Angus c. Première nation des Chipewyans des Prairies

Angus c. Première nation des Chipewyans des Prairies
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-08-01
Référence neutre
2008 CF 932
Numéro de dossier
T-1267-07
Contenu de la décision
Date : 20080801
Dossier : T-1267-07
Référence : 2008 CF 932
Ottawa (Ontario), le 1er août 2008
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
ALBERT ANGUS et WALTER JANVIER
demandeurs
et
LE CONSEIL TRIBAL DE LA PREMIÈRE
NATION DES CHIPEWYANS DES PRAIRIES
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Les demandeurs sollicitent le contrôle judiciaire d’une résolution du conseil de bande adoptée par le défendeur, le Conseil de bande de la Première nation des Chipewyans des Prairies (le conseil de bande), en date du 11 juin 2007 (la résolution). Par la résolution, le conseil de bande démettait de ses fonctions M. Albert Angus, que le conseil de bande précédent avait nommé président d’élection en vue de l’assemblée de mise en candidature (le 21 février 2007) ainsi que de l’élection prévues pour les postes de chef et de conseillers (le 28 février 2007) (l’élection) de la Première nation des Chipewyans des Prairies (la PNCP), et en vue d’éventuels appels des résultats d’élection. Les demandeurs demandent également à la Cour d’annuler la résolution et de délivrer une ordonnance de mandamus enjoignant au conseil de bande de permettre la tenue, en conformité avec le Code électoral de la PNCP, de l’appel des résultats d’élection interjeté par le demandeur Walter Janvier et, à cette fin, de verser à M. Angus, le président d’élection, les sommes nécessaires pour s’acquitter de son mandat quant aux appels portés sous le régime du Code électoral.
CONTEXTE
L’élection et les appels
[2] M. Albert Angus est membre de la réserve indienne de Thunderchild, en Saskatchewan. Le précédent conseil de bande de la PNCP l’avait nommé président d’élection, par résolution datée du 24 janvier 2007.
[3] L’autre demandeur, M. Walter Janvier, est membre de la PNCP, dont il a été élu chef de 1984 à 2007, sauf pour un mandat au milieu des années 1990, à l’égard duquel il avait posé sa candidature, mais sans succès.
[4] La réserve indienne IR n° 194A de la PNCP est située à Fort McMurray, en Alberta. Le conseil de bande défendeur est actuellement constitué des conseillers James Janvier, Marcel Janvier et Stuart Janvier, ainsi que du chef Vern Janvier, qui ont été élus le 28 février 2007.
[5] Le chef et les conseillers de la PNCP ont été élus selon la coutume de la bande, tel que le permet l’article 2 de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5, et ne sont pas assujettis à l’article 74 de cette loi ni au Règlement sur les élections au sein des bandes indiennes, C.R.C., ch. 952. L’élection du conseil de bande et les appels des résultats d’élection sont plutôt régis par le Code électoral de la PNCP (le Code électoral). Au moment de la tenue de l’élection, aucun règlement n’avait été pris en application du Code électoral. En vertu de l’article premier du Code électoral, la PNCP doit tenir des élections échelonnées visant à combler chaque année le tiers des postes au sein du conseil de bande.
[6] Les dispositions du Code électoral qui suivent permettent de porter en appel les résultats d’une élection.
[traduction]
a. Les électeurs admissibles, s’ils sont au moins au nombre de cinq, peuvent, au moyen d’un document transmis au président d’élection dans les 14 jours suivant la tenue de l’élection, interjeter appel des résultats d’une élection.
b. Lorsqu’un appel est interjeté, le président d’élection convoque une assemblée des électeurs admissibles de la Bande; à l’assemblée, les membres de la Bande désignent, pour qu’il instruise l’appel, un comité d’appel constitué de trois personnes choisies parmi la liste des personnes prêtes à siéger à un comité d’appel pour la Première nation des Chipewyans des Prairies et dont la candidature a été retenue par le président d’élection.
c. Le comité d’appel instruit l’appel et procède à toute enquête qu’il estime nécessaire pour trancher l’appel, après quoi il tranche l’appel.
d. L’un ou l’autre des faits suivants constitue un motif d’appel :
1. le déni du droit de voter d’électeurs admissibles,
2. la participation au scrutin d’électeurs non admissibles,
3. une candidature non admissible,
4. une fraude électorale.
e. Le comité d’appel déclare l’élection invalide s’il estime prouvé le motif d’appel et conclut que ses répercussions suffisent pour avoir influencé les résultats de l’élection.
f. Le comité d’appel peut rejeter l’appel s’il estime que le motif d’appel, quoique prouvé, de peu de conséquence.
[7] À l’issue du scrutin, M. Angus a établi un rapport daté du 4 mars 2007 faisant état des résultats du vote ainsi que de l’élection de Vern Janvier au poste de chef et de Stuart Janvier au poste de conseiller de la PNCP.
[8] Après la tenue de l’élection, deux avis d’appel ont été déposés en conformité avec le Code électoral, où l’on contestait les résultats de l’élection. Un avis d’appel, daté du 5 mars 2007, a été déposé par M. Walter Janvier (l’appel de M. Janvier). Cet avis était signé par le nombre requis de cinq électeurs et il a été signifié au président d’élection dans les quatorze jours suivant la tenue de l’élection, soit dans le délai prévu par le Code électoral.
[9] Les motifs d’appel qui suivent sont énoncés dans l’appel de M. Janvier.
a. Le jour du scrutin, des tiers ont intimidé et harcelé de nombreux électeurs admissibles de la PNCP dans le Communiplex.
b. Les mesures de sécurité prises ne suffisaient pas pour assurer le bon déroulement du scrutin; on a dû faire intervenir la GRC lorsqu’un candidat a été menacé de voies de fait au Communiplex.
c. On a permis à de nombreux électeurs non admissibles de voter, ce qui a faussé les résultats du vote.
d. Le scrutin a débuté tard et s’est terminé après les heures de scrutin affichées, ce qui, conjugué au climat d’intimidation, a incité de nombreux électeurs à quitter le Centre.
e. On peut douter de l’efficacité du contrôle de l’élection exercé par le président d’élection, vu que son attention était distraite par des personnes qui lui demandaient de vérifier leur inscription sur la liste ou qui tentaient de prouver leur admissibilité le jour même du scrutin, alors que se formait une file dernière eux.
[10] Le motif du second appel – l’avis aussi daté du 5 mars 2007 qui a été déposé par M. Thomas Morice, un ancien conseiller défait lors de l’élection – c’était que des noms avaient été ajoutés à la liste le jour du scrutin. M. Morice n’est pas partie à la présente demande, mais les deux appels restent toujours à régler.
La correspondance entre M. Angus et le conseil de bande
[11] Par une lettre datée du 16 mars 2007 et adressée au conseiller Stuart Janvier, M. Angus a, à titre de président d’élection, donné signification de deux avis d’appel reçus relativement à l’élection. M. Angus faisait alors aussi savoir qu’on pouvait obtenir copie des avis d’appel sur demande. Au nom du conseil de bande, le conseiller Stuart Janvier a transmis une lettre datée du 21 mars 2007 à M. Angus, pour l’informer que le conseil de bande ne reconnaîtrait pas la validité des avis d’appel à moins d’en recevoir copie.
[12] Il est difficile de déterminer quand exactement le défendeur a reçu copie des avis d’appel. On a joint comme pièce à l’affidavit du 13 juillet 2007 d’Albert Angus une feuille de transmission de télécopie en date du 3 avril 2007 adressée à l’ancien conseiller Shaun Janvier, faisant état de la prétendue transmission de copie des avis d’appel par M. Angus. Rien dans la télécopie même, toutefois, n’indique qu’elle a bel et bien été transmise. Le 10 avril 2007, Mme Vivienne Beisel, ancienne avocate du conseil de bande, a envoyé une lettre à M. Angus où elle lui disait ne pas avoir encore reçu copie des avis d’appel et lui demandait de nouveau qu’on la lui fasse parvenir. Ce dont on peut toutefois être certain, c’est qu’au plus tard le 18 avril 2007 le conseil de bande avait reçu copie des avis d’appel.
[13] Au moyen d’une lettre au conseil de bande également datée du 10 avril 2007, M. Angus signalait que le conseil de bande ne lui avait pas encore remis les sommes requises pour mettre en branle et mener à bien les appels. Il lançait comme avertissement : [traduction] « Si je ne reçois pas d’argent cette semaine, je n’aurai d’autre choix que de condure toutes les procédures à la réserve de Thunderchild où j’habite et d’accepter les fonds que les appelants voudront bien m’offrir pour aider à acquitter le coût des appels ». M. Angus faisait également parvenir au conseil de bande un budget, d’un montant total de 24 711,50 $ et précisant les frais estimatifs de la tenue des appels.
[14] Par lettre datée du 12 avril 2007, le conseil de bande a informé M. Angus qu’il ne pourrait reconnaître le processus d’appel ni y prendre part avant d’avoir reçu copie des avis d’appel. Le conseil de bande déclarait également s’opposer à ce que des affaires de la PNCP soient traitées dans une autre réserve, particulièrement une réserve située dans une autre province.
[15] Au moyen d’une lettre datée du 18 avril 2007, M. Angus a transmis par télécopie et par courrier copie des avis d’appel au conseil de bande. Il demandait alors également au conseil de bande de donner suite à sa demande d’approbation d’un budget pour la tenue des appels.
[16] Par lettre datée du 3 mai 2007, Mme Beisel a informé M. Angus que le conseil de bande était en train de discuter du processus d’appel et du budget requis et que le chef Vern Janvier donnerait suite à sa demande dans les deux semaines. N’ayant reçu aucune réponse, M. Angus a avisé le conseil de bande en bonne et due forme, par lettre datée du 29 mai 2007, qu’il prendrait des mesures en vue de la tenue des appels la semaine suivante au cas où le conseil de bande ne l’informerait pas par écrit s’il allait ou non [traduction] « coopérer et financer » les appels.
[17] Le 11 juin 2007, le conseil de bande a adopté une résolution qui avait pour effet de démettre M. Angus de ses fonctions de président d’élection pour les besoins de l’élection et qui précisait que, [traduction] « dans le but sincère d’assurer le bien-être des membres [de la PNCP] et de préserver l’harmonie au sein de celle-ci », le conseil de bande se refuserait [traduction] « à admettre ou à tolérer que soit infligé à [la] collectivité le fardeau de la tenue d’une nouvelle élection si ce n’est selon les normes établies depuis des années ». Cette résolution du conseil de bande du 11 juin 2007 constitue la résolution ainsi que la décision faisant l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
Le règlement de l’affaire
[18] Le 22 octobre 2007, le chef Vern Janvier, Mme Beisel, M. Angus, M. Walter Janvier et l’ancien avocat des demandeurs (M. David Holt) se sont réunis en vue du contre-interrogatoire des auteurs des affidavits déposés en l’espèce. On n’a toutefois pas procédé aux contre-interrogatoires et, selon les demandeurs, on en est arrivé à un règlement permettant de trancher le différend à la source de la présente instance. Les défendeurs nient pour leur part qu’un règlement autorisé en bonne et due forme ait été conclu à quelque moment que ce soit, et disent qu’une autre procédure judiciaire pourrait s’avérer nécessaire pour résoudre les différends opposant les parties dans la présente affaire. Toutefois, pour les besoins de la présente demande, les demandeurs demandent à la Cour de prendre acte du fait que, le 25 octobre 2007, les avocats des deux parties ont confirmé les conditions du règlement, en la teneur établie par Mme Beisel. Le règlement renfermait notamment les dispositions qui vont suivre.
[traduction]
a. Le chef et le conseil s’engagent à révoquer la résolution du conseil de bande du 11 juin 2007 pour permettre qu’on procède à l’appel des résultats d’élection conformément aux conditions de l’entente énoncées ci-dessous.
b. Albert Angus retiendra la candidature d’au moins cinq personnes impartiales, objectives et à l’écart des affaires politiques et commerciales de la PNCP. M. Angus fera de son mieux pour achever la sélection préliminaire des candidats et arrêter son choix quant aux candidatures à retenir dans les 30 jours de la présente date. Avant la tenue de l’assemblée de la bande, il fera circuler dans la collectivité le curriculum vitae des candidats retenus.
c. Albert Angus assistera à l’assemblée de la bande convoquée pour la sélection des trois membres du comité d’appel parmi les cinq candidats retenus. Les trois membres du comité seront choisis au scrutin secret.
d. Une fois la sélection des membres du comité effectuée et une fois rédigé par M. Angus une note à l’intention de ces derniers et de la collectivité, les fonctions d’Albert Angus à titre de président d’élection prendront fin (sous réserve de sa convocation comme témoin par le comité d’appel).
e. La PNCP versera 13 000 $ à Albert Angus, par dépôt direct dans son compte de banque, pour qu’il s’acquitte de ses fonctions précédemment décrites.
f. Après le paiement de cette somme à Albert Angus et la révocation de la résolution du conseil de bande du 11 juin 2007, Walter Janvier fera retirer la pétition qui circule en vue de la destitution du chef, et les demandeurs Albert Angus et Walter Janvier veilleront à mettre fin à l’action susmentionnée [T-1267-07, la présente demande] sans frais.
[…]
g. Le comité d’appel instruira l’appel au sein de la collectivité.
[…]
[19] Le 7 novembre 2007, M. Angus a transmis au conseil de bande, conformément aux conditions du règlement, une télécopie où figuraient le nom et le curriculum vitae de cinq personnes dont il avait retenu la candidature pour siéger au comité d’appel. Dans cette télécopie, M. Angus accusait également réception du [traduction] « dépôt d’honoraires de 13 000 $ » effectué par le conseil de bande.
[20] Malgré les communications susmentionnées, toutefois, le conseil de bande a, par la résolution du 28 janvier 2008, confirmé sa décision antérieure énoncée dans sa résolution du 11 juin 2007 de démettre M. Angus de ses fonctions de président d’élection et de désigner Mme Shirley Janvier comme présidente d’élection suppléante [traduction] « devant mener à bien toutes les fonctions non achevées liées à l’élection du 28 février 2007 ».
[21] Selon les demandeurs, le conseil de bande n’a pris aucune mesure en vue du déroulement des appels après le versement de la somme de 13 000 $ à M. Angus, et ne les a aucunement avisés de sa décision de ne pas permettre la tenue des appels. Les demandeurs font également remarquer qu’au plus tard le 3 avril 2008, en conformité avec l’ordonnance rendue par le protonotaire Lafrenière chargé de la gestion de l’instance, tous les contre-interrogatoires avaient été menés, mais qu’on n’avait donné que partiellement suite aux engagements pris par les déposants du conseil de bande, soit le conseiller Stuart Janvier et le chef Vern Janvier, au moment du dépôt par les demandeurs de leur exposé du droit dans le cadre de la présente demande, malgré les demandes répétées faites par eux à ce sujet. Les demandeurs affirment la pertinence des engagements laissés sans suite quant aux questions en litige dans la présente demande, et disent que cela constitue une preuve additionnelle de la mauvaise foi du conseil de bande qui fait obstacle au processus d’appel et refuse de se reconnaître responsable des problèmes qui en découlent.
[22] Le conseil de bande soutient pour sa part que le versement de la somme de 13 000 $ à M. Angus n’a pas été autorisé en bonne et due forme et que le règlement n’est pas exécutoire en droit.
[23] Lors de l’audience relative à la présente affaire tenue à Vancouver le 19 juin 2008, les défendeurs ont concédé que les appels devraient être instruits et que la Cour devrait ordonner leur tenue conformément à la formule de consentement dont pourront convenir les parties. Les défendeurs conviennent que la seule question demeurant en litige, hormis celle des dépens, est celle de savoir si M. Angus devrait ou non jouer un rôle en tant que président d’élection dans le cadre des appels. Les défendeurs souhaiteraient pour diverses raisons que ce soit Mme Shirley Janvier, présidente d’élection suppléante, qui prenne en charge le processus d’appel.
[24] Après la tenue de l’audience à Vancouver, les parties ont transmis à la Cour leur formule de consentement en vue de la tenue des appels et elles ont demandé que cette formule soit incluse dans toute ordonnance que je pourrais rendre dans le cadre de la présente demande.
QUESTIONS EN LITIGE
[25] Les questions en litige dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire sont les suivantes :
[25]
a. La résolution du 11 juin 2007 constitue-t-elle une décision susceptible de contrôle par la Cour en application de la Loi sur les Cours fédérales?
b. Le conseil de bande a-t-il agi sans compétence, ou a-t-il outrepassé sa compétence, en adoptant la résolution du 11 juin 2007 et en confirmant celle-ci le 28 janvier 2008?
c. S’il est répondu par l’affirmative à la seconde question, les demandeurs ont-ils droit à l’ordonnance de mandamus qu’ils sollicitent?
[26] Les défendeurs ayant désormais concédé que les appels devaient être instruits et convenu avec les demandeurs de la formule de consentement à inclure dans l’ordonnance de la Cour, j’estime que la troisième question n’est plus objet de litige entre les parties. Il ne sera donc plus nécessaire d’examiner la demande de délivrance d’une ordonnance de mandamus.
ANALYSE
1. La résolution du 11 juin 2007 constitue-t-elle une décision susceptible de contrôle par la Cour en application de la Loi sur les Cours fédérales?
[27] La résolution du 11 juin 2007 est une décision finale du conseil de bande qui est susceptible de contrôle par la Cour fédérale en vertu de la compétence que lui confère le paragraphe 18.1(4) qui va suivre de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7 (la Loi).
18.1(4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises si la Cour fédérale est convaincue que l'office fédéral, selon le cas :
a) a agi sans compétence, outrepassé celle-ci ou refusé de l’exercer;
b) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou d’équité procédurale ou toute autre procédure qu’il était légalement tenu de respecter;
c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que celle-ci soit manifeste ou non au vu du dossier;
d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose;
e) a agi ou omis d’agir en raison d’une fraude ou de faux témoignages;
f) a agi de toute autre façon contraire à la loi.
18.1(4) The Federal Court may grant relief under subsection (3) if it is satisfied that the federal board, commission or other tribunal
( a) acted without jurisdiction, acted beyond its jurisdiction or refused to exercise its jurisdiction;
( b) failed to observe a principle of natural justice, procedural fairness or other procedure that it was required by law to observe;
( c) erred in law in making a decision or an order, whether or not the error appears on the face of the record;
( d) based its decision or order on an erroneous finding of fact that it made in a perverse or capricious manner or without regard for the material before it;
( e) acted, or failed to act, by reason of fraud or perjured evidence; or
( f) acted in any other way that was contrary to law.
[28] Le paragraphe 2(1) de la Loi donne une définition large à l’expression « office fédéral » :
« office fédéral » Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d'une prérogative royale, à l'exclusion de la Cour canadienne de l'impôt et ses juges, d'un organisme constitué sous le régime d'une loi provinciale ou d'une personne ou d'un groupe de personnes nommées aux termes d'une loi provinciale ou de l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. […]
“federal board, commission or other tribunal” means any body, person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament or by or under an order made pursuant to a prerogative of the Crown, other than the Tax Court of Canada or any of its judges, any such body constituted or established by or under a law of a province or any such person or persons appointed under or in accordance with a law of a province or under section 96 of the Constitution Act, 1867 ; […]
[29] Dans la décision Gabriel c. Canatonquin, [1978] 1 A.C.F. 124, conf. par [1980] 2 C.F. 792 (CAF), la Cour fédérale a statué qu’un conseil de bande relevait de sa compétence lorsqu’on avait affaire à une élection des membres du conseil se déroulant selon la coutume de la bande et non conformément à la Loi sur les Indiens. Plus récemment, dans la décision Vollant c. Sioui (2006), F.T.R. 48, 2006 CF 487, le juge de Montigny a résumé succinctement comme suit l’état du droit sur la question :
25. Il est maintenant bien établi que les décisions prises par un conseil de bande, lorsqu'il exerce ou est réputé exercé son pouvoir de diriger la bande, peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire par la Cour fédérale. La jurisprudence regorge en effet de décisions où l'on a assimilé un conseil de bande à un « office fédéral » , pour les fins de l'article 18 de la Loi sur les Cours fédérales : voir, entre autres, Rider c. Ear (1979), 103 D.L.R.(3d) 168 (C.S. Alb.); Canatonquin c. Gabriel, [1980] 2 C.F. 792 (C.A.) (QL); Coalition To Save Northern Flood v. Canada (1995), 102 Man R. (2d) 223 (C.A. Man.). Il en ira ainsi non seulement lorsque le conseil exerce un pouvoir qui lui a été explicitement conféré par une loi fédérale, mais également lorsque la décision contestée s'appuie sur la coutume; s'il en va ainsi, c'est tout simplement parce que c'est la Loi sur les Indiens elle-même, plus précisément son paragraphe 2(1), qui reconnaît le caractère juridique de la coutume : voir Francis c. Conseil mohawk de Kanesatake, [2003] 4 C.F. 1133 (QL), aux paragr. 13-17 (C.F.); Conatonquin c. Gabriel, précité; Frank c. Bottle, [1993] A.C .F. no 670 (QL); Scrimbitt c. Conseil de la bande indienne de Sakimay, [2000] 1 C.F. 513 (C.F.) (QL). Par voie de conséquence, les résolutions prises par un conseil de bande constituent des décisions au sens de la Loi sur les Cours fédérales et peuvent faire l'objet d'une demande de contrôle judiciaire.
[30] Compte tenu de ce courant jurisprudentiel, il est clair que le conseil de bande est bien un « office fédéral » au sens de la Loi sur les Cours fédérales et que la résolution du 11 juin 2007 visée par la présente demande constitue une décision susceptible de contrôle par la Cour.
[30]
2. Le conseil de bande a-t-il agi sans compétence, ou a-t-il outrepassé sa compétence, en adoptant la résolution du 11 juin 2007?
La norme de contrôle
[31] Les demandeurs soutiennent que la question en litige en est une de compétence et que la norme de contrôle applicable est donc, selon l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, celle de la décision correcte. Ils font valoir la décision de la Cour Gamblin c. Norway (2000), 198 F.T.R. 242, au paragraphe 39, où l’on cite l’arrêt C.P. Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3, au soutien du principe selon lequel, en matière de compétence, la décision en cause d’un conseil de bande doit être juste, et la cour de révision n’hésitera pas à l’annuler en cas contraire. En outre, tel que l’a déclaré le juge Beaudry dans la décision Martselos c. Première nation de Salt River, 2008 CF 8, au paragraphe 16, « la Cour n’a pas à faire preuve de retenue envers le conseil lorsqu’elle détermine s’il a exercé ses pouvoirs conformément au Règlement [sur les élections selon la coutume] ».
[32] Le défendeur convient que, pour les questions de compétence, la norme de contrôle est bien celle de la décision correcte, mais il soutient qu’une fois établie la compétence du conseil de bande pour démettre M. Angus de ses fonctions de président d’élection, la Cour doit faire preuve d’une grande retenue à l’égard de la décision de procéder à sa destitution. Le conseil de bande cite et fait valoir à cet égard la décision Pete c. Canada (Procureur général), 2005 CF 993, au paragraphe 75 (Pete), où j’ai statué comme suit :
75. Il est vrai évidemment qu'il aurait pu y avoir d'autres façons pour le MAIN et le conseil de bande de gérer la situation. Mais cela ne veut pas dire qu'ils ont eu tort de faire ce qu'ils ont fait. Ils ont eux aussi des obligations et des sensibilités. Ils devaient évaluer la situation et agir en accord avec leurs obligations respectives envers la Première nation et envers la demanderesse. Je ne puis voir aucune preuve convaincante d'une quelconque raison ou motivation à l'origine de la décision de démettre la demanderesse de ses fonctions de directrice générale des élections, si ce n'est la nécessité clairement exprimée de s'assurer que la confiance de la communauté dans le processus électoral soit préservée et que les élections elles-mêmes se déroulent d'une manière régulière et efficace. Il n'appartient pas à la Cour de reconsidérer la décision du conseil de bande ou du MAIN ou de substituer sa décision à la leur. Il n'y avait rien de déraisonnable, et certainement rien de manifestement déraisonnable, dans la manière dont ils ont résolu cette affaire.
[33] À mon avis, la question de compétence soulevée en l’espèce, soit celle de savoir si le conseil de bande a outrepassé sa compétence en adoptant la résolution du 11 juin 2007, est susceptible de contrôle en fonction de la norme de la décision correcte. Et s’il est conclu que le conseil de bande a agi dans les limites de sa compétence, la norme de contrôle applicable à sa décision de démettre M. Angus de ses fonctions de président d’élection et de mettre un frein à toute nouvelle procédure touchant l’élection, comme elle met en cause des questions d’équité et de justice naturelle, devrait aussi être celle de la décision correcte.
L’argumentation des parties
[34] Pour pouvoir soutenir que le conseil de bande a agi sans compétence ou a outrepassé sa compétence, les demandeurs qualifient la résolution du 11 juin 2007 du conseil de bande de décision de refuser un appel des résultats de l’élection et de destituer le président d’élection.
[35] Ils soutiennent, en ce qui concerne la décision de démettre M. Angus de ses fonctions de président d’élection, que, puisque le Code électoral régit toutes les questions liées à l’élection du conseil de bande, c’est de ce code que doit découler tout pouvoir de prendre pareille décision. Les demandeurs font valoir son article 4 pour prétendre que le Code électoral prévoit expressément que le président d’élection est désigné par le conseil de bande et demeure en fonction [traduction] « pour assurer le respect des dispositions du Code électoral », notamment pour les besoins de tout appel des résultats d’une élection. Selon les demandeurs, en outre, l’actuel conseil de bande ne dispose pas du pouvoir en vertu du Code électoral de modifier la décision de nommer le président d’élection prise par l’ancien conseil de bande. Selon les demandeurs, en effet, le président d’élection occupe une charge publique et dispose des pouvoirs que le Code électoral lui confère; le conseil de bande, par conséquent, n’a pas compétence pour le démettre de ses fonctions.
[36] Les demandeurs soutiennent également que la décision du conseil de bande correspond au refus d’un appel des résultats de l’élection. Ils prétendent que le conseil de bande a fait abstraction du processus d’appel prévu au Code électoral, alors qu’il ne disposait aucunement du pouvoir de prendre une décision touchant la procédure d’élection sans s’être d’abord conformé aux règles en matière d’élections consacrées dans le Code électoral de la PNCP. Celui‑ci, selon les demandeurs, établit une procédure bien précise pour les appels des résultats d’élection. Comme le prévoit l’article premier du Code électoral, soutiennent les demandeurs, le processus est engagé au moyen d’un avis d’appel consigné par écrit par cinq électeurs admissibles et transmis au président d’élection dans les 14 jours de la date des élections. Les demandeurs soutiennent qu’en l’espèce, le président d’élection a bien reçu dans ce délai deux avis d’appel consignés par écrit et signés par cinq électeurs admissibles. Ils ajoutent qu’après réception des deux avis, le président d’élection a établi un budget en vue de l’appel des résultats de l’élection, puis a transmis au conseil de bande ce budget et les avis d’appel. À la mi-avril 2007, le conseil de bande n’avait plus à obtenir d’autre document du président d’élection pour déclencher le processus d’appel. Les demandeurs affirment qu’une fois en possession de tous les documents nécessaires, le conseil de bande devait permettre au président d’élection de convoquer une assemblée des électeurs admissibles de la bande en vue de la sélection d’un comité d’appel en application du Code électoral. Or, soutiennent les demandeurs, le conseil de bande a laissé de côté la pratique établie de la PNCP énoncée dans le Code électoral, et a agi sans compétence, ou a outrepassé sa compétence, en prenant une décision touchant la procédure d’élection sans d’abord s’être conformé au Code électoral.
[37] Le conseil de bande réplique que, contrairement à ce que prétendent les demandeurs, l’article 4 du Code électoral ne traite pas expressément de la durée du mandat du président d’élection, du pouvoir éventuel de démettre le président d’élection de ses fonctions ou de quoi que ce soit qui concerne les appels des résultats d’élection. Le conseil de bande soutient également qu’est inexacte la prétention des demandeurs selon laquelle le [traduction] « conseil de bande ne dispose pas du pouvoir en vertu du Code électoral de modifier la décision de nommer le président d’élection prise par l’ancien conseil de bande ». En effet, selon le défendeur, mis à part une allusion générale au Code électoral, les demandeurs ne citent aucun précédent à l’appui d’un tel principe de droit. Le conseil de bande soutient qu’il avait compétence pour démettre M. Angus de ses fonctions de président d’élection, en faisant remarquer que la plupart des lois régissant des élections prévoient la possibilité de révoquer des fonctionnaires électoraux; ils citent à titre d’exemples la Loi électorale du Canada, L.C. 2009, ch. 9, la Election Act, R.S.A. 2000, ch. E-1, et la Local Authorities Election Act, R.S.A. 2000, ch. L-21.
[38] Le conseil de bande fait également valoir la décision Pete, précitée, où la Cour a examiné si le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, ainsi que le chef et le conseil d’une première nation, pouvait démettre un président d’élection de ses fonctions. Le défendeur soutient que, même si la décision Pete avait trait à une élection de bande tenue en conformité avec la Loi sur les Indiens, le raisonnement qui y est énoncé peut nous éclairer en l’espèce, puisque, dans Pete, la question en litige était également de savoir si le conseil de bande avait le pouvoir de destituer un fonctionnaire électoral – en l’occurrence une directrice générale des élections – en poste. Dans la décision Pete, la Cour a examiné les dispositions pertinentes de la Loi sur les Indiens, de la Loi d’interprétation et du Règlement sur les élections au sein des bandes d’Indiens et, bien qu’il n’y ait dans ces textes aucune disposition prévoyant expressément la révocation d’un président d’élection, elle a statué que le conseil de bande disposait d’un tel pouvoir dans cette affaire, sur le fondement du raisonnement qui va suivre (paragraphes 67 et 68).
67. Toute personne investie du rôle consistant à s'assurer, au nom de la Première nation et du ministre, que les élections au sein des conseils de bande se déroulent d'une manière conforme aux textes applicables doit avoir la confiance et l'approbation à la fois de la Première nation et du ministre tout au long du processus. Par exemple, si elle agissait d'une manière qui n'a pas reçu l'agrément du ministre et qu'elle ne pouvait pas être révoquée, alors le ministre n'aurait aucun moyen de s'assurer que ses obligations générales de fiduciaire sont remplies. Dès que le ministre pense que le processus électoral est menacé, il lui incombe d'intervenir par tous les moyens requis pour s'acquitter de ses obligations réglementaires et fiduciaires. S'il lui faut pour cela recommander la révocation d'un président d'élection, alors le ministre doit avoir le loisir de faire cette recommandation. S'il n'y avait aucun moyen de révoquer un président d'élection après qu'il a été nommé, le ministre serait alors empêché de remplir juridiquement dans ce contexte les obligations réglementaires et fiduciaires qui lui incombent, notamment l'obligation de s'assurer que les élections des conseils de bande se déroulent d'une manière régulière et transparente, qui s'accorde avec le régime établi dans la Loi sur les Indiens et dans le Règlement.
68. Je crois donc que le MAIN doit avoir le pouvoir de requérir la révocation d'un président d'élection nommé en vertu du Règlement lorsque telle révocation est nécessaire pour que les obligations du ministre aux termes de la Loi sur les Indiens et aux termes du Règlement soient remplies. Lorsque le président d'élection a été nommé par un conseil de bande avec l'agrément du ministre, la procédure applicable consiste à soulever la question auprès du conseil de bande concerné et à obtenir l'assentiment et l'approbation du conseil. C'est exactement ce qui est arrivé ici. Naturellement, le pouvoir ne peut être exercé pour une quelconque autre fin qui ne s'accorde pas avec l'économie, les dispositions particulières et l'objet général de la Loi sur les Indiens et du Règlement. Mais nul ne prétend ici qu'il a été exercé de la sorte.
[39] Après avoir conclu dans la décision Pete que le conseil de bande avait le pouvoir de révoquer un président d’élection, la Cour a également conclu qu’il existait dans cette affaire des motifs suffisants pour procéder à une telle révocation. En effet, la directrice générale des élections concernée avait envoyé des bulletins de vote postaux contenant des erreurs, puis avait tenté de rectifier la situation en envoyant de nouveaux bulletins corrigés. La confusion qui en était résultée constituait un motif de révocation suffisant. La Cour a en outre statué dans la décision Pete que la Première nation devait avoir confiance dans la directrice générale des élections, mais que comme on pouvait estimer cette confiance perdue dans cette affaire, la demande de contrôle judiciaire de la directrice devait être rejetée.
[40] Le conseil de bande de la PNCP prétend disposer du même pouvoir de révoquer un président d’élection nommé en vertu du Code électoral, si ce dernier a perdu sa confiance. Il avance trois arguments au soutien de sa prétention.
[41] Le conseil de bande soutient premièrement que le Code électoral, une création de la PNCP, lui confère le pouvoir général de prendre des règlements, pourvu que [traduction] « le chef et le conseil peuvent approuver les règlements et formulaires jugés nécessaires à l’application du code électoral fondé sur la coutume de notre bande indienne ». D’après le conseil de bande, cette disposition confère au chef et au conseil un pouvoir général qui comprend celui de destituer le président des élections, dans la mesure où cela est compatible avec l’objet général du Code électoral.
[42] Le conseil de bande soutient deuxièmement que le pouvoir général octroyé au chef et au conseil par le Code électoral comprend le pouvoir d’annuler des mesures prises par le chef et le conseil précédents. Selon le Code électoral, ce sont le chef et le conseil qui nomment le président d’élection. En l’absence de disposition contraire expresse, soutient le conseil de bande, le chef et le conseil ont donc le pouvoir de destituer le président d’élection, si le motif en est compatible avec l’objet général du Code électoral.
[43] Troisièmement, le conseil de bande prétend disposer du pouvoir de destituer un président d’élection nommé en vertu du Code électoral parce qu’il a adopté le 22 février 2008 un règlement qui autorise la destitution et la substitution d’un président d’élection ainsi que, le 28 février 2008, une résolution confirmant la résolution du 11 juin 2007 ayant pour effet de démettre M. Angus de ses fonctions de président d’élection et de lui substituer Mme Shirley Janvier.
[44] Le conseil de bande n’a pas traité de la contestation par les demandeurs de sa décision de refuser un appel des résultats de l’élection. Lors de l’audition de la présente affaire, il a concédé que les appels des résultats d’élection devaient être tenus de manière conforme à la formule de consentement figurant dans l’ordonnance de la Cour.
CONCLUSIONS
La décision Pete
[45] D’entrée de jeu, j’estime nécessaire de dire bien clairement que la présente affaire ne ressemble en rien à l’affaire Pete quant aux faits ou aux principes en cause, si ce n’est que, dans les deux cas, il est question de révocation d’un président d’élection.
[46] Dans la décision Pete, la Cour avait affaire à la révocation d’une directrice générale des élections avant la tenue d’une élection en conformité avec la Loi sur les Indiens et les règlements applicables, à la demande du MAINC qui agissait à titre de fiduciaire et qui bénéficiait de la coopération du conseil de bande en place avant l’élection.
[47] En l’espèce, la Cour est saisie de la prétendue révocation d’un président d’élection par le conseil de bande en place après une élection et dont la légitimité a été contestée au moyen d’un appel interjeté en vertu du propre Code électoral de la PNCP. Après avoir fait obstacle aux appels et tenté d’y échapper pendant des mois, le conseil de bande concède désormais qu’il convient d’autoriser la tenue des appels. La seule question qui demeure en litige est de savoir si M. Angus, le président d’élection, nommé par l’ancien conseil de bande en conformité avec le Code électoral, devrait être la personne chargée de dresser et présenter pour examen aux membres de la PNCP une liste de candidats aux postes de membres du comité d’appel de celle-ci.
[48] Le conseil de bande s’appuie sur la décision Pete pour prétendre qu’un conseil de bande dispose du pouvoir général de destituer un président d’élection; toutefois, les faits d’espèce dans cette décision et le raisonnement qui y est tenu ne lui donnent pas raison.
Les principes généraux dans la présente affaire
[49] En l’espèce, c’est du Code électoral de la PNCP ou des principes généraux du droit électoral intégrés dans ce code que doit découler tout pouvoir dont serait investi le conseil de bande de démettre M. Angus de ses fonctions de président d’élection.
[50] Les défendeurs se trouvent en l’espèce dans une situation très précaire. Ils tentent en fait maintenant de justifier leur mise en échec des appels légitimes interjetés en vertu du Code électoral en disant qu’ils n’ont pas confiance dans la capacité de M. Angus de s’acquitter de ses fonctions. Ce qu’ils ne semblent pas comprendre, c’est qu’en retardant le processus d’appel et en tentant de le déjouer, ils ont miné leur propre légitimité et fait planer un doute sur leurs propres motifs et sur leur droit de parler au nom de la PNCP sur cette question.
[51] M. Angus a été désigné régulièrement président d’élection en application du Code électoral de la PNCP. Et nul ne conteste que les appels dont il est question en l’espèce ont été interjetés en conformité avec le Code électoral. Il ne fait non plus aucun doute qu’en vertu du Code électoral, c’est le président d’élection qui doit convoquer une assemblée des électeurs admissibles de la bande, à qui il va soumettre une liste de candidats qu’il recommande pour combler les postes de membres du co