Redeemer Foundation c. Canada (Revenu national)

Redeemer Foundation c. Canada (Revenu national)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2008-07-31
Référence neutre
2008 CSC 46
Recueil
[2008] 2 RCS 643
Numéro de dossier
31753
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit fiscal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 31753
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Redeemer Foundation c. Canada (Revenu national), [2008] 2 R.C.S. 643, 2008 CSC 46
Date : 20080731
Dossier : 31753
Entre :
Redeemer Foundation
Appelante
et
Ministre du Revenu national
Intimé
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Charron et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 29)
Motifs dissidents en partie :
(par. 30 à 58)
La juge en chef McLachlin et le juge LeBel (avec l’accord des juges Fish et Charron)
Le juge Rothstein (avec l’accord des juges Binnie et Deschamps)
______________________________
Redeemer Foundation c. Canada (Revenu national), [2008] 2 R.C.S. 643, 2008 CSC 46
Redeemer Foundation Appelante
c.
Ministre du Revenu national Intimé
Répertorié : Redeemer Foundation c. Canada (Revenu national)
Référence neutre : 2008 CSC 46.
No du greffe : 31753.
2008 : 28 février; 2008 : 31 juillet.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Charron et Rothstein.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit fiscal — Impôt sur le revenu — Application et exécution — Pouvoir du ministre du Revenu national d’inspecter, vérifier et examiner les registres des contribuables — Dans le cadre d’une vérification légitime d’un organisme de bienfaisance enregistré, le ministre doit‑il demander une autorisation judiciaire avant d’exiger que l’organisme lui remette des renseignements sur l’identité de ses donateurs — Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .), art. 230(2) a), 231.1(1) .
La fondation appelante, un organisme de bienfaisance enregistré, gère un programme de prêt à remboursement conditionnel qui finance la formation d’étudiants d’un collège affilié. L’Agence du revenu du Canada (« ARC ») doutait que certains dons au programme constituent des dons de bienfaisance valides parce que les contributions des donateurs ne visaient qu’à financer les études de leur propre enfant. L’ARC a signifié à la Fondation une demande péremptoire lui enjoignant de consigner l’identité de chaque donateur et le nom de l’étudiant ayant bénéficié de chaque don. Dans le cadre d’une vérification subséquente, l’ARC a demandé des renseignements sur les donateurs, que la Fondation lui a remis. L’ARC a informé la Fondation qu’il existait peut‑être des motifs d’annulation de son statut d’organisme de bienfaisance et d’établissement de nouvelles cotisations à l’égard de ses donateurs. Certains donateurs ont reçu des avis de nouvelle cotisation. La Fondation a demandé le contrôle judiciaire de la demande de renseignements relatifs aux donateurs que lui avait faite l’ARC. Le juge siégeant en révision a déclaré que la demande faite sans autorisation judiciaire préalable était irrégulière, a ordonné que les renseignements relatifs aux donateurs soient retournés et a interdit à l’ARC d’agir sur la foi des renseignements pour établir de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs. La Cour d’appel fédérale a annulé l’ordonnance du juge siégeant en révision et rejeté la demande de contrôle judiciaire.
Arrêt (les juges Binnie, Deschamps et Rothstein sont dissidents en partie) : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish et Charron : L’effet combiné de l’al. 230(2)a) et de l’art. 231.1 de la Loi de l’impôt sur le revenu permettait au ministre d’obtenir des renseignements sur l’identité des donateurs et le ministre n’était pas tenu d’obtenir une autorisation judiciaire avant d’exiger les renseignements. Le paragraphe 231.1(1) confère au ministre un vaste pouvoir d’inspection, de vérification et d’examen des registres des contribuables et des renseignements qui figurent dans les livres du contribuable ou qui devraient y figurer. Selon l’obligation de tenir des registres que lui impose l’al. 230(2) a), la Fondation devait colliger les renseignements sur les donateurs parce que le ministre en avait besoin pour déterminer s’il fallait annuler son enregistrement comme organisme de bienfaisance. Même si l’art. 231.1 est interprété comme autorisant le ministre à obtenir, sans autorisation judiciaire, des renseignements sur des tiers non désignés nommément dans le cadre de la vérification d’un contribuable, l’art. 231.2 garde son utilité puisqu’il vise les situations où le ministre a besoin de renseignements sur un ou plusieurs contribuables en dehors du contexte d’une vérification formelle. [1] [12‑13] [15]
Que l’ARC ait utilisé ou non la liste des donateurs pour vérifier les donateurs eux‑mêmes, elle a demandé les renseignements relatifs aux donateurs pour un motif légitime, à savoir pour enquêter sur la validité du statut de la Fondation comme organisme de bienfaisance enregistré. Sans les renseignements qu’elle a exigés, l’ARC ne pouvait confirmer que les contributions des donateurs étaient des dons de bienfaisance valides. Les renseignements relatifs aux donateurs appartenaient manifestement au type de registres que la Fondation doit tenir pour confirmer la légitimité des dons qu’elle reçoit. Exiger que l’ARC obtienne une autorisation judiciaire préalable serait illogique et n’aurait aucune utilité. En outre, l’établissement de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs est une conséquence logique de la conclusion qu’un organisme de bienfaisance enregistré ne gère pas un programme de bienfaisance valide. Un donateur peut raisonnablement s’attendre à ce que son don soit examiné si l’organisme de bienfaisance fait l’objet d’une vérification et à ce que le crédit d’impôt qu’il réclame ne soit pas conforme à la loi si le programme de bienfaisance n’est pas valide. Exiger une autorisation judiciaire chaque fois que la vérification d’un organisme de bienfaisance entraîne la possibilité que ses donateurs fassent l’objet d’une enquête et d’une nouvelle cotisation serait irréaliste et, vu le caractère réciproque de nombreux arrangements fiscaux, pourrait rendre l’obtention d’une autorisation judiciaire obligatoire dans une multitude d’autres circonstances. Finalement, le risque que le ministre vérifie des contribuables qui ne sont pas soupçonnés de contrevenir à la loi simplement pour enquêter sur d’autres contribuables non désignés nommément est minime. [16‑21] [26‑27]
La Cour fédérale n’a pas compétence pour ordonner au ministre d’annuler les cotisations fiscales. Les contribuables doivent s’adresser à la Cour canadienne de l’impôt pour contester l’admissibilité d’éléments de preuve utilisés pour l’établissement de nouvelles cotisations. [28]
Les juges Binnie, Deschamps et Rothstein (dissidents en partie) : L’ARC outrepasse les pouvoirs que lui confèrent les art. 230 et 231.1 de la Loi de l’impôt sur le revenu lorsque, dans le cadre d’une vérification, elle cherche à obtenir des renseignements dans un but autre que celui de s’assurer que le contribuable soumis à la vérification respecte la Loi et elle doit obtenir une autorisation judiciaire conformément au par. 230.2(2) si les renseignements qu’elle cherche à obtenir concernent des personnes non désignées nommément. Bien que, pris isolément, les art. 230 et 231.1 puissent être interprétés comme conférant à l’ARC le pouvoir d’intimer à un contribuable de conserver et de fournir des renseignements identifiant des personnes non désignées nommément, ces dispositions doivent être interprétées à la lumière de l’art. 231.2 . Pour que cette dernière disposition ait une raison d’être et un sens, elle doit conférer à l’ARC un pouvoir supplémentaire à ceux que lui confèrent les art. 230 et 231.1 . Si l’ARC pouvait exiger des renseignements relatifs à des personnes non désignées nommément en exerçant son pouvoir de vérification, elle pourrait échapper à l’obligation d’obtenir une autorisation judiciaire et le par. 231.2(2) qui vise à protéger le contribuable — n’aurait aucun effet. Il ne s’agit pas en l’espèce de donner une interprétation atténuée au par. 231.1(1) pour éviter la redondance, mais plutôt de donner aux art. 230 , 231.1 et 231.2 une interprétation cohérente. Les articles 230 et 231.1 mettent l’accent sur le respect de la Loi par le contribuable, alors que l’art. 231.2 accroît le pouvoir de l’ARC et peut servir à d’autres fins, par exemple, à prendre des mesures en cas de non‑paiement et à obtenir des renseignements concernant des personnes non désignées nommément. [35‑41]
En l’occurrence, l’ARC a agi irrégulièrement en présentant sa demande sans obtenir d’autorisation judiciaire préalable conformément au par. 231.2(2). Dès juillet 2000, si ce n’est plus tôt, l’ARC voulait établir de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs de la Fondation. Il ne s’agit pas d’un cas où son seul but était de vérifier la Fondation et où les renseignements figuraient entièrement dans les registres de la Fondation. L’ARC voulait obtenir des renseignements concernant le respect de la Loi par des personnes spécifiques, mais non désignées nommément, et rien dans la Loi n’obligeait la Fondation à conserver ces renseignements, si ce n’est la demande péremptoire spécifique faite par l’ARC en vertu du par. 230(3). Dans les circonstances en cause, l’ARC ne pouvait exiger les renseignements dans l’exercice de son pouvoir de vérifier la Fondation, ni en vertu du par. 230(3), sans avoir obtenu une autorisation judiciaire conformément au par. 231.2(2), et elle ne pouvait pas non plus contourner le par. 231.2(2) en demandant les renseignements sur les donateurs verbalement ou de façon informelle. De plus, l’ARC ne peut justifier l’inobservation du par. 231.2(2) en invoquant la réciprocité du traitement fiscal ou les faibles attentes des contribuables en matière de protection de la vie privée en ce qui a trait à leurs registres fiscaux. Étant investie de pouvoirs aussi vastes, l’ARC est tenue de suivre rigoureusement la procédure prévue à la Loi. Le paragraphe 231.2(2) visait à limiter un tant soit peu le vaste pouvoir unilatéral de l’ARC et celle‑ci doit obtenir l’autorisation judiciaire exigée par le par. 231.2(2) lorsqu’elle forme l’intention d’obtenir des renseignements sur des personnes non désignées nommément dans le cadre d’une vérification. [41] [43] [46‑49] [54‑56]
La Cour fédérale n’avait pas compétence pour annuler les cotisations fiscales établies à l’égard des donateurs. Les questions touchant l’admissibilité de la preuve relative aux cotisations doivent être soumises à la Cour canadienne de l’impôt. [58]
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin et le juge LeBel
Arrêt mentionné : R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627.
Citée par le juge Rothstein (dissident en partie)
Hypothèques Trustco Canada c. Canada, [2005] 2 R.C.S. 601, 2005 CSC 54; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27.
Lois et règlements cités
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .), art. 152(8) , 169(1) , 230 , 231.1 , 231.2 , 248(1) .
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 18.1(3) , 18.5 .
Doctrine citée
Canada. Ministère du Revenu national. Direction de la vérification. Lignes directrices sur les demandes péremptoires. Ottawa : Ministère du Revenu national, 20 juillet 1995.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Richard et les juges Sharlow et Pelletier), [2007] 3 R.C.F. 40, 354 N.R. 147, [2007] 1 C.T.C. 280, 2006 D.T.C. 6712, [2006] A.C.F. no 1492 (QL), 2006 CarswellNat 3150, 2006 CAF 325, qui a infirmé une décision du juge Hughes, [2006] 1 R.C.F. 416, 281 F.T.R. 143, [2006] 1 C.T.C. 7, 2005 D.T.C. 5617, [2005] A.C.F. no 1678 (QL), 2005 CarswellNat 3791, 2005 CF 1361, accueillant une demande de contrôle judiciaire d’une décision de l’Agence du Revenu du Canada d’exiger de l’appelante des renseignements et des documents concernant des tiers donateurs. Pourvoi rejeté, les juges Binnie, Deschamps et Rothstein sont dissidents en partie.
Jacqueline L. King, Robert B. Hayhoe et Gerald Chipeur, pour l’appelante.
Gordon Bourgard et Christine Mohr, pour l’intimé.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Fish et Charron rendu par
[1] La Juge en chef et le juge LeBel — Dans le présent pourvoi, il s’agit de déterminer si, dans le cadre d’une vérification légitime de la Redeemer Foundation (« Fondation »), un organisme de bienfaisance enregistré, le ministre devait demander une autorisation judiciaire, en vertu du par. 231.2(2) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .), avant d’exiger que la Fondation lui remette des renseignements sur l’identité de ses donateurs. À notre avis, il n’était pas tenu de le faire. L’effet combiné de l’al. 230(2) a) et de l’art. 231.1 permettait au ministre d’obtenir des renseignements sur l’identité des donateurs. (Les dispositions pertinentes sont reproduites en annexe.) En outre, le ministre a demandé ces renseignements pour un motif légitime — il voulait enquêter sur la validité du Programme des prêts à remboursement conditionnel (« PPRC ») de la Fondation. Pour ces motifs, nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi et de confirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale.
I. Les faits
[2] La Fondation est affiliée au Redeemer University College. Elle gère le PPRC qui sert à financer la formation d’étudiants du Collège. En octobre 1998, l’Agence du revenu du Canada (« ARC ») a vérifié tant la Fondation que le Collège relativement à l’année d’imposition 1997. Cette vérification a soulevé des questions quant au respect de la Loi de l’impôt sur le revenu par la Fondation. L’ARC doutait surtout de la validité de nombreuses contributions au PPRC comme dons de bienfaisance. En effet, ces contributions étaient versées par des parents d’étudiants inscrits au Collège, qui s’attendaient à ce que l’argent serve à financer les études de leur propre enfant. L’ARC a prévenu la Fondation qu’elle envisagerait la possibilité de refuser les déductions réclamées par les parents dans leurs déclarations de revenus des particuliers. L’ARC a toutefois jugé, en définitive, qu’elle avait besoin de renseignements supplémentaires pour comprendre parfaitement les opérations visées par son enquête.
[3] L’ARC a plus particulièrement reproché à la Fondation de n’avoir pas pu lui remettre de formulaires de transmission indiquant l’identité de chaque donateur et le nom de l’étudiant qui devait bénéficier du don. Elle a repris sa vérification de la Fondation en 2001 pour les années d’imposition 1998, 1999 et 2000. Encore une fois, la Fondation n’a pas été en mesure de fournir des formulaires de transmission remplis, et elle a informé l’ARC qu’elle n’avait pas conservé les formulaires pour les années en cause. En guise de réponse, l’ARC a signifié à la Fondation une demande péremptoire, en vertu du par. 230(3) de la Loi de l’impôt sur le revenu , lui enjoignant de tenir les registres voulus, dont les formulaires de transmission. L’ARC a décidé d’attendre que ces formulaires puissent lui être remis avant de poursuivre son enquête sur les liens entre les donateurs et les étudiants.
[4] L’ARC a entrepris une nouvelle vérification en 2003 relativement aux années d’imposition 2001 et 2002. Dans ce contexte, le représentant de l’ARC a demandé verbalement certains renseignements, dont une liste des donateurs, au directeur général de la Fondation. La Fondation a acquiescé à cette demande. Après avoir examiné tous les renseignements, l’ARC a informé la Fondation de son opinion que le régime de dons de bienfaisance n’était pas valide et, en conséquence, qu’il existait peut‑être des motifs d’annulation de son statut d’organisme de bienfaisance. Par la suite, des représentants de l’ARC, de la Fondation et des donateurs se sont rencontrés à plusieurs reprises pour discuter des conséquences de l’opinion de l’ARC sur le statut d’organisme de bienfaisance de la Fondation et de l’établissement consécutif de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs. En outre, l’ARC a communiqué avec certains donateurs pour les informer de son intention de ne pas leur accorder de déduction pour leurs dons à la Fondation et de demander des renseignements additionnels. Certains de ces donateurs ont reçu ultérieurement des avis de nouvelle cotisation.
[5] Lors d’une rencontre complémentaire avec des représentants de la Fondation, en juin 2004, l’ARC a demandé les listes des donateurs pour les années d’imposition 2002 et 2003. La Fondation a refusé de fournir ces documents, ses conseillers lui ayant conseillé de ne pas accéder à cette demande sans que l’ARC ait d’abord obtenu une ordonnance de la Cour fédérale conformément aux par. 231.2(2) et 231.2(3) de la Loi de l’impôt sur le revenu . Le paragraphe 231.2(2) de la Loi se lit :
Le ministre ne peut exiger de quiconque — appelé « tiers » au présent article — la fourniture de renseignements ou production de documents prévue au paragraphe (1) concernant une ou plusieurs personnes non désignées nommément, sans y être au préalable autorisé par un juge en vertu du paragraphe (3).
[6] En septembre 2005, la Fondation a présenté une demande de contrôle judiciaire à l’égard de la demande que lui avait faite l’ARC en 2003 et à laquelle elle avait obtempéré en lui fournissant les listes de donateurs et des renseignements connexes pour les années 2001 et 2002. La Fondation sollicitait un jugement déclaratoire constatant l’irrégularité de la demande faite en 2003, ordonnant que les renseignements lui soient retournés et interdisant à l’ARC d’agir sur la foi des renseignements en cause, et notamment d’établir de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs dont l’identité lui aurait été révélée par ces renseignements.
II. Les décisions des juridictions inférieures
A. Cour fédérale, [2006] 1 R.C.F. 416, 2005 CF 1361
[7] Le juge Hughes a fait droit à la demande de contrôle judiciaire de la Fondation et ordonné l’annulation de toutes les nouvelles cotisations établies sur la foi des renseignements obtenus par suite de la demande faite en 2003. Il a statué que les par. 231.2(2) et 231.2(3) avaient pour objet « de protéger les tiers contre la communication de renseignements sur leurs activités par d’autres personnes soumises à une vérification du ministre, qui utiliserait ensuite ces renseignements à des fins d’imposition » (par. 14).
[8] Puisque certains éléments de preuve tendaient à prouver que l’ARC avait utilisé les renseignements obtenus de la Fondation pour communiquer avec des donateurs concernant l’établissement de nouvelles cotisations, le juge Hughes était d’avis que la demande faite en 2003 était visée par les par. 231.2(2) et 231.2(3) . Il a donc conclu à l’illégalité de la demande et de l’utilisation des renseignements par l’ARC sans autorisation judiciaire préalable.
[9] Le juge Hughes a conclu que l’al. 18.1(3) b) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7 , qui habilite notamment la Cour fédérale à « infirmer [. . .] prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance [. . .] ou [. . .] acte », lui confère le pouvoir d’empêcher le ministre d’agir sur la foi de renseignements obtenus illégalement. À son avis, le mot « décision » est « suffisamment général pour englober les actes commis à la suite de l’acte illégal initial » (par. 22). C’est sur ce raisonnement qu’il s’est fondé pour annuler les nouvelles cotisations.
B. Cour d’appel fédérale, [2007] 3 R.C.F. 40, 2006 CAF 325
[10] Le juge Pelletier, dans des motifs unanimes, a accueilli l’appel du ministre, annulé l’ordonnance de la Cour fédérale et rejeté la demande de contrôle judiciaire. Il a examiné d’autres dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu pour interpréter le par. 231.2(2) . Il s’est fondé plus particulièrement sur le par. 230(1) , qui exige que les contribuables tiennent des registres permettant au ministre d’établir le montant de l’impôt payable en vertu de la Loi. Il a de plus tenu compte du par. 230(2) , qui précise les renseignements que les organismes de bienfaisance sont spécifiquement tenus de consigner, et il a conclu que ce paragraphe visait les renseignements en cause. Selon le juge Pelletier, ces dispositions, combinées au pouvoir général de vérification conféré au ministre par le par. 231.1(1) , octroieraient à l’ARC un pouvoir assez étendu pour valider sa demande faite en 2003. Il explique ainsi son opinion :
Si le vérificateur peut obtenir les renseignements en examinant lui‑même les livres et registres de la Fondation, je ne connais aucun principe qui l’obligerait à solliciter une ordonnance judiciaire avant de demander l’aide de la Fondation pour obtenir exactement les mêmes renseignements. [par. 37]
[11] De l’avis du juge Pelletier, l’utilisation des renseignements par l’ARC pour l’établissement de nouvelles cotisations à l’égard des donateurs de la Fondation ne posait pas réellement problème. Il estimait que, compte tenu de la réciprocité du traitement fiscal de l’organisme de bienfaisance et de ses donateurs, l’ARC avait un intérêt légitime à examiner les déclarations de revenus des donateurs sur la base de sa vérification de la Fondation et de sa conclusion que de nombreux dons ne donnaient pas droit à une déduction.
III. L’interprétation de la loi
[12] Le pourvoi tient, d’abord et avant tout, à une question d’interprétation législative. La principale disposition en cause est le par. 231.1(1), qui confère au ministre un vaste pouvoir d’inspection, de vérification et d’examen des registres des contribuables. Il s’agit de la disposition sur laquelle se sont fondés la Cour d’appel fédérale et le ministre pour conclure que le ministre pouvait obtenir les noms des donateurs de la Fondation sans autorisation judiciaire.
231.1 (1) Une personne autorisée peut, à tout moment raisonnable, pour l’application et l’exécution de la présente loi, à la fois :
a) inspecter, vérifier ou examiner les livres et registres d’un contribuable ainsi que tous documents du contribuable ou d’une autre personne qui se rapportent ou peuvent se rapporter soit aux renseignements qui figurent dans les livres ou registres du contribuable ou qui devraient y figurer, soit à tout montant payable par le contribuable en vertu de la présente loi;
[13] Au vu même de son libellé, cette disposition vise la situation dont il est question en l’espèce. Elle autorise le ministre à examiner les « renseignements qui figurent dans les livres [de la Fondation] [. . .] ou qui devraient y figurer ». Les renseignements en cause concernant des tiers, savoir les contribuables donateurs de la Fondation, se trouvaient dans les livres de la Fondation ou auraient dû y figurer conformément aux vastes exigences de tenue de registres établies par le par. 230(2) :
230. . . .
(2) Chaque organisme de bienfaisance enregistré et chaque association canadienne enregistrée de sport amateur doit tenir des registres et des livres de comptes à une adresse au Canada, enregistrée auprès du ministre ou désignée par lui, qui contiennent ce qui suit :
a) des renseignements sous une forme qui permet au ministre de déterminer s’il existe des motifs d’annulation de l’enregistrement de l’organisme ou de l’association en vertu de la présente loi;
b) un double de chaque reçu, renfermant les renseignements prescrits, visant les dons reçus par l’organisme ou l’association;
c) d’autres renseignements sous une forme qui permet au ministre de vérifier les dons faits à l’organisme ou à l’association et qui donnent droit à une déduction ou à un crédit d’impôt aux termes de la présente loi.
Le ministre a présenté une preuve non contestée selon laquelle les renseignements qu’il demandait et qui identifiaient les donateurs étaient nécessaires pour déterminer si la Fondation délivrait des reçus non conformes à la Loi et, par conséquent, s’il existait des motifs d’annulation de son enregistrement. Il semblerait donc logique d’inférer que l’effet combiné de l’al. 230(2)a) et de l’art. 231.1 de la Loi permettait au ministre d’exiger les renseignements que la Fondation détenait ou pouvait obtenir sur ces donateurs.
[14] Selon le premier argument de l’appelante, les principes d’interprétation législative exigent que la Cour interprète le par. 231.1(1) comme ne permettant pas l’accès aux dossiers des tiers sans autorisation judiciaire. On a soutenu que l’art. 231.2 ne servirait à rien si l’art. 231.1 était interprété comme autorisant le ministre à obtenir des renseignements sur des personnes non désignées nommément (savoir sur les donateurs ou les « tiers » en l’espèce). Ainsi, le paragraphe 231.1(1) ne saurait s’appliquer aux renseignements concernant les personnes non désignées nommément et un mandat serait requis pour l’examen des renseignements concernant les donateurs de la Fondation.
[15] Les dispositions législatives doivent recevoir une interprétation textuelle, contextuelle et téléologique et, si possible, il faut donner un sens cohérent à un ensemble de dispositions connexes. Toutefois, nous n’acceptons pas l’argument selon lequel l’art. 231.2 perd toute son utilité si l’art. 231.1 est interprété comme autorisant le ministre à obtenir des renseignements sur des tiers non désignés nommément dans le cadre de la vérification d’un contribuable. Le ministre peut très bien avoir besoin d’obtenir des renseignements sur un ou plusieurs contribuables en dehors du contexte d’une vérification formelle. L’article 231.2 répond à ce besoin, sous réserve de l’exigence d’obtenir une autorisation judiciaire dans les cas où le ministre demande, à un tiers qui tient des registres, des renseignements concernant des personnes non désignées nommément. L’argument selon lequel le par. 231.1(1) devrait recevoir une interprétation atténuée pour éviter la redondance échoue donc.
IV. Le but de la demande de communication de la liste des donateurs
[16] Selon un autre argument invoqué au soutien de l’appel, l’autorisation judiciaire était requise parce que l’un des buts dans lesquels l’ARC voulait obtenir la liste des donateurs était d’établir de nouvelles cotisations à leur égard. Or, selon nous, les faits de la présente affaire confirment que l’ARC avait besoin de la liste pour enquêter sur les soupçons qu’elle entretenait quant à la légitimité du PPRC. L’établissement de nouvelles cotisations pour les donateurs de la Fondation ne constitue qu’une conséquence logique des soupçons de l’ARC voulant que le PPRC ne soit pas un programme de bienfaisance valide.
[17] Au terme de la vérification qu’elle a menée en 2003 relativement aux années d’imposition 2001 et 2002, l’ARC a communiqué ses conclusions à la Fondation dans les termes suivants :
[traduction] L’examen des formulaires de transmission, d’une liste de donateurs et de la liste des étudiants bénéficiaires d’un prêt à remboursement conditionnel nous a permis d’établir que, dans la majorité des cas, les étudiants ont fait une demande, dans le cadre du PPRC, en vue d’obtenir des fonds de leurs propres parents. Les étudiants recevaient ensuite 90 p. 100 du don des parents en vertu du PPRC pour payer leurs frais de scolarité et les frais connexes. Les parents reçoivent un reçu pour don de bienfaisance aux fins de l’impôt sur le revenu pour 100 p. 100 du montant versé en don et leur enfant aux études reçoit un reçu de frais de scolarité pour la partie du prêt applicable . . .
Eu égard aux motifs énumérés précédemment, il peut être justifié de révoquer le statut d’organisme de bienfaisance enregistré de la Fondation. [Nous soulignons; motifs de la C.A., par. 9.]
La citation qui précède confirme que l’ARC a examiné la liste des donateurs, tout comme les formulaires de transmission et une liste des étudiants bénéficiaires du PPRC, afin d’évaluer la validité du statut d’organisme de bienfaisance enregistré de la Fondation. L’ARC s’est servie de la liste des donateurs pour clarifier les liens entre ces derniers et les étudiants, liens que visait précisément son enquête sur la Fondation et sur la validité du statut de la Fondation comme organisme de bienfaisance. Que l’ARC ait utilisé ou non la liste des donateurs pour la vérification des donateurs eux‑mêmes, elle avait manifestement un motif légitime de demander et d’utiliser les renseignements pour effectuer sa vérification de la Fondation.
[18] Selon le point de vue de l’appelante, l’ARC serait tenue d’obtenir une autorisation judiciaire chaque fois que l’un de ses objectifs consiste à établir de nouvelles cotisations à l’égard de personnes non désignées nommément. Cette approche obligerait l’ARC à obtenir une autorisation judiciaire pour avoir accès aux registres de pratiquement tous les organismes de bienfaisance qu’elle choisit de soumettre à une vérification. Lorsqu’un organisme de bienfaisance fait l’objet d’une vérification, nous présumons que celle‑ci servira généralement à examiner la validité de son statut d’organisme de bienfaisance ou la légitimité des dons qu’elle reçoit. Un tel examen entraînera toujours une possibilité que les donateurs fassent l’objet d’une enquête, selon l’issue de l’enquête initiale, et qu’une nouvelle cotisation soit ultimement établie à leur égard. Les circonstances dans lesquelles l’ARC pourrait procéder à la vérification d’un organisme de bienfaisance sans avoir à obtenir une autorisation judiciaire pour examiner les renseignements concernant ses donateurs sont donc nébuleuses. Il nous semble difficile d’imaginer comment on pourrait appliquer ce test en pratique autrement qu’en exigeant de l’ARC qu’elle obtienne une autorisation judiciaire chaque fois qu’elle procède à la vérification d’un organisme de bienfaisance.
[19] En plus de s’appliquer aux vérifications des organismes de bienfaisance, cette approche pourrait rendre l’obtention d’une autorisation judiciaire obligatoire dans une multitude d’autres circonstances. En effet, vu le caractère réciproque de nombreux arrangements fiscaux, le fait de soupçonner un contribuable de contrevenir à la Loi peut provoquer des soupçons contre d’autres contribuables au sujet de la possibilité de contraventions correspondantes relativement aux mêmes opérations. Ainsi, en procédant à la vérification du premier contribuable, l’ARC pourrait vraisemblablement obtenir des renseignements concernant les autres contribuables et établir, en conséquence, de nouvelles cotisations à leur égard. L’ARC serait alors tenue d’obtenir une autorisation judiciaire.
[20] Pour revenir aux organismes de bienfaisance, nous partageons les préoccupations de la Cour d’appel fédérale quant à la capacité de l’ARC d’examiner les registres que la Loi les contraint à tenir. Comme nous l’avons mentionné, le par. 230(2) oblige les organismes de bienfaisance enregistrés à tenir certains registres. L’alinéa 230(2)c) exige spécifiquement qu’un organisme de bienfaisance enregistré tienne des registres qui contiennent
d’autres renseignements sous une forme qui permet au ministre de vérifier les dons faits à l’organisme ou à l’association et qui donnent droit à une déduction ou à un crédit d’impôt aux termes de la présente loi.
Aux termes du par. 230(3) , lorsqu’un organisme de bienfaisance n’a pas tenu les registres voulus, le ministre peut lui enjoindre de les tenir, comme ce fut le cas en l’espèce. La liste des donateurs a été utilisée, en corrélation avec les registres que l’ARC avait spécifiquement contraint la Fondation à tenir, pour évaluer la validité du PPRC. À notre avis, la liste des donateurs appartenait manifestement au type de registres que la Fondation devait tenir aux termes du par. 230(2). Pour reprendre les propos du juge Pelletier : « La tenue des livres et registres n’aiderait pas à assurer le respect de la Loi si le ministre n’était pas en mesure de les consulter » (par. 31). Il serait illogique d’enjoindre à un organisme de bienfaisance de tenir des registres pour que l’ARC puisse vérifier la légitimité des dons qu’il reçoit, et d’exiger ensuite que l’ARC obtienne une autorisation judiciaire pour les examiner. Dans de telles circonstances, l’autorisation judiciaire n’aurait aucune utilité.
[21] En l’espèce, le fait qu’il était apparemment nécessaire d’identifier les donateurs pour juger de la validité de l’organisme de bienfaisance lui‑même créait une autre difficulté. L’ARC doutait de la validité du PPRC comme programme de bienfaisance en raison des liens entre les donateurs et les bénéficiaires (les étudiants). L’ARC ne pouvait confirmer ces doutes sans obtenir les registres où étaient indiquées l’identité à la fois des donateurs et des bénéficiaires de leurs dons.
[22] La restriction énoncée au par. 231.2(2) ne devrait pas s’appliquer aux situations où les renseignements demandés sont nécessaires pour vérifier que le contribuable visé par la vérification se conforme à la Loi. Qu’il existe ou non une possibilité ou une probabilité que la vérification donne lieu à une enquête concernant d’autres contribuables non désignés nommément, l’ARC devrait pouvoir obtenir les renseignements dont elle pourrait autrement prendre connaissance dans le cadre d’une vérification. On a fait valoir que le recours au par. 231.2(2) devient inutile si, au cours d’une vérification, les registres du contribuable révèlent l’identité de l’autre partie à une opération et que l’ARC n’exige rien de plus. Or, en l’espèce, il ne faut pas oublier que la Fondation n’avait pas tenu les registres voulus. Cela signifierait, contre toute logique, que l’ARC devrait obtenir une autorisation judiciaire simplement parce que l’organisme de bienfaisance ne tenait pas les registres voulus, et ce, même si ces registres — où auraient figuré précisément les renseignements que l’ARC cherchait à obtenir — sont de ceux que l’ARC pourrait normalement examiner dans le cadre d’une vérification.
V. L’argument de principe de l’appelante
[23] L’appelante s’est aussi fondée sur un autre argument — retenu par le juge Rothstein — selon lequel l’interprétation du par. 231.1(1) comme conférant le droit d’obtenir des renseignements concernant des tiers dans le cadre d’une vérification pourrait ouvrir la voie à un usage abusif du pouvoir de vérification. Plutôt que de solliciter une autorisation judiciaire pour obtenir, d’un tiers qui tient des registres, des renseignements concernant des personnes non désignées nommément, le ministre se contenterait de procéder à la vérification de ce tiers.
[24] Comme nous l’avons déjà mentionné, le par. 231.1(1) est libellé en termes généraux. Il permet l’accès « aux renseignements qui figurent dans les livres ou registres du contribuable ou qui devraient y figurer ». Il donne donc accès tant aux renseignements concernant des tiers que le contribuable est tenu de conserver, qu’à ceux que le contribuable n’est pas tenu de conserver, mais qui se trouvent dans ses registres.
[25] Certes, le libellé général du par. 231.1(1) fournit un outil puissant qui risque de dévoiler beaucoup de renseignements sur les opérations entre le contribuable visé par la vérification et des tiers. Il s’agit toutefois de renseignements commerciaux. Les attentes des contribuables en matière de protection de la vie privée demeurent très faibles en ce qui a trait à leurs registres commerciaux utiles à la détermination de leur assujettissement à l’impôt : R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627.
[26] Les renseignements en cause concernant des tiers sont directement liés au fonctionnement de la Fondation et à son statut d’organisme de bienfaisance qui reçoit, de tiers, des dons assortis d’avantages fiscaux. Le ministre a obtenu ces renseignements dans le cadre d’une vérification dont le véritable objet était la Fondation. Une personne qui contribue à un organisme de bienfaisance peut raisonnablement s’attendre à ce que sa contribution puisse être examinée si l’organisme fait l’objet d’une vérification. Pareil examen emporte toujours la possibilité que le donateur fasse l’objet d’une enquête et qu’une nouvelle cotisation soit établie ultimement à son égard.
[27] Subsiste la crainte que l’ARC puisse tenter d’enquêter sur des contribuables non désignés nommément « sous le couvert » d’une vérification. L’expression « sous le couvert » suppose que le contribuable qui fait l’objet de la vérification n’est pas réellement soupçonné de contrevenir à la Loi et que les personnes non désignées nommément en sont les véritables cibles. Or, si le programme de bienfaisance d’un organisme n’est pas valide, tant l’organisme que tous ses donateurs qui réclament un crédit d’impôt contreviennent à la Loi. L’ARC a donc un intérêt légitime à enquêter sur chacun d’eux. Il en serait de même de toute autre relation impliquant un traitement fiscal réciproque. À notre avis, le risque que l’ARC utilise son pouvoir de vérifier un contribuable qui n’est pas personnellement soupçonné de contrevenir à la Loi simplement pour enquêter sur la conformité des agissements d’autres contribuables non désignés nommément est minime.
VI. Le recours
[28] Compte tenu de notre conclusion selon laquelle l’ARC n’était pas tenue d’obtenir d’autorisation judiciaire pour exiger et obtenir la liste des donateurs et les renseignements connexes, il n’est pas nécessaire, à strictement parler, d’examiner la question du recours approprié pour trancher le pourvoi. Toutefois, nous croyons opportun de formuler certains commentaires sur l’ordonnance de la Cour fédérale, rendue par le juge des requêtes, qui a annulé les nouvelles cotisations de tous les donateurs dont l’identité a été révélée à l’ARC uniquement grâce aux renseignements obtenus par suite de sa demande faite en 2003. Nous souscrivons à l’opinion du juge Rothstein selon laquelle la Cour fédérale n’a pas compétence pour ordonner au ministre du Revenu national d’annuler les cotisations fiscales. Lorsqu’un contribuable craint que certains éléments de preuve soient utilisés contre lui pour l’établissement d’une nouvelle cotisation, il doit s’adresser à la Cour canadienne de l’impôt pour en contester l’admissibilité.
[29] Pour ces motifs, nous sommes d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Version française des motifs des juges Binnie, Deschamps et Rothstein rendus par
[30] Le juge Rothstein (dissident en partie) — J’ai lu les motifs de la Juge en chef et du juge LeBel, mais je ne puis souscrire à leur opinion. À mon humble avis, le par. 231.2(2) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .) (« Loi »), visait à restreindre dans une certaine mesure le vaste pouvoir unilatéral de l’Agence du revenu du Canada (« ARC »). Les dispositions pertinentes de la Loi devraient recevoir une interprétation qui donne un sens à cet article. Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi. Les dispositions législatives pertinentes sont reproduites dans les motifs des juges majoritaires.
[31] Il ne fait aucun doute que l’ARC dispose d’un vaste pouvoir de vérification des contribuables. (Suivant le par. 248(1) de la Loi , sont comprises dans la définition de « contribuables » « toutes les personnes, même si elles ne sont pas tenues de payer l’impôt », ce qui inclut les organismes de bienfaisance tels que la Redeemer Foundation (« Fondation »).) Selon le par. 231.1(1) , une personne autorisée peut, pour l’application et l’exécution de la Loi , inspecter, vérifier ou examiner les livres et registres d’un contribuable. L’ARC peut exiger tous documents du contribuable ou d’une autre personne qui peuvent se rapporter aux renseignements qui figurent dans les livres ou registres du contribuable ou qui devraient y figurer.
[32] Selon le par. 230(1), quiconque exploite une entreprise et quiconque est obligé de payer des impôts doit tenir des registres et des livres de comptes, dans la forme et renfermant les renseignements qui permettent d’établir le montant des impôts payables.
[33] L’obligation