlement no 210 n’indique nullement qu’avant la modification, les aérodromes étaient généralement interdits dans la zone 33‑RF, et la conduite des habitants du village après l’adoption du règlement no 210 contredit l’affirmation suivant laquelle ils auraient vu dans ce règlement une interdiction des aérodromes au lac Gobeil. Enfin, la province a reconnu que le règlement no 260 avait pour effet d’interdire la construction d’hydroaérodromes au lac Gobeil. Quoi qu’il en soit, si le règlement no 210 avait eu pour effet d’interdire les hydroaérodromes, il aurait été inapplicable dans la mesure de cette interdiction en vertu de la doctrine de l’exclusivité des compétences. Une interdiction des aérodromes, même dans le cadre d’une vaste catégorie d’usages du territoire, constituerait une restriction inacceptable des choix législatifs du Parlement. Cette interdiction aurait pour effet de porter atteinte au cœur du pouvoir fédéral en matière d’aéronautique.
Le juge LeBel : Au sens de la doctrine de la protection des compétences, la décision de la municipalité de permettre le décollage et l’amerrissage des hydravions sur un lac plutôt qu’un autre dans son territoire représentait un exercice valable de son pouvoir en matière d’aménagement du territoire et ne constituait pas une intrusion d’importance significative dans le cœur de la compétence fédérale sur l’aéronautique. Toutefois, un conflit d’application existe entre les droits accordés par le certificat d’exploitation aérienne délivré par l’administration fédérale, notamment à l’égard du lieu d’exploitation de l’entreprise, et le règlement municipal, qui interdit toute exploitation au lieu prévu par le certificat. En conséquence, la doctrine de la prépondérance des lois fédérales joue en faveur des intimés et empêche l’application du règlement municipal à leur activité.
La juge Deschamps (dissidente) : Les activités aériennes étaient prohibées dans la zone 33‑RF depuis l’adoption du règlement no 210 en 1993. L’interprétation selon laquelle l’objet du règlement no 260 est de réglementer l’emplacement des hydroaérodromes sur le territoire de la municipalité n’est soutenue ni par le sens ordinaire des mots employés dans le règlement de zonage ni par la preuve. De fait, elle est contredite par la déclaration du directeur général de la municipalité selon laquelle, outre son intention d’accorder une autorisation spéciale dans une nouvelle zone 61‑RF, la municipalité entendait non pas imposer une nouvelle interdiction mais plutôt confirmer l’interdiction dans la zone 33‑RF des activités aériennes. Jamais la Cour ne s’est sentie liée par une interprétation en droit avancée par une partie ou par une soi‑disant concession sur une question de droit.
Sur le plan de la validité constitutionnelle au regard du partage fédératif des compétences, l’emplacement des aérodromes, en tant que matière factuelle, présente un double aspect en ce qu’il peut être appréhendé à partir de deux perspectives juridiques différentes : (1) une perspective plus large, à savoir le zonage dans l’exercice du pouvoir exclusif des provinces de légiférer relativement aux institutions municipales; (2) une perspective plus étroite, à savoir la réglementation des aérodromes dans l’exercice de la compétence législative fédérale exclusive sur l’aéronautique. L’examen de validité constitutionnelle commande au préalable la détermination du caractère véritable de la norme établie par la disposition en litige, non pas celui d’un ensemble de faits donnés, car des situations factuelles peuvent validement être abordées selon deux perspectives normatives différentes. La seule démonstration qu’une norme adoptée par un ordre de gouvernement se rattache, dans son essence, à une compétence exclusive de l’autre ordre de gouvernement mettra souvent fin à l’examen de la validité.
En l’espèce, le règlement de zonage dans son ensemble est valide. S’il peut avoir pour effet, dans une zone donnée, d’interdire ou de permettre l’utilisation d’aéronefs au sol ou sur l’eau ou l’exploitation d’une forme d’aérodrome ou d’une autre, une telle situation résulte d’abord et avant tout de la décision d’autoriser ou non, sur une base exclusive, des types d’usages donnés. Or, l’aménagement du territoire municipal au moyen de l’autorisation de classes d’usages relève du pouvoir exclusif des provinces de légiférer relativement aux institutions municipales et n’a pas comme caractère véritable de régir une matière qui relèverait principalement de la compétence fédérale sur l’aéronautique, comme ce serait le cas de normes portant spécifiquement ou directement sur les conditions de décollage d’aéronefs ou encore sur l’emplacement des aérodromes.
Par l’effet de la note N‑10 qu’il introduit, cependant, le règlement no 260 vise directement les hydravions et les hydroaérodromes, car l’indication de la note sur la grille de spécifications du règlement de zonage autorise spécialement les activités aériennes dans la zone 61‑RF. Puisque le mécanisme de la note N‑10 est en apparence invalide, il convient de vérifier s’il doit être tenu pour valide en application de la doctrine de la compétence accessoire. Le critère applicable est celui de la simple fonctionnalité, car il est question d’une permission et parce que la norme, ne visant que l’emplacement des hydroaérodromes, ne constitue qu’un débordement mineur sur la compétence législative fédérale. Compte tenu de la souplesse accrue que permet l’autorisation spéciale fondée sur la note N‑10 par rapport à la relative rigidité du mécanisme des classes d’usages, les dispositions contestées entretiennent un lien fonctionnel avec le règlement de zonage dans son ensemble. Elles sont valides en tant qu’exercice délégué d’une compétence accessoire à la compétence relative aux institutions municipales.
La démonstration requise pour obtenir une déclaration d’inapplicabilité des dispositions en cause en vertu de la doctrine de la protection des compétences exclusives n’a pas été faite. Cette doctrine vise à protéger les compétences d’un ordre de gouvernement contre certains effets de normes valides de l’autre ordre. Parce qu’elle est peu compatible avec le fédéralisme coopératif et qu’elle a exercé une pression centralisatrice sur la fédération canadienne qu’elle tend à rendre asymétrique, cette doctrine ne devrait en principe servir qu’à la protection du cœur d’une compétence qui a déjà été reconnu par la jurisprudence. Elle ne saurait toutefois être limitée à la protection des compétences fédérales. De plus, le fait qu’une norme soit valide parce que son objet présente un double aspect ne change rien aux conditions d’application de la doctrine de la protection des compétences exclusives, car l’application du double aspect n’altère en rien le caractère exclusif d’une compétence. La compétence fédérale exclusive sur l’aéronautique possède un cœur protégé, et l’emplacement des aéroports et aérodromes en fait partie. En présence d’un conflit, il faut déterminer s’il y a entrave aux activités qui se trouvent au cœur de la compétence exclusive. Le critère est celui de l’entrave aux activités, et non celui de la simple atteinte au cœur de la compétence protégée. L’analyse doit porter sur les effets concrets de la mesure législative contestée.
En l’espèce, rien n’indique comment ou pourquoi l’application aux aérodromes de normes municipales valides concernant l’aménagement du territoire peut entraver les activités des entreprises aéronautiques. En tant que matière factuelle, l’emplacement des aérodromes coïncide avec un type de décision relevant des activités aériennes de petite envergure. Le fonctionnement de la petite aviation requiert une surface suffisante pour aménager un aérodrome. Or, il est avéré que la réglementation municipale fait une juste place à ces activités. Non seulement sont‑elles spécialement autorisées dans la zone 61‑RF, mais elles sont aussi autorisées indirectement dans au moins une autre zone. Enfin, l’édification d’un aérodrome conformément au zonage municipal ou agricole ne limite en rien la possibilité qu’il puisse servir à des atterrissages ou amerrissages d’urgence.
La prépondérance des textes fédéraux ne saurait non plus être invoquée à l’encontre de la réglementation municipale en litige. La doctrine de la prépondérance ne peut intervenir que lorsque l’incompatibilité entre une norme fédérale et une norme provinciale est telle qu’il y a un conflit réel. Le principe constitutionnel non écrit qu’est le fédéralisme ainsi que ses principes sous‑jacents que sont le fédéralisme coopératif et la subsidiarité militent en faveur d’une conception rigoureuse de la notion de conflit : soit il est impossible d’obéir à la norme d’un ordre de gouvernement sans enfreindre celle de l’autre ordre (« conflit d’application »), soit l’obéissance à la norme contrecarre l’objectif du législateur fédéral (« conflit d’objectifs législatifs »). Pour qu’il y ait conflit d’objectifs, il est nécessaire qu’il y ait restriction à l’exercice d’un droit (right) conféré positivement par une norme, par opposition à une simple faculté. De plus, il faut que l’interdiction provinciale en cause soit, sinon identique, du moins de même nature que l’interdiction à laquelle le droit (right) positif d’origine fédérale ne peut que déroger.
Il n’y a pas, en l’espèce, conflit d’application entre le règlement no 210 et la législation fédérale en matière d’aéronautique, car il est possible de se conformer au règlement municipal sans enfreindre les textes fédéraux. Le fait de se conformer au règlement no 210 n’a pas non plus pour effet d’entraver la réalisation d’un objectif poursuivi par le Parlement. La législation fédérale ne confère aucun droit positif avec l’exercice duquel la réglementation municipale serait incompatible. La procédure d’enregistrement des aérodromes prescrite par règlement ne fait que donner droit à la publication de certains renseignements relatifs aux aérodromes. Pour sa part, le certificat d’exploitation aérienne autorise certes l’exploitation de certains types d’aéronefs afin d’offrir des services aériens commerciaux à certaines conditions, mais il ne confère aucun droit positif d’exploiter des aéronefs ou une entreprise de travail aérien sur un territoire donné.
En somme, les dispositions contestées du règlement no 210 sont valides, applicables et opérantes. D’ailleurs, les gouvernements qui sont le plus près des citoyens et qui sont compétents en matière d’aménagement du territoire doivent disposer d’une marge de manœuvre raisonnable pour intervenir en cas d’inaction ou d’indifférence du gouvernement central. Il y a quelque chose de fondamentalement incohérent dans l’interprétation des règles du fédéralisme canadien si, en l’absence de toute entrave véritable à des activités relevant au cœur d’une compétence fédérale protégée ou en l’absence de mesure législative fédérale incompatible, une municipalité ne peut prescrire des limites raisonnables pour faire en sorte que les usagers du territoire s’adonnent à des usages compatibles les uns avec les autres.
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin
Arrêts appliqués : Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292; R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146; Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2000 CSC 21, [2000] 1 R.C.S. 494; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Papp c. Papp, [1970] 1 O.R. 331; arrêts mentionnés : Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Attorney‑General for Ontario c. Canada Temperance Federation, [1946] A.C. 193; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Air Canada c. Ontario (Régie des alcools), [1997] 2 R.C.S. 581; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Attorney General of Nova Scotia c. Attorney General of Canada, [1951] R.C.S. 31; St. Catharines Milling and Lumber Co. c. The Queen (1887), 13 R.C.S. 577; Attorney‑General of Ontario c. Attorney‑General for the Dominion of Canada, [1894] A.C. 189; Grand Trunk Railway Company of Canada c. Attorney‑General of Canada, [1907] A.C. 65; Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for British Columbia, [1930] A.C. 111; Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for the Province of Quebec, [1947] A.C. 33; Fowler c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 213; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Nykorak c. Attorney General of Canada, [1962] R.C.S. 331; Gold Seal Ltd. c. Attorney‑General for the Province of Alberta (1921), 62 R.C.S. 424; Attorney General of Canada c. C.P.R., [1958] R.C.S. 285; R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd., [1980] 1 R.C.S. 695; Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9; R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940; Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445; Kirkbi AG c. Gestions Ritvik Inc., 2005 CSC 65, [2005] 3 R.C.S. 302; Ontario Home Builders’ Association c. Conseil scolaire de la région de York, [1996] 2 R.C.S. 929; Young c. Young, [1993] 4 R.C.S. 3; Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice), 2005 CSC 44, [2005] 2 R.C.S. 286; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3.
Citée par le juge LeBel
Arrêt mentionné : Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23, [2007] 2 R.C.S. 86.
Citée par la juge Deschamps (dissidente)
Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3; Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie‑Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), 2001 CSC 52, [2001] 2 R.C.S. 781; R. c. Chaisson, 2006 CSC 11, [2006] 1 R.C.S. 415; R. c. Sappier, 2006 CSC 54, [2006] 2 R.C.S. 686; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23, [2007] 2 R.C.S. 86; Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146; Kirkbi AG c. Gestions Ritvik Inc., 2005 CSC 65, [2005] 3 R.C.S. 302; R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Commission du Salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767; Smith c. The Queen, [1960] R.C.S. 776; Law Society of British Columbia c. Mangat, 2001 CSC 67, [2001] 3 R.C.S. 113; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, [2001] 2 R.C.S. 241; St‑Louis c. Commission de protection du territoire agricole du Québec, [1990] R.J.Q. 322; Re Orangeville Airport Ltd. and Town of Caledon (1976), 11 O.R. (2d) 546; Venchiarutti c. Longhurst (1992), 8 O.R. (3d) 422; Air Canada c. Ontario (Régie des alcools), [1997] 2 R.C.S. 581; Greater Toronto Airports Authority c. Mississauga (City) (2000), 50 O.R. (3d) 641, autorisation d’appel refusée, [2001] 1 R.C.S. ix; Re Walker and Minister of Housing for Ontario (1983), 41 O.R. (2d) 9; Canadian Pacific Railway Co. c. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367; John Deere Plow Co. c. Wharton, [1915] A.C. 330; Great West Saddlery Co. c. The King, [1921] 2 A.C. 91; Attorney‑General for Manitoba c. Attorney‑General for Canada, [1929] A.C. 260; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927.
Lois et règlements cités
Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C‑27.1.
Commonwealth of Australia Constitution Act, art. 51(xxxix).
Constitution of the United States of America, art. I, § 8, al. 18.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 , 92 , 92A , 94A , 95 .
Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A‑2, art. 4.9 .
Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A‑19.1, art. 113.
Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C‑19.
Municipalité de Sacré‑Cœur, Règlement no 209, Règlement relatif aux permis et certificats, aux conditions préalables à l’émission de permis de construction, ainsi qu’à l’administration des règlements de zonage, de lotissement et de construction (1993), art. 4.1, 4.2 [mod. no 260, 1995].
Municipalité de Sacré‑Cœur, Règlement no 210, Règlement de zonage (1993), art. 2.2, 4.1, 4.2, ann. B [mod. no 260, 1995].
Municipalité de Sacré‑Cœur, Règlement no 211, Règlement de lotissement (1993) [mod. no 260, 1995].
Municipalité de Sacré‑Cœur, Règlement no 260, Règlement aux fins de modifier le règlement numéro 209 intitulé « Règlement relatif aux permis et certificats, aux conditions préalables à l’émission de permis de construction, ainsi qu’à l’administration des règlements de zonage, de lotissement et de construction », le règlement numéro 210 intitulé « Règlement de zonage », le règlement numéro 211 intitulé « Règlement de lotissement », de façon à créer la nouvelle zone 61‑RF (1995), préambule, art. 4.1, 4.2.
Règlement de l’aviation canadien, DORS/96‑433, art. 301.03, 302.01, 700.01, 700.02, 702.07, 702.08, 702.09, 702.12, 703.07, 703.16, 704.07, 704.15, 705.07, 705.20.
Doctrine citée
Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet. Droit constitutionnel, 5e éd. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2008.
Côté, Pierre‑André, avec la collaboration de Stéphane Beaulac et Mathieu Devinat. Interprétation des lois, 4e éd. Montréal : Thémis, 2009.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 5th ed. Supp., vol. 1. Scarborough, Ont. : Thomson/Carswell, 2007 (updated 2009, release 1).
Issalys, Pierre, et Denis Lemieux. L’action gouvernementale : Précis de droit des institutions administratives, 3e éd. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2009.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Brossard, Thibault et Vézina), 2008 QCCA 426, [2008] R.J.Q. 598, SOQUIJ AZ-50478099, [2008] J.Q. no 1595 (QL), 2008 CarswellQue 8633, qui a infirmé une décision de la Cour supérieure, 2006 QCCS 1171, [2006] R.D.I. 320, SOQUIJ AZ-50359210, [2006] J.Q. no 1948 (QL), 2006 CarswellQue 1973. Pourvoi rejeté, la juge Deschamps est dissidente.
Alain Gingras et Sébastien Rochette, pour l’appelant.
Mathieu Quenneville et Yvan Biron, pour les intimés Anabelle Lacombe, Jacques Picard et 3845443 Canada Inc.
Pierre J. Beauchamp, Dan Cornell et Emma Beauchamp, pour l’intimée Canadian Owners and Pilots Association.
Ginette Gobeil et Claude Joyal, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Hart M. Schwartz et Josh Hunter, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
R. Richard M. Butler et Jean M. Walters, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Mahmud Jamal, pour l’intervenante l’Autorité aéroportuaire du Grand Toronto.
Personne n’a comparu pour l’intervenante la municipalité de Sacré‑Cœur.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell rendu par
La Juge en chef —
I. Introduction
[1] Les eaux du lac Gobeil sont depuis peu troublées par un conflit. Cherchant à préserver leur tranquillité, les villégiateurs de cet endroit rustique ont incité leur gouvernement municipal à interdire un aérodrome sur le lac. Anabelle Lacombe et Jacques Picard, les exploitants de cet aérodrome, ont contesté la validité de l’interdiction, soutenant que la détermination de l’emplacement des aérodromes relève de la compétence exclusive du Parlement fédéral. Ainsi, la Cour est saisie de l’avenir de l’aéronautique au lac Gobeil dans une question de fédéralisme qui oppose l’intérêt municipal dans l’aménagement du territoire et l’intérêt national dans un système unifié de réglementation aérienne.
[2] À l’instar du pourvoi connexe Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536 (« COPA »), le présent pourvoi oppose la réglementation provinciale sur le zonage et la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Comme dans cette autre affaire, la Cour doit déterminer si la législation provinciale sur le zonage est valide; dans l’affirmative, elle doit ensuite déterminer si la doctrine de l’exclusivité des compétences empêche l’application de la loi provinciale, et enfin, si la doctrine de la prépondérance fédérale* l’emporte sur la loi provinciale en matière de zonage.
[3] Je conclus que les dispositions contestées de la loi provinciale en cause excèdent la compétence de la province et sont ultra vires. En outre, j’estime qu’elles ne sont pas suffisamment intégrées à un régime législatif valide pour qu’elles puissent être sauvegardées par la doctrine des pouvoirs accessoires. Ainsi, ces dispositions de la loi provinciale sont invalides. Puisque je suis parvenue à cette conclusion, il n’est pas nécessaire que j’examine l’application de la doctrine de l’exclusivité des compétences ou la doctrine de la prépondérance fédérale, lesquelles sont analysées dans COPA. Bien que mon raisonnement soit quelque peu différent, j’estime, comme la Cour d’appel du Québec, que la prétention de la province ne peut prévaloir. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi et d’atténuer l’effet du règlement municipal de sorte qu’il ne s’applique pas aux aérodromes.
II. Les faits
[4] Mme Lacombe et M. Picard sont les administrateurs d’une société qui exploite une entreprise d’excursions aériennes. En 2002, la société a commencé ses activités au lac Long, et en 2005, elle s’est déplacée au lac Gobeil où se trouvait le chalet de Mme Lacombe et M. Picard. Au lac Gobeil, les villégiateurs s’adonnent à la pêche, à la baignade et à d’autres activités de plein air.
[5] Mme Lacombe et M. Picard ont obtenu du ministère fédéral des Transports une licence les autorisant à offrir, depuis le lac Gobeil, des services commerciaux d’« opérations de travail aérien » et de taxi aérien. Cette licence a été délivrée conformément aux règlements d’application de la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. 1985, ch. A‑2 . La société a enregistré son aérodrome du lac Gobeil conformément au Règlement de l’aviation canadien, DORS/96‑433. Elle a dû fournir au ministère des Transports des renseignements relatifs à l’emplacement, au marquage, au balisage lumineux, à l’utilisation et à l’exploitation de l’aérodrome. Le ministre a alors publié ces renseignements, les rendant ainsi accessibles aux gens du secteur de l’aviation.
[6] En 2006, la municipalité de Sacré‑Cœur a obtenu de la Cour supérieure une injonction ordonnant à Mme Lacombe et à M. Picard de cesser leurs activités aériennes au lac Gobeil, au motif que l’exploitation de l’aérodrome et ses activités connexes contrevenaient au zonage du lac Gobeil.
III. Historique judiciaire
[7] La Cour supérieure du Québec a conclu que le texte législatif en cause est un règlement de zonage municipal valide et n’a que des effets accessoires sur la compétence fédérale en matière d’aéronautique : 2006 QCCS 1171, [2006] R.D.I. 320. La cour a rejeté le moyen de défense soulevé par Mme Lacombe et M. Picard selon lequel les doctrines de l’exclusivité des compétences et de la prépondérance des lois fédérales empêchent l’application, à leur aérodrome, de ce règlement valide.
[8] La Cour d’appel du Québec a accueilli l’appel : 2008 QCCA 426, [2008] R.J.Q. 598. Appliquant l’arrêt de notre Cour Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292, elle a conclu que le règlement, bien que valide, ne pouvait s’appliquer à l’aérodrome de Mme Lacombe et de M. Picard en raison de la doctrine de l’exclusivité des compétences.
IV. Le cadre législatif
A. La loi provinciale
[9] Il est admis que le règlement de zonage actuel interdit l’aviation au lac Gobeil. En raison de la complexité du régime de zonage, il est quelque peu difficile de comprendre pourquoi il en est ainsi. Cependant, l’effet législatif est clair.
[10] L’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme provinciale, L.R.Q., ch. A‑19.1, autorise chaque municipalité à « adopter un règlement de zonage pour l’ensemble [. . .] de son territoire ». Agissant en vertu de ce pouvoir délégué, la municipalité de Sacré‑Cœur a adopté en 1993 un règlement de zonage détaillé.
[11] L’article 4.1 du règlement no 209** interdit à quiconque de construire sans permis. L’article 4.2 dispose qu’il n’est pas nécessaire d’obtenir un permis (1) pour l’érection de bâtiments temporaires, (2) pour l’érection de bâtiments complémentaires dont la construction a été autorisée par un permis antérieur, ou (3) pour les travaux dont le coût de construction n’excède pas 1 000 $. Étant donné que le coût de construction d’un aérodrome excède ce seuil, le règlement no 209 en interdit la construction sans permis, alors que le règlement no 210*** prévoit qu’aucun permis n’est délivré sauf si l’activité visée est autorisée.
[12] L’annexe B du règlement no 210 contient la grille de spécifications du zonage de la municipalité. Cette grille indique les usages autorisés dans chaque zone. Un permis peut être demandé en vue d’un usage particulier autorisé. À l’origine, la grille de spécifications du zonage ne comportait aucune case pour les « hydroaérodromes » ou les « activités aéronautiques ». Les parties au présent pourvoi conviennent qu’en raison de ce silence, on a donné du règlement une interprétation qui permettait les hydroaérodromes, par analogie avec les autres usages approuvés. Le procureur général du Québec présente cette interprétation aux par. 11 et 39 de son mémoire. De plus, les parties ont plaidé cet appel avec la perception commune que le règlement no 210 n’interdisait pas l’amerrissage et le décollage des hydravions à l’endroit en cause et que, pour l’interdire, il fallait nécessairement modifier le règlement no 260****. Cette perception commune ressort tant de leurs arguments écrits que de leurs plaidoyers devant nous. Si l’interprétation qu’il convient de donner à ce règlement peut susciter un débat, la perception commune des parties quant à l’interprétation est plausible et j’estime que notre Cour ne devrait pas examiner cette affaire d’un angle qui ne reflète pas cette perception sur laquelle toutes les prétentions des parties ont été élaborées.
[13] Après l’adoption du règlement no 210, les résidants du lac Gobeil se sont plaints des activités aéronautiques qu’exerçait sur le lac l’exploitant aérien ayant précédé Mme Lacombe et M. Picard. La municipalité a vu là une « opportunité d’agir dans le dossier des hydravions qui fréquentent le Lac Gobeil en vue de trouver une solution à la non‑compatibilité de cette activité commerciale d’hydrobase avec celle de villégiature qu’on y retrouve » (déclaration solennelle de Sarto Simard, directeur général et secrétaire‑trésorier de la municipalité de Sacré‑Cœur, par. 12). C’est ainsi qu’en 1995 la municipalité a adopté le règlement no 260. Le préambule de ce règlement énonce qu’il a pour objet d’assurer un équilibre entre les activités de villégiature et des utilisations plus commerciales des terres.
[14] Le règlement no 260 a modifié le règlement no 210 pour interdire les aérodromes, non seulement dans le secteur de villégiature du lac Gobeil, mais dans un secteur plus étendu de la municipalité qui englobe des terres destinées à diverses utilisations. Aux termes du règlement no 210, le lac Gobeil était situé dans la zone 33‑RF. Le règlement no 260 a morcelé la zone 33‑RF en deux parties, dont l’une a été affectée à la nouvelle zone 61‑RF. Le lac Gobeil est demeuré dans la zone 33‑RF. Le règlement no 260 a en outre ajouté une note, la note N‑10, à la rubrique « Usage spécifiquement autorisé » de la grille de spécifications du zonage de la zone 61‑RF, qui autorisait la construction de radeaux, de quais ou toutes autres structures d’amerrissage des hydravions et d’accueil de leurs passagers. Lorsqu’une activité est expressément autorisée dans une zone (61‑RF) et que la grille de spécifications du zonage à l’égard d’une autre zone (33‑RF) ne mentionne pas cette activité, celle‑ci est interdite dans l’autre zone par l’application de la règle inclusio unius est exclusio alterius. Ainsi, la note N‑10 a eu pour effet d’autoriser la construction d’hydroaérodromes dans la zone 61‑RF et de l’interdire implicitement dans la zone 33‑RF (et dans toute autre zone où l’activité n’est pas expressément autorisée).
[15] Comme le procureur général du Québec l’a reconnu, le règlement no 260 a interdit la construction d’hydroaérodromes au lac Gobeil et dans la plus grande partie de la municipalité.
B. Le régime fédéral
[16] Le gouvernement fédéral réglemente l’aviation dans tout le Canada au moyen de la Loi sur l’aéronautique et de ses règlements d’application. Cette loi traite les différents secteurs de l’industrie de manière différente. Les aérodromes privés, qui nous intéressent en l’espèce, sont régis par un régime permissif et leur emplacement ne requiert aucune autorisation fédérale préalable. Or, dès qu’un aérodrome est enregistré auprès du ministre des Transports, il est assujetti à la réglementation et aux normes de sécurité fédérales.
[17] En l’espèce, Mme Lacombe et M. Picard souhaitaient se livrer à des activités aériennes commerciales; c’est pourquoi ils ont dû tout d’abord obtenir l’autorisation prévue au règlement fédéral. Des documents d’enregistrement ont été exigés; des normes ont été imposées. Le ministre a ensuite accepté les activités projetées par Mme Lacombe et M. Picard et a rendu publique l’existence de l’aérodrome du lac Gobeil à l’intention des autres aviateurs.
V. Questions
[18] Les questions suivantes sont en litige :
1. Les modifications introduites par le règlement no 260 constituent‑elles une législation provinciale valide?
2. Dans l’affirmative, sont-elles inapplicables suivant la doctrine de l’exclusivité des compétences?
3. Si elles sont applicables, les modifications introduites par le règlement no 260 sont‑elles écartées par la législation fédérale suivant la doctrine de la prépondérance fédérale?
VI. Analyse
A. Les modifications introduites par le règlement no 260 constituent‑elles une législation provinciale valide?
[19] La première étape de l’examen relatif à la validité des modifications introduites par le règlement no 260 consiste à dégager leur caractéristique dominante : R. c. Swain, [1991] 1 R.C.S. 933, p. 998; voir aussi Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146, par. 52. C’est ce qu’on appelle la « matière » visée par la législation. Une fois cette matière déterminée, il s’agit ensuite de la rattacher à un ou à plusieurs chefs de compétence législative : Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373,