Bergen c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire)

Bergen c. Canada (Agriculture et Agroalimentaire)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-08-11
Référence neutre
2021 CF 834
Numéro de dossier
P-1-19
Contenu de la décision
Date : 20210811
Dossier : P‑1‑19
Référence : 2021 CF 834
[TRADUCTION FRANÇAISE]
APPEL INTERJETÉ DEVANT L’ÉVALUATEUR
EN VERTU DE LA LOI SUR LA SANTÉ DES ANIMAUX
Ottawa (Ontario), le 11 août 2021
En présence de monsieur le juge Fothergill, évaluateur adjoint
ENTRE :
VICTOR BERGEN ET CHRIS BERGEN
appelants
et
LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE DU CANADA
intimé
JUGEMENT ET MOTIFS
Table des matières
I. Aperçu 3
II. Le contexte 5
III. La décision portée en appel 7
IV. L’historique de l’instance 8
V. La preuve 9
A. Les témoins des appelants 9
B. Les témoins de l’intimé 10
VI. La question en litige 11
VII. Le cadre juridique applicable 11
VIII. L’évaluation du ministre 17
A. Le regroupement en cohortes 17
B. La notation du poids des carcasses chaudes 18
C. La multiplication du poids de la carcasse chaude en kg par 11,50 $ 19
D. Le contrat de l’AWAPCO 19
E. L’estimation des poids vifs 20
F. L’absence de renseignements spécifiques aux animaux 20
G. Les permis de déplacement des cervidés 21
H. Les taux de gestation 22
I. Les indicateurs externes 22
J. L’évaluation des femelles 23
K. L’évaluation des mâles 24
L. Les catégories spéciales d’animaux 25
IX. Les positions des parties 26
A. Les appelants 26
B. L’intimé 30
X. Analyse 32
A. Le modèle économique 32
B. Les valeurs du programme Agri‑stabilité 34
C. La valeur marchande par opposition au coût de remplacement 35
D. Les limites du marché de la Saskatchewan 37
E. Les ventes vérifiées 38
F. La crédibilité de M. Friedel 45
XI. Conclusion 47
ANNEXE A 50
I.
Aperçu
[1] Victor et Chris Bergen [les Bergen] possèdent et exploitent une ferme d’élevage de wapitis près du village de Drake, en Saskatchewan. Ils en font la reproduction et l’élevage pour la chasse et la venaison, ainsi que pour la production de bois de velours.
[2] Le 28 novembre 2017, les Bergen ont découvert dans leur ferme la carcasse d’un wapiti femelle âgé de trois ans. Ils ont signalé la mort à l’Agence canadienne d’inspection des aliments [l’ACIA], et les épreuves de laboratoire ont confirmé un résultat préliminaire positif de maladie débilitante chronique [MDC].
[3] La MDC est une encéphalopathie spongiforme transmissible à l’origine d’une maladie neurologique évolutive chez le wapiti et d’autres cervidés. Elle serait causée par des protéines anormales, appelées prions, qui affectent le système nerveux central des animaux. La maladie est hautement contagieuse et toujours létale. Il s’agit d’une maladie déclarable au sens de l’article 5 de la Loi sur la santé des animaux, LC 1990, c 21 [la Loi], ainsi que de l’article 2 du Règlement sur les maladies déclarables, DORS/91‑2.
[4] Le troupeau de wapitis des Bergen a été abattu le 13 décembre 2017. Le 9 janvier 2019, l’ACIA a émis un avis d’indemnisation concernant la destruction du troupeau. Les Bergen se sont vu accorder une indemnité de 350 000 $ pour les wapitis, ainsi qu’une indemnité supplémentaire de 26 597,20 $ pour les frais de disposition, conformément au paragraphe 51(2) de la Loi.
[5] Les Bergen ont interjeté appel de l’indemnité accordée, conformément au paragraphe 56(1) de la Loi.
[6] Pour les motifs qui suivent, l’évaluation, par le ministre, du troupeau des Bergen était juste et raisonnable. Il convient donc de rejeter l’appel.
[7] Les Bergen ont fait état de préoccupations légitimes quant à leur impossibilité de prendre part au processus d’évaluation qui s’est soldé par l’avis d’indemnisation du 9 janvier 2019. Il a été remédié aux lacunes procédurales du processus d’évaluation initial par le présent appel, lequel s’est déroulé sous la forme d’une audience de novo, mais ces lacunes sont suffisamment sérieuses pour priver le ministre d’une adjudication de dépens.
II. Le contexte
[8] Le 29 novembre 2017, l’ACIA a délivré un avis de l’obligation de disposer de tous les wapitis présents dans la ferme des Bergen. Le 29 novembre 2017, deux vétérinaires de l’ACIA, les Drs Abel Akon et Lisa Wayman, se sont présentés à la ferme des Bergen. La Dre Wayman a informé ces derniers que le Dr Akon superviserait l’abattage intégral (ou le dépeuplement) du troupeau.
[9] Les 11 et 12 décembre 2017, les wapitis ont été étiquetés et préparés en vue de leur transport. Leur abattage a eu lieu le 13 décembre 2017.
[10] Le 2 janvier 2018, l’ACIA a délivré un second ordre de destruction en vue de la disposition de tous les wapitis encore présents dans la ferme des Bergen. Le 11 juillet 2018, un wapiti mâle (taureau ou mâle non castré), 13 veaux femelles et neuf veaux mâles ont été euthanasiés et enterrés dans la ferme.
[11] Le 11 décembre 2017, le Dr Brian Wormald a assumé la responsabilité de l’affaire des Bergen. La Dre Lisa Wayman a pris en charge le dossier le 1er mai 2018 et elle a continué d’être la responsable principale de l’ACIA jusqu’à la fin du dossier.
[12] Les Bergen ont demandé à leur comptable, M. Bill Riach, de préparer une évaluation des wapitis en vue de la soumettre à l’ACIA. Celui‑ci a envisagé deux options pour déterminer cette valeur : la valeur marchande et un modèle économique. Comme les ventes d’animaux issus du troupeau des Bergen étaient restreintes, il a opté pour le modèle économique.
[13] L’ACIA a retenu les services de Serecon, une entreprise qui fournit des services d’évaluation, de conseils de gestion et d’autres services au secteur agricole, pour préparer une évaluation du troupeau des Bergen. À l’instar de M. Riach, Serecon s’est fondée à cette fin sur un modèle économique. La Dre Wayman a décidé par la suite que seule la valeur marchande pouvait servir à fixer l’indemnité à verser sous le régime de la Loi. Elle n’a pas communiqué cette conclusion aux Bergen, ni ne leur a donné une possibilité d’y répondre.
[14] La Dre Wayman a été orientée vers M. Bruce Friedel, un homme chevronné et de premier plan dans l’industrie de la production des wapitis, et elle s’est fondée dans une large mesure sur ses conseils pour déterminer la valeur du troupeau des Bergen. Là encore, la Dre Wayman n’a pas fait part aux Bergen des conseils qu’elle avait reçus de M. Friedel, ni ne leur a donné une possibilité d’y répondre avant qu’elle mette la dernière main à l’évaluation le 9 janvier 2019.
[15] L’ACIA n’a pas communiqué immédiatement aux Bergen l’avis d’indemnisation daté du 9 janvier 2019. Toutefois, le 8 février 2019, les Bergen se sont présentés au bureau local de l’ACIA pour demander pourquoi personne n’était entré en contact avec eux au sujet de la négociation de leur indemnité. Ils ont appris que celle‑ci avait été fixée plus d’un mois plus tôt, et que les valeurs établies par M. Riach et par Serecon avaient été toutes deux rejetées par la Dre Wayman en faveur des conseils de M. Friedel.
III. La décision portée en appel
[16] La section explicative du rapport d’évaluation de la Dre Wayman comporte les passages suivants :
[TRADUCTION]
Tous les wapitis de plus de 12 mois ont été transportés chez Bouvry Exports pour y être abattus. Le rapport d’abattage a été fourni avec le poids individuel de chacune des carcasses chaudes.
Le poids de la carcasse chaude a été utilisé pour estimer le poids vif de chaque animal des différentes classes du troupeau : le poids de la carcasse chaude converti en livres (lb) divisé par le pourcentage de freinte attribué. Une freinte normale serait de 58 % (diviser par 0,58), une freinte sévère, de 53 % (diviser par 0,53) et une freinte de 51,5 % constituerait le pire des cas.
C’est ce dernier pourcentage, 51,5 % ou 0,515, qui a été utilisé pour déterminer le poids vif des animaux du troupeau, en raison des deux jours d’assemblage et de manipulation qui ont été nécessaires pour l’identification et l’étiquetage effectués par l’ACIA, ainsi que l’assemblage et le chargement faits le troisième jour. Cette freinte a eu pour effet d’augmenter de 11,3 % le poids vif estimé de chaque animal. Par conséquent, l’évaluation basée sur la taille ou de l’état de l’animal s’est révélée être à l’avantage du producteur.
Pour de nombreux wapitis femelles des Bergen, le poids de la carcasse chaude était plus faible que la moyenne, qui est de 125 kg, pour les wapitis femelles abattus à l’abattoir Bouvry. Les poids des carcasses femelles qui étaient plus élevés que la moyenne se sont traduits par des valeurs de poids vif plus élevées. Le poids vif estimé des vaches d’un an (nées en 2016), en particulier, était très bas, et, à ce poids, il est très peu probable qu’elles auraient pu concevoir et porter un veau à terme.
La valeur des wapitis des Bergen a été estimée comme si aucune maladie n’était présente, et un facteur de 11,50 $/kg de carcasse chaude a été utilisé pour calculer la valeur des animaux, ce qui est le prix typique utilisé aux fins d’indemnisation. Ce prix reflète le montant « normal » payé par kg de carcasse chaude par l’AWAPCO pour des troupeaux indemnes de maladie envoyés à l’abattoir. Le montant de 8,65 $/kg payé par l’AWAPCO pour le troupeau Bergen est un prix négocié dans le cadre de l’appel d’offres compétitif remporté par l’AWAPCO. C’est ce montant qui a été utilisé pour comptabiliser le paiement effectué par l’AWAPCO à M. Bergen sur le 4203 (198 419 $). Aucune déduction n’a été faite pour les coûts de nettoyage et d’élimination effectués à la ferme ou après l’abattage et l’échantillonnage à l’abattoir, car ces coûts ont été assumés directement par l’ACIA, comme le prévoyaient les lettres d’instructions fournies par M. Bergen à l’AWAPCO pour le paiement du transport du troupeau jusque chez Bouvry et à d’autres entrepreneurs pour les coûts d’élimination.
De plus, aucune déduction n’a été faite pour l’estimation des coûts de camionnage généralement assumés par le producteur qui envoie ses wapitis à l’abattoir, des frais qui atteignent généralement de 75 à 100 $ par animal, un élément qui a augmenté le montant payé à M. Bergen pour ses animaux.
Le résultat global des ventes aux enchères pour la production de 2017 et 2018, l’évaluation du troupeau par les économistes (SERECON), les prix payés de gré à gré et dans les ventes de dispersion de troupeaux ont tous été pris en compte pour déterminer un coût de remplacement raisonnable pour des animaux semblables à ceux dont la destruction a été ordonnée. Même si M. Bergen a choisi de sélectionner les wapitis de meilleure qualité de plusieurs classes disponibles aux enchères publiques comme animaux de remplacement, cela ne reflète pas typiquement l’animal moyen de son troupeau dépeuplé.
IV. L’historique de l’instance
[17] Les Bergen ont produit leur avis d’appel le 12 avril 2019. La réponse du ministre a été déposée le 17 juin 2019.
[18] L’audition de l’appel a duré trois jours : les 29, 30 et 31 mars 2021.
[19] Les Bergen ont déposé leurs observations finales le 30 avril 2021. À cause d’une affaire imprévue et urgente, le ministre a demandé que le délai pour déposer ses observations finales soit prorogé au 7 mai 2021. Cette requête a été accordée à la condition que les observations écrites des Bergen ne soient pas communiquées au ministre avant que l’on ait reçu ses observations finales. Cela a été fait le 6 mai 2021.
[20] Chacune des parties a eu la possibilité de répondre à tout renseignement ou argument nouveau que contenaient les observations finales de l’autre partie. Les Bergen ont déposé leurs observations en réponse le 19 mai 2021, et le ministre a déposé les siennes le 20 mai 2021.
V. La preuve
A. Les témoins des appelants
[21] M. Victor Bergen est l’un des appelants dans la présente instance. Il a grandi à Drake, en Saskatchewan, et travaille dans le domaine agricole depuis l’âge de 14 ans.
[22] M. Ryan McClennon est un agriculteur de l’Alberta qui est actif dans le domaine de l’élevage des wapitis depuis 21 ans. L’exploitation agricole de M. McClennon est principalement axée sur la reproduction d’animaux destinés aux marchés du velours de bois, ainsi que sur la production de bois dur et sur les exportations aux États‑Unis. Depuis les cinq dernières années, il exploite également un ranch en Saskatchewan.
[23] M. Bill Riach est le comptable des Bergen, auxquels il fournit des services de comptabilité depuis les 20 dernières années. Il fournit également des services comptables à d’autres producteurs agricoles de la région.
[24] M. Randy Wehrkamp est le représentant des Bergen dans le présent appel. Il est un spécialiste de l’industrie du wapiti, et il élève également des wapitis pour son propre compte.
B. Les témoins de l’intimé
[25] La Dre Lisa Wayman est l’inspectrice vétérinaire qui a accordé l’indemnité faisant l’objet du présent appel. Elle est au service de l’ACIA depuis novembre 2000.
[26] M. Bruce Friedel est un agriculteur de la quatrième génération, en Alberta. Il détient un baccalauréat en agriculture, avec spécialisation en pâturage de parcours et en gestion de la faune, de même qu’une maîtrise en agriculture et en science animale, avec spécialisation en productivité de la faune. M. Friedel a aidé la Dre Wayman à déterminer la valeur du troupeau des Bergen. L’ACIA s’est déjà inspirée de ses méthodes pour déterminer la valeur d’autres troupeaux dont la destruction avait été ordonnée sous le régime de la Loi. M. Friedel est impliqué dans l’industrie du wapiti depuis 40 ans.
VI. La question en litige
[27] La seule question soulevée dans le présent appel consiste à savoir si l’indemnité accordée aux Bergen était raisonnable.
VII. Le cadre juridique applicable
[28] Le ministre est autorisé à prendre des mesures de disposition à l’égard d’animaux ou de choses contaminés, conformément à l’article 48 de la Loi :
Mesures de disposition
48 (1) Le ministre peut prendre toute mesure de disposition, notamment de destruction, — ou ordonner à leur propriétaire, ou à la personne qui en a la possession, la responsabilité ou la charge des soins, de le faire — à l’égard des animaux ou choses qui :
a) soit sont contaminés par une maladie ou une substance toxique, ou soupçonnés de l’être;
b) soit ont été en contact avec des animaux ou choses de la catégorie visée à l’alinéa a) ou se sont trouvés dans leur voisinage immédiat;
c) soit sont des substances toxiques, des vecteurs ou des agents causant des maladies, ou sont soupçonnés d’en être.
Disposal of affected or contaminated animals and things
48 (1) The Minister may dispose of an animal or thing, or require its owner or any person having the possession, care or control of it to dispose of it, where the animal or thing
(a) is, or is suspected of being, affected or contaminated by a disease or toxic substance;
(b) has been in contact with or in close proximity to another animal or thing that was, or is suspected of having been, affected or contaminated by a disease or toxic substance at the time of contact or close proximity; or
(c) is, or is suspected of being, a vector, the causative agent of a disease or a toxic substance.
[29] L’article 51 de la Loi porte sur l’indemnité à payer aux propriétaires d’animaux dont la disposition a été ordonnée en vertu de l’article 48 :
Indemnisation : animal
51 (1) Le ministre peut ordonner le versement, sur le Trésor, d’une indemnité au propriétaire de l’animal :
a) soit détruit au titre de la présente loi, soit dont la destruction a été ordonnée par l’inspecteur ou l’agent d’exécution mais mort avant celle‑ci;
b) blessé au cours d’un examen ou d’une séance de traitement ou d’identification effectués, au même titre, par un inspecteur ou un agent d’exécution et mort ou détruit en raison de cette blessure;
c) affecté à des expériences au titre du paragraphe 13(2).
Montant de l’indemnité
(2) Sous réserve des paragraphes (3) et (4), l’indemnité payable est égale à
a) la valeur marchande, selon l’évaluation du ministre, que l’animal aurait eue au moment de l’évaluation si sa destruction n’avait pas été ordonnée,
b) déduction faite de la valeur de son cadavre.
Compensation to owners of animals
51 (1) The Minister may order compensation to be paid from the Consolidated Revenue Fund to the owner of an animal that is
(a) destroyed under this Act or is required by an inspector or officer to be destroyed under this Act and dies after the requirement is imposed but before being destroyed;
(b) injured in the course of being tested, treated or identified under this Act by an inspector or officer and dies, or is required to be destroyed, as a result of the injury; or
(c) reserved for experimentation under paragraph 13(2)(a).
Amount of compensation
(2) Subject to subsections (3) and (4), the amount of compensation shall be
(a) the market value, as determined by the Minister, that the animal would have had at the time of its evaluation by the Minister if it had not been required to be destroyed minus
(b) the value of its carcass, as determined by the Minister.
[30] Aux termes de l’article 56 de la Loi, tout propriétaire insatisfait de l’indemnité accordée en vertu de l’article 51 peut interjeter appel devant un évaluateur, lequel est nommé sous le régime de la partie II de la Loi sur l’indemnisation du dommage causé par les pesticides, LRC 1985, c P‑10 [la LIDCP]. Un juge de la Cour fédérale peut être désigné comme évaluateur en vertu de l’article 14 de la LIDCP. L’évaluateur peut ensuite désigner un évaluateur adjoint pour entendre et trancher tout appel, comme c’est le cas en l’espèce.
[31] Un appel d’une indemnité n’est pas un exercice de contrôle judiciaire. Il s’agit, en fait, d’un procès de novo sur la question de savoir si l’indemnité accordée par le ministre sous le régime de la Loi était raisonnable (Willow Hollow Game Ranch Ltd c Canada (Agriculture et Agroalimentaire), 2016 CF 343 [Willow Hollow] au para 8, citant la décision Ferme Siclo c Canada (Ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire), 2004 CF 871 au para 55). Le processus vise à offrir aux producteurs un moyen informel et rapide de contester une décision rendue en matière d’indemnisation (Willow Hollow, au para 8).
[32] Les appels se limitent aux questions relatives à l’insuffisance d’une indemnité, ou à la justification du refus d’en accorder une :
Appel
56 (1) Il peut être interjeté appel devant l’évaluateur soit pour refus injustifié d’indemnisation, soit pour insuffisance de l’indemnité accordée.
Appeal
56 (1) A person who claims compensation and is dissatisfied with the Minister’s disposition of the claim may bring an appeal to the Assessor, but the only grounds of appeal are that the failure to award compensation was unreasonable or that the amount awarded was unreasonable.
[33] L’évaluateur peut confirmer ou modifier la décision du ministre, ou renvoyer l’affaire à celui‑ci. Les frais relatifs à l’appel peuvent être accordés au ministre ou mis à sa charge :
Pouvoirs de l’évaluateur
57 (1) L’évaluateur qui entend l’appel peut confirmer ou modifier la décision du ministre ou renvoyer l’affaire à celui‑ci pour qu’il y soit donné suite de la manière que lui‑même précise.
Frais
(2) Les frais peuvent être accordés au ministre ou mis à sa charge.
Powers of Assessor
57 (1) On hearing an appeal, the Assessor may confirm or vary the Minister’s disposition of the claim or refer the matter back to the Minister for such further action as the Assessor may direct.
Costs
(2) Costs may be awarded to or against the Minister in an appeal.
[34] Les décisions de l’évaluateur ne sont pas susceptibles d’appel ou de révision (Loi, art 57(3)).
[35] Le critère applicable est la décision raisonnable (Ferme Avicole Héva Inc c Canada (Ministre de l’Agriculture), [1998] ACF no 1021 [Ferme Avicole Héva] au para 9). Comme l’a expliqué le juge Barry Strayer au paragraphe 2 de la décision Nelson c Canada (Ministre de l’Agriculture), [1991] ACF no 1003 :
[…] L’appel porte en fait sur la question de savoir si l’indemnité fixée par le ministre est « insuffisante », compte tenu vraisemblablement du critère établi à l’intention du ministre et en vertu duquel il doit déterminer l’indemnité qui, à son avis […] est égale à la juste valeur marchande que l’animal aurait eue immédiatement avant d’être détruit en application de la présente loi […]
[36] L’analyse ne se limite pas au prix offert par un vendeur; elle englobe aussi le prix que paierait un acheteur. Le coût de remplacement déprécié peut être une méthode d’évaluation raisonnable dans les cas où il n’existe aucun marché (Ferme Avicole Héva, aux para 31‑34).
[37] Aux termes de l’article 55 de la Loi, le ministre peut, par règlement, régir le mode de calcul de la valeur marchande des animaux qui, selon lui, sont difficilement commercialisables. Cette disposition lui permet de fixer les plafonds des valeurs marchandes ou leur mode de calcul pour l’application du paragraphe 51(3) ou de l’article 52 de la Loi :
Règlements
55 Le ministre peut, par règlement :
a) régir le mode de calcul de la valeur marchande des animaux difficilement commercialisables selon lui;
b) fixer les plafonds des valeurs marchandes des animaux ou des choses ou leur mode de calcul;
c) autoriser l’indemnisation pour frais de disposition — notamment par destruction — d’animaux ou de choses et fixer soit le montant de celle‑ci ainsi que le plafond, soit le mode de leur détermination.
Regulations
55 The Minister may make regulations
(a) respecting the method of calculating the market value of animals for which the Minister considers there is no readily available market;
(b) establishing maximum amounts, or the manner of calculating maximum amounts, for the purpose of subsection 51(3) or section 52; and
(c) permitting compensation for any costs related to the disposal of animals and things and for determining the amounts of the compensable costs, including maximum amounts, or a manner of calculating them.
[38] Le Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction d’animaux, DORS/2000‑233 [le RIDA], prévoit ce qui suit à l’article 2 :
2 Pour l’application du paragraphe 51(3) de la Loi, la valeur marchande d’un animal qui est détruit ou qui doit l’être en application de l’alinéa 27.6(1)b) ou du paragraphe 48(1) de la Loi ne peut dépasser :
a) le montant prévu à la colonne 3 de l’annexe, pour tout animal visé à la colonne 1;
b) 30 $, dans tout autre cas.
2 For the purpose of subsection 51(3) of the Act, the amount that is established as the maximum amount with respect to an animal that is destroyed or required to be destroyed under paragraph 27.6(1)(b) or subsection 48(1) of the Act is
(a) if the animal is set out or included in column 1 of an item of the schedule, the amount set out in column 3 of that item; and
(b) in any other case, $30.
[39] L’annexe du RIDA fixe le plafond que le ministre peut verser par wapiti : 8 000 $ pour un mâle non castré (ou taureau) âgé d’un an ou plus, et 4 000 $ pour tout autre wapiti qui est visé par cette catégorie.
[40] Dans les cas où les renseignements relatifs au marché ne permettent pas de déterminer avec précision la valeur des animaux, divers indicateurs et hypothèses peuvent être utilisés de manière raisonnable à cette fin. Au paragraphe 265 de la décision Willow Hollow, le juge James Russell a écrit ce qui suit :
[…] même si une évaluation exacte n’était pas possible, il aurait paru raisonnable d’utiliser des indicateurs et des hypothèses pour évaluer les autres mâles, notamment :
i) l’âge;
ii) le poids des bois de velours;
iii) les permis de mouvement de cervidés;
iv) une comparaison selon la source;
v) la valeur des mâles de remplacement achetés après l’abattage intégral de 2014.
VIII. L’évaluation du ministre
[41] La méthode d’évaluation de M. Friedel, adoptée par la Dre Wayman, peut être résumée de la manière suivante.
A. Le regroupement en cohortes
[42] Les wapitis des Bergen ont été répartis en cohortes selon l’âge et le sexe. Les femelles ont été groupées en cinq cohortes selon leur âge :
● Vaches adultes nées entre 2006 et 2013 – 25 animaux;
● Vaches nées en 2014 (3 ans) – 11 animaux;
● Vaches nées en 2015 (2 ans) – 20 animaux;
● Vaches nées en 2016 (1 an) – 12 animaux;
● Veaux (femelles) nés en 2017 – 13 animaux.
[43] Les mâles ont été groupés en sept cohortes selon leur âge :
● Taureaux adultes nés entre 2004 et 2010 – 20 animaux;
● Taureaux nés entre 2011 et 2015 (5 et 6 ans) – 9 animaux;
● Taureaux nés en 2013 (4 ans) – 16 animaux;
● Taureaux nés en 2014 (3 ans) – 14 animaux;
● Taureaux nés en 2015 (2 ans) – 27 animaux;
● Taureaux nés en 2016 (1 an – mâles immatures) – 4 animaux;
● Veaux (mâles) nés en 2017 – 9 animaux.
B. La notation du poids des carcasses chaudes
[44] M. Friedel a examiné le poids des carcasses chaudes de chaque animal transporté de la ferme des Bergen à l’abattoir. Le poids individuel de chaque animal abattu a été consigné par l’Alberta Wapiti Products Co‑op [l’AWAPCO] et transmis à l’ACIA. Le poids des carcasses chaudes a été consigné en kilogrammes (kg), sauf dans deux cas : les animaux pour lesquels le résultat du dépistage de la MDC n’était pas positif.
C. La multiplication du poids de la carcasse chaude en kg par 11,50 $
[45] Le poids, en kg, de la carcasse chaude de chaque animal a été multiplié par 11,50 $. M. Friedel a déclaré que cette valeur constituait un point de départ utile, car il s’agissait du montant qu’un membre de l’AWAPCO aurait reçu si les animaux avaient été vendus pour la viande. (Le ministre note que les Bergen n’étaient pas membres de l’AWAPCO et qu’ils n’auraient peut‑être pas obtenu ce prix). Selon M. Friedel, le poids de la carcasse chaude en kg x 11,50 $ représentait une [traduction] « valeur indice initiale » pour les animaux.
D. Le contrat de l’AWAPCO
[46] L’AWAPCO a obtenu le droit d’acquérir et de vendre la viande des animaux abattus sur le marché des viandes exotiques après avoir participé à un processus d’appel d’offres en concurrence avec d’autres acheteurs potentiels. L’offre de l’AWAPCO était de 8,65 $ par kg. Une deuxième valeur d’abattage hypothétique pour la viande de chaque animal était donc le poids de la carcasse chaude, en kg, multiplié par 8,65 $.
[47] Dans le cadre du processus d’indemnisation de l’ACIA, ces montants ont été calculés pour chaque animal et payés directement aux Bergen par l’AWAPCO, à titre de versement initial de l’indemnisation. Les montants initiaux sont indiqués dans la décision d’octroi d’une indemnité sous « Carcass Value/Valeur de la carcasse ». Il ne s’agit pas de montants d’indemnisation, mais plutôt de paiements initiaux basés sur ce que le gouvernement a pu obtenir pour la viande auprès d’une entité du secteur privé.
E. L’estimation des poids vifs
[48] L’ACIA a voulu estimer la valeur des animaux comme s’ils étaient vivants, ce qui a nécessité un ajustement de la valeur des carcasses. Pour estimer le poids vif des animaux, le poids de la carcasse chaude a été converti de kilogrammes en livres, l’unité de mesure conventionnelle utilisée par l’industrie des wapitis. Le transport et l’abattage font perdre du poids aux animaux, ce qui nécessite l’utilisation d’un facteur de « freinte ». M. Friedel a déclaré qu’un facteur de freinte normal serait de 0,56. Par exemple, si le poids de la carcasse chaude d’un animal était de 300 livres (lb), son poids vif estimé serait de 536 livres (300/0,56 = 535,71).
[49] Un facteur de freinte plus généreux de 0,515 est parfois appliqué, ce qui donne une estimation plus élevée du poids vif. Avec l’exemple précédent, si le facteur de freinte est de 0,515, le poids vif estimé de l’animal serait de 583 lb (300/0,515 = 582,52). M. Friedel a estimé les poids vifs en utilisant ces deux facteurs de freinte, soit le facteur normal et le plus généreux.
F. L’absence de renseignements spécifiques aux animaux
[50] La note des ramures représente la somme de la longueur des bois, de la longueur des pointes, des circonférences et de l’écartement intérieur, et peut être utile pour estimer la valeur des wapitis adultes. Les Bergen n’ont pas fourni de note des ramures, ni pour les animaux abattus en raison du dépeuplement ni pour ceux qui avaient été vendus auparavant. Cela inclut les 12 mâles qui ont été vendus sur le marché de la chasse en 2017.
[51] Très peu de renseignements ont été fournis sur le prix d’achat des animaux individuels du troupeau des Bergen. Ces derniers n’ont fourni aucune information généalogique sur les animaux du troupeau, que ce soit par des tableaux ou autrement.
[52] Les Bergen ont fourni les registres des ventes globales de velours des cinq années précédant l’évaluation de la Dre Wayman, mais aucune quantité individuelle de production de velours pour les animaux abattus en raison du dépeuplement ou les animaux précédents des mêmes cohortes d’âge.
G. Les permis de déplacement des cervidés
[53] Les permis de déplacement des cervidés [les PDC] pour les animaux qui ont été emmenés jusqu’à la ferme des Bergen au cours des cinq années précédant l’évaluation de la Dre Wayman ont été pris en compte. Deux taureaux (AJRG52A et AJRG38A) avaient été acquis auprès de Golden Willow Elk Products à Clive, en Alberta, une entreprise connue pour la grande qualité de ses animaux. L’évaluation a accordé le maximum de 8 000 $ pour chacun de ces animaux. Selon les notes de la Dre Wayman, les mâles dont le numéro d’identification commence par SLBW ont été acceptés comme provenant de fermes offrant des animaux de grande qualité.
[54] Les PDC des animaux qui ont quitté la ferme des Bergen au cours des cinq années précédant l’évaluation de la Dre Wayman ont également été pris en compte. Toutes les femelles (100 %) avaient été vendues pour l’abattage (c’est‑à‑dire pour la viande). Aucune n’avait été vendue à d’autres fermes à des fins de reproduction ou autres. Soixante‑huit pour cent (68 %) des mâles avaient été vendus pour l’abattage, tandis que seulement 32 % avaient été vendus sur le marché de la chasse.
H. Les taux de gestation
[55] M. Friedel ne se souvenait pas d’avoir vérifié le nombre de femelles gravides abattues au moment du dépeuplement. Il a plutôt proposé un calcul approximatif des taux de gestation estimés pour l’année 2017 à partir des renseignements fournis par l’AWAPCO. Selon lui, 37 des 68 wapitis femelles qui avaient été abattus étaient raisonnablement susceptibles d’avoir été gravides à ce moment‑là. Il a donc estimé que le taux de gestation était de 57,3 %.
[56] La Dre Wayman a remarqué le faible poids des femelles, en particulier celles d’un an. Selon elle, avec un poids aussi faible, ces femelles n’auraient pas été en mesure de porter des veaux à terme.
I. Les indicateurs externes
[57] M. Friedel a orienté la Dre Wayman vers les résultats des ventes aux enchères semestrielles organisées par l’Alberta Elk Ranchers Association et exploitées par Gateway Auctions Ltd à Nisku, en Alberta, pour 2017 et 2018. Il l’a également référée aux [traduction] « prix payés de gré à gré » et aux [traduction] « prix […] payés dans les ventes de dispersion de troupeaux ».
[58] Selon le rapport d’évaluation de la Dre Wayman, les prix payés dans les ventes aux enchères en 2017 et 2018, l’évaluation de SERECON et les prix payés de gré à gré et dans les ventes de dispersion de troupeaux ont tous été pris en compte. Elle fait référence à une publication intitulée State of the Industry par J. Galbraith (Alberta Agriculture and Foresty, 23 mars 2018) [State of the Industry], et constate que [traduction] « l’industrie des wapitis est en déclin depuis 2006. » Elle poursuit : [traduction] « en Saskatchewan, l’industrie des wapitis a connu une diminution plus marquée des ventes de gré à gré, car les producteurs de la Saskatchewan ne peuvent pas exporter aux États‑Unis ».
J. L’évaluation des femelles
[59] L’évaluation des femelles a été réalisée en majorant les valeurs indices initiales à la hausse, à la centaine de dollars près. Cette méthode a été appliquée, quelle que soit la marge, grande ou petite. Le ministre note que les valeurs indices initiales étaient probablement plus élevées que ce que les Bergen auraient reçu s’ils avaient décidé de vendre leurs animaux pour l’abattage en l’absence de dépeuplement.
[60] L’évaluation des femelles tenait compte des cohortes auxquelles elles appartenaient. En général, la valeur des femelles d’un an a été estimée à un montant se situant entre 900 $ et 1 200 $; celles de deux ans, à un montant entre 1 100 $ et 1 700 $; celles de trois ans, à un montant entre 1 500 $ et 1 700 $. La valeur des femelles adultes a été estimée à un montant se situant entre 1 500 $ et 2 000 $.
K. L’évaluation des mâles
[61] Comme il a été mentionné plus haut, les taureaux de la plus haute qualité ont reçu la valeur réglementaire maximale de 8 000 $. L’évaluation des autres mâles a pris comme point de départ les valeurs indices initiales. Toutefois, la majoration de ces valeurs a donné des valeurs nettement plus élevées. Par exemple, le mâle adulte identifié comme [traduction] « échantillon numéro 126 » avait une valeur indice initiale de 2 128 $, alors que son évaluation d’indemnisation était de 3 500 $.
[62] L’évaluation a tenu compte du fait que 32 % des mâles avaient été vendus sur le marché de la chasse au cours des cinq années précédentes. L’évaluation des mâles a également tenu compte de la [traduction] « composante velours ». Les acheteurs et vendeurs de wapitis mâles considèrent souvent la production de velours prévue pour une année comme un facteur supplémentaire à la valeur d’abattage.
[63] La plupart des taureaux de deux ans ont été évalués à 1 800 $; ceux de trois ans ont généralement été évalués à 2 300 $; ceux de quatre ans, à 2 500 $; et ceux de cinq et six ans, à 3000 $. En général, les taureaux adultes (ceux de sept ans et plus) ont été évalués à 3 500 $.
[64] Comme pour les femelles, les évaluations ont tenu compte de la contraction de l’industrie, de la baisse de la demande et du manque d’accès au marché des États‑Unis ou de l’Alberta.
L. Les catégories spéciales d’animaux
[65] La valeur de certains animaux a dû être estimée séparément.
[66] Un vieux taureau, né en 2014, était trop faible pour être transporté de la ferme des Bergen jusqu’à l’abattoir. Selon le ministre, un animal qui ne peut pas être transporté n’a sans doute aucune valeur. L’ACIA a néanmoins accordé une indemnisation de 2 500 $ pour le taureau.
[67] Aucun poids n’a été consigné pour les veaux femelles ou mâles. L’AWAPCO n’a pas voulu les accepter, car ils n’avaient aucune valeur d’abattage. Celui qui achèterait ces veaux devrait les transporter jusqu’à une ferme, les garder pendant au moins un an (en assumant les frais connexes) avant de les vendre. Le coût du transport s’élèverait probablement à au moins 500 $ par animal, et le coût de l’alimentation à 500 $ de plus par animal, soit une dépense totale d’au moins 1 000 $. L’acheteur intéressé ne connaîtrait pas d’avance le poids des animaux après un an, ni leur valeur à l’abattage. Malgré que les veaux n’avaient peut‑être aucune valeur marchande réelle, l’ACIA a initialement accordé 500 $ pour chacun des veaux femelles et 800 $ pour chacun des veaux mâles. Après que les Bergen ont fourni des renseignements sur ce qu’ils avaient payé pour six veaux de remplacement, la valeur d’une femelle a été haussée à 800 $ et celle d’une autre à 1 000 $. La valeur d’un mâle a été haussée à 1 000 $ et celle d’un autre à 1 800 $.
[68] Alors que les Bergen sont d’avis que leurs veaux dépeuplés étaient de la même qualité génétique que les animaux de remplacement qu’ils ont achetés en août 2018, selon le ministre, cette affirmation n’est pas adéquatement appuyée par un témoignage d’expert (citant Alsager c Canada (Agriculture et Agroalimentaire), 2011 CF 1071).
[69] Deux mâles pour lesquels aucun poids n’a été consigné ont été évalués à 2 300 $ et 2 500 $ chacun, ce qui, selon le ministre, correspond aux autres animaux des mêmes cohortes.
IX. Les positions des parties
A. Les appelants
[70] Les Bergen reconnaissent que l’ACIA leur a demandé de faire un choix entre un évaluateur unique et le concept d’une équipe. Cependant, ils disent avoir clairement fait savoir à l’ACIA qu’ils ne prendraient la décision qu’après avoir été informés de la valeur fixée par l’ACIA. Selon eux, on ne leur a jamais expliqué que le recours à un évaluateur « unique » voulait dire que l’évaluation serait faite exclusivement par l’ACIA, et qu’ils renonçaient à la possibilité de présenter leur propre évaluation.
[71] Les Bergen soutiennent qu’il aurait fallu prendre en compte l’évaluation de M. Riach, basée sur le modèle économique, et qu’il aurait dû y avoir un dialogue avec l’ACIA pour fixer le montant précis de l’indemnité. La Dre Wayman les a amenés à croire que toutes les parties se rencontreraient et négocieraient. Selon eux, ils ont compris que la Dre Wayman recourait au concept d’une équipe jusqu’au moment où, à la fin de décembre 2019, elle a unilatéralement décidé qu’une rencontre n’était pas nécessaire.
[72] Les Bergen font valoir que M. Riach est un expert indépendant qui n’a aucun intérêt personnel dans l’industrie du wapiti. Il ne possède aucun animal, et le seul lien qu’il a avec l’industrie se fait par le truchement des informations qu’ils lui fournissent chaque année aux fins comptables.
[73] Les Bergen allèguent que l’ACIA a fait preuve de négligence en omettant de leur indiquer que l’évaluation établie par M. Riach était inacceptable. Ils disent qu’on aurait dû leur donner la possibilité de retenir les services d’un expert ou de procéder à une autre évaluation dans le cadre des paramètres prescrits par la Loi. Ils contestent le fait que la Dre Wayman s’est fondée sur les conseils obtenus de M. Friedel, ainsi que l’absence d’une possibilité de présenter leur propre évaluation fondée sur le marché.
[74] Les Bergen font valoir qu’étant donné que la Dre Wayman a reconnu ne pas être une spécialiste de l’industrie du wapiti ou du processus d’évaluation, et qu’elle s’est fiée presque entièrement à l’expertise de M. Friedel, l’évaluateur adjoint ne peut avoir aucune confiance en l’objectivité de la décision qu’elle a rendue. Ils reconnaissent que M. Friedel a eu beaucoup de succès dans l’industrie, mais affirment que ses opinions étaient presque exclusivement basées sur des statistiques de l’Alberta, du ouï‑dire et des affirmations non corroborées.
[75] Les Bergen disent que l’évaluation faite par M. Friedel reposait sur des données datant de 2019 et de 2020, et non de décembre 2017, date à laquelle le troupeau a été détruit. Ils affirment que cette évaluation était essentiellement le prix de la viande multiplié par le poids des carcasses. La taille de leurs wapitis, disent‑ils, était supérieure à la moyenne.
[76] Les Bergen font valoir que les déclarations générales de M. Friedel à propos des ventes commerciales sont contredites par les données relatives aux ventes réelles. M. Friedel n’a pas tenu compte de leur programme étendu d’abattage sélectif, ni reconnu la plus‑value des wapitis qu’ils avaient décidé d’élever dans leur ferme. M. Friedel a également omis de reconnaître la plus‑value des vaches gravides. Les Bergen signalent que les taux de grossesse des vaches dépeuplées n’ont pas été consignés, ce qui, disent‑ils, a été un grave oubli de la part de l’ACIA.
[77] Les Bergen remettent en question la déclaration de M. Friedel selon laquelle les veaux sont invendables, et ils disent que leur documentation confirme l’existence de ventes de veaux à la fois commerciales et de gré à gré. Ils ajoutent que l’affirmation de M. Friedel selon laquelle les wapitis de l’Alberta ont plus de valeur que ceux de la Saskatchewan, parce qu’il est possible d’exporter le wapiti albertain aux États‑Unis, n’est confirmée par aucun document. Au contraire, M. McClennon a déclaré dans son témoignage que le wapiti de la Saskatchewan jouissait d’un avantage sur le marché, parce que cette province compte des fermes de chasse, et pas l’Alberta.
[78] Les Bergen soutiennent que les valeurs que fixe le programme de stabilité agricole [Agri‑stabilité] sont les plus objectives. Toutes les différences de valeur signalées par le