Procureur général (Québec) et autre c. Farrah

Procureur général (Québec) et autre c. Farrah
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1978-05-01
Recueil
[1978] 2 RCS 638
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; Pratte, Yves
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Procureur général (Québec) et autre c. Farrah, [1978] 2 R.C.S. 638
Date: 1978-05-01
Le procureur général de la province de Québec et le tribunal des transports (Défendeurs) Appelants;
et
Joseph Farrah (Demandeur) Intimé;
et
Curtis J. Sommerville et autres Mis en cause;
et
Le procureur général de l’Alberta Intervenant.
1977: 14 novembre; 1978: 1er mai.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey et Pratte.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
Droit constitutionnel—Tribunal des transports—Juges nommés par la province—Compétence exclusive d’appel sur des questions de droit—Pouvoir de surveillance conféré aux tribunaux visés par l’art. 96 de l’A.A.N.B.—Bref d’évocation—Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 96—Loi des transports, L.Q. 1972, c. 55, art. 24, 30, 56, 58, 59, 72—Code de procédure civile, art. 846.
L’intimé Farrah a obtenu un bref d’évocation d’un juge de la Cour supérieure du Québec afin d’empêcher le tribunal des transports d’entendre l’appel d’une décision de la Commission des transports. Farrah a soutenu qu’est ultra vires de la législature provinciale l’al. 58a) de la Loi des transports qui confère au tribunal des transports une juridiction d’appel exclusive et finale sur toute question de droit relative à toute décision de la Commission des transports qui termine une affaire. La Cour supérieure et la Cour d’appel, à l’unanimité, ont accepté le bien-fondé de cet argument parce que, selon elles, la province est allée à l’encontre de l’A.A.N.B. lorsqu’elle a attribué à ce tribunal une compétence que l’art. 96 réserve aux cours supérieures dont les juges sont nommés par le gouverneur général en conseil. D’où le pourvoi du procureur général du Québec devant cette Cour.
Arrêt: Le pourvoi doit être rejeté.
Les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Beetz et Pratte: En 1867, le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure sur les tribunaux inférieurs n’était pas limité aux questions de juridiction; il s’étendait au contrôle de la légalité des décisions des tribunaux inférieurs qui, sans être nulles pour excès de juridiction, étaient néanmoins viciées par suite de certaines erreurs de droit apparaissant à la lecture du dossier.
L’alinéa 58a) de la Loi des transports accorde au tribunal des transports, sur toute question de droit, une juridiction exclusive d’appel de toute décision de la Commission des transports qui termine une affaire; les art. 24 et 72 visent à soustraire les décisions de la Commission des transports et celles du tribunal des transports au pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure. L’effet conjugué de ces trois dispositions est donc à la fois (i) de soustraire au pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure les décisions de la Commission des transports qui bien que rendues dans les limites de sa juridiction seraient néanmoins entachées d’une erreur de droit apparaissant à la lecture du dossier et (ii) de conférer ce pouvoir de surveillance et de contrôle au tribunal des transports, organisme dont les membres ne sont pas nommés par le gouverneur en Conseil, à l’exclusion de la Cour supérieure. En conférant ainsi au tribunal des transports une partie du pouvoir de surveillance dont jouissait la Cour supérieure à l’époque de la Confédération, la province a outrepassé sa compétence.
Le juge en chef Laskin et les juges Spence, Dickson et Estey: Les décisions les plus récentes du Conseil privé et de cette Cour ont bien établi que l’on ne peut interposer l’art. 96 de l’A.A.N.B. pour faire obstacle à un organisme administratif provincial pour la seule raison qu’il a des attributions judiciaires. Une province peut conférer à un organisme administratif, ayant des attributions judiciaires, le pouvoir de trancher des questions de droit dans l’exercice du pouvoir qu’il tient d’une loi de réglementation provinciale valide. Elle peut aussi établir un tribunal administratif d’appel dans le cadre d’une réglementation valide et investir ce tribunal du pouvoir de trancher des questions de droit dans l’exercice de sa juridiction d’appel sur les décisions du premier organisme. Mais la province, en édictant l’al. 58a), est allée plus loin. Le tribunal des transports devient un organisme d’appel dont la première tâche est d’examiner des questions de droit et ce, «exclusivement à tout autre tribunal». L’alinéa 58a) et les clauses privatives des art. 24 et 72 de la Loi des transports ont pour effet de faire du tribunal des transports une cour d’appel de dernier ressort pour les questions relevant de l’al. 58a) et de faire disparaître le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure sur les décisions de la Commission aussi bien que sur celles du tribunal des transports. En substituant un tribunal d’appel administratif à une cour d’appel visée à l’art. 96 de l’A.A.N.B., la province a légiféré dans un domaine qui lui est interdit par cet article. Les juges Ritchie, Pigeon et Beetz: La législation antérieure à 1972 assujettissait les décisions des régies, auxquelles la Commission des transports a succédé, non pas au pouvoir de surveillance de la Cour supérieure, mais à un droit d’appel à la Cour d’appel sur les questions «de compétence ou de droit». Au regard de l’art. 96 de l’A.A.N.B. cela ne présentait aucune difficulté, car la Cour d’appel est une «cour supérieure» au sens de cet article. L’expression «sur toute question de droit» comprend les questions de compétence. On a donc voulu par l’al. 58a) de la Loi des transports attribuer au tribunal des transports toute la juridiction antérieurement exercée par la Cour d’appel et qui ne portait que sur des questions de droit. Ce sont des pouvoirs qu’une province ne peut attribuer à un tribunal dont elle nomme les magistrats.
Arrêt appliqué: Séminaire de Chicoutimi c. Cité de Chicoutimi, [1973] R.C.S. 681; arrêts mentionnés: Toronto c. York, [1938] A.C. 415; Labour Relations Board of Saskatchewan c. John East Iron Works Ltd., [1949] A.C. 134; A.E. Dupont c. Inglis, [1958] R.C.S. 535; Tomko c. Labour Relations Board (N.-É.), [1977] 1 R.C.S. 112; Bradley v. Canadian General Electric Co. Ltd., [1957] O.R. 316; Farrell c. Workmen’s Compensation Board, (C.-B.), [1962] R.C.S. 48; L’Alliance des Professeurs catholiques de Montréal c. La Commission des relations de travail du Québec, [1953] 2 R.C.S. 140; La succession Woodward c. Le ministre des Finances (C.-B.), [1973] R.C.S. 120; Three Rivers Boatman Ltd. c. Conseil canadien des relations ouvrières, [1969] R.C.S. 607; Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 A.C. 147; R. v. Northumberland Compensation Appeal Tribunal, [1952] 1 K.B. 338; R. v. Nat Bell Liquors Ltd., [1922] 2 A.C. 128; Metropolitan Life Insurance Company c. International Union of Operating Engineers, [1970] R.C.S. 425; Jarvis c. Associated Medical Services Inc., [1964] R.C.S. 497; Komo Construction Inc. c. Commission des relations de travail du Québec, [1968] R.C.S. 172; White Sister Uniform Inc. c. Le Tribunal du travail, [1976] C.A. 772; General Motors c. Brunet, [1977] 2 R.C.S. 537; Le secrétaire de la province de l’Île-du-Prince-Edouard c. Egan, [1941] R.C.S. 396; Pringle c. Fraser, [1972] R.C.S. 821; Jones c. Edmonton Catholic School District, [1977] 2 R.C.S. 872; Shell Co. of Australia v. Federal Commissioner of Taxation, [1931] A.C. 275; O. Martineau & Sons Ltd. c. La Ville de Montréal, [1932] A.C. 113.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec[1] rejetant l’appel d’un jugement de la Cour supérieure autorisant l’émission d’un bref d’évocation. Pourvoi rejeté.
Pierre Lamontagne, c.r., Roger Thibaudeau, c.r., Ross Goodwin et Françoise Guénette, pour les appelants.
André Joli-Cœur, pour l’intimé.
William Henkel, c.r., pour l’intervenant.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Spence, Dickson et Estey a été rendu par
LE JUGE EN CHEF—Ce pourvoi ne met nullement en cause le pouvoir provincial de réglementation en matière de transport provincial. Il s’agit plutôt du pouvoir judiciaire et de la question de savoir si une province contrevient à l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique en insérant dans une loi, pour le reste incontestablement valide, des dispositions relatives à des attributions judiciaires comme celles de l’al. 58a) de la Loi des transports, L.Q. 1972, c. 55.
La Loi établit un régime de réglementation des transports privés et publics et en confie l’administration en première instance à la Commission des transports du Québec. Cet organisme institué par la Loi comprend quatre divisions administratives, prévues à l’art. 15, et exerce les pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi dans le cadre des règlements édictés par le lieutenant-gouverneur en conseil. La structure administrative prévue par la Loi comprend également le tribunal des transports (formé de trois juges de la cour provinciale) ayant juridiction en appel sur les décisions de la Commission, aux termes de l’art. 58:
58. Le tribunal des transports a aussi juridiction pour connaître et disposer, exclusivement à tout autre tribunal,
a) en appel, sur toute question de droit, de toute décision de la Commission qui termine une affaire;
b) en appel, des décisions de la Commission en vertu de l’article 30;
c) par voie d’évocation, de toute affaire, lorsque la Commission a omis ou négligé de rendre sa décision dans les six mois qui suivent la présentation de la demande. Seul l’al. 58a) est en cause dans ce pourvoi, mais d’autres dispositions de la Loi, mentionnées ci-après, ont leur importance dans l’examen de cet alinéa.
A cette fin, je poserai deux principes à mon avis incontestables. Premièrement, une province peut conférer à un organisme administratif, ayant des attributions judiciaires, le pouvoir de trancher des questions de droit dans l’exercice du pouvoir qu’il tient d’une loi de réglementation provinciale valide, comme la loi en cause ici. En fait, on voit mal comment un tel organisme peut fonctionner avec toute l’efficacité voulue s’il lui est interdit d’interpréter et d’appliquer la loi qui lui confère sa compétence. Deuxièmement, une province peut également établir un tribunal administratif d’appel dans le cadre d’une réglementation valide et investir ce tribunal du pouvoir de trancher des questions de droit dans l’exercice de sa juridiction d’appel sur les décisions du premier organisme.
Il fut un temps où l’on pouvait interposer l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, pour faire obstacle à un organisme administratif pour la seule raison qu’il avait des attributions judiciaires. Ces temps sont révolus. Toronto c. York[2], qui avait élevé une barrière contre les tribunaux administratifs provinciaux pour ce motif, a été sévèrement restreint par Labour Relations Board of Saskatchewan c. John East Iron Works Ltd.[3] Dans cet arrêt, le Conseil privé fit remarquer que la question de la portée de l’art. 96 n’est pas définitivement réglée si l’on reconnaît à un tribunal administratif provincial un pouvoir judiciaire, car il faut alors se demander si cette juridiction correspond à celle d’une cour supérieure, de comté ou de district. Cette Cour a adopté et précisé ce critère en retenant, comme dans A.E. Dupont c. Inglis[4], qu’il faut faire une distinction entre la nature du tribunal et le type de pouvoir judiciaire qu’il exerce, le cas échéant. Le juge Rand qui a rendu le jugement de cette Cour dans l’affaire Dupont, faisait remarquer que si le pouvoir judiciaire en cause n’est pas de ceux qui appartiennent exclusivement aux cours visées à l’art. 96, il peut être attribué à un tribunal provincial de quelque nature qu’il soit. Il ajoutait, dans un commentaire pertinent en l’espèce, que le fait de prévoir un droit d’appel dans le cadre d’une organisation administrative ne peut avoir d’incidence réelle sur la question.
Dans un arrêt plus récent, Tomko c. Labour Relations Board (N.-É.)[5], cette Cour, citant notamment les arrêts John East et Dupont, dit ceci, à propos de l’effet de l’art. 96 sur un organisme administratif provincial: «il ne faut pas considérer la juridiction dans l’abstrait ou les pouvoirs en dehors du contexte, mais plutôt la façon dont ils s’imbriquent dans l’ensemble des institutions où ils se situent et s’exercent en vertu de la loi provinciale» (à la p. 120).
Si nous appliquons en l’espèce ces diverses considérations, il est évident à mon avis que la province peut investir le tribunal des transports du pouvoir de trancher des questions de droit lorsqu’il entend les appels des décisions de la Commission des transports. Ce pouvoir implique l’exercice d’une fonction judiciaire, mais ce n’est pas une raison suffisante pour nier à une province la compétence constitutionnelle de le confier à un organisme nommé par la province. La jurisprudence appuie même une compétence encore plus large à cet égard, celle de conférer le pouvoir de connaître de toute question de droit soulevée dans l’exercice des fonctions légales d’un tribunal provincial, et ce, sans autre recours. On a interprété dans ce sens des clauses privatives à cet effet: Bradley v. Canadian General Electric Co. Ltd.[6]; Farrell c. Workmen’s Compensation Board (C.-B.)[7].
La difficulté en l’espèce provient de ce que, dans la structure administrative élaborée par la Loi des transports, le tribunal des transports n’est pas constitué comme un simple tribunal ayant le pouvoir d’entendre les appels des décisions de la Commission des transports et de trancher des questions de droit dans l’exercice de son pouvoir d’appel général. Il s’agit d’un organisme d’appel dont la première tâche est d’examiner des questions de droit en vertu de l’al. 58a). Ceci ressort nettement des art. 66 et 67 de la Loi selon lesquels on doit demander la permission d’appeler lorsqu’on veut se prévaloir de l’al. 58a), ce qui n’est pas le cas quand on veut invoquer les pouvoirs du tribunal des transports en vertu de l’al. 58b), qui renvoie à l’art. 30 de la Loi (relatif au retrait des plaques et des certificats d’immatriculation d’un véhicule dans certaines circonstances), ou en vertu de l’art. 56 (qui se rapporte aux appels relatifs aux suspensions, aux annulations ou aux refus de permis ou de certificats d’immatriculation). Ni l’al. 58b), ni l’art. 56 n’impliquent de fonction que l’on peut qualifier de «judiciaire» aux fins de l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique; par contre, c’est manifestement le cas de l’al. 58a).
En outre, c’est «exclusivement à tout autre tribunal» que l’al. 58a) confère des pouvoirs au tribunal des transports; cette exclusion est renforcée par d’autres interdictions, savoir, les clauses privatives: art. 24 et 72. Du point de vue historique, la législation antérieure conférait à la Cour du banc du roi du Québec siégeant en appel, et plus tard à la Cour du banc de la reine siégeant en appel, la juridiction d’appel sur les questions de juridiction et de droit: voir, par exemple la Loi des transports et communications, S.R.Q. 1941, c. 143, art. 28; la Loi de la Régie des Transports, S.R.Q. 1964, c. 228, art. 48. Cette cour-là est maintenant privée de ce pouvoir par un tribunal qui en diffère seulement par le nom et le mode de nomination des membres. L’article 24 de la Loi actuelle exclut les décisions de la Commission du champ des recours extraordinaires prévus aux art. 834 à 850 du Code de procédure civile du Québec; de même, l’art. 72 interdit de tels recours vis-à-vis des décisions du tribunal des transports.
Il est manifeste qu’en vertu de l’art. 846, article clé du Code de procédure civile, le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure du Québec s’étend à de multiples sujets dont les questions de juridiction et les questions de droit. Il est important d’examiner l’article au complet: 846. La Cour supérieure peut, à la demande d’une partie, évoquer avant jugement une affaire pendante devant un tribunal soumis à son pouvoir de surveillance ou de contrôle, ou reviser le jugement déjà rendu par tel tribunal:
1. dans le cas de défaut ou d’excès de juridiction;
2. lorsque le règlement sur lequel la poursuite a été formée ou le jugement rendu est nul ou sans effet;
3. lorsque la procédure suivie est entachée de quelque irrégularité grave, et qu’il y a lieu de croire que justice n’a pas été, ou ne pourra pas être rendue;
4. lorsqu’il y a eu violation de la loi ou abus de pouvoir équivalant à fraude et de nature à entraîner une injustice flagrante.
Toutefois, ce recours n’est ouvert, dans les cas prévus aux alinéas 2, 3 et 4 ci-dessus, que si, dans l’espèce, les jugements du tribunal saisi ne sont pas susceptibles d’appel.
Aux termes de son dernier alinéa, cet article préserve le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure lorsqu’on allègue le défaut ou l’excès de juridiction, même s’il existe un droit d’appel.
La Loi des transports ne réserve nulle part le pouvoir de la Cour supérieure, que ce soit à l’égard des décisions de la Commission ou de celles du tribunal des transports, en vertu de l’al. 58a) ou autrement. Jusqu’ici j’ai parlé de questions de droit sans mentionner les questions de juridiction. Il ressort toutefois clairement des arrêts de cette Cour que les tentatives d’interdire le contrôle de la juridiction soulèvent des considérations différentes de celles qui découlent de questions de droit: voir L’Alliance des Professeurs catholiques de Montréal c. La Commission des relations de travail du Québec[8], à la p. 155; La succession Woodward c. Le ministre des Finances (C.-B.)[9]. Même si l’on soutenait que les art. 24 et 72 doivent s’interpréter comme ne pouvant pas priver du recours à la Cour supérieure du Québec sur des questions de prétendus défaut ou excès de juridiction et partant, comme n’excluant pas entièrement les décisions de la Commission et du tribunal du contrôle de la Cour supérieure, la validité de ces deux articles n’est pas directement en cause ici. Actuellement, ils élucident ce que vise la Loi des transports, savoir mettre les décisions de la Commission et celles du tribunal à l’abri du contrôle judiciaire. De fait, il est loin d’être clair que lorsque l’al. 58a) empêche tout autre tribunal de connaître des questions de droit soulevées par les décisions de la Commission, il ne vise pas aussi à empêcher le contrôle en appel des questions de juridiction qui sont a fortiori des questions de droit. On n’a pas fait la distinction et les art. 24 et 72 indiquent que rien de tel n’est prévu.
Il est indéniable que l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique peut s’appliquer à un tribunal d’appel administratif tout comme à celui chargé de l’application directe d’une loi de réglementation, aussi appelé premier tribunal. Quand on crée un organisme administratif d’appel, comme le tribunal des transports en l’espèce, sans aucune compétence en première instance en vertu de la Loi des transports, et qu’on lui donne seulement des pouvoirs en appel, dont celui conféré par l’al. 58a), juridiction et pouvoir s’imbriquent de façon à lui conférer l’aspect et le pouvoir d’une cour visée à l’art. 96. Le fait que l’art. 59 de la Loi des transports autorise le tribunal à «… confirmer, modifier ou infirmer toute décision qui lui est soumise et rendre la décision qui, à son jugement, aurait dû être rendue en premier lieu…» met seulement en relief un pouvoir en appel comparable à celui qui est normalement accordé aux cours d’appel qui satisfont aux critères de l’art. 96.
Il est pertinent de se reporter à nouveau à ce que le juge Rand a dit dans l’affaire Dupont (précitée). Puisque le pouvoir conféré à l’art. 30 de la Loi des transports, à l’égard duquel on peut faire appel en vertu de l’al. 58b), n’est pas du genre de ceux qui appartiennent à une cour visée à l’art. 96, on peut conférer la juridiction d’appel à un tribunal administratif, quels que soient sa nature et l’ensemble des institutions. Pour ce qui est de l’al. 58a), qui vise un pouvoir ou une fonction analogue à celui qu’exerce une cour visée à l’art. 96, pareil pouvoir ne sera valablement conféré que s’il existe une distinction entre l’ensemble des institutions en vertu desquelles il s’exerce et celles en vertu desquelles lesdites cours exercent le même genre de pouvoir d’appel. A mon avis, on a substitué un tribunal d’appel administratif à une cour d’appel visée à l’art. 96. Il résulte de l’al. 58a) et des art. 24 et 72 que le tribunal des transports est, au Québec, une cour d’appel de dernier ressort pour les questions relevant de l’al. 58a) et que le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure sur les décisions de la Commission aussi bien que sur celles du tribunal des transports disparaît. La province a ainsi légiféré sur un domaine que lui interdit l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et l’al. 58a) est par conséquent ultra vires: voir Séminaire de Chicoutimi c. Cité de Chicoutimi[10].
Je tiens à souligner en outre que cela a de l’importance quant à la juridiction d’appel de la présente Cour en vertu de l’art. 41 de la Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19, édicté par 1974-75 (Can.), c. 18, art. 5. Je ne me prononcerai pas sur la question de savoir si la cour de dernier ressort dans la province qui pourrait connaître de la décision dont on cherche à faire appel en l’espèce, pourrait ne pas être une des cours visées à l’art. 96. Ce serait pour le moins étrange, à mon avis.
Pour tous ces motifs, qui diffèrent dans une certaine mesure des motifs de la Cour d’appel du Québec, je suis d’avis de rejeter le pourvoi et, suivant l’autorisation d’appeler accordée au procureur général du Québec, il devra payer les dépens de l’intimé Farrah en cette Cour. Il n’y aura pas d’autre adjudication de dépens.
Les motifs des juges Martland, Ritchie, Beetz et Pratte auxquels le juge Pigeon a souscrit ont été exprimés par
LE JUGE PRATTE—Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel de la province de Québec confirmant le jugement de la Cour supérieure (prononcé par le juge Côté) qui a statué que l’al. 58a) de la Loi des transports, conférant au tribunal des transports une juridiction d’appel exclusive et finale sur toute question de droit relative à toute décision de la Commission des transports du Québec qui termine une affaire, est ultra vires de la législature de la province de Québec. La Loi des transports (L.Q. 1972, c. 55) est une loi-cadre qui réglemente les transports publics au Québec. Aux termes de son art. 31, nul ne peut fournir des services de transport contre rémunération, sans détenir le permis prescrit à cette fin. L’article 11 de la Loi crée un «organisme» connu sous le nom de Commission des transports du Québec (la «Commission») qui est responsable de l’application des règlements adoptés par le lieutenant-gouverneur en conseil en matière de transports publics. La Commission peut être qualifiée de tribunal administratif et, aux termes des art. 28 et 29, elle délivre des permis de transport et fixe les taux et tarifs de transport. En vertu de l’art. 30, elle peut en outre «ordonner au directeur du Bureau des véhicules automobiles de retirer les plaques et le certificat d’immatriculation du véhicule qu’elle désigne», lorsqu’elle est «informée qu’un transporteur met en danger la santé ou la sécurité publique».
Une clause privative, l’art. 24, interdit la révision des décisions de la Commission par les tribunaux. Voici cette clause:
24. Aucun des recours extraordinaires prévus aux articles 834 à 850 du Code de procédure civile ne peut être exercé ni aucune injonction accordée contre la Commission ou les membres de la Commission agissant en leur qualité officielle.
Deux juges de la Cour d’appel peuvent, sur requête, annuler sommairement tout bref et toute ordonnance ou injonction délivrés ou accordés à l’encontre de l’alinéa précédent.
La Loi, à l’art. 52, crée aussi un tribunal des transports «formé de trois juges de la Cour provinciale désignés par le lieutenant-gouverneur en conseil». Ce tribunal est surtout un tribunal d’appel. Sa juridiction est définie aux art. 56 et 58 qui se lisent ainsi:
56. Il y a appel à ce tribunal de toute décision du directeur du Bureau des véhicules automobiles suspendant, annulant ou refusant un permis ou un certificat d’immatriculation, hors les cas où la loi lui enjoint d’agir ainsi.
58. Le tribunal des transports a aussi juridiction pour connaître et disposer, exclusivement à tout autre tribunal, a) en appel, sur toute question de droit, de toute décision de la Commission qui termine une affaire;
b) en appel, des décisions de la Commission en vertu de l’article 30;
c) par voie d’évocation, de toute affaire, lorsque la Commission a omis ou négligé de rendre sa décision dans les six mois qui suivent la présentation de la demande.
On ne peut interjeter appel des décisions de la Commission qu’avec la permission du tribunal des transports (art. 66); lorsqu’il siège en appel, le tribunal des transports «peut confirmer, modifier ou infirmer toute décision qui lui est soumise et rendre la décision qui, à son jugement, aurait dû être rendue en premier lieu» (art. 59). Tout appel au tribunal des transports est entendu «sur le dossier constitué en première instance devant la Commission ou … devant le directeur du Bureau des véhicules automobiles, selon le cas» (art. 69). Les décisions du tribunal des transports sont également protégées par une clause privative libellée en ces termes:
72. Aucun des recours extraordinaires prévus aux articles 834 à 850 du Code de procédure civile ne peut être exercé ni aucune injonction accordée contre le tribunal des transports ou les membres de ce tribunal agissant en leur qualité officielle.
Deux juges de la Cour d’appel peuvent, sur requête, annuler sommairement tout bref et toute ordonnance ou injonction délivrés ou accordés à l’encontre de l’alinéa précédent.
La constitutionnalité de la Commission n’est pas en cause et, en ce qui concerne le tribunal des transports, l’attaque est limitée à l’al. 58a).
On prétend que cette disposition est ultra vires parce que la juridiction qu’elle confère au tribunal des transports serait semblable ou analogue à celle des cours énumérées à l’art. 96 de l’A.A.N.B.
Depuis sa création en 1849, la Cour supérieure a, au Québec, une compétence générale en première instance et exerce sur les tribunaux inférieurs un pouvoir de surveillance semblable à celui qu’exerçait, en common law, la Court of King’s Bench d’Angleterre. Dans l’arrêt Three Rivers Boatman Ltd. c. Conseil canadien des relations ouvrières[11], le juge en chef Fauteux, parlant au nom de la Cour, a dit, à la p. 615:
Au jour où elle fut créée en 1849, la Cour supérieure acquit en plénitude la juridiction civile de première instance et particulièrement la juridiction de surveillance jusqu’alors exercée par la Cour du Banc du Roi, cf 12 Victoria, c. 38, art. VII. Au même temps, on décréta que les brefs de prérogatives, afférents à l’exercice de cette juridiction de surveillance, émaneraient désormais de la Cour supérieure, cf 12 Victoria, c. 41, art. XVI. La Cour supérieure devenait ainsi nantie du pouvoir de surveillance, basé sur la common law, qu’exerçait en Angleterre la Court of King’s Bench sur laquelle la Cour du Banc du Roi fut modelée. Cette loi du contrôle judiciaire sur les tribunaux, corps politiques ou corporations exerçant des pouvoirs judiciaires ou quasi judiciaires, nous vient du droit public anglais introduit au Québec lors et par suite de la cession. On réfère à cette juridiction de surveillance, que possédait en Angleterre la Court of B.R. (Banco Regis), dans la cause de Groenvelt v. Burwell, (1699), 1 Ld. Raym. 454, 3 Salk. 354, 91 E.R. 1202. Il s’agissait du pourvoi d’un médécin contre une décision des Censeurs du Collège des Médecins de Londres, le condamnant à une amende et à la prison. On objecta que le médecin était sans remède, le statut ne prévoyant pas de writ of error ou de certiorari. Le juge en chef Holt déclara:
[TRADUCTION] Il existe un recours en certiorari, car aucun tribunal ne peut prétendre ne pas être assujetti à la surveillance du Roi exercée par la Cour du B.R. (Banco Regis). Par voie de conséquence, les procédures de toute cour d’archives d’instance inférieure peuvent être évoquées devant la présente cour qui examine le dossier et vérifie si ces cours sont demeurées dans les limites de leur juridiction …
Et on trouve au Québec, avant 1849, une application de cette loi sur le contrôle judiciaire dans Hamilton v. Fraser, (1811), Stu. K.B. 21, où, dans une décision rendue en 1811, la Cour du Banc du Roi accueillit une demande de prohibition contre la Cour de Vice-Amirauté et dans King v. Gingras, (1833), Stu. K.B. 560, où, dans une décision rendue en 1833, la Cour provinciale des appels fit droit à une demande de certiorari dirigée contre les Commissaires chargés de l’érection des églises.
Le juge en chef Fauteux a exprimé le même point de vue, quelques années plus tard, dans l’arrêt Séminaire de Chicoutimi c. Cité de Chicoutimi[12], où il a dit, à la p. 687: En effet, l’on sait qu’à la veille de la Confédération, la Cour supérieure conservait toujours—et ce depuis sa création en 1849—(a) la compétence générale qui lui fut conférée par l’art. 6 de la Loi de 1849 et que lui continua l’art. 2 du c. 78 de S.R.B.C. 1860, pour connaître et décider, en première instance, de toute demande ou action qui n’était pas exclusivement de la compétence de la Cour de Circuit ou d’Amirauté et (b) la juridiction spéciale que lui conférait l’art. 7 de la Loi de 1849 et que lui continua l’art. 4 du c. 78, S.R.B.C. 1860, pour exercer un droit de surveillance, réforme et contrôle sur les tribunaux de juridictions inférieures et notamment sur les corps politiques et incorporés dans le Bas-Canada dont, évidemment, les corporations municipales. Cette compétence générale, qui fait de la Cour supérieure le tribunal de droit commun en première instance, est reconnue à l’art. 28 du Code de procédure civile de 1867 et si, d’autre part, on ne retrouve en ce code aucune disposition spécifique relativement à cette compétence spéciale de surveillance, réforme et contrôle de la Cour supérieure, on voit que cette compétence lui est continuée avant comme après 1867, ainsi qu’il appert notamment à l’art. 2329 des statuts refondus de l’année 1888 dont les dispositions pertinentes ont été substantiellement réitérées à l’art. 50 du Code de 1897 et aujourd’hui à l’art. 33 du présent Code.
Ce pouvoir de surveillance des cours supérieures sur les tribunaux inférieurs ne s’exerce pas par le biais d’une procédure d’appel mais plutôt par brefs de prérogative, comme les brefs de mandamus, de prohibition et de certiorari. Tant en Angleterre qu’ici, on peut aussi utiliser l’action en nullité et le jugement déclaratoire pour exercer ce pouvoir de contrôle (Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission[13], à la p. 196; L’Alliance des Professeurs catholiques de Montréal c. La Commission des relations de travail du Québec[14], à la p. 167).
A l’époque de la Confédération, les cours supérieures exerçaient surtout leur contrôle sur les tribunaux inférieurs par certiorari.
En Angleterre et dans les provinces de common law, deux grandes catégories de motifs donnaient ouverture à la délivrance d’un bref de certiorari—(i) défaut ou excès de juridiction; et (ii) erreur de droit commise par le tribunal dans l’exercice de sa compétence, lorsque cette erreur est apparente à la lecture du dossier. Même si les «illégalités» de la deuxième catégorie (généralement désignées sous le nom d’«erreurs de droit apparentes à la lecture du dossier») étaient commises dans les limites de la juridiction des tribunaux inférieurs, les cours intervenaient à cet égard par le biais d’un bref de certiorari.
Dans l’arrêt Rex v. Northumberland Compensation Appeal Tribunal[15], le lord juge Singleton a affirmé, à la p. 341:
[TRADUCTION] Une erreur apparente à la lecture des procédures a toujours donné ouverture à la délivrance d’une ordonnance de certiorari.
Lord Denning est arrivé à la même conclusion et a ajouté, à la p. 346,
[TRADUCTION] … la Cour du Banc du Roi possède la juridiction inhérente de contrôler tous les tribunaux inférieurs, non en tant que cour d’appel mais en vertu de son pouvoir de surveillance. Ce pouvoir consiste non seulement à vérifier que les tribunaux inférieurs restent dans les limites de leur juridiction, mais également à s’assurer qu’ils observent la loi. Ce contrôle est exercé par le biais du pouvoir d’annuler toute décision d’un tribunal qui, selon toute apparence, enfreint la loi. La Cour du Banc du Roi ne substitue pas sa propre opinion à celle du tribunal, comme le ferait une cour d’appel. Elle permet au tribunal d’entendre à nouveau la cause et, le cas échéant, elle peut lui ordonner de le faire. Lorsque la Cour du Banc du Roi exerce de cette façon un contrôle sur les tribunaux, elle ne s’approprie pas une juridiction qui ne lui appartient pas. Elle exerce une juridiction qui a toujours été la sienne.
et le lord juge Morris dit, à la p. 357:
[TRADUCTION] Il est évident qu’un bref de certiorari ne sera pas délivré sous le couvert d’un appel déguisé. Il ne permet pas d’amener une ordonnance ou une décision pour nouvelle audition sur le litige soulevé par les procédures. Il vise à corriger une erreur de droit lorsqu’à la lecture de l’ordonnance ou de la décision apparaît une irrégularité, un défaut ou un excès de juridiction. Le contrôle est exercé en évoquant une ordonnance ou une décision et en l’annulant par la suite.
Il n’est pas douteux que ces principes s’appliquaient aussi au Canada. Dans l’arrêt Rex v. Nat Bell Liquors Ltd.[16], lord Sumner a fait remarquer que le contrôle (par opposition à la révision) peut porter sur deux aspects lorsqu’il a dit, à la p. 156:
[TRADUCTION] Ce droit de regard porte sur deux aspects: d’une part, l’étendue, la nature et les conditions d’exercice de la compétence du tribunal inférieur, d’autre part, le respect de la loi dans l’exercice de cette compétence.
et il a ajouté, à la p. 161:
[TRADUCTION] Il ne s’ensuit pas qu’il existe des règles applicables au certiorari avant 1848 et d’autres après cette date, ni qu’il existe des règles applicables en Angleterre et d’autres au Canada.
Au Québec, la situation n’était pas réellement différente. Le pouvoir de surveillance de la Cour supérieure portait non seulement sur les questions de compétence, mais également sur les illégalités commises par les tribunaux inférieurs dans l’exercice ou dans les limites de leur juridiction. Il suffit de citer l’art. 1221 du premier Code de procédure civile, en vigueur à l’époque de la Confédération, qui traite du certiorari en ces termes:
1221. Ce recours néanmoins n’a lieu que dans les cas suivants:
1. Lorsqu’il y a défaut ou excès de juridiction;
2. Lorsque les règlements sur lesquels la plainte est portée ou le jugement rendu sont nuls ou sans effet;
3. Lorsque la procédure contient de graves informalités et qu’il y a lieu de croire que justice n’a pas été, ou ne sera pas rendue.
L’article 1293 du second Code de procédure civile en vigueur de 1897 à 1965 avait essentiellement le même effet; l’article 846 du Code actuel, qui combine les brefs de prohibition et de certiorari en un seul recours, le bref d’évocation, a une portée encore plus étendue; il se lit ainsi:
846. La Cour supérieure peut, à la demande d’une partie, évoquer avant jugement une affaire pendante devant un tribunal soumis à son pouvoir de surveillance ou de contrôle, ou reviser le jugement déjà rendu par tel tribunal:
1. dans le cas de défaut ou d’excès de juridiction;
2. lorsque le règlement sur lequel la poursuite a été formée ou le jugement rendu est nul ou sans effet; 3. lorsque la procédure suivie est entachée de quelque irrégularité grave, et qu’il y a lieu de croire que justice n’a pas été, ou ne pourra pas être rendue;
4. lorsqu’il y a eu violation de la loi ou abus de pouvoir équivalant à fraude et de nature à entraîner une injustice flagrante.
Toutefois, ce recours n’est ouvert, dans les cas prévus aux alinéas 2, 3 et 4 ci-dessus, que si, dans l’espèce, les jugements du tribunal saisi ne sont pas susceptibles d’appel.
Il n’est pas nécessaire pour les besoins de cette cause de déterminer avec précision si, à l’époque de la Confédération, les motifs de certiorari étaient les mêmes au Québec, en Angleterre et dans les provinces de common law. Il suffit de savoir que partout, le certiorari n’était pas limité aux questions de juridiction, mais pouvait également servir à corriger certains types d’illégalités qui n’affectent pas la juridiction, mais qui ont été commises par les tribunaux inférieurs dans les limites de leur juridiction. En outre, le texte des par. 2 et 3 de l’art. 1221 du premier Code de procédure civile était assez large pour englober au moins quelques-unes des «illégalités» qui seraient reconnues, en common law, comme des «erreurs de droit apparentes à la lecture du dossier».
Le pouvoir de corriger certains types d’illégalités commises par les tribunaux inférieurs dans l’exercice de leur juridiction faisait partie intégrante du pouvoir de surveillance de la Cour supérieure en 1867; il est par conséquent évident que la législature ne peut validement faire passer ce pouvoir de contrôle de la Cour supérieure à une cour qui n’est pas mentionnée à l’art. 96 de l’A.A.N.B. Dans l’arrêt Séminaire de Chicoutimi c. Cité de Chicoutimi, le juge en chef Fauteux a affirmé, à la p. 686: «… cette disposition de l’art. 96 refuse implicitement aux provinces le pouvoir de nantir les cours, présidées par les juges qu’elles nomment, de la compétence des cours décrites à cet article».
J’ai déjà indiqué que les décisions de la Commission et du tribunal des transports sont protégées par des clauses privatives (art. 24 et 72).
Les tribunaux canadiens et anglais ont souvent étudié des clauses privatives de ce genre; ils ont jugé qu’elles ne peuvent pas être invoquées pour écarter le pouvoir de surveillance des cours supérieures dans les cas de défaut ou d’excès de juridiction des tribunaux inférieurs, mais qu’elles empêchent les cours d’intervenir dans les cas d’«illégalités» commises par ces tribunaux dans l’exercice de leur juridiction lorsque, n’eût été la clause privative, ces «illégalités» donneraient ouverture au bref de certiorari. L’état du droit à ce sujet est le même au Québec et dans les provinces de common law; mon collègue le juge Martland l’a clairement et succinctement exposé dans l’arrêt La succession Woodward c. Le ministre des Finances[17], à la p. 129:
Le bref de certiorari est le moyen par lequel une cour supérieure peut contrôler les actes d’un tribunal inférieur dans deux cas: (1) lorsque le tribunal a excédé sa compétence, et (2) lorsqu’il ressort manifestement du dossier qu’une erreur de droit a été commise. Selon la jurisprudence, une disposition privative a l’effet d’empêcher une révision dans ce dernier cas.
Voir également Farrell c. Workmen’s Compensation Board[18]; Metropolitan Life Insurance Company c. International Union of Operating Engineers[19]; Jarvis c. Associated Medical Services Inc.[20]; Komo Construction Inc. c. Commission des relations de travail du Québec[21]; White Sister Uniform Inc. c. Le Tribunal du travail[22].
Une législature provinciale est donc habilitée à restreindre la portée du pouvoir de surveillance d’une cour supérieure en ne lui permettant pas d’examiner les décisions d’un tribunal inférieur qui, bien que rendues dans les limites de sa juridiction, sont cependant entachées d’«illégalités» (erreurs de droit apparentes à la lecture