Construction Montcalm Inc. c. Com. Sal. Min.

Construction Montcalm Inc. c. Com. Sal. Min.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1978-12-21
Recueil
[1979] 1 RCS 754
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; Pratte, Yves
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Construction Montcalm Inc. c. Com. Sal. Min., [1979] 1 R.C.S. 754
Date : 1978-12-21
Construction Montcalm Inc. (Défenderesse) Appelante;
et
La Commission du salaire minimum (Demanderesse) Intimée;
et
Le procureur général du Québec, le procureur général de l’Alberta et le procureur général de la Saskatchewan Intervenants.
1978: 2 février; 1978: 21 décembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
Droit constitutionnel — Construction d’un aéroport sur des terrains appartenant au gouvernement fédéral — Contrat avec le gouvernement fédéral — Aéronauti­que — Nature de l’entreprise — Application des lois provinciales relatives aux salaires et conditions de tra­vail — Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 91-92 — Loi du salaire minimum, S.R.Q. 1964, chap. 144 — Loi des relations du travail dans l’industrie de la construction, S.Q. 1968, chap. 45 — Loi concernant l’industrie de la construction, L.Q. 1970, chap. 34 — Loi sur les justes salaires et les heures de travail, S.R.C. 1970, chap. L-3, art. 2, 3(1)a).
L’intimée, la Commission du salaire minimum, réclame de l’appelante, Construction Montcalm Inc. (»Montcalm»), au nom des employés de cette dernière le paiement de salaires, congés, cotisations qui sont dûs en vertu de la Loi du salaire minimum et de diverses lois provinciales régissant les relations de travail dans l’in­dustrie de la construction. La question constitutionnelle est de savoir si ces lois s’appliquent aux employés d’une entreprise québécoise de construction qui, en vertu d’un contrat conclu avec la Couronne du chef du Canada, construit les pistes d’atterrissage d’un nouvel aéroport international (Mirabel) sur des terrains appartenant au gouvernement fédéral. Le juge de la Cour supérieure a répondu par la négative mais la majorité de la Cour d’appel a conclu que Montcalm était assujettie aux lois et décrets provinciaux sur les salaires. L’appelante se pourvoit devant cette Cour et invoque trois moyens: 1) l’aéronautique fait partie des classes de sujets qui relè­vent de la compétence exclusive du fédéral et elle englobe la construction des aéroports, y compris les conditions de travail des ouvriers chargés de leur construction; d’ailleurs l’aéroport de Mirabel est un ouvrage ou une entreprise fédérale; 2) la loi provinciale ne s’applique pas sur les terrains du gouvernement fédéral; 3) le contrat est régi par la Loi sur les justes salaires et les heures de travail, une loi fédérale.
Arrêt (le juge en chef Laskin et le juge Spence étant dissidents): Le pourvoi doit être rejeté.
Les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte: La question doit être tranchée selon les principes constitutionnels établis, savoir que les provinces ont une compétence exclusive sur les relations de travail et les termes d’un contrat de travail mais que le Parlement fédéral peut, par dérogation à ce principe, faire valoir une compétence exclusive dans ces domaines, s’il est établi que sa compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet (l’arrêt Stevedoring, [1955] R.C.S. 529). Ainsi le Parlement a compétence sur les conditions de travail d’une entreprise fédérale, c’est-à-dire une entreprise dont les activités normales ou habituelles relèvent d’une matière de com­pétence fédérale (arrêts Agence Maritime, [1969] R.C.S. 851 et Facteurs, [1975] 1 R.C.S. 178).
Le premier et principal moyen de l’appelante ne répond pas au critère établi dans l’arrêt Stevedoring, car la construction d’un aéroport ne fait pas partie inté­grante, à tous les points de vue, de l’aéronautique. Les salaires versés par un entrepreneur indépendant comme Montcalm à ses employés chargés de la construction de pistes est une question si éloignée de la navigation aérienne ou de l’exploitation d’un aéroport que le pouvoir de réglementer cette matière ne peut faire partie intégrante de, la compétence du fédéral sur l’aéronauti­que. Il faut faire la distinction avec l’arrêt Notre-Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367, puisque la législation contestée ici n’a pas pour effet de réglementer la struc­ture des pistes d’atterrissage. De plus ce moyen mécon­naît aussi implicitement mais clairement le principe énoncé dans les arrêts Agence Maritime et Facteurs selon lequel une entreprise ne peut être qualifiée de fédérale ou de provinciale en raison de facteurs occa­sionnels. En l’espèce, nous devons présumer que Montcalm est une entreprise de construction ordinaire dont l’activité ordinaire est la construction, activité qui n’a rien de spécifiquement fédéral. Ce que construit un entrepreneur est accessoire et l’ouvrage auquel Montcalm travaillait au moment pertinent n’est pas un fac­teur décisif pour déterminer la nature de l’entreprise.
Le second moyen de Montcalm ne peut non plus être retenu. En effet, le pouvoir exclusif de la province de légiférer sur la propriété et les droits civils n’est limité territorialement que par les mots dans la province» et Mirabel est située dans la province, L’énumération à l’art. 91 de l’A.A.N.B. des pouvoirs exclusifs du fédéral, y compris le pouvoir de faire des lois relativement à la . dette et à la propriété publiques, a pour effet de limiter la compétence ratione materiae de la province et non sa compétence territoriale. Les dispositions contestées n’ont pas trait à la propriété fédérale mais elles régissent les droits civils de Montcalm et de ses employés sur les terrains de la Couronne fédérale; ces derniers ne sont pas des enclaves extra-territoriales à l’intérieur des limi­tes de la province.
Enfin le troisième moyen de Montcalm n pourrait être retenu que si les dispositions contestées entraient en conflit avec la loi fédérale. Il incombait à Montcalm d’établir quelle ne
pouvait se conformer à la loi provin­ciale sans violer la loi fédérale. Or, Montcalm n’a même pas tenté de le faire. De plus, les dispositions contestées ajoutent une clause non pas au contrat conclu entre lé gouvernement fédéral et Montcalm mais au contrat entre Montcalm et ses employés, clause qui n’est pas, incompatible avec la loi fédérale applicable.
Le juge en chef Laskin et le juge Spence, dissidents: La prétention selon laquelle il existe, en droit constitu­tionnel, une distinction entre la construction et l’entretien ou l’exploitation d’entreprises ou ouvrages fédéraux, est incompatible avec une série d’arrêts du Conseil privé et de cette Cour. A la lumière de cette jurisprudence, la compétence fédérale exclusive en matière d’aéronauti­que s’étend a la construction et l’entretien des aéroports. De plus il s’agit en l’espèce d’un contrat avec le gouver­nement fédéral pour l’exécution de travaux sur des terrains appartenant au gouvernement fédéral. En vertu du par. 91(1A) de l’A.A.N.B., la propriété publique fédérale relève exclusivement du Parlement fédéral et le fait qu’il soit question en l’espèce d’une propriété du gouvernement fédéral suffit pour enlever à la province tout contrôle réglementaire sur cette propriété et sur ce qu’on y fait. Le contrat entre le gouvernement et Montcalm est aussi régi par les lois fédérales régissant les salaires et conditions de travail. Si une province pouvait appliquer sa législation sur le salaire minimum à un contrat conclu par le gouvernement fédéral, cela équi­vaudrait à y ajouter une condition et il est clairement établi qu’une province ne peut changer ni modifier les stipulations d’un contrat intervenu entre le gouvernement fédéral et un tiers.
Jurisprudence: Toronto Electric Commissioners v. Snider, [1925] A.C. 396 (arrêt suivi); In re la validité de la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail, [1955] R.C.S. 529; In re l’application de la loi du salaire minimum de la Saskatchewan à un employé d’un bureau de poste à commission, [1948] R.C.S. 248; Commission du salaire minimum c. Bell Canada, [1966] R.C.S. 767; Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada, [1975] 1 R.C.S. 178; Conseil canadien des relations du travail c. La ville de Yellowknife, [1977] 2 R.C.S. 729; Agence Maritime Inc c. Conseil canadien des relations ouvrières, [1969] R.C.S. 851; Johannesson c. La muni­cipalité rurale de West St-Paul, [1952] 1 R.C.S. 292; City of Toronto v. Bell Telephone Co., [1905] A.C. 52; Ottawa v. Shore and Horwitz Construction Co. (1960), 22 D.L.R. (2d) 247; R. v. Beaver Foundations Ltd. (1968), 69 D.L.R. (2d) 649; R. v. Concrete Column Clamps (1961) Ltd., [1972] 1 O.R. 42; Re United Association of Journeymen, etc. Local 496 and Vipond Automatic Sprinkler Co. Ltd. (1976), 67 D.L.R. (3d) 381; Madden v. Nelson and Fort Sheppard Railway Co., [1899] A.C. 626; Workmen’s Compensation Board v. Canadian Pacific Railway Company, [1920] A.C. 184; Campbell-Bennett Ltd. c. Comstock Midwestern Ltd., [1954] R.C.S. 207; Procureur général de la pro­vince de Québec c. Kellogg’s Co., [1978] 2 R.C.S. 211; Cardinal c. Procureur général de l’Alberta, [1974] R.C.S. 695; R. v. Smith, [1942] O.W.N. 387; Spooner Oils Ltd. c. Turner Valley Gas Conservation Board, [1933] R.C.S. 629; Ross c. Registraire des véhicules automobiles, [1975] 1 R.C.S. 5; Procureur général du Manitoba c. Manitoba Licence Holders’ Association, [1902], A.C. 73; R. v. Baert Construction Ltd., [1974] 4 W.W.R. 135, conf. par (1974), 51 D.L.R. (3d) 265 (arrêt appliqué); distinction faite avec l’arrêt Canadian Pacific Railway c. Notre-Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel[1] infirmant un jugement de la Cour supérieure. Pourvoi rejeté, le juge en chef Laskin et le juge Spence étant dissidents.
François Mercier, c.r., et Rolland Forget, pour l’appelante.
Benoît Belleau, André Tremblay et Serge Benoît, pour l’intimée.
Olivier Prat, pour l’intervenant, le procureur général du Québec.
William Henkel, c.r., et C. J. Cummings, pour l’intervenant, le procureur général de l’Alberta.
William N. Lawton, pour l’intervenant, le pro­cureur général de la Saskatchewan. Le jugement du juge en chef Laskin et du juge Spence a été rendu par
LE JUGE EN CHEF (dissident)—Ce pourvoi, interjeté sur autorisation, soulève la question de savoir si une entreprise québécoise de construction est constitutionnellement tenue à l’égard de ses employés qui exécutent, sur des terrains apparte­nant au gouvernement fédéral, un contrat de cons­truction de pistes d’atterrissage au nouvel aéroport de Mirabel (Québec), de se conformer à certains décrets sur les salaires dans l’industrie de la cons­truction au Québec. Le juge Carignan de la Cour supérieure du Québec a répondu par la négative. En appel, la majorité de la Cour d’appel du Québec (le juge Montgomery étant dissident) a conclu que l’entrepreneur appelant était assujetti, dans l’exécution de son contrat avec le gouvernement fédéral, aux lois et décrets provinciaux sur les salaires.
A mon avis, le juge Montgomery a raison et la majorité de la Cour d’appel du Québec est dans l’erreur. En prononçant le jugement majoritaire, le juge Turgeon (auquel s’est rallié le juge Crête) a reconnu la compétence exclusive du Parlement en matière d’aéronautique, mais a fait une distinction entre la construction d’un aéroport et son fonction­nement et entretien lorsque la construction est achevée. A son avis, il n’y a pas empiétement sur la compétence exclusive du Parlement en matière d’aéronautique parce qu’il s’agit ici de la construc­tion des pistes d’atterrissage d’un aéroport non encore terminé; l’entrepreneur demeure donc assu­jetti à la législation provinciale sur les salaires dus à ses employés pendant qu’ils travaillent au projet fédéral et ce, jusqu’à ce que les travaux soient terminés et que l’aéroport soit mis en service. Le juge Turgeon semble avoir subordonné l’exercice du pouvoir accordé par la Constitution à un critère temporel. Dans ses motifs de dissidence, le juge Montgomery a démontré à quel point ce critère est irréaliste et a dit [TRADUCTION] «[cela] pourrait avoir ce résultat bizarre: si le nouvel aéroport était exploité partiellement avant la fin de la construc­tion, les ouvriers de la construction passeraient alors de la compétence provinciale à la compétence fédérale». En m’appuyant sur les arrêts analysés ci-après, je suis d’avis que la meilleure façon d’aborder la question est d’appliquer un critère fonctionnel en vertu duquel aucune distinction ne peut être faite, du point de vue constitutionnel, entre la construc­tion et l’exploitation d’entreprises ou ouvrages fédéraux ou de toute installation que seul le Parlement du Canada peut autoriser. L’intimée et les intervenants qui l’ont appuyée ont prétendu cepen­dant que, môme si l’on adopte ce critère fonction­nel, la législation provinciale peut s’appliquer à certains aspects de la construction par opposition à l’exploitation d’ouvrages fédéraux. A mon avis, ce point de vue est aussi irréaliste que celui du juge Turgeon. On pourrait tout aussi bien prétendre que les travaux de construction ne peuvent com­mencer sans l’obtention d’un permis de construc­tion provincial ou municipal, une proposition qu’il suffit de formuler pour voir qu’elle est insoutena­ble: voir Ottawa v. Shore and Horwitz Construc­tion Co.[2] et cf. City of Toronto v. Bell Telephone Co.[3]
La Commission du salaire minimum réclame, au nom des employés de l’appelante, les soldes de salaires et de montants de même nature qui leur sont dus en vertu des lois et décrets en vigueur au Québec. Les parties admettent les points suivants aux fins de l’espèce:
1. La défenderesse est une entreprise de construction et comme telle, a obtenu de Sa Majesté la Reine aux droits du Canada, des contrats pour la construction de pistes d’atterrissage au nouvel aéroport international situé à Ste-Scholastique, district de Terrebonne, Pro­vince de Québec;
2. Tous les susdits travaux ont été spécifiquement autorisés par l’autorité législative fédérale et ont été octroyés à la défenderesse suite à des arrêtés du gouver­neur-général en conseil;
3. Tous les susdits travaux sont exécutés sur des terrains qui sont la propriété de Sa Majesté la Reine aux droits du Canada;
4. La défenderesse admet le paragraphe 1 de la demande; [sur la qualité pour agir de la Commission à l’encontre de la défenderesse]
5. La défenderesse admet la quantum de la réclama­tion en autant qu’elle est subordonnée et régie par les lois provinciales; Lorsque l’appelante a demandé l’autorisation de se pourvoir devant cette Cour, les mesures néces­saires ont été prises pour soumettre une question constitutionnelle, savoir:
La Loi du salaire minimum, S.R.Q. 1964, chap. 144, la Loi des relations du travail dans l’industrie de la construction, Statuts du Québec 1968, chap. 45, la Loi concernant l’industrie de la construction, Lois du Québec 1970, chap. 34, et la Loi modifiant la Loi sur les relations du travail dans l’industrie de la construc­tion et la Loi des régimes supplémentaires de rentes, Lois du Québec 1971, chap. 46, ainsi que les décrets 4599 et 4795 de 1970 et leurs modifications, adoptés par l’Assemblée nationale du Québec et le lieutenant-gou­verneur en conseil, lesquels lois et décrets régissent, au Québec, les relations de travail dans l’industrie de la construction, sont-ils rendus inopérants à l’égard des ouvriers de la construction employés par des entrepre­neurs qui exécutent des travaux de construction en vertu de contrats consentis par la Reine du chef du Canada, sur des terrains appartenant à la Couronne du chef du Canada et sinon, sont-ils inopérants à l’égard du chantier de Mirabel?
Le procureur général du Québec est intervenu en Cour d’appel et les procureurs généraux de l’Al­berta et de la Saskatchewan se sont joints à lui en Cour suprême. Les admissions de fait susmention­nées et les plaidoiries devant cette Cour ont clairement révélé que le point en litige en l’espèce est plus étroit que la question constitutionnelle soumise à la Cour à la demande de l’appelante. Il est peut-être bon de souligner ici que ni le Juge en chef, à qui les requêtes ex parte relatives à la formulation des questions constitutionnelles sont généralement soumises, ni les autres membres de la Cour, qui peuvent être appelés à ce faire, ne cherchent à empêcher un appelant de poser ces questions à moins qu’il ne soit évident que le litige ne soulève aucun débat constitutionnel. Les mem­bres de la Cour participent à la formulation des questions, mais simplement pour en assurer la clarté. Le requérant en assume à prime abord la responsabilité, sachant que si une question consti­tutionnelle est soumise à la Cour, un avis doit être envoyé au procureur général du Canada et aux procureurs généraux des provinces. L’appelante a choisi d’axer l’essentiel de sa plai­doirie sur la compétence exclusive du Parlement en matière d’aéronautique et d’établir un parallèle avec d’autres cas de constructions liées à des opé­rations ou entreprises assujetties exclusivement au pouvoir législatif fédéral. Cette Cour a examiné un tel cas de construction dans l’arrêt Campbell-Ben­nett Ltd. c. Comstock Midwestern Ltd.[4]. qui porte sur le droit de faire valoir un privilège de fournis­seur de matériaux à l’encontre d’un oléoduc s’éten­dant de l’Alberta à la Colombie-Britannique, et donc un ouvrage ou entreprise tombant sous le coup de l’exception prévue à l’al. 92(10)a) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et assu­jetti au pouvoir législatif fédéral. Cette affaire peut sans aucun doute être distinguée de la présente, ne serait-ce que parce que l’exercice du privilège de fournisseur de matériaux, avec la pos­sibilité d’une vente, impliquerait le démembrement d’une entreprise qui relève du pouvoir de régle­mentation fédéral. Je cite cette affaire cependant parce que le fait que la construction était en cours n’a pas eu plus d’incidence sur la compétence fédérale que si l’entreprise, alors en exploitation, faisait effectuer des réparations.
La prétention selon laquelle il existe, en droit constitutionnel, une distinction entre la construc­tion et l’entretien ou l’exploitation d’entreprises ou ouvrages fédéraux, est incompatible avec une série d’arrêts dont le premier, C.P.R. c. Notre-Dame de Bonsecours[5], a trait aux chemins de fer qui relè­vent du pouvoir de réglementation fédéral. Dans cet arrêt, le Conseil privé a reconnu le pouvoir exclusif du Parlement d’adopter des règlements au sujet de la construction, de la réparation et de l’amélioration d’un chemin de fer et de son admi­nistration. Il a également dit qu’une province outrepasserait ses pouvoirs [TRADUCTION] «si elle tentait d’intervenir dans des matières exclusivement assignées au contrôle du Dominion, en essayant par exemple de s’immiscer dans l’admi­nistration d’un ouvrage entièrement soustrait à la compétence provinciale, comme celui qu’a autorisé le Dominion par une loi dans l’exercice des pouvoirs qu’il tient de l’al. 92(10)a) ou de porter atteinte à sa structure» (à la p. 226). Ce qui est vrai des chemins de fer l’est également des aéro­ports. Je ne vois pas comment on peut soutenir que la construction d’un chemin de fer est assujettie exclusivement à la compétence fédérale, mais que la construction d’un ouvrage fédéral qui ne s’étend pas au-delà des limites d’une province, comme un aéroport ou une mine d’uranium, ne l’est pas. Si une compagnie entreprend la construction d’un chemin de fer interprovincial, qui franchit donc les limites d’une province, peut-on dire que ses employés ont droit aux salaires prévus par une législation provinciale différente selon qu’ils tra­vaillent dans l’une ou dans l’autre province à un moment donné?
A mon avis, ce n’est pas seulement la législation provinciale sur les salaires qui ne peut être appli­quée aux entreprises relevant exclusivement du pouvoir de réglementation fédéral, mais aussi d’au­tres mesures de contrôle relatives à la construction. Dans City of Toronto v. Bell Telephone Co., précité, le Conseil privé devait se prononcer sur l’affir­mation qu’une compagnie, habilitée par la loi fédé­rale à exploiter une entreprise de téléphone et, à ce titre, à construire et entretenir des lignes le long des voies publiques ou sous celles-ci, devait obtenir un permis de la municipalité de Toronto pour construire des lignes dans cette ville. Cette préten­tion a été rejetée et le Conseil privé a déclaré que la compétence législative devait être appréciée à la lumière des termes de la loi habilitante. En outre, et ce point de vue est particulièrement pertinent en l’espèce, le Conseil privé a rejeté la prétention que la compétence fédérale ne prenait naissance que lorsque les lignes téléphoniques des diverses pro­vinces étaient réellement reliées. Ce point de vue va, à mon avis, à l’encontre du fondement du jugement du juge Turgeon selon lequel, en droit constitutionnel, il faut faire une distinction entre la construction d’une entreprise relevant du pouvoir de réglementation fédéral et l’exploitation d’une telle entreprise. Cette distinction a encore moins de sens si elle vise à différencier, en droit constitu­tionnel, toute nouvelle construction des construc­tions qui sont en fait des réparations dans le cadre de l’exploitation de l’entreprise. A ce sujet, je cite l’arrêt Commission du salaire minimum c. Bell Canada,[6] où la Commission appelante tentait d’imposer à l’intimée, conformément à la Loi du salaire minimum et aux règle­ments adoptés sous son régime, certaines cotisa­tions représentant un pourcentage des salaires payés à ses employés. Comme c’est le cas en l’espèce, les entreprises fédérales n’étaient ni expressément exclues par le règlement, ni, d’ailleurs, n’y étaient expressément mentionnées. Il s’agissait donc de savoir si, constitutionnellement, les dispositions provinciales pouvaient s’appliquer à l’intimée, Cette Cour, confirmant le jugement de la Cour d’appel du Québec, a répondu par la négative, se fondant principalement sur les arrêts In re l’application de la loi du salaire minimum de la Saskatchewan à un employé d’un bureau de poste à commission[7] et Stevedoring[8]. Encore une fois, je ne vois rien dans l’arrêt Bell Canada qui établisse une distinction entre la construction et l’exploitation d’une entreprise. Le juge Martland, parlant au nom de la Cour, a certes traité d’une entreprise en exploitation, mais cette situation de fait ne semble pas avoir eu une incidence déter­minante sur la décision de ne pas appliquer les directives provinciales à l’intimée. Je cite deux extraits tirés de ces motifs (aux pp. 772 et 774 respectivement) :
[TRADUCTION] ... J’estime de même que la réglemen­tation et le contrôle de l’échelle des salaires que doit payer une entreprise interprovinciale comme celle de l’intimée est une matière qui tombe exclusivement sous le contrôle fédéral.
... une loi qui traite d’une matière qui, à défaut d’une législation réglementaire, aurait fait l’objet d’un contrat entre employeur et employé, comme le taux des salaires ou la durée du travail, par exemple, touche à une partie essentielle de l’administration et de l’exploitation de l’entreprise à laquelle elle se rattache. Ceci étant, si cette réglementation se rattache à une entreprise qui entre dans le champ d’application des alinéas a), b) ou c) du par. 92(10), seul le Parlement fédéral peut, à mon avis, l’adopter.
Il importe d’examiner brièvement l’arrêt Salaire minimum de la Saskatchewan, précité. Dand cette affaire, la province de la Saskatchewan cherchait à appliquer sa législation sur les salaires à une personne engagée temporairement par le maître de poste d’un bureau de poste à commission pour travailler exclusivement à l’exploitation de ce bureau. Comme en l’espèce, il y avait un contrat, même si le maître de poste était une employée du gouvernement alors que l’appelante en l’espèce ne l’est pas. A mon avis, l’essentiel est que l’employé devait travailler exclusivement au bureau de poste, une entreprise du gouvernement fédéral. Cette Cour a souligné que cet emploi faisait partie de l’administration du bureau de poste. L’arrêt Steve­doring s’apparente davantage à la présente affaire: la Cour y a jugé qu’une compagnie d’arrimage, qui n’exploite pas elle-même l’entreprise assujettie exclusivement au pouvoir de réglementation fédé­ral, est soumise, dans ses relations avec ses employés qui travaillent exclusivement à charger et décharger des navires desservant le marché international, à la législation fédérale en matière de relations de travail.
Jusqu’ici, j’ai abordé la question soumise à cette Cour seulement sous l’angle de la compétence fédérale exclusive en matière d’aéronautique, ce qui comprend la construction et l’entretien des aéroports. Il existe cependant un fondement plus large et plus déterminant au jugement de première instance et aux motifs de dissidence du juge Mont­gomery. Je fais allusion au fait que nous traitons en l’espèce d’un contrat conclu avec le gouvernement fédéral pour l’exécution de travaux sur des terrains appartenant au gouvernement fédéral.
La propriété publique fédérale relève exclusivement du Parlement en vertu du par. 91(1A) et, que les mots «propriété publique» aient ou non un sens plus étendu que propriété du gouvernement fédé­ral, le fait qu’il soit question en l’espèce d’une propriété du gouvernement fédéral suffit pour enlever à la province tout contrôle réglementaire sur cette propriété et sur ce qu’on y fait. Je me réfère à l’arrêt de cette Cour, Spooner Oils Ltd. c. Turner Valley Gas Conservation Board[9], rendu par le juge en chef Duff qui a dit (aux pp. 643 et 644): [TRADUCTION] ... La Loi des terres fédérales et les règlements adoptés sous son régime donnent force de loi aux plans portant sur les terres publiques fédérales, y compris les terres qui renferment du pétrole et du gaz naturel et qui, nous devons le présumer, ont été conçus par le Parlement et les autorités nommées par le Parlement pour servir l’intérêt général en développant et exploitant ces terres et les minéraux qu’elles contien­nent. Une législature provinciale n’a pas le pouvoir d’invalider en partie les règlements auxquels le Parlement a donné force de loi pour exécuter ses plans, en limitant et restreignant l’exercice, sur les terres publi­ques, de certains droits créés par ces règlements pour réaliser le dessein du Parlement. En fait, une mesure administrative à laquelle la législature a donné force de loi, dirigée contre une terre publique, propriété du fédé­ral, occupée par un locataire en vertu des règlements de 1910 et 1911, et qui vise à réglementer le droit du locataire de prendre le gaz et le pétrole contenus dans les terres louées, constituerait une véritable tentative de légiférer sur une matière relevant exclusivement de la compétence législative fédérale en vertu du par. 91(1), la «propriété publique» fédérale.
Un contrat a été signé entre le gouvernement et l’appelante au sujet de l’aéroport de Mirabel. Ce contrat est notamment régi par la Loi sur les justes salaires et les heures de travail, S.R.C. 1970, chap. L-3, dont voici l’al. 3(1)a) qui prévoit que:
3. (1) ..
a) toutes les personnes à l’emploi d’un entrepreneur, d’un sous-traitant ou de tout autre individu qui exé­cute ou entreprend d’exécuter totalement ou partiellement l’ouvrage prévu par le contrat doivent, durant la continuation de l’ouvrage, toucher de justes salaires;
L’article 2 de la Loi définit ainsi l’expression «justes salaires»:
2. Dans la présente loi
«justes salaires» signifie les salaires généralement réputés courants pour les ouvriers qualifiés dans le district où le travail est exécuté, compte tenu de la nature ou de la catégorie de travail à laquelle ces ouvriers sont respectivement employés; cependant, ces salaires doi­vent dans tous les cas être justes et raisonnables et ne doivent en aucune circonstance être inférieurs au salaire minimum horaire prescrit par la Partie III du Code canadien du travail ou sous le régime de cette Partie; La Partie III du Code canadien du travail, à laquelle renvoie la définition, traite de la durée normale de travail, des salaires, des vacances et des jours fériés. La disposition pertinente du Code, soit l’art. 35 du chap. L-1 des S.R.C. 1970, édicté par l’art. 8 du chap. 17 des S.R.C. 1970 (2e Supp.), se lit ainsi:
35. (1) Sauf les dispositions contraires prévues par la présente Division ou sous son régime, un employeur doit payer à chaque employé âgé de dix-sept ans ou plus un salaire d’au moins un dollar soixante-quinze cents l’heure ou d’au moins l’équivalent de ce taux pour la durée de son travail si l’employé est payé au temps sans que ce soit à l’heure.
(1.1) Le gouverneur en conseil peut, à l’occasion, augmenter par décret le salaire horaire minimum fixé par le paragraphe (1); toutefois, aucun décret pris en vertu du présent paragraphe n’a force ni effet avant une date y spécifiée qui est postérieure de trois mois au moins à sa date de publication dans la Gazette du Canada.
Puisque le Parlement du Canada a mentionné expressément un salaire minimum (et, en fait, d’autres conditions monétaires, qu’il n’est pas nécessaire d’énumérer, à la Partie III du Code canadien du travail) et que cette disposition fait de par la loi (al. 3(1)a) de la Loi sur les justes salaires et les heures de travail) partie du contrat conclu avec l’appelante, j’estime que la province n’a pas le pouvoir d’appliquer sa législation sur le salaire minimum à un contrat conclu par le gou­vernement fédéral. Cela équivaudrait à y ajouter une condition et je pense qu’il est clairement établi qu’une province ne peut changer ni modifier les stipulations d’un contrat intervenu entre le gouver­nement fédéral et un tiers.
Un autre point mérite d’être souligné. La Com­mission intimée n’a pas allégué dans sa demande que les employés de l’appelante avaient travaillé à d’autres projets pendant la période où ils devaient exécuter le contrat conclu avec le gouvernement fédéral. Je pense qu’elle l’aurait mentionné si cela avait été le cas. Cependant, même s’ils avaient travaillé ailleurs à l’occasion, ma décision serait la même. Il s’agirait alors simplement de faire les calculs nécessaires et de conserver les relevés permettant d’exclure de l’application des décrets provinciaux le travail accompli en vertu du contrat conclu avec le gouvernement fédéral.
Au cours des plaidoiries, on a fait allusion aux difficultés qui pourraient se présenter si un entrepreneur lié par une convention collective, signée avec ses employés et assujettie aux lois provincia­les, s’engageait à exécuter un projet du gouvernement fédéral. Le syndicat des employés devrait-il demander une accréditation distincte et qu’advien­drait-il de la convention collective existante? Ces questions ne se posent pas en l’espèce et je suis d’avis qu’elles ne seraient pas insolubles si elles se posaient. Je fais simplement remarquer que le problème serait le même si l’entrepreneur s’occu­pait de l’exploitation ou de l’entretien d’une entreprise plutôt que de sa construction car il est admis que, lorsqu’un contrat est conclu avec le gouvernement pour l’exploitation et l’entretien d’une entreprise du gouvernement fédéral, les relations entre­preneur-employés échappent complètement à la réglementation provinciale sur les salaires.
En conséquence, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel du Québec et de rétablir le jugement de première instance. L’appelante a droit à ses dépens dans toutes les cours.
Le jugement des juges Martland, Ritchie, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte a été rendu par
LE JUGE BEETZ—J’ai eu l’avantage de lire les motifs du Juge en chef mais je n’arrive pas aux mêmes conclusions que lui. Il cite les points admis par les parties et la question constitutionnelle, et expose les points de vue des cours d’instance infé­rieure. Je n’ai donc pas à m’en charger.
La Commission du salaire minimum réclame le paiement de salaires, de congés payés, de cotisa­tions d’assurance-maladie et d’autres cotisations de sécurité sociale à Construction Montcalm Inc. (Montcalm), une entreprise de construction, au nom des employés de cette dernière, ainsi que des contributions et pénalités incidentes totalisant $13,481.24, montant qui n’est pas contesté. Cette réclamation est fondée sur diverses dispositions de la Loi du salaire minimum, S.R.Q. 1964, chap. 144 et ses modifications, de la Loi des relations du travail dans l’industrie de la construction, S.Q. 1968, chap. 45, de la Loi concernant l’industrie de la construction, L.Q. 1970, chap. 34, des arrêtés en conseil et des ordonnances adoptées en vertu de ces lois. Certaines de ces dispositions ont été édic­tées en 1970 pour régler temporairement des pro­blèmes causés par les différends du travail qui sévissaient alors dans l’industrie de la construction du Québec; dans l’ensemble toutefois, ces mesures sont des lois d’application générale qui régissent les relations de travail et les conditions d’emploi, y compris les salaires, de l’industrie de la construc­tion québécoise. On ne conteste pas, et en fait on ne pourrait le faire, que ce genre de lois porte sur des matières qui relèvent de la propriété et des droits civils dans la province et sont intra vires de la législature provinciale. La question est de savoir si, vu la Constitution, ces lois s’appliquent aux employés d’un entrepreneur en construction qui, en vertu d’un contrat conclu avec la Couronne du chef du Canada, construit les pistes d’atterrissage d’un nouvel aéroport international (Mirabel) sur des terrains appartenant au gouvernement fédéral.
Cette question doit être tranchée selon les prin­cipes établis, le premier étant que les relations de travail comme telles et les termes d’un contrat de travail ne relèvent pas de la compétence du Parlement; les provinces ont une compétence exclusive dans ce domaine: Toronto Electric Commissioners v. Snider[10]. Cependant, par dérogation à ce prin­cipe, le Parlement peut faire valoir une compé­tence exclusive dans ces domaines s’il est établi que cette compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet: In re la validité de la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail[11], (l’arrêt Stevedoring). Il s’ensuit que la compétence principale du fédéral sur un sujet donné peut empêcher l’application des lois provinciales relati­ves aux relations de travail et aux conditions de travail, mais uniquement s’il est démontré que la compétence du fédéral sur ces matières fait intégralement partie de cette compétence fédérale. Ainsi, la réglementation des salaires que doit verser une entreprise, un service ou une affaire et la réglementation de ses relations de travail, toutes choses qui sont étroitement liées à l’exploitation d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire, ne relèvent plus de la compétence provinciale et ne sont plus assujetties aux lois provinciales s’il s’agit d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire fédérale; In re l’application de la loi du salaire minimum de la Saskatchewan à un employé d’un bureau de poste à commission[12] (l’arrêt Bureau de poste à commission); Commission du salaire minimum c. Bell Canada[13] (l’arrêt Salaire minimum chez Bell Canada); Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada[14] (l’arrêt Facteurs). La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’ex­ploitation: le juge Pigeon, dans l’arrêt Conseil canadien des relations du travail c. La ville de Yellowknife[15], à la p. 736. Mais pour déterminer la nature de l’exploitation, il faut considérer les activités normales ou habituelles de l’affaire en tant qu’«entreprise active» (le juge Martland dans l’arrêt Salaire minimum chez Bell Canada, à la p. 772), sans tenir compte de facteurs exceptionnels ou occasionnels; autrement, la Constitution ne pourrait être appliquée de façon continue et régu­lière: Agence Maritime Inc. c. Conseil canadien des relations ouvrières[16] (l’arrêt Agence Maritime); l’arrêt Facteurs.
Le principal moyen invoqué par Montcalm se fonde sur la prémisse que l’aéronautique fait partie des classes de sujets qui relèvent de la compétence exclusive du fédéral; Johannesson c. La municipa­lité rurale de West St-Paul[17]. On a prétendu que l’aéronautique englobe les aéroports et que la cons­truction des aéroports, y compris les conditions de travail des ouvriers chargés de leur construction, quel que soit leur employeur, fait partie intégrante du domaine de l’aéronautique. La question a également été débattue comme si l’aéroport de Mirabel était un ouvrage ou une entreprise fédérale. On peut en fait avancer qu’un aéroport international est un ouvrage qui fait partie d’une entreprise reliant une province à un pays étranger ou s’étendant au delà des limites d’une province. A l’appui du moyen principal de Montcalm, on a cité un obiter dictum de lord Watson dans Canadian Pacific Railway c. Notre-Dame de Bonsecours[18] (l’arrêt Notre-Dame de Bonsecours), à la p. 372):
[TRADUCTION] ... selon leurs Seigneuries, le Parlement du Canada a le droit exclusif de prescrire des règlements pour la construction, les réparations et les modifications des chemins de fer et pour leur gestion, et pour régle­menter la constitution et les pouvoirs de la compagnie;
(C’est moi qui souligne.)
La construction d’un aéroport, prétend-on, relève autant de la compétence exclusive du fédé­ral que la construction d’un chemin de fer fédéral.
A mon avis, le moyen principal n’est pas étayé par les principes énoncés précédemment; il ne répond pas au critère établi dans l’arrêt Stevedo­ring selon lequel le Parlement n’a aucun pouvoir en matière de relations de travail sauf si ce pouvoir fait intégralement partie de sa compétence princi­pale sur une autre matière; en outre, il méconnaît implicitement mais clairement le principe énoncé dans les arrêts Agence Maritime et Facteurs selon lequel une entreprise, un service ou une affaire ne peut être qualifié de fédéral ou de provincial en raison de facteurs occasionnels.
La construction d’un aéroport ne fait pas partie intégrante, à tous les points de vue, du domaine de l’aéronautique. Bien des choses dépendent de ce que l’on entend par «construction». La décision de construire un aéroport ou de fixer son emplacement sont indiscutablement des aspects de la cons­truction d’un aéroport qui concernent exclusivement le fédéral: voir l’arrêt Johannesson. C’est pourquoi ce genre de décision n’est pas soumis à la réglementation ni à l’autorisation des municipalités : voir l’arrêt Johannesson; l’arrêt City of Toronto v. Bell Telephone Co.[19]; on peut également expliquer par ce motif l’arrêt Ottawa v. Shore and Horwitz Construction Co.[20] De la même façon, les plans du futur aéroport, ses dimensions, les matériaux qui devront entrer dans la construction des différents bâtiments, pistes et structures, et autres caractéristiques de ce genre sont, du point de vue de la législation et indépen­damment de tout contrat, des matières qui relèvent exclusivement du fédéral. La raison en est que ces décisions auront un effet permanent sur la struc­ture du produit fini et un effet direct sur ses qualités fonctionnelles, donc sur sa conformité aux fins de l’aéronautique. Mais la situation est diffé­rente quand il s’agit des modalités d’exécution de ces décisions lors de la construction même d’un aéroport. Ainsi, l’obligation pour les travailleurs de porter un casque protecteur sur tous les chantiers de construction, y compris celui d’un nouvel aéro­port, a trait directement à la construc