Singer c. Canada (Procureur Général)

Singer c. Canada (Procureur Général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2010-06-04
Référence neutre
2010 CF 607
Numéro de dossier
T-1602-09
Contenu de la décision
Date : 20100604
Dossier : T-1602-09
Référence : 2010 CF 607
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 4 juin 2010
En présence de madame la juge Johanne Gauthier
ENTRE :
SANDRA AMY GRACE SINGER
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Mme Singer sollicite le contrôle judiciaire de la décision du Tribunal de révision (le TR) rejetant l’appel qu’elle avait interjeté de deux décisions de réexamen par lesquelles le ministre du Développement des ressources humaines (maintenant ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences) avait refusé de reconnaître son droit à une pleine pension en vertu de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. 1985, ch. O-9 (la Loi).
[2] La demanderesse estime que sa situation est assez unique et que le TR a surtout fait défaut d’interpréter et d’appliquer la Loi conformément à son objet pour lui assurer une pleine pension. Malgré les efforts louables et la persévérance de son avocat, la Cour n’est pas d’accord, pour les motifs qui suivent, pour dire que la décision visée par la présente demande de contrôle judiciaire devrait être annulée.
Contexte
[3] Mme Singer est née en Jamaïque en juin 1943. Le 20 juillet 2007, elle a présenté une demande en vue d’obtenir une pension de sécurité de la vieillesse (SV). Dans sa demande, sous la rubrique « historique de résidence », elle a expliqué qu’entre 1960 et 1964, elle avait vécu aux États-Unis, où elle avait fréquenté un collège. Sinon, entre 1964 et 1977, elle avait résidé en Jamaïque. Elle a déclaré qu’elle était arrivée au Canada le 24 juillet 1977, mais a ajouté :
[traduction] Présence physique effective : 24 juillet 1977. Toutefois, les autorités de l’immigration avaient donné le feu vert (si ma mémoire est bonne) en mai 1977, sous réserve seulement d’un examen médical. Le médecin a donné un avis favorable en juillet, après avoir refusé de le donner en mai, l’immigration aurait eu lieu en mai ou en juin mais seulement aux fins de l’examen médical. Voir la lettre ci‑jointe.
[4] Dans la lettre, que le TR cite dans sa décision, on explique que, le 27 mai 1977, le mari et les deux filles de la demanderesse ont reçu un avis favorable du médecin. La demanderesse n’a toutefois pas obtenu un tel avis et elle a dû subir d’autres radiographies.
[5] La demanderesse a également écrit :
[traduction] En d’autres termes, la seule et unique raison pour laquelle nous ne résidions pas au Canada au 1er juillet 1977 était la possibilité que mon état de santé m’empêche d’immigrer. De toute évidence, le gouvernement a par la suite constaté que je n’avais aucun problème de santé.
[6] De fait, d’après les résultats des radiographies additionnelles, Mme Singer a vraisemblablement reçu le feu vert ou a obtenu la confirmation qu’elle avait réussi à l’examen médical vers le 20 ou le 21 juillet 1977.
[7] En raison des changements survenus dans le climat politique en Jamaïque, la famille a entrepris des démarches en 1976 en vue d’immigrer au Canada. Les parties ont admis les faits les plus pertinents suivants à l’audience qui s’est déroulée devant moi :
· La famille a finalement décidé de quitter la Jamaïque pour le Canada en décembre 1976.
· On a profité du fait que le cousin de Mme Singer déménageait ses meubles après avoir obtenu le droit d’établissement à titre d’immigrant pour expédier divers articles ménagers au Canada en décembre 1976.
· En raison des changements survenus dans le climat politique, la demanderesse et les membres de sa famille souhaitaient sortir leurs objets de valeur du pays aussi rapidement que possible. Pour ce faire, ils ont demandé au beau-père de Mme Singer et à sa nouvelle épouse de ramener avec eux des bijoux au Royaume‑Uni lors de leur visite en Jamaïque en décembre 1976.
· À compter de mars 1976 et jusqu’à la fin de l’été 1977, M. Singer a envoyé de l’argent de la Jamaïque au Canada. Le premier transfert était d’un montant de 2 217 $. Le total de ces transferts avait atteint environ 15 000 $ au moment de l’arrivée de la demanderesse au Canada.
· Le 25 mars 1977 ou vers cette date, M. Singer a obtenu un emploi à Yellowknife comme conseiller législatif et registraire des règlements auprès du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, sous réserve de l’obtention par lui et par les membres de sa famille de la qualité d’immigrants ayant obtenu le droit d’établissement.
· En mai 1977, les Singer ont vendu leur maison en Jamaïque et sont allés vivre chez les parents de Mme Singer dans un petit appartement avant de se trouver un logement ailleurs.
· Il convient finalement de signaler que la demanderesse avait certains liens avec le Canada, étant donné que son frère et sa belle-sœur habitaient Toronto depuis 1965 et qu’elle avait un cousin qui, comme nous l’avons déjà mentionné, était allé s’installer à Vancouver au début de 1977.
[8] La demanderesse est devenue une citoyenne canadienne en 1982. Après avoir déposé sa demande de pension de vieillesse, elle a été informée, par lettre datée du 23 novembre 2007, qu’à cette date elle avait vécu au Canada 30 années et 343 jours depuis son 18e anniversaire de naissance et qu’elle serait donc admissible à une pleine pension de sécurité de la vieillesse à compter de juillet 2018 si elle continuait à vivre au Canada jusqu’à cette date. Elle a également été informée qu’elle serait admissible à une pension partielle de sécurité de la vieillesse dès juillet 2008.
[9] Par lettre datée du 12 décembre 2007, la demanderesse a, comme nous l’avons déjà mentionné, réclamé un réexamen qui lui a par la suite été refusé, ainsi qu’il était précisé dans une lettre datée du 3 janvier 2008, au motif qu’elle ne satisfaisait pas aux critères d’admissibilité énoncés au sous-alinéa 3(1)b)(i) de la Loi pour avoir droit à une pleine pension. Plus précisément, elle n’était pas entrée au Canada avant le 1er juillet 1977 et n’était pas titulaire d’un visa d’immigrant valide. Suivant la lettre en question, le visa en question lui avait été délivré le 21 juillet 1977 en Jamaïque.
[10] Par lettre datée du 4 janvier 2008, Mme Singer a demandé au ministre de réexaminer sa décision en invoquant un autre motif, en l’occurrence son droit à une pleine pension en vertu de l’Accord sur la sécurité sociale entre le Gouvernement du Canada et le Gouvernement de la Jamaïque en matière de sécurité sociale, qui a pris effet le 3 juin 1983 (l’Accord)[1].
[11] Une fois de plus, par lettre datée du 29 janvier 2008, le ministre a informé Mme Singer qu’il maintenait sa décision initiale, compte tenu du fait que l’Accord ne lui était pas applicable, étant donné qu’il ne s’appliquait qu’aux personnes qui n’avaient pas droit à une pension de sécurité de la vieillesse, alors qu’elle avait droit à des prestations partielles de la SV.
[12] Les deux décisions ont été portées en appel devant le TR (une formation de trois membres qui ont repris l’examen de l’affaire depuis le début). L’appel a été rejeté le 24 août 2009 au motif que Mme Singer n’était pas admissible à une pleine pension parce qu’elle ne satisfaisait pas à la condition prévue à l’alinéa 3(1)b) de la Loi. Suivant le TR, cette disposition est claire et il n’était pas nécessaire de l’interpréter davantage. Vu la définition que l’on trouve dans le Règlement sur la sécurité de la vieillesse, C.R.C., ch. 1246 (le Règlement), et en particulier au paragraphe 21(1) et dans la jurisprudence s’y rapportant, le TR a estimé que la demanderesse ne résidait pas au Canada avant la date de référence fixée par la loi. Elle n’avait pas établi non plus qu’elle était titulaire d’un visa valide avant cette date.
[13] En raison des divers arguments qui, selon ce qu’il croyait comprendre, avaient été soulevés par l’avocat qui représentait la demanderesse dans le cadre de l’appel (Me Singer[2], le mari de la demanderesse, qui est avocat, avait plaidé la cause de sa femme tout comme il l’a également fait devant la Cour), le TR a également signalé qu’il n’avait pas compétence en equity ou autrement pour juger le moyen tiré de la Charte canadienne des droits et libertés[3] invoqué dans le dossier d’appel (aux pages 189 et 203 sous la rubrique C – Admissibilité : Inconstitutionnalité de la décision – Discrimination – Charte des droits et libertés), parce que cette question n’était pas expressément énoncée dans l’avis d’appel et qu’aucun avis régulier de question constitutionnelle n’avait été reçu. Le TR a toutefois ajouté que Me Singer l’avait par la suite informé que la demanderesse ne soulevait pas une question constitutionnelle mais qu’elle se disait victime de discrimination en l’espèce en invoquant un [traduction] « argument quasi constitutionnel ».
[14] Le 25 septembre 2009, la demanderesse a déposé son avis de demande de contrôle judiciaire.
Questions en litige
[15] La demanderesse a soulevé de nombreuses questions dans son mémoire des faits et du droit, son avis de demande détaillé ainsi que dans l’avis d’appel (68 pages)[4] et les observations qui ont été formulées au cours de l’appel et qu’elle a incorporées par renvoi dans son mémoire. À l’audience, Me Singer a été invité à clarifier sa position et à s’en tenir à ses principaux arguments.
[16] Les erreurs reprochées peuvent être résumées comme suit. Le Tribunal de révision :
a) a commis une erreur de droit en n’appliquant pas le bon critère pour déterminer si la demanderesse « résidait au Canada » au sens du sous-alinéa 3(1)b)(i) de la Loi;
b) a commis une erreur dans son interprétation des mots « étaient titulaires d’un visa d’immigrant valide » au sous-alinéa en question;
c) a commis une erreur de droit dans son interprétation de l’Accord et de l’alinéa 3(1)b) de la Loi à la lumière de l’Accord;
d) a manqué à l’équité procédurale et a outrepassé sa compétence en examinant le paragraphe 2 de l’Article VIII de l’Accord et en n’accordant pas à la demanderesse la possibilité de faire valoir son point de vue à cet égard ou d’invoquer un moyen subsidiaire tiré du paragraphe 3 de l’Article VIII;
e) a rendu une décision incorrecte ou déraisonnable en ignorant ou en interprétant mal certains éléments de preuve relativement aux circonstances pertinentes pour déterminer si la demanderesse vivait au Canada depuis 1977 et en ne discutant pas en détail de tous les arguments et de toute la jurisprudence invoqués par elle.
La Cour ne traitera pas des arguments portant notamment sur la partialité du TR, étant donné qu’ils ne s’appuient sur aucun élément de preuve et qu’ils ne méritent donc pas d’autres commentaires.
Analyse
[17] S’agissant des questions de droit et du présumé manquement à l’équité procédurale, la Cour applique la norme de la décision correcte (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, aux paragraphes 57 à 61 (Dunsmuir); Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, 304 D.L.R. (4th) 1, au paragraphe 44; Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Stiel, 2006 CF 466, [2006] 4 R.C.F. 489, aux paragraphes 6 et 7 (Stiel)[5]).
[18] Pour ce qui est de la question de savoir si la décision est suffisamment motivée, c’est‑à‑dire de la question de savoir si le défaut de mentionner tous les éléments de preuve ou toutes les décisions citées et de parler de l’application du critère aux faits de l’espèce, la norme applicable est celle de la décision raisonnable (Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Chhabu, 2005 CF 1277, 280 F.T.R. 296, au paragraphe 24 (Chhabu)).
[19] Sauf erreur, Mme Singer ne prétend pas que le TR a manqué à son obligation de motiver sa décision, mais que sa décision ne satisfait pas au critère du caractère raisonnable, lequel tient principalement à la justification de la décision et à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel (Dunsmuir, au paragraphe 47).
[20] Cela étant dit, même si je devais considérer l’argument invoqué au sujet du manque de détails de la décision en ce qui concerne certaines questions comme un manquement à l’équité procédurale assujetti à la norme de la décision correcte, cela ne changerait en rien ma conclusion, étant donné que je suis convaincue que les motifs exposés dans cette décision de 29 pages permettaient à la demanderesse d’exercer son droit de demander un contrôle judiciaire et à la Cour d’exercer sa compétence (VIA Rail Canada Inc. c. Lemonde, [2001] 2 C.F. 25, 193 D.L.R. (4th) 357, au paragraphe 19 (C.A.F.)). De plus, l’auteur de la décision est présumé avoir tenu compte de l’ensemble de la preuve dont il disposait (Florea c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1993] A.C.F. no 598 (QL) (C.A.F.)). La Cour n’envisagera la possibilité d’écarter cette présomption que lorsque la valeur probante des éléments de preuve qui n’ont pas été expressément discutés est telle que ces éléments de preuve auraient dû être discutés (Cepeda-Gutierrez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1998), 157 F.T.R. 35, 83 A.C.W.S. (3d) 264, aux paragraphes 14 à 17 (C.F.)), ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
Interprétation du sous-alinéa 3(1)b)(i)
[21] Le TR a estimé que l’alinéa 3(1)b) était clair et qu’il ne comportait aucune ambiguïté. Il a toutefois fait ce commentaire uniquement par rapport à la date à laquelle un demandeur doit être admissible (au paragraphe 70). Le TR a donc cité la définition que l’on trouve à l’alinéa 21(1)a) du Règlement ainsi que la jurisprudence pour définir le concept de « résidence ». Enfin, il s’est servi d’une version du Règlement sur l’immigration, C.R.C., ch. 940 (1978) pour interpréter l’expression « étaient titulaires d’un visa d’immigrant valide ».
[22] La Cour est d’accord avec la demanderesse pour dire qu’il est nécessaire dans tous les cas de recourir à la méthode moderne retenue dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, 154 D.L.R. (4th) 19, aux paragraphes 20 à 22, qui a été expliquée dans un passage souvent cité de l’ouvrage de Drieger, Construction of Statutes :
21 Bien que l’interprétation législative ait fait couler beaucoup d’encre (voir par ex. Ruth Sullivan, Statutory Interpretation (1997); Ruth Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes (3e éd. 1994) (ci‑après « Construction of Statutes »); Pierre‑André Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990)), Elmer Driedger dans son ouvrage intitulé Construction of Statutes (2e éd. 1983) résume le mieux la méthode que je privilégie. Il reconnaît que l’interprétation législative ne peut pas être fondée sur le seul libellé du texte de loi. À la p. 87, il dit :
[traduction] Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.
Parmi les arrêts récents qui ont cité le passage ci‑dessus en l’approuvant, mentionnons : R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213; Banque Royale du Canada c. Sparrow Electric Corp., [1997] 1 R.C.S. 411; Verdun c. Banque Toronto‑Dominion, [1996] 3 R.C.S. 550; Friesen c. Canada, [1995] 3 R.C.S. 103.
La demanderesse a soumis ce qu’elle affirme être tous les extraits pertinents des Débats de la Chambre des communes. Il est maintenant généralement admis que l’on peut régulièrement tenir compte de l’historique de l’édiction d’une loi, y compris les Débats de la Chambre des communes et les procès-verbaux des comités permanents, comme preuve du contexte extérieur dans lequel le texte de loi a été adopté et de son objet, dès lors que ces éléments de preuve sont pertinents et fiables[6]. Cependant, ainsi que le précise Ruth Sullivan dans son ouvrage Construction of Statutes, à la page 613, les tribunaux ne doivent pas accorder une valeur excessive à l’historique législatif :
[traduction] Dans la plupart des cas, ni les inférences tirées de l’historique du texte de loi ni celles tirées de l’application du critère ne sont déterminantes et décisives. Habituellement, le tribunal doit se livrer à un exercice d’appréciation et de pondération. Pour déterminer le poids à accorder à des éléments déterminés, il convient de se reporter aux raisons pour lesquelles le tribunal les a admis en preuve au départ.
[23] L’objet de la Loi et des divers accords réciproques conclus par le gouvernement canadien en vertu de l’article 40 de la Loi est expliqué avec brio par la juge Judith A. Snider dans Stiel, aux paragraphes 28 et 29 :
[28] Quel est l’objet de la Loi sur la SV et de l’Accord entre le Canada et les États‑Unis? Je dirais du régime de la SV qu’il a un objectif altruiste. Contrairement au Régime de pensions du Canada, les prestations de la SV sont universelles et non contributives, et fondées exclusivement sur la résidence au Canada. Ce type de législation répond à un objectif social large et ouvert, que l’on pourrait même qualifier de caractéristique du paysage social au Canada. Il convient donc de l’interpréter de façon large, et il ne faudrait pas qu’une personne soit privée inconsidérément du droit aux prestations de la SV.
[29] Cependant, on ne peut pas faire abstraction du fait que la Loi sur la SV accorde des prestations, d’abord et avant tout, aux résidents du Canada; le régime a été décrit comme « la pierre d’assise du système canadien de prestations de retraite » (Débats de la Chambre des Communes, 2e session, 30e législature, volume III, 1976‑1977, 8 février 1977, page 2834 (Hansard)). C’est‑à‑dire que le régime législatif semble être axé sur l’octroi de prestations aux personnes qui vivent leur retraite au Canada. Ce n’est que par l’application de dispositions additionnelles et précises que des non‑résidents parviennent à obtenir ne serait‑ce qu’une pension partielle de la SV.
[24] Lorsqu’il a présenté au Comité permanent de la santé, du bien-être social et des affaires sociales la Loi modifiant la Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.C. 1976-1977, ch. 9, le projet de loi qui mettait en œuvre la version actuelle de l’article 3 de la Loi, le ministre Lalonde a déclaré :
Ce projet de loi a été surtout motivé par deux facteurs : tout d’abord afin de simplifier le système d’admissibilité au droit de recevoir des pensions au Canada à l’heure actuelle; ensuite de lier davantage ce droit à la contribution que les personnes ont apportée à la construction de notre pays par leur main-d’œuvre et leur résidence au Canada.
Le deuxième motif, ou deuxième objectif de cette loi, est de nous permettre d’intégrer davantage notre Régime de sécurité de la vieillesse des pays étrangers de façon à ce que les gens qui immigrent au Canada ou les Canadiens qui émigrent à l’étranger pourront recevoir plus facilement les prestations auxquelles ils auront eu droit tant au Canada qu’à l’étranger grâce aux contributions qu’ils auront versées ou tout simplement aux années qu’ils auront passées au Canada ou à l’étranger[7].
[25] Ainsi, de nouveaux principes ont été introduits dans la Loi. Le droit à une pension serait désormais lié principalement au nombre d’années de résidence au Canada après l’âge de 18 ans[8]. Ne seraient désormais admissibles à une pleine pension que les personnes ayant résidé au Canada pendant 40 ans à l’âge adulte (alinéa 3(1)c) de la Loi). Le législateur fédéral a toutefois choisi de mettre ces changements en œuvre sur une très longue période de temps. Il a accordé à certaines catégories de personnes visées à l’alinéa 3(1)b) de la Loi[9] un délai de grâce très long. La personne qui entrait dans l’une des trois catégories prévues à cet alinéa était admissible à une pleine pension même si elle avait accumulé moins que les 40 années de résidence prévues à l’alinéa 3(1)c) dès lors qu’elle remplissait les conditions prévues aux sous-alinéas 3(1)b)(ii) et (iii) (ce que la Cour a appelé la « règle de trois pour un » dans Stachowski c. Canada (P.G.), 2005 CF 1435, 282 F.T.R. 99, au paragraphe 12).
[26] Les années de résidence au Canada après l’âge de 18 ans étaient également le principal critère d’admissibilité dans le cas de ce qui était alors la nouvelle pension partielle à laquelle une personne a droit si elle a accumulé au total plus de dix ans mais moins de 40 ans de résidence dans la période en cause. De plus, si la période totale de résidence d’un demandeur est inférieure à 20 ans, cette personne devait résider au Canada le jour précédant celui de l’approbation de sa demande.
[27] Suivant la Loi, le versement de la pleine pension ou de la pension partielle peut être suspendu si le pensionné demeure à l’extérieur du Canada pendant une certaine période. Toutefois, une telle suspension ne se produira pas si le pensionné a résidé au Canada pendant au moins 20 ans après avoir atteint l’âge de 18 ans.
[28] Par ailleurs, reconnaissant que certains doivent travailler à l’étranger sans perdre leur droit à une pension et que les immigrants ne doivent pas perdre les crédits de pension qu’ils ont accumulés dans leur pays d’origine et reconnaissant qu’il est souhaitable d’accorder, à certaines conditions strictes, le droit pour une personne qui réside à l’étranger de toucher sa pension alors qu’elle se trouve à l’extérieur du Canada, le législateur fédéral a accordé au gouverneur en conseil le pouvoir de conclure des accords réciproques à l’article 40 de la Loi (voir, en particulier, les alinéas 40(1)b), c), d) et e)). Le concept de « totalisation des périodes de résidence et de cotisation dans [le pays avec lequel l’accord a été négocié] et des périodes de résidence au Canada » a été introduit et devait être mis en œuvre par le truchement de ce genre d’accord.
[29] Le 1er juillet 1977 a été retenu comme date de référence pour définir toutes les exceptions à la règle générale prévue au paragraphe 3(1) de la Loi[10]. Tout demandeur devait donc, en date du 1er juillet 1977, satisfaire aux critères énumérés à l’alinéa 3(1)b) de la Loi pour pouvoir obtenir une pleine pension de sécurité de la vieillesse. Aucun délai de grâce n’était prévu.
[30] Le concept de « résidence » fait l’objet d’un chapitre complet du Règlement, à partir de l’article 20. La définition que l’on trouve aux alinéas 21(1)a)[11] et b) revêt un intérêt particulier en l’espèce :
21. (1) Aux fins de la Loi et du présent règlement,
a) une personne réside au Canada si elle établit sa demeure et vit ordinairement dans une région du
Canada; et
b) une personne est présente au Canada lorsqu’elle se
trouve physiquement dans une région du Canada.
[Non souligné dans l’original.]
21. (1) For the purposes of the Act and these Regulations,
(a) a person resides in Canada if he makes his home
and ordinarily lives in any part of Canada; and
b) a person is present in Canada when he is physically
present in any part of Canada.
[31] Cette définition a été appliquée dans diverses situations. Ainsi que le juge James Russell le fait observer dans Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Ding, 2005 CF 76, 268 F.T.R. 111 (Ding), on peut citer de nombreux facteurs pour savoir si une personne a établi sa demeure au Canada et y vit ordinairement à la date fixée par la Loi.
[32] De plus, ainsi que la juge Carolyn Layden-Stevenson l’a fait remarquer dans Chhabu, la liste de facteurs énumérés dans Ding n’est pas exhaustive. Il peut fort bien y avoir d’autres facteurs que les circonstances de l’espèce rendront pertinents.
[33] Il importe toutefois de souligner qu’il est dangereux d’invoquer un précédent, en ce sens que la valeur accordée à un facteur dans une situation déterminée ne conviendra pas dans un autre contexte. Mme Singer semble être tombée dans ce « piège » : elle renvoie en effet la Cour à divers résumés de décisions du TR pour étayer sa thèse. Ces décisions ont en réalité une valeur de précédent fort limitée dans le cas qui nous occupe. Par exemple, la demanderesse relève que, dans la décision W-76940 c. Ministre du Développement des ressources humaines (19 décembre 2003), le TR a estimé que la période de résidence de l’appelante au Canada avait commencé le jour où elle avait officialisé son intention de demander la résidence permanente.
[34] Elle omet toutefois de mentionner que, dans cette affaire, l’appelante avait vécu au Canada grâce à un visa touristique qui avait été prorogé à plusieurs reprises et que le TR cherchait en fait des indices permettant de savoir si elle avait établi sa demeure au Canada[12] en dépit du fait qu’elle s’en était absentée lorsque son fils travaillait en Angleterre.
[35] Dans la décision S-59142 c. Ministre du Développement des ressources humaines (2 novembre 2000), le TR a conclu que l’appelante avait décidé d’établir sa demeure au Canada lorsqu’elle avait fait proroger son visa de visiteur pour la première fois en 1990. Là encore, l’appelante avait déjà vécu un an au Canada et avait fait proroger son visa quatre fois avant de demander la qualité d’immigrante ayant obtenu le droit d’établissement parce que, pendant cette période, son fils n’était pas en mesure de la parrainer.
[36] Bien que la Cour ait examiné attentivement chacune des décisions citées, il n’est pas nécessaire d’en dire davantage à leur sujet puisque, comme nous l’avons déjà mentionné, elles confirment simplement que le critère est fluide. Parfois, le fait que l’intéressé a obtenu ou a demandé la résidence permanente sera considéré comme un facteur pertinent, alors que, dans d’autres cas, il ne le sera pas. Il en est ainsi pour la plupart des facteurs.
[37] Toutefois, la présence au Canada à un moment donné semble revêtir une importance particulière, voire cruciale, dans tous les cas. Il est indubitable qu’une présence continue n’est pas exigée. C’est ce qui ressort clairement du Règlement dans son ensemble ainsi que de la jurisprudence. Mais il est difficile d’imaginer comment on peut dire de quelqu’un qu’il « vit ordinairement » au Canada si cette personne n’est jamais venue au Canada[13]. En fait, il y a peu de doute dans mon esprit que la présence au Canada, à un moment quelconque, constitue un élément essentiel de cette définition, si l’on considère l’ensemble du régime, et si l’on tient notamment compte du fait que le législateur fédéral a jugé à propos de prévoir, au sous‑alinéa 3(1)b)(i) de la Loi, une troisième catégorie de personnes qui ne dépend nullement du concept de résidence (les personnes qui sont titulaires d’un visa d’immigrant valide) et de prévoir aussi des exceptions dans le Règlement pour les personnes qui ont épousé un Canadien ou un résident permanent alors qu’elles travaillaient à l’étranger (alinéa 22c) du Règlement).
[38] Mme Singer invoque ce qu’elle appelle un [traduction] « argument d’interprétation quasi constitutionnel » par lequel elle affirme que si l’on interprète la notion de résidence comme exigeant une présence quelconque, on ferait une distinction illicite entre les immigrants et les non-immigrants. Là encore, la Cour n’est pas de son avis. En fait, en prévoyant une catégorie de personnes qui sont titulaires d’un visa d’immigrant valide à la même date que les autres personnes qui, elles, sont tenues d’avoir résidé ou de résider au Canada, le législateur a abordé de plein front la question. Il est curieux de constater que, dans deux affaires distinctes, notre Cour et la Cour d’appel ont confirmé la constitutionnalité de l’alinéa 3(1)b) de la Loi au regard de l’article 15 de la Charte[14].
[39] Avant d’examiner la catégorie de ceux qui sont titulaires d’un visa d’immigrant valide, il convient d’examiner l’Accord pour déterminer en quoi il est susceptible de nous aider, le cas échéant, à interpréter le sous-alinéa 3(1)b)(i) et le concept de résidence.
[40] L’Accord prévoit diverses situations[15]. Un premier principe général est énoncé à l’Article IV : Sous réserve des dispositions des articles VIII (prestation de vieillesse), IX (allocation au conjoint), X (prestation de survivants, prestation d’invalidité, prestations d’enfants et prestation de décès) et XI (dispositions générales), les pensions ou prestations acquises en vertu de la législation du Canada ou de la Jamaïque ne peuvent subir aucune réduction, ni modification, ni suspension, ni suppression, ni confiscation du seul fait que le bénéficiaire réside sur le territoire de l’autre Partie, et elles sont payables sur le territoire de l’autre partie. Par la suite, toute pension, prestation, rente ou allocation au décès payable en vertu du présent Accord par une Partie sur le territoire de l’autre l’est également sur le territoire d’un État tiers (Article V).
[41] Comme nous l’avons signalé, ce principe fondamental est assujetti aux dispositions des articles susmentionnés qui traitent diverses situations de différentes manières. L’Article VIII indique clairement que les pleines pensions ne sont pas traitées de la même manière que les pensions partielles. Ainsi, si une personne est admissible, en vertu de la législation canadienne, à une pleine pension sans recourir aux dispositions de l’Accord, elle ne peut continuer à recevoir une pleine pension en Jamaïque que si elle a accumulé au moins 20 années de résidence au Canada (au sens que la loi canadienne donne à ce terme). En revanche, si une personne a droit à une pension partielle en vertu de la loi canadienne sans recourir à l’Accord, la pension partielle sera payable en Jamaïque indépendamment du fait que cette personne a accumulé ou non 20 années de résidence au Canada ou que les périodes de résidence sur le territoire des deux parties totalisent, conformément à l’Accord, au moins 20 ans.
[42] Le concept de totalisation permet seulement à la personne qui a droit à une pleine pension en vertu des alinéas 3(1)a) et b) sans recourir aux dispositions de l’Accord et qui ne satisfait pas à la condition de 20 ans de résidence au Canada, de recevoir à l’extérieur du Canada une pension partielle calculée conformément à la législation canadienne.
[43] L’Accord traite aussi, aux paragraphes 3 à 6 de son Article VIII, du cas des personnes qui n’ont pas droit à une prestation de vieillesse en vertu de la législation de l’une ou l’autre partie. Le paragraphe 2 de cet Article précise clairement que les dispositions en question ne s’appliquent pas aux pleines pensions payables en vertu du paragraphe 3(1) de la Loi. Lorsque les paragraphes 3 à 6 s’appliquent, on peut se prévaloir de la « totalisation » pour devenir admissible à une pension (paragraphe 3 (ouverture du droit à la prestation de vieillesse) et pour calculer le montant de cette pension (paragraphe 5).
[44] Il est de peu d’utilité de discuter des autres dispositions de l’Accord. Il ressort de mon examen approfondi de l’économie générale de l’Accord, interprété de façon large et généreuse, qu’il ne traite nullement des conditions à remplir pour être admissible à une pleine pension de vieillesse en vertu du sous-alinéa 3(1)b)(i) de la Loi. Il s’ensuit que Mme Singer devra, pour avoir droit à la pleine pension qu’elle réclame, être admissible en vertu de la législation canadienne[16].
[45] Ayant examiné la définition que la loi donne au terme « résidence », la Cour passe maintenant à la troisième catégorie de personnes visées au sous-alinéa 3(1)b)(i), celles qui étaient « titulaires d’un visa d’immigrant valide » le 1er juillet 1977.
[46] Dans sa décision, le TR a accepté l’argument de la demanderesse suivant lequel cette expression doit être interprétée conformément à la législation sur l’immigration en vigueur le 1er juillet 1977 ou avant cette date. Le TR s’est servi de la codification de 1978 du Règlement sur l’immigration qui lui avait été fournie par le représentant de Mme Singer. La Cour a pris le temps de s’assurer qu’il n’y avait pas de différences importantes entre cette version et le Règlement dans sa rédaction en vigueur le 1er juillet 1977 (l’ancien Règlement)[17]. Certaines des dispositions pertinentes ont été renumérotées à la suite de la refonte de 1978 mais le règlement n’a pas fait l’objet de modifications importantes qui auraient pu avoir un impact sur les conclusions du TR.
[47] Pour s’acquitter de sa tâche, la Cour était juridiquement tenue d’examiner également la Loi sur l’immigration, S.R.C. 1970, ch. I-2, dans sa version modifiée en vigueur le 1er juillet 1977. À la lumière des arguments avancés par la demanderesse et des questions à trancher, la Cour a relevé que le terme « immigrant » était alors défini de la manière suivante :
« immigrant » signifie une personne qui cherche à être admise au Canada en vue d’une résidence permanente.
“immigrant” means a person who seeks admission to Canada for permanent residence.
[48] L’article 5 énumérait diverses catégories de personnes qui ne pouvaient être admises au Canada. Parmi celles-ci, il y a lieu de mentionner celles qui étaient frappées de diverses incapacités physiques ou mentales (voir les alinéas 5a), b), c) et s), pour lesquelles le certificat d’un médecin à la suite d’un examen était exigé. L’article 20 prévoyait que, lorsqu’elle en était requise en vertu des règlements : « une personne cherchant admission au Canada […] doit subir un examen mental ou un examen physique, ou les deux, devant un médecin ». Suivant l’article 21, un fonctionnaire à l’immigration pouvait refuser d’admettre la personne qui ne pouvait être convenablement examinée pour diverses raisons. Enfin, l’alinéa 57c) conférait au gouverneur en conseil le pouvoir de réglementer sur :
les conditions et prescriptions relatives à la possession de moyens de subsistance, ou de passeports, visas ou autres documents portant sur l’admission.
the terms, conditions and requirements with respect to the possession of means of support or of passports, or other documents pertaining to admission;
[Non souligné dans l’original.]
[49] Dans l’ancien Règlement, le terme « visa » était défini comme suit :
« visa » dans les expressions « visa d’immigrant » et « visa de non-immigrant » signifie
i) une empreinte apposée par un préposé aux visas sur un passeport, un certificat d’identité ou tout autre formulaire prescrit, ou
(ii) un formulaire prescrit ou une partie de ce formulaire intitulé « visa ou lettre de pré-examen » et signé par un préposé aux visas.
“visa” in the expressions “immigrant visa” and “non-immigrant visa” means
(i) an impression stamped by a visa officer on a passport, a certificate of identity or any prescribed form, or
(ii) a prescribed form or portion thereof entitled “visa or letter of pre-examination” and signed by a visa officer.
[50] Le paragraphe 28(1) du Règlement disposait :
28. (1) Tout immigrant qui cherche à être reçu au Canada, y compris un immigrant qui signale certains faits conformément au paragraphe (3) de l’article 7 de la Loi, devra être en possession d’un visa d’immigrant valable et non périmé qui lui aura été délivré par un préposé aux visas et portant un numéro de série qui a été inscrit par ledit préposé dans un registre prescrit par la Ministre à cette fin, et, à moins qu’il ne soit en possession d’un tel visa, il n’obtiendra pas la réception au Canada.
[Non souligné dans l’original.]
28. (1) Every immigrant who seeks to land in Canada, including an immigrant who reports pursuant to subsection (3) of section 7 of the Act, shall be in possession of a valid and subsisting immigrant visa issued to him by a visa officer and bearing a serial number which has been recorded by the officer in a register prescribed by the Minister for that purpose and unless he is in possession of such visa, he shall not be granted landing in Canada.
[51] Les paragraphes 29(1) et 29(2) (qui sont identiques aux paragraphes 39(1) et 39(2) du Règlement sur l’immigration, C.R.C., ch. 940 (1978)) exigeaient la délivrance d’un certificat médical attestant que l’intéressé n’entrait dans aucune des catégories de personnes non admissibles énumérées à l’article 5 de la Loi sur l’immigration. Il prévoyait aussi ce qui suit :
(2) Lorsque, pendant l’examen d’un immigrant sous le régime de la Loi, le fonctionnaire à l’immigration a quelque doute sur l’état physique ou mental de ladite personne, il peut renvoyer l’immigrant à un médecin du Ministère pour lui faire subir un autre examen.
2) Where at an examination of an immigrant under the Act the immigration officer has any doubt as to the physical or mental condition of such person, he may refer the immigrant for further medical examination by a medical officer.
[Non souligné dans l’original.]
[52] On peut raisonnablement en déduire, à l’instar du TR, que le législateur avait ces dispositions à l’esprit lorsqu’il a exigé, au sous-alinéa 3(1)b)(i) de la Loi, que l’intéressé soit titulaire d’un visa d’immigrant valide[18].
[53] L’emploi du mot « valide » indique, à mon sens, que même un visa qui a effectivement été délivré ne serait pas suffisant pour rendre une personne admissible en vertu de l’alinéa 3(1)b) si l’on constatait que l’immigrant ne satisfaisait pas dans les faits aux exigences de la Loi. C’est par exemple ce que prévoyait l’article 30[19] de l’ancien Règlement (article 40 du Règlement sur l’immigration, C.R.C., ch. 940 (1978)), lorsqu’on découvrait, à son arrivée au Canada ou plus tard, que l’immigrant n’était pas admissible par application de l’article 5.
[54] Mme Singer soutient qu’il est illogique de faire dépendre ses droits à une pleine pension de la possession d’un morceau de papier qui peut être détruit, perdu, etc. Elle affirme que la Loi doit être interprétée de manière à tenir compte de [traduction] « l’ensemble des droits » qu’elle acquiert lorsqu’elle satisfait aux exigences de la Loi. L’interprétation proposée par la demanderesse lui rendrait certainement la tâche très difficile parce qu’il faudrait qu’elle soit en mesure d’établir, selon la prépondérance des probabilités et de nombreuses années après les faits, qu’elle satisfaisait effectivement à toutes les exigences de la Loi et qu’à tout le moins en date du 1er juillet 1977, l’agent des visas avait une obligation exécutoire de lui délivrer un visa valide. De toute évidence, la personne à qui incombe le fardeau de la preuve ne peut tenter de le déplacer en excipant de l’impossibilité de s’acquitter de ce fardeau parce qu’elle n’a pas réussi à obtenir les éléments de preuve appropriés et qu’elle ne peut les obtenir 30 ans plus tard.
[55] En fait, la certitude militerait en faveur de l’interprétation retenue par le TR suivant laquelle l’intéressé doit à tout le moins avoir fait dûment signer son visa par un agent d’immigration avant de pouvoir affirmer avoir satisfait aux exigences de la Loi. Une telle interprétation évite certainement la question de l’éventuelle perte ou destruction du document à laquelle la demanderesse fait allusion, parce qu’il y aurait au moins une preuve du numéro d’enregistrement, etc.
[56] Cela étant dit, l’agent des visas a signé, le 21 juillet 1977, le visa ou la lettre préalable à l’examen de Mme Singer.
[57] Il n’est pas nécessaire que la Cour décide si l’interprétation proposée par la demanderesse devrait être retenue car, même si la Cour devait tenir pour acquis que la délivrance effective d’un visa n’est pas une condition sine qua non qui doit être respectée pour être titulaire d’un visa valide, il incomberait quand même à la demanderesse, comme je l’ai dit, d’établir qu’elle satisfaisait effectivement à toutes les exigences de la Loi à la date de référence.
[58] Le TR conclut, au paragraphe 82, qu’en fait, la demanderesse n’a pas établi qu’elle avait obtenu une évaluation médicale satisfaisante avant le 21 juillet 1977 (voir les paragraphes 24, 25, 33 et 35 de la décision). Après avoir examiné attentivement l’ensemble de la preuve, la Cour est convaincue que cette conclusion est raisonnable et qu’il était loisible au TR de la tirer. L’hypothèse de la demanderesse suivant laquelle la date du 27 mai 1977 indiquée dans l’une des cases de sa lettre de visa préalable à l’examen intitulée « Date of Med. Asses./Date de l