R. c. Hauser

R. c. Hauser
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1979-05-01
Recueil
[1979] 1 RCS 984
Juges
Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Spence, Wishart Flett; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Pratte, Yves
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984
Date: 1979-05-01
Sa Majesté La Reine Appelante;
et
Patrick Arnold Hauser Intimé;
et
Le procureur général de l’Alberta, le procureur général de l’Ontario, le procureur général du Québec, le procureur général de la Nouvelle-Écosse, le procureur général du Nouveau‑Brunswick, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général de I’ÎIe-du-Prince-Édouard, le procureur général de la Saskatchewan, le procureur général de Terre-Neuve Intervenants.
1978: 29, 30 et 31 mai; 1979: 1er mai.
Présents: Les juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et Pratte.
EN APPEL DE LA DIVISION D’APPEL DE LA COUR SUPRÊME DE L’ALBERTA
Droit constitutionnel—Infractions à la Loi sur les stupéfiants—Acte d’accusation présenté par un représentant du procureur général du Canada—Bref de prohibition—L’article 2 du Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C-34, autorise-t-il le procureur général du Canada ou son représentant à instituer des poursuites pour les infractions à la Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, chap. N-1?—Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, art. 91(27) et 92(14) .
L’intimé a été inculpé par acte d’accusation sur deux chefs: 1) possession de résine de cannabis, pour en faire le trafic, 2) possession de cannabis (marijuana) dans le même but, en contravention du par. 4(2) de la Loi sur les stupéfiants. L’acte d’accusation a été signé par un représentant du procureur général du Canada. L’intimé a demandé un bref de prohibition pour attaquer la constitutionnalité de l’al. b) de la définition de «procureur général» à l’art. 2 du Code criminel. La demande de prohibition a été rejetée en première instance, mais accueillie, à la majorité, par la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta.
Par suite de l’autorisation d’appel à cette Cour, la question constitutionnelle a été formulée en ces termes: Le Parlement du Canada a-t-il compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’art. 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant (1) à présenter des actes d’accusation pour une infraction à la Loi sur les stupéfiants, (2) à diriger les procédures instituées sur l’instance du gouvernement du Canada, qui sont relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi, à l’exclusion du Code criminel?
Arrêt (les juges Dickson et Pratte étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Les juges Martland, Ritchie, Pigeon et Beetz: Pour ce qui est de l’interprétation de la définition de «procureur général», l’effet de cette définition est de faire du procureur général du Canada le «procureur général» pour toutes les procédures criminelles instituées sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par ce gouvernement ou pour son compte, à l’égard d’une infraction ou d’un complot relatifs à une loi autre que le Code criminel. En conséquence, le procureur général d’une province n’a plus aucun pouvoir à l’égard de procédures ainsi instituées.
Quoi qu’on dise de la nécessité de restreindre l’étendue du pouvoir fédéral sur la procédure criminelle afin de préserver la compétence provinciale sur l’administration de la justice criminelle, il faut reconnaître au moins ce qu’ont admis trois provinces: le pouvoir législatif complet du fédéral sur les poursuites relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation de lois fédérales dont la constitutionnalité ne dépend pas du par. 27 de l’art. 91 (droit criminel). Ces provinces ont eu raison de ne revendiquer aucun droit constitutionnel de subordonner à leur pouvoir exécutif l’application des lois fédérales autres que celles que l’on peut à bon droit considérer comme du «droit criminel».
Comme le par. 29 de l’art. 91 le fait bien voir, le fédéral a le pouvoir d’imposer des sanctions pour la violation de toute loi fédérale, indépendamment de sa compétence en matière criminelle. Les nombreux arrêts qui affirment que le pouvoir fédéral en matière de droit criminel n’est pas illimité et ne peut pas être utilisé à n’importe quelle fin montrent bien la nécessité d’une distinction en ce sens.
Quant à savoir si la Loi sur les stupéfiants est bien une loi faite en vertu du pouvoir législatif sur le droit criminel, l’historique de cette législation et l’économie générale de la loi actuelle démontrent qu’il s’agit bien de «control» comme le dit l’intitulé anglais. Le fait que les drogues en cause ici sont maintenant totalement prohibées ne change en rien le caractère général de la Loi, qui vise plutôt à réglementer les stupéfiants qu’à les prohiber totalement.
La principale raison pour laquelle il faut considérer la Loi sur les stupéfiants comme une législation fondée sur la compétence résiduaire générale, c’est qu’elle vise essentiellement un problème récent qui n’existait pas à l’époque de la Confédération et n’entre manifestement pas dans la catégorie des «Matières d’une nature purement locale ou privée». L’objet de la Loi considérée en l’espèce doit donc être traité de la même manière que d’autres innovations comme l’aviation (Renvoi sur l’aéronautique, [1932] A.C. 54) et la radiocommunication (Renvoi relatif à la radiocommunication, [1932] A.C. 304).
Il faut donc répondre à la question constitutionnelle comme suit: En ce qui concerne le par. 1—Oui; en ce qui concerne le par. 2—Oui, relativement à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi, quand la constitutionnalité n’en dépend pas du par. 27 de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, sans opiner que la compétence du Parlement du Canada s’arrête là.
Jurisprudence: Miller c. La Reine, [1975] C.A. 358; Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada, [1931] A.C. 310; Lenoir c. Ritchie (1879), 3 R.C.S. 575; Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, [1936] R.C.S. 379, [1937] A.C. 405; Industrial Acceptance Corporation Ltd. c. La Reine, [1953] 2 R.C.S. 273; Russell c. La Reine (1882), 7 App. Cas. 829; Procureur général de l’Ontario c. Canada Temperance Federation, [1946] A.C. 193; Faber c. La Reine, [1976] 2 R.C.S. 9; Renvoi relatif à la margarine, [1949] R.C.S. 1.
Le juge Spence: Il faut répondre par l’affirmative aux deux parties de la question posée à la Cour. Si le domaine législatif relève d’une des rubriques de l’art. 91, le fédéral doit prendre la décision finale sur la politique administrative, les investigations et les poursuites. La Loi sur les stupéfiants est peut-être Un exemple par excellence de ce principe. La Loi, en partie de nature purement prohibitive, contient nombre de dispositions relatives aux infractions et aux poursuites. Mais elle porte aussi en grande partie sur la réglementation du commerce des drogues, sur leur importation et leur utilisation, et sur la description des diverses catégories de drogues. Le commerce, légal ou illicite, des drogues traverse constamment les frontières provinciales et nationales. Il est manifeste que la réglementation sur les stupéfiants, la politique visant à contrôler la distribution, le dépistage des violations de la loi ou des règlements et l’institution de poursuites incombent à des fonctionnaires fédéraux.
La thèse contraire, avancée par les avocats de plusieurs provinces et qui est fondée sur le par. 92(14) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, échoue. Pre- mièrement, le par. 91(27) confère au Parlement fédéral compétence sur la «procédure en matière criminelle» et ce, de façon exclusive en vertu de la dernière phrase de l’art. 91. Deuxièmement, et cela est primordial, le par. 92(14) est, de par son texte, limité à l’administration de la justice «dans la province». Cela ne signifie pas l’administration de la justice en matière civile seulement puisque le paragraphe parle expressément de juridiction «civile» et «criminelle» et les oppose. Il est évident que les rédacteurs auraient inséré le mot «civile» avant «dans la province» s’ils avaient voulu apporter cette restriction. Mais les mots «dans la province» indiquent que le législateur visait le fonctionnement de l’appareil judiciaire dans les limites de la province et non la question vitale de savoir qui doit faire appliquer les lois fédérales et instituer les poursuites pour leur violation.
Si la modification de la définition de «procureur général» pour y inclure le procureur général du Canada, dans les cas d’infractions ne relevant pas du Code criminel, est à bon droit accessoire à une loi validement édictée en vertu de l’art. 91, elle a alors prépondérance sur tout ce qui relève du par. 92(14) . Jurisprudence: Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, précité.
Les juges Dickson et Pratte, dissidents: Le paragraphe 2(37) du Code n’est pas une simple règle spécifiant qui peut présenter un acte d’accusation. Si c’était le cas, il n’y aurait aucune difficulté. Il est incontestable que le procureur général du Canada peut, s’il le veut, comme toute autre personne, présenter des actes d’accusation et diriger des poursuites à l’égard d’infractions à des lois fédérales autres que le Code criminel ou, d’ailleurs, d’infractions au Code lui-même, sous réserve cependant des mêmes restrictions que celles imposées au poursuivant privé. Les questions en litige dans ce pourvoi sont toutefois plus larges et peuvent être énoncées (1) en visant le procureur général du Canada non pas à titre de poursuivant privé dans les affaires de stupéfiants, mais à titre de principal poursuivant public, comme l’est le procureur général d’une province, avec les mêmes pouvoirs d’intervention, de direction et avec les mêmes droits d’appel, et (2) en orientant la réflexion vers la distinction constitutionnelle fondamentale entre la compétence en matière de droit criminel et les autres domaines de compétence mentionnés à l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et non vers la distinction artificielle «Code/non-Code» de l’art. 2 du Code criminel.
Vu la structure de la Loi sur les stupéfiants et du Règlement, les termes de la Convention unique sur les stupéfiants de 1961, à laquelle le Canada est partie, et la jurisprudence, on ne peut dire de la Loi sur les stupéfiants qu’elle est selon son caractère véritable autre chose que du droit criminel. Reconnaissant à la Loi sur les stupéfiants le caractère de droit criminel, il découle d’un examen des questions en litige ici que le pouvoir provincial de surveillance des poursuites relatives à des infractions à cette loi est maintenu.
Correctement clarifié et qualifié, le par. 2(37) du Code a l’effet, généralement parlant, de remplacer le procureur général provincial par le procureur général fédéral, au gré de ce dernier, dans les poursuites relatives à des infractions criminelles qui ne relèvent pas du Code. La conclusion inévitable à laquelle nous mènent l’histoire législative, l’attitude des gouvernements et la jurisprudence est que les responsabilités de surveillance du procureur général aux fins de l’administration de la justice criminelle incombent aux provinces en vertu du par. 92(14) , par opposition au pouvoir rival du fédéral en vertu du par. 91(27) . En termes généraux, la compétence pourrait se répartir ainsi: (1) Le procureur général de la province aurait compétence exclusive sur les infractions pénales provinciales. (2) Le procureur général du Canada aurait compétence exclusive sur les infractions fédérales créées par les lois dont le caractère véritable n’est pas du domaine du droit criminel. (3) Le procureur général de la province aurait compétence exclusive sur les lois fédérales dont le caractère véritable est du domaine du droit criminel.
En définitive, il faut répondre aux questions constitutionnelles reformulées comme suit: (1) Le Parlement du Canada n’a pas compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’art. 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant à intenter des procédures, à présenter des actes d’accusation et à diriger des poursuites relatives à une infraction à la Loi sur les stupéfiants à titre de «procureur général» avec tous les droits d’intervention, de direction et d’appel que cette charge comporte. (2) Le Parlement du Canada a compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’art. 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant à agir comme «procureur général» et, en fait, comme seul «procureur général», en ce qui concerne la violation ou un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement édictée dans un domaine de compétence prévu à l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, à l’exclusion du par. 27 relatif à la compétence sur le droit criminel.
Jurisprudence: R.c. McLeod (1950), 97 C.C.C. 366; Miller c. La Reine (1975), 30 C.R.N.S. 372; R. v. Beaudry (1966), 50 C.R. 1; Re Bradley and The Queen (1975), 35 C.R.N.S. 192; R. c. Pontbriand (1978), 1 C.R. (3d) 97; Di Iorio et Fontaine c. Gardien de la prison commune de Montréal et Brunet, [1978] 1 R.C.S. 152; R. v. Pelletier (1974), 18 C.C.C. (2d) 516; R. v. Dunn, [1977] 5 W.W.R. 454; Re: Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; P.E.I. Potato Marketing Board c. H.B. Willis, Inc., [1952] 2 R.C.S. 392; Renvoi sur la validité de la Loi des enquêtes sur les coalitions, [1929] R.C.S. 409; Secrétaire de la province de I’Île‑du-Prince-Édouard c. Egan, [1941] R.C.S. 396; Procureur général de l’Ontario c. Hamilton Street Railway Co., [1903] A.C. 524; Procureur général du Québec c. Procureur général du Canada, [1945] R.C.S. 600; Attorney General v. Niagara Falls International Bridge Co. (1873), 20 Grant’s Ch. R. 34; R. v. Bush (1888), 15 O.R. 398; R. v. St. Louis (1897), 1 C.C.C. 141; Re Public Inquiries Act, [1919] 3 W.W.R. 115; Renvoi sur l’Adoption Act, [1938] R.C.S. 398; Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada, précité; Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, précité; Procureur général de l’Ontario c. Procureur général du Canada, [1937] A.C. 405; Procureur général du Canada c. Flint (1884), 16 R.C.S. 707; In re Vancini (1904), 34 R.C.S. 621; Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1, 5 App. Cas. 115; Canadian Pacific Wine Co. Ltd. v. Tuley, [1921] 2 A.C. 417; R. v. Smythe, [1971] 2 O.R. 209, conf. à [1971] 2 O.R. 234 et à [1971] R.C.S. 680, sous l’intitulé Smythe c. R.; R. v. Collins (1972), 10 C.C.C. (2d) 52, 11 C.C.C. (2d) 40, 13 C.C.C. (2d) 172; Aziz c. R. (1978), 4 C.R. (3d) 299; Re Miller and Thomas and The Queen (1975), 23 C.C.C. (2d) 257; R. v. Hancock and Proulx, [1976] 5 W.W.R. 609; R. v. Pfeffer, [1976] 5 W.W.R. 452; In re McNutt (1912), 47 R.C.S. 259; Simcovitch c. R., [1935] R.C.S. 26; Renvoi sur la margarine, précité; Industrial Acceptance Corp. c. La Reine, précité; Re Martin and The Queen (1973), 11 C.C.C. (2d) 224; Beaver c. La Reine, [1957] R.C.S. 531; Dufresne c. Le Roi (1912), 5 D.L.R. 501; Ex p. Wakabayashi, Ex p. Lore Kip, [1928] 3 D.L.R. 226; R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940; Russell c. La Reine, précité; Procureur général de l’Ontario c. Canada Temperance Federation, précité.
POURVOI interjeté par le procureur général du Canada à l’encontre d’un bref de prohibition accordé par la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta[1], interdisant au juge de la Cour de district Stevenson et à tout autre juge de la Cour de district de l’Alberta de connaître d’autres procédures relatives à un acte d’accusation inculpant l’intimé et un autre de la violation de la Loi sur les stupéfiants. Pourvoi accueilli, les juges Dickson et Pratte étant dissidents.
J.J. Robinette, c.r., et D.H. Christie, c.r., pour l’appelante.
A. Milton Harradence, c.r., et T.C. Semenuk, pour l’intimé.
Ross Paisley, c.r., et W. Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.
J.D. Watt, D.W. Mundell, c.r., et Mlle L.E. Weinrib, pour le procureur général de l’Ontario.
Michel Pothier, Yves Berthiaume et Jacques Fortin, pour le procureur général du Québec.
Gordon S. Gale et Martin E. Herschorn, pour le procureur général de la Nouvelle-Écosse.
Hazen Strange, c.r., pour le procureur général du Nouveau-Brunswick.
Louis Lindholm, pour le procureur général de la Colombie-Britannique.
I.W. Bailey, pour le procureur général de l’Île-du-Prince-Édouard.
S. Kujawa, c.r., et K.W. MacKay, pour le procureur général de la Saskatchewan.
James A. Nesbitt, c.r., pour le procureur général de Terre-Neuve.
Le jugement des juges Martland, Ritchie, Pigeon et Beetz a été rendu par
LE JUGE PIGEON—L’intimé a été inculpé par acte d’accusation sur deux chefs: 1) possession de résine de cannabis, pour en faire le trafic, 2) possession de cannabis (marijuana) dans le même but, en contravention du par. 4(2) de la Loi sur les stupéfiants. L’acte d’accusation est signé par un représentant du procureur général du Canada. L’intimé a demandé un bref de prohibition pour attaquer la constitutionnalité de l’al. b) de la définition de «procureur général» à l’art. 2 du Code criminel. La demande de prohibition a été rejetée en première instance mais accueillie, à la majorité, par la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta. Aux fins du pourvoi devant cette Cour, le Juge en chef, sur requête de l’appelante, a énoncé la question constitutionnelle en ces termes:
Le Parlement du Canada a-t-il compétence pour promulguer une législation qui, comme à l’article 2 du Code criminel, autorise le procureur général du Canada ou son représentant
(1) a présenter des actes d’accusation pour une infraction à la Loi sur les stupéfiants,
(2) à diriger les procédures instituées sur l’instance du gouvernement du Canada, qui sont relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi, à l’exclusion du Code criminel?
Voici la partie pertinente de la définition en litige:
«procureur général» désigne le procureur général… d’une province où sont intentées des procédures visées par la présente loi et désigne, relativement
…
b) aux procédures instituées sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par ce gouvernement ou pour son compte, qui sont relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou d’un règlement établi en vertu d’une telle loi, sauf la présente loi,
le procureur général du Canada…
Les procureurs généraux de toutes les provinces, sauf le Manitoba, sont intervenus à l’appui du jugement prononçant l’invalidité de l’al. b). Toutefois les procureurs généraux de l’Ontario, du Québec et de la Colombie-Britannique en limiteraient l’invalidité aux procédures instituées en vertu d’une loi du Parlement du Canada dont la constitutionnalité dépend du par. 27 (droit criminel) de l’art. 91. de l’A.A.N.B.
Pour ce qui est de l’interprétation de la définition de «procureur général», je ne vois aucune raison de ne pas endosser l’opinion exprimée par la Cour d’appel du Québec dans l’arrêt Miller c. La Reine[2]. Il me semble clair que, par l’effet de cette définition, le procureur général du Canada est le «procureur général» pour toutes les procédures criminelles instituées sur l’instance du gouvernement du Canada et dirigées par ce gouvernement ou pour son compte, à l’égard d’une infraction ou d’un complot relatifs à une loi autre que le Code criminel. En conséquence, le procureur général d’une province n’a plus aucun pouvoir à l’égard de procédures ainsi instituées.
Dans l’arrêt Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada[3], lord Atkin disait (aux pp. 316 et 317):
[TRADUCTION] Le second principe que les tribunaux doivent respecter a été formulé par la chambre en 1881, savoir, qu’«il serait sage… [que ceux qui en sont chargés] jugent de leur mieux chaque affaire qui se présente, sans pousser l’interprétation de l’Acte plus loin que ne l’exige le règlement de la question soumise»: La compagnie d’assurance des citoyens du Canada c. Parsons (1881) 7 App. Cas. 96, p. 109. Il a été repris en 1914: «La structure des art. 91 et 92 et l’étendue du chevauchement de la signification des expressions employées font qu’il est peu sage, de l’avis de leurs Seigneuries, de chercher en l’occurrence ou en toute autre occasion à définir de façon exhaustive leur sens et leur portée. De telles définitions, portant sur la phraséologie employée dans les conditions où sont rédigées les Constitutions du genre de celle que nous examinons, doivent presque inévitablement porter à faux»: John Deere Plow Co. c. Wharton [1915] A.C. 330, p. 338…
Selon ce principe, je me propose d’opiner sur la question constitutionnelle sans m’aventurer plus loin que nécessaire. Telle que libellée, elle ne met pas en jeu ce que l’avocat de l’appelante a appelé sa «thèse globale», savoir, l’affirmation d’un pouvoir législatif fédéral complet sur la direction de toutes procédures criminelles et non pas seulement les procédures criminelles relatives à une infraction ou à un complot d’infraction à une loi fédérale autre que le Code criminel. Du point de vue constitutionnel, la distinction à faire est entre les lois fondées sur le pouvoir législatif en matière de droit criminel et toutes les autres lois fédérales; c’est ce que disent les trois provinces qui reconnaissent que, lorsqu’il légifère dans ses autres domaines de compétence, le Parlement fédéral peut confier la direction des poursuites aux fonctionnaires fédéraux, mais ces provinces contestent cette compétence à l’égard des poursuites en droit criminel proprement dit. A cet égard, il faut noter qu’aux termes de l’A.A.N.B., la répartition du pouvoir exécutif suit généralement celle du pouvoir législatif, mais avec quelques exceptions notables principalement pour la nomination des juges. Afin d’éviter les inconvénients et difficultés d’un partage de juridictions, la Constitution canadienne prévoit un seul ordre de tribunaux pour l’application de toutes les lois fédérales et provinciales, sous réserve seulement du pouvoir fédéral d’instituer des tribunaux additionnels pour la meilleure administration des lois fédérales. Les tribunaux ordinaires ne sont provinciaux qu’en ce qu’ils sont établis par les provinces. Comme le disait le juge en chef Ritchie dans l’arrêt Valin c. Langlois[4], à la p. 20:
[TRADUCTION] Ce sont les tribunaux de la Reine, tenus de prendre connaissance de toutes les lois et de les appliquer, qu’elles aient été adoptées par le Parlement du Canada ou par les législatures locales,…
En outre, pour toutes les juridictions supérieures, le pouvoir de nomination des juges est conféré à l’exécutif fédéral par l’art. 96 de l’A.A.N.B., alors que la nomination des greffiers et autres fonctionnaires relève du pouvoir exécutif des provinces.
En matière de droit criminel, on a également adopté une répartition inhabituelle. Tandis que le par. 27 de l’art. 91 confère au fédéral la compétence législative sur
27. Le droit criminel, sauf la constitution des tribunaux de juridiction criminelle, mais y compris la procédure en matière criminelle,
le par. 14 de l’art. 92 donne aux législatures provinciales non pas seulement l’organisation des tribunaux de juridiction criminelle mais toute l’administration de la justice:
14. L’administration de la justice dans la province, y compris la constitution, le maintien et l’organisation de tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle, y compris la procédure en matière civile dans ces tribunaux.
L’article 135 fait bien voir que l’administration de la justice comprend, dans une certaine mesure du moins, les pouvoirs traditionnellement exercés par le procureur général et le solliciteur général: 135. Jusqu’à ce que la Législature d’Ontario ou de Québec en ordonne autrement, tous les droits, pouvoirs, devoirs, fonctions, obligations ou attributions conférés ou imposés aux procureur général, solliciteur général, secrétaire et registraire de la province du Canada, ministre des finances, commissaire des terres de la Couronne, commissaire des travaux publics et ministre de l’agriculture et receveur général, lors de l’adoption du présent acte, par toute loi, statut ou ordonnance du Haut-Canada, du Bas-Canada ou du Canada,—n’étant pas d’ailleurs incompatibles avec le présent acte,—seront conférés ou imposés à tout fonctionnaire nommé par le lieutenant-gouverneur pour l’exécution de ces fonctions ou de l’une quelconque d’entre elles…
A cet égard, il est intéressant de relever l’attitude du gouvernement fédéral peu après la Confédération. Voici ce que disait le juge Fournier dans l’arrêt Lenoir c. Ritchie[5], à la p. 605):
Après la Confédération, des difficultés s’élevèrent dans les provinces d’Ontario et de la Nouvelle-Écosse, au sujet du pouvoir des Lieutenants-Gouverneurs de nommer des Conseils de la Reine. Cette question affectant la prérogative royale, fut, pour cette raison, référée par le Conseil Privé du Canada au Secrétaire d’Etat pour les Colonies, afin d’obtenir l’opinion des officiers en loi de la Couronne. Le mémoire du Conseil Privé, signé par Sir John Macdonald, après avoir cité le paragraphe 14 de la section 92, relativement à l’organisation des tribunaux, contient la déclaration suivante: -
[TRADUCTION] Le soussigné est d’avis qu’en vertu de ce pouvoir, la législature d’une province, qui est chargée de l’administration de la justice et de l’organisation des tribunaux, peut légiférer sur la conduite générale des procédures devant ces tribunaux; et notamment à l’égard des avocats, de la conduite des poursuites criminelles par les avocats, du choix des avocats et du droit de pré-audience, comme elle le juge à propos. Sa législation doit cependant, de l’avis du soussigné, rester subordonnée à l’exercice de la prérogative royale qui a la prépondérance et n’est en aucune manière diminuée par l’Acte de Confédération.
(C’est moi qui souligne)
Dans le Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie[6], à la p. 383, le juge en chef Duff dit au nom de la Cour: [TRADUCTION] En ce qui concerne les art. 21 et 22, il semble que le pouvoir de prescrire ces dispositions est nécessairement accessoire à l’exercice du pouvoir législatif en matière d’infractions criminelles créées par des lois «interdisant les pratiques déloyales dans le commerce» validement adoptées par des lois énumérées à l’al. 2h). Nous ne pensons pas que l’on puisse dire que le pouvoir de légiférer sur les poursuites criminelles relève «strictement» du domaine du «droit criminel et de la procédure en matière criminelle»—par. 27 de l’art. 91; mais nous croyons que le pouvoir de prescrire ces dispositions et le pouvoir de prescrire les conditions applicables à l’institution et à la conduite des procédures criminelles sont nécessairement accessoires aux pouvoirs conférés au Parlement du Canada par le par. 27 (Proprietary Articles Trade Association c. Procureur général du Canada, [1931] A.C. 310, aux pp. 326 et 327.)
Ce que comporte l’arrêt Proprietary Articles est clairement obiter, comme le montre ce que je souligne
[TRADUCTION] Partant, si la loi en question s’autorise de l’une ou l’autre des catégories spécifiquement énumérées dans l’art. 91, rien ne sert de dire que cette loi affecte la propriété et les droits civils dans les provinces. La plupart des sujets spécifiquement mentionnés dans l’art. 91 affectent la propriété et les droits civils, mais, dans la mesure où la législation édictée par le Parlement se situe, de par son caractère véritable, dans les limites des pouvoirs énumérés, elle peut constitutionnellement affecter le domaine de la propriété et des droits civils. Le même principe s’appliquerait au par. 14 de l’art. 92, «l’administration de la justice dans la province», même si la législation affectait, ce qui n’est pas le cas en l’occurrence, l’administration de la justice. Il n’y a non plus aucune raison qui permette de penser que le Dominion ne peut pas employer ses agents exécutifs en vue d’appliquer la législation qui entre dans ses pouvoirs constitutionnels, comme il le fait normalement dans le cas de ses fonctionnaires du revenu et dans d’autres domaines qu’il n’est pas utile d’énumérer.
En appel du Renvoi relatif à la Loi sur la Commission fédérale du commerce et de l’industrie, le Conseil privé n’a pas tranché la question, statuant de nouveau qu’en regard de l’interprétation correcte de la loi, elle ne se posait pas. Lord Atkin écrivait ([1937] A.C. 405, à la p. 416):
[TRADUCTION] …On a dit que l’al. 22a) enlevait aux officiers de justice de la province la conduite des procédures criminelles mentionnées dans l’article et que, si tel est le cas, il empiète sur le par. 92(14) : l’administration de la justice dans la province. On à soulevé la même objection contre la fin de l’art. 20. La réponse concernant ces deux articles est que cet argument est fondé sur une interprétation de l’article que son libellé ne justifie pas. Rien dans cet article ne confère au procureur général ou au directeur des poursuites publiques un autre pouvoir que celui d’entamer les procédures conformément au droit provincial et ensuite de prêter assistance aux autorités de la province selon les droits que possèdent les personnes qui se trouvent dans cette situation et selon ce que les autorités estiment acceptable…
Quoi qu’on dise de la nécessité de restreindre l’étendue du pouvoir fédéral sur la procédure criminelle afin de préserver la compétence provinciale sur l’administration de la justice criminelle, je pense qu’il faut reconnaître au moins ce qu’ont admis trois provinces: le pouvoir législatif complet du fédéral sur les poursuites relatives à la violation ou à un complot en vue de la violation de lois fédérales dont la constitutionnalité ne dépend pas du par. 27 de l’art. 91 (droit criminel). A mon avis, ces provinces ont raison de ne revendiquer aucun droit constitutionnel de subordonner à leur pouvoir exécutif l’application des lois fédérales autres que celles que l’on peut à bon droit considérer comme du «droit criminel».
L’article 91 ne comporte aucune disposition correspondant au par. 15 de l’art. 92:
15. L’imposition de sanctions, par voie d’amende, de pénalité ou d’emprisonnement, en vue de faire exécuter toute loi de la province sur des matières rentrant dans l’une quelconque des catégories de sujets énumérés au présent article.
Sans aucun doute cependant, et le par. 29 de l’art. 91 le fait bien voir, le fédéral a le pouvoir d’imposer des sanctions pour la violation de toute loi fédérale, indépendamment de sa compétence en matière criminelle. Les nombreux arrêts qui affirment que le pouvoir fédéral en matière de droit criminel n’est pas illimité et ne peut pas être utilisé à n’importe quelle fin montrent bien la nécessité d’une distinction en ce sens. Dans l’arrêt Procureur général de l’Ontario c. Les assureurs mutuels[7], à la p. 342, le juge Duff (alors juge puîné) dit au nom du Conseil privé: [TRADUCTION] …on ne conteste plus que le Parlement du Canada ne peut, par le biais de sanctions pénales créées en vertu du par. 91(27) , s’approprier un domaine de compétence exclusive à l’égard duquel, en dehors d’une telle procédure, il n’a en droit aucun pouvoir et qu’on ne peut déclarer valide une législation qui du point de vue de la forme est pénale mais qui, prise dans son ensemble, porte exclusivement sur des domaines de compétence provinciale…
Il faut donc se demander maintenant si la Loi sur les stupéfiants est bien une loi faite en vertu du pouvoir législatif sur le droit criminel. Je ne puis considérer décisif à cet égard l’arrêt Industrial Acceptance Corporation Limited c. La Reine[8]. Il s’agissait d’une poursuite privée et, il ressort de ce que dit (p. 280) le juge Locke (dissident en partie), que [TRADUCTION] «on a concédé, de la part de l’appelante, que selon son caractère véritable la Loi de l’opium et des drogues narcotiques, 1929 est du droit criminel au sens du par. 27 de l’art. 91». L’appelante était liée par la concession qu’elle avait faite sur ce point et la Cour pouvait rendre sa décision en conséquence, mais cela ne constituait pas un précédent décisif, d’autant plus qu’il importait peu dans cette affaire que la loi relève du droit criminel ou non.
Au siècle dernier, les stupéfiants n’étaient pas vraiment un problème dans ce pays. A l’époque de la Confédération, on ne se préoccupait que de l’alcoolisme. On considérait cela comme une question d’intérêt local et ce n’est qu’incidemment que le par. 9 de l’art. 92 en traite:
9. Les licences de boutiques, de cabarets, d’auberges, d’encanteurs et autres licences en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux, locaux ou municipaux.
Lorsque le fédéral a jugé nécessaire un contrôle plus serré, il n’a pas légiféré au titre du droit criminel. Comme on le sait, il s’est fondé sur son pouvoir général de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada (Russell c. La Reine[9], Procureur général de l’Ontario c. Canada Temperance Federation[10]). L’historique de la législation sur la réglementation des drogues et l’économie générale de la loi actuelle démontrent, à mon avis, qu’il s’agit bien de «control» comme le dit l’intitulé anglais.
La première loi fut votée en 1908 (7-8 Edouard VII, chap. 50). Elle interdisait l’importation, la fabrication et la vente d’opium à des fins autres que celles de la médecine. Elle visait particulièrement à mettre fin au commerce de quelques vendeurs d’opium qui avaient des permis municipaux en Colombie-Britannique. Une loi plus complète fut adoptée en 1911, la Loi de l’opium et des drogues (1-2 Geo. V. chap. 17). L’annexe de cette loi énumère quatre drogues seulement: cocaïne, morphine, opium et eucaïne. L’article 3 interdit la possession de ces drogues à d’autres fins que des fins scientifiques ou médicinales. L’année suivante, une convention internationale était signée en vue de «la suppression progressive de l’abus de l’opium, de la morphine, de la cocaïne, ainsi que des drogues préparées ou dérivées de ces substances». Ce traité fut signé au nom de Sa Majesté, comme traité d’empire, pour la Grande-Bretagne et plusieurs dominions dont le Canada.
Une nouvelle loi fut adoptée en 1923 (13-14 Geo. V chap. 22) sous le titre: Loi à l’effet de prohiber l’usage illicite de l’opium et autres drogues. Outre les quatre drogues déjà visées, l’annexe mentionne: héroïne, codéine et «cannabis indica ou hachisch». La Loi prévoit la délivrance de permis pour la distribution de toute drogue et en interdit la vente sauf sur ordonnance médicale.
Une autre convention internationale relative aux drogues dangereuses fut signée en 1925. Cette convention contenait notamment des dispositions relatives au chanvre indien et à la résine de chanvre indien. Ces stipulations visaient à prévenir l’exportation de ces substances vers des pays où l’usage en est interdit. Le Canada était lui-même partie à cette convention de même qu’à celle de 1931 et aux protocoles subséquents. Le 30 mars 1961, le Canada signait un nouveau traité intitulé «Convention unique sur les Stupéfiants de 1961». Ce document classe parmi quatre drogues particulièrement dangereuses qui comprennent l’héroïne: Cannabis et résine de cannabis. La même année, la loi canadienne alors en vigueur et ses nombreuses modifications ont été remplacées par la loi actuelle (1960-61 (Can.), chap. 35). L’annexe donne une longue liste de drogues. C’est par règlement que sont maintenant arrêtées les conditions auxquelles la production, la vente et la possession de stupéfiants sont soumises. Parmi ces drogues, il y en a plusieurs dont la vente ou l’administration est permise sur ordonnance médicale. En fait, on en trouve un certain nombre dans la liste de médicaments fournis aux frais du gouvernement qui a été publiée dans la Gazette officielle du Québec conformément à la Loi de l’assurance‑maladie du Québec (13 décembre 1978, pp. 6737 à 6982). On relève notamment dans cette liste la codéine, la cocaïne, la morphine et l’opium.
A mon avis, le fait que les drogues en cause ici sont totalement prohibées ne change en rien le caractère général de la Loi, qui vise plutôt à réglementer les stupéfiants qu’à les prohiber totalement. Au préambule de la Convention de 1961, on lit:
Les Parties,
Soucieuses de la santé physique et morale de l’humanité,
Reconnaissant que l’usage médical des stupéfiants demeure indispensable pour soulager la douleur et que les mesures voulues doivent être prises pour assurer que des stupéfiants soient disponibles à cette fin,
Reconnaissant que la toxicomanie est un fléau pour l’individu et constitue un danger économique et social pour l’humanité,
Conscientes du devoir qui leur incombe de prévenir et de combattre ce fléau,
Considérant que pour être efficaces les mesures prises contre l’abus des stupéfiants doivent être coordonnées et universelles,
Estimant qu’une action universelle de cet ordre exige une coopération internationale guidée par les mêmes principes et visant des buts communs,…
Dans l’arrêt Faber c. La Reine[11], cette Cour a statué, à la majorité, que c’était en fonction du
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caractère général de l’enquête du coroner sous le régime de la Loi des coroners du Québec qu’il fallait en déterminer la nature juridique et non d’après le but particulier de l’enquête en cause. Ce n’est pas parce qu’une loi fédérale prévoit des sanctions sévères en cas d’inobservation qu’elle relève automatiquement du droit criminel. C’est d’ailleurs le cas de la plupart des lois fiscales qui manifestement relèvent d’un autre domaine de compétence législative. Je trouve assez significatif ce que disait le juge Rand dans l’arrêt Industrial Acceptance (précité, à la p. 277), à l’appui de la validité des dispositions relatives à des confiscations dans la Loi de l’opium et des drogues narcotiques, 1929:
[TRADUCTION] Depuis plusieurs siècles la confiscation de biens utilisés pour enfreindre les lois fiscales a été l’une des particularités de leur mise en application et les considérations qui, dès l’origine, ont fait juger nécessaire l’adoption de cette mesure sont faciles à comprendre.
Je n’oublie pas ce qu’on a écrit, dans le Renvoi relatif à la margarine[12], sur les caractéristiques distinctives du droit criminel. Il s’agissait, dans cette affaire-là, de déterminer si la loi prohibitive à l’étude pouvait être considérée comme du droit criminel. La Cour a répondu par la négative au motif que l’interdiction avait un but économique; cela ne signifie pas que toutes les autres interdictions ressortissent au «droit criminel» et l’on ne doit pas se figurer que cet arrêt est décisif quant aux critères à retenir pour le classement d’autres interdictions.
A mon avis, la principale raison pour laquelle il faut considérer la Loi sur les stupéfiants comme une législation fondée sur la compétence résiduaire générale du fédéral c’est qu’elle vise essentiellement un problème récent qui n’existait pas à l’époque de la Confédération et n’entre manifestement pas dans la catégorie des «Matières d’une nature purement locale ou privée». L’objet de la loi considérée en l’espèce doit donc être traité de la même manière que d’autres innovations comme l’aviation (Renvoi sur l’aéronautique[13]) et la radiocommuni-
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cation (Renvoi relatif à la radiocommunication[14]).
Je suis d’avis de répondre à la question constitutionnelle comme suit:
En ce qui concerne le paragraphe 1: Oui.
En ce qui concerne le paragraphe 2: Oui, relativement à la violation ou à un complot en vue de la violation d’une loi du Parlement du Canada ou de règlements établis en vertu d’une telle loi