Conférence des juges de paix magistrats du Québec c. Québec (Procureure générale)

Conférence des juges de paix magistrats du Québec c. Québec (Procureure générale)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2016-10-14
Référence neutre
2016 CSC 39
Recueil
[2016] 2 RCS 116
Numéro de dossier
36165
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 36165
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Conférence des juges de paix magistrats du Québec c. Québec (Procureure générale), 2016 CSC 39, [2016] 2 R.C.S. 116
Appel entendu : 18 janvier 2016
Jugement rendu : 14 octobre 2016
Dossier : 36165
Entre :
Conférence des juges de paix magistrats du Québec,
Christine Auger, Jacques Barbès, Réjean Bédard,
Dominique Benoît, Georges Benoît, Michel Boissonneault,
Suzanne Bousquet, Sylvie Desmeules, Julie Dionne,
Marie-Chantal Doucet, Louis Duguay, Gaby Dumas,
Nathalie Duperron Roy, Réna Émond, Pierre Fortin,
Louise Gallant, Marie-Josée Hénault, François Kouri,
Jean-Georges Laliberté, Robert Lanctôt, Luc Marchildon,
Sylvie Marcotte, Nicole Martin, Danielle Michaud,
Gilles Michaud, Lucie Morissette, Monique Perron,
Jean-Gilles Racicot, Gaétan Ratté, Marc Renaud,
Rosaire Vallières, Pierre Verrette, Johanne White,
Gilles Pigeon, Léopold Goulet, Yannick Couture,
Marie-Claude Bélanger et Patricia Compagnone
Appelants
et
Procureure générale du Québec et
Ministre de la justice du Québec
Intimées
- et -
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
Conférence des juges de la Cour du Québec et
Association des juges de paix de l’Ontario
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté et Brown
Motifs de jugement conjoints :
(par. 1 à 107)
Les juges Karakatsanis, Wagner et Côté (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Cromwell, Moldaver, Gascon et Brown)
Conférence des juges de paix magistrats du Québec c. Québec (Procureure générale), 2016 CSC 39, [2016] 2 R.C.S. 116
Conférence des juges de paix magistrats du Québec,
Christine Auger, Jacques Barbès, Réjean Bédard,
Dominique Benoît, Georges Benoît, Michel Boissonneault,
Suzanne Bousquet, Sylvie Desmeules, Julie Dionne,
Marie‑Chantal Doucet, Louis Duguay, Gaby Dumas,
Nathalie Duperron Roy, Réna Émond, Pierre Fortin,
Louise Gallant, Marie‑Josée Hénault, François Kouri,
Jean‑Georges Laliberté, Robert Lanctôt, Luc Marchildon,
Sylvie Marcotte, Nicole Martin, Danielle Michaud,
Gilles Michaud, Lucie Morissette, Monique Perron,
Jean‑Gilles Racicot, Gaétan Ratté, Marc Renaud,
Rosaire Vallières, Pierre Verrette, Johanne White,
Gilles Pigeon, Léopold Goulet, Yannick Couture,
Marie‑Claude Bélanger et Patricia Compagnone Appelants
c.
Procureure générale du Québec et
Ministre de la justice du Québec Intimées
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
Conférence des juges de la Cour du Québec et
Association des juges de paix de l’Ontario Intervenants
Répertorié : Conférence des juges de paix magistrats du Québec c. Québec (Procureure générale)
2016 CSC 39
No du greffe : 36165.
2016 : 18 janvier; 2016 : 14 octobre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté et Brown.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Indépendance judiciaire — Sécurité financière — Juges de paix — Réforme judiciaire — Statut des juges de paix, dont les conditions d’emploi, la rémunération et le régime de retraite, modifié par législation provinciale — Y a‑t‑il eu création d’une nouvelle charge judiciaire? — Un examen de la rémunération et du régime de retraite par un comité est‑il nécessaire et, dans l’affirmative, à quel moment l’examen doit‑il intervenir? — La loi porte‑t‑elle atteinte à la garantie constitutionnelle d’indépendance judiciaire? — Dans l’affirmative, l’atteinte se justifie‑t‑elle? — Loi constitutionnelle de 1867 , préambule — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 11d) — Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires et d’autres dispositions législatives eu égard au statut des juges de paix, L.Q. 2004, c. 12, art. 27, 30 et 32 — Décret 932‑2008, (2008) 140 G.O. 2, 5681.
Droit constitutionnel — Indépendance judiciaire — Sécurité financière — Régime de retraite — Juges de paix — Réforme judiciaire — Participation des juges de paix au régime de retraite de la fonction publique imposée par l’art. 178 de la Loi sur les tribunaux judiciaires, RLRQ, c. T‑16 — Le régime de retraite, qui s’inscrit dans la rémunération globale, satisfait‑il au seuil constitutionnel minimal qu’exige une charge judiciaire?
En 2004, le gouvernement du Québec a procédé à une réforme du régime applicable aux juges de paix en réponse au jugement de la Cour d’appel déclarant que ce régime ne respectait pas la garantie d’inamovibilité qu’exige l’indépendance judiciaire. Six juges de paix ont été transférés au nouveau régime tout en conservant leur rémunération; toutefois les juges de paix nouvellement nommés touchaient un traitement moins élevé. Aucune des dispositions législatives touchant à la rémunération n’a été soumise à l’examen d’un comité de la rémunération avant 2007; le comité n’a alors fait que des recommandations pour l’avenir. Le gouvernement a adopté le Décret 932-2008 pour donner suite aux recommandations. En 2008, la Conférence des juges de paix magistrats du Québec et ses membres (les juges de paix magistrats (« JPM »)) ont contesté les art. 27, 30 et 32 de la Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires et d’autres dispositions législatives eu égard au statut des juges de paix (la « Loi modificatrice ») et le Décret 932‑2008 au motif qu’ils ne respectaient pas la garantie de sécurité financière qu’exige l’indépendance judiciaire. En outre, les JPM soutenaient que l’art. 178 de la Loi sur les tribunaux judiciaires (« LTJ »), en les obligeant à participer au régime de retraite du personnel d’encadrement de la fonction publique, ne respectait pas non plus la garantie de sécurité financière. La Cour supérieure et la Cour d’appel ont conclu que les dispositions ne menaçaient pas l’indépendance judiciaire, car elles s’inscrivaient dans le cadre d’une réforme ayant abouti à la création d’une nouvelle charge judiciaire.
Arrêt : L’appel est accueilli en partie. Les articles 27, 30 et 32 de la Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires et d’autres dispositions législatives eu égard au statut des juges de paix sont inconstitutionnels.
Il se peut qu’une réforme judiciaire suscite des interrogations concernant l’indépendance judiciaire à l’égard non seulement des juges dont la charge a été modifiée ou abolie, mais aussi de ceux qui sont nommés à une charge nouvellement créée. Toute mesure ayant une incidence sur la rémunération des juges mettra automatiquement en jeu la dimension institutionnelle de la sécurité financière. La rémunération initiale de la nouvelle charge doit satisfaire au minimum constitutionnel requis pour assurer l’intégrité judiciaire. À défaut d’examen de la rémunération initiale par un comité, il n’existe aucune garantie que le minimum constitutionnel est respecté. Un examen s’impose également lorsque les nouveaux juges sont transférés d’une ancienne charge judiciaire. Le gouvernement ne saurait simplement remplacer une charge par une autre, en modifier la juridiction, transférer les juges et réduire leur rémunération, sans garantie. Comme les juges en exercice entretiennent déjà des rapports avec le gouvernement, le risque de manipulation est aggravé, ce qui justifie une protection supplémentaire dans leur cas. Ainsi, bien que le gouvernement puisse, en vertu de son pouvoir discrétionnaire, fixer la rémunération des nouveaux juges, il ne peut modifier le traitement des juges en exercice tant que le comité n’a pas procédé à l’examen.
Pour protéger l’indépendance judiciaire lorsqu’il y a création d’une charge judiciaire, toute rémunération doit être examinée dans un délai raisonnable. Un délai raisonnable s’entend du temps qu’il faut pour effectuer une réforme judiciaire, mettre sur pied le comité d’examen et assurer une participation adéquate des nouveaux juges. Il se calcule de façon générale en mois et non en années.
Dans le contexte d’une réforme judiciaire, les raisons qui justifient que soit reportée la tenue d’un comité d’examen de la rémunération dans le cas des juges nouvellement nommés s’appliquent tout autant aux juges en exercice qui sont transférés à une nouvelle charge. Exiger un examen préalable dans le cas de juges en exercice retarderait la mise en œuvre des réformes judiciaires fondées sur l’intérêt public et risquerait de prolonger un régime judiciaire inconstitutionnel, de porter atteinte à l’indépendance judiciaire et de miner la perception du public. Le principe de l’indépendance judiciaire existe au profit du public et non du juge. Pour le public, la tenue dans un délai raisonnable d’un examen portant sur la situation de tous les juges protège efficacement la sécurité financière, même si certains juges occupaient antérieurement une autre charge judiciaire.
Lorsqu’il s’agit de déterminer si une charge a simplement été modifiée ou si une nouvelle charge a été créée, les fonctions de la charge judiciaire et les conditions d’emploi, dont l’inamovibilité, la sécurité financière, la sélection et l’indépendance administrative, constituent des considérations pertinentes. En l’espèce, la réforme de 2004 a créé une nouvelle charge judiciaire. La juridiction des JPM se distingue de celle que prévoyait l’ancien régime : les JPM n’ont pas compétence pour présider les enquêtes sur mise en liberté sous caution et ne peuvent instruire les poursuites sommaires intentées en vertu de la partie XXVII du Code criminel . En outre, dorénavant, les JPM bénéficient de garanties d’indépendance judiciaire plus étendues : ils peuvent siéger jusqu’à l’âge de 70 ans, leur traitement et les autres avantages sont soumis périodiquement à l’examen d’un comité, leurs critères de sélection sont énoncés dans la LTJ et, enfin, ils relèvent de la Cour du Québec et sont donc soumis à l’autorité du juge en chef de ce tribunal.
Comme la réforme a créé une nouvelle charge judiciaire, le traitement initial de tous les juges nommés à cette charge (pour la première fois ou après un transfert d’une autre charge) devait être examiné rétroactivement, dans un délai raisonnable après leur nomination. L’article 32 de la Loi modificatrice interdit tout examen de la rémunération avant 2007, bien que la charge judiciaire ait été créée en 2004. Il s’agit là d’un manquement à l’exigence constitutionnelle selon laquelle la rémunération initiale des juges occupant une nouvelle charge est examinée par un comité dans un délai raisonnable après leur nomination. Aucune raison valable n’explique pourquoi l’examen ne pouvait être tenu avant 2007. Un délai de trois ans ne constitue pas un délai raisonnable. En conséquence, l’art. 32 de la Loi modificatrice porte atteinte à la garantie de sécurité financière qu’exige l’indépendance judiciaire. En outre, étant donné que les art. 27 et 30 prévoient respectivement un gel de la rémunération des juges transférés et l’établissement de la rémunération des juges nouvellement nommés, mais n’exigent pas l’examen rétroactif de la rémunération par un comité, ces dispositions portent également atteinte à l’indépendance judiciaire. Enfin, l’art. 27 porte atteinte à l’indépendance judiciaire en ce sens qu’il a pour effet de geler la rémunération de juges en exercice avant qu’un comité n’examine la question, ce qui est contraire aux exigences de la garantie de sécurité financière. En ce qui concerne l’écart salarial entre les juges transférés et les juges nouvellement nommés, en soi, cet écart salarial n’a pas porté atteinte à la garantie de sécurité financière.
Étant donné que les art. 27, 30 et 32 de la Loi modificatrice n’exigent pas l’examen rétroactif de la rémunération par un comité dans un délai raisonnable, ces dispositions portent atteinte à la garantie de sécurité financière institutionnelle qu’exige l’indépendance judiciaire et ne respectent pas l’al. 11d) de la Charte ainsi que le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 . Cette atteinte à l’indépendance judiciaire n’est pas justifiée au regard de l’article premier de la Charte en l’absence de preuve d’une crise financière exceptionnellement grave. En conséquence, les art. 27 , 30 et 32 sont inconstitutionnels. Comme l’atteinte découle de l’absence d’examen par un comité entre 2004 et 2007, un examen de la rémunération de tous les JPM par un comité est ordonné pour cette période, à titre de réparation. Le comité doit tenir compte de tous les facteurs ayant une incidence sur la rémunération, y compris la rémunération associée à la charge judiciaire antérieure. Même si la garantie d’indépendance judiciaire a été compromise entre 2004 et 2007, les décisions judiciaires rendues par les JPM durant cette période sont valides.
Comme le gouvernement s’est conformé dès 2007 à son obligation constitutionnelle de soumettre périodiquement à l’examen d’un comité la rémunération des JPM, la confiance du public à l’égard de l’indépendance judiciaire n’a en aucun cas été minée depuis. Il n’y a donc pas eu d’atteinte à l’indépendance judiciaire après 2007, et le Décret 932‑2008 n’est entaché d’aucun vice. De surcroît, si tant est que l’absence d’examen, entre 2004 et 2007, ait eu sur la rémunération des JPM après 2007 une incidence, on ne peut dire que cette dernière ait soulevé des préoccupations d’ordre constitutionnel.
Enfin, l’art. 178 de la LTJ est valide. Bien que le régime de retraite du personnel d’encadrement ne soit pas aussi avantageux que celui des juges de la Cour du Québec, considéré dans le cadre de la rémunération globale, il respecte le seuil minimal constitutionnel requis pour une charge judiciaire de sorte que les JPM ne soient pas perçus comme étant vulnérables aux pressions politiques exercées par le biais de la manipulation financière.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Pomerleau c. La Reine, [2004] R.J.Q. 83; Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général), 2007 QCCS 2672, [2007] R.J.Q. 1556; Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56; Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Ell c. Alberta, 2003 CSC 35, [2003] 1 R.C.S. 857; Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), 2002 CSC 13, [2002] 1 R.C.S. 405; Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice), 2005 CSC 44, [2005] 2 R.C.S. 286; R. c. Généreux, [1992] 1 R.C.S. 259; MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725; Masters’ Association of Ontario c. Ontario, 2011 ONCA 243, 105 O.R. (3d) 196; Ontario Deputy Judges Assn. c. Ontario (2006), 80 O.R. (3d) 481; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1998] 1 R.C.S. 3.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 11d).
Code criminel, L.R.C. 1985, c. C‑46 , partie XXVII.
Décret 689‑2004, (2004) 136 G.O. 2, 3531.
Décret 932‑2008, (2008) 140 G.O. 2, 5681.
Loi constitutionnelle de 1867 , préambule, art. 92(14) , 96 , 101 .
Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires et d’autres dispositions législatives eu égard au statut des juges de paix, L.Q. 2004, c. 12, art. 1, 26, 27, 30, 32, 35.
Loi sur le régime de retraite du personnel d’encadrement, RLRQ, c. R‑12.1.
Loi sur les tribunaux judiciaires, RLRQ, c. T‑16, partie III.1, art. 161, 162, 163, 165, 166, 169, 173, 175, 176, 178, 246.29, 246.42, ann. V.
Doctrine et autres documents cités
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats, vol. 38, no 75, 1re sess., 37e lég., 20 mai 2004, p. 4543.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats de la Commission permanente des institutions, vol. 38, no 54, 1re sess., 37e lég., 28 mai 2004, p. 18.
Québec. Comité de la rémunération des juges. Rapport du Comité de la rémunération des juges, présidé par Alban D’Amours, 23 décembre 2010 (en ligne : http://www.justice.gouv.qc.ca/francais/publications/rapports/pdf/remjuges2011.pdf).
Québec. Comité de la rémunération des juges. Rapport du comité de la rémunération des juges, présidé par Daniel Johnson, avril 2008 (en ligne : http://www.justice.gouv.qc.ca/francais/publications/rapports/pdf/rem-juge3.pdf).
Québec. Comité de la rémunération des juges. Rapport du Comité de la rémunération des juges, présidé par Michel Clair, 30 septembre 2013 (en ligne : http://www.justice.gouv.qc.ca/francais/publications/rapports/pdf/remjuges2013.
pdf).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Dalphond, Bouchard et Vauclair), 2014 QCCA 1654, [2014] AZ‑51107397, [2014] J.Q. no 9733 (QL), 2014 CarswellQue 9133 (WL Can.), qui a confirmé une décision du juge Mongeon, 2012 QCCS 1021, [2012] R.J.Q. 729, [2012] AZ‑50840226, [2012] J.Q. no 2260 (QL), 2012 CarswellQue 2373 (WL Can.). Pourvoi accueilli en partie.
Raymond Doray et Loïc Berdnikoff, pour les appelants.
Sébastien Rochette et Brigitte Bussières, pour les intimées.
François Joyal et Catherine Lawrence, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Sarah Kraicer et Josh Hunter, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Joël Mercier et Christine Baudouin, pour l’intervenante la Conférence des juges de la Cour du Québec.
J. Thomas Curry et Paul‑Erik Veel, pour l’intervenante l’Association des juges de paix de l’Ontario.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Les juges Karakatsanis, Wagner et côté —
I. Introduction
[1] Les législatures disposent du pouvoir constitutionnel de créer des charges judiciaires, de les modifier et de les abolir. Cependant, elles doivent exercer ce pouvoir conformément au principe constitutionnel d’indépendance judiciaire.
[2] En 2004, le gouvernement du Québec a procédé à une réforme du régime applicable aux juges de paix en réponse au jugement de la Cour d’appel déclarant que ce régime ne respectait pas la garantie d’inamovibilité qu’exige l’indépendance judiciaire. Le nouveau régime créait deux catégories de juges de paix. Six juges de paix ayant été nommés sous l’ancien régime sont passés à l’une des nouvelles catégories, une charge inamovible, tout en conservant leur traitement. Or, le gouvernement avait fixé le traitement initial de cette nouvelle catégorie bien en deçà de la rémunération de la charge précédente; les juges de paix nouvellement nommés touchaient donc un traitement beaucoup moins élevé que leurs homologues en exercice. Aucune des dispositions touchant à la rémunération n’a été soumise à l’examen d’un comité — ou commission — de la rémunération avant 2007; le comité n’a alors fait que des recommandations pour l’avenir.
[3] En 2008, les appelants — la Conférence des juges de paix magistrats du Québec et ses membres — se sont adressés à la Cour supérieure. Ils soutenaient que les dispositions transitoires relatives à la détermination de leur traitement et à l’examen de ce dernier, à savoir les art. 27, 30 et 32 de la Loi modifiant la Loi sur les tribunaux judiciaires et d’autres dispositions législatives eu égard au statut des juges de paix, L.Q. 2004, c. 12 (« Loi »), et le Décret 932‑2008, (2008) 140 G.O. 2, 5681, ne respectaient pas la garantie de sécurité financière qu’exige l’indépendance judiciaire. Ils soutenaient également que leur participation au régime de retraite du personnel d’encadrement imposée par l’art. 178 de la Loi sur les tribunaux judiciaires, RLRQ, c. T‑16 (« LTJ »), ne respectait pas la garantie de sécurité financière.
[4] Les juridictions inférieures ont conclu que les dispositions contestées ne menaçaient pas l’indépendance judiciaire, car elles s’inscrivaient dans le cadre d’une réforme ayant abouti à la création d’une nouvelle charge judiciaire.
[5] Pour les motifs qui suivent, nous sommes d’avis d’accueillir en partie le pourvoi. Selon nous, il est nécessaire qu’un comité se penche sur la rémunération liée à toute nouvelle charge judiciaire, bien que cet examen puisse être fait rétroactivement dans un délai raisonnable après les nominations. Il en est ainsi même si les personnes nommées à la nouvelle charge judiciaire occupaient une ancienne charge. Comme les art. 27, 30 et 32 de la Loi ne prévoyaient pas l’examen rétroactif par un comité dans un délai raisonnable après les nominations, ces dispositions ne respectent pas la garantie de sécurité financière qu’exige l’indépendance judiciaire. Les questions constitutionnelles et nos réponses se trouvent en annexe aux présents motifs.
II. Les faits
[6] Avant 2004, le système des juges de paix en place au Québec comprenait deux catégories de juges. Il y avait les juges de paix à pouvoirs restreints, qui étaient fonctionnaires, et les juges de paix à pouvoirs étendus (« JPPE »), autorisés à poser de nombreux actes de nature judiciaire.
[7] Dans l’arrêt Pomerleau c. La Reine, [2004] R.J.Q. 83, la Cour d’appel du Québec a conclu que le système en place était inconstitutionnel puisqu’il ne garantissait pas l’indépendance des juges de paix. Comme les juges de paix à pouvoirs restreints étaient amovibles, la cour a déclaré que ces juges ne jouissaient pas des garanties minimales d’indépendance. La Cour d’appel a refusé de suspendre l’effet de cette déclaration.
[8] Six mois après l’arrêt Pomerleau, l’Assemblée nationale a adopté la Loi. Cette loi venait remplacer la partie III.1 de la LTJ, « des juges de paix », par une nouvelle partie, qui créait les postes de « juge de paix magistrat » (« JPM ») et de « juge de paix fonctionnaire ». Les dispositions importantes de la Loi se trouvent à l’annexe.
[9] Les juges de paix fonctionnaires exercent des fonctions qui ne requièrent pas l’indépendance judiciaire. Ils ne sont pas visés par ce pourvoi.
[10] Les attributions des JPM sont similaires à celles des JPPE. Cependant, contrairement aux JPPE, les JPM ne peuvent présider des enquêtes pour mise en liberté et présider des audiences sur des poursuites sommaires en vertu de la partie XXVII du Code criminel, L.R.C. 1985, c. C‑46 (LTJ, art. 173 et annexe V). La Loi comprenait également des changements portant sur les conditions d’admissibilité des JPM et sur le processus de sélection et de nomination (LTJ, art. 161, 162 et 163). Les JPM sont désormais intégrés à la Cour du Québec (art. 169). De plus, ils sont inamovibles jusqu’à l’âge de 70 ans (art. 165 à 166). Le traitement ainsi que les autres avantages sont déterminés par le gouvernement après réception des recommandations d’un comité de la rémunération des juges (art. 175 et 176). Les JPM participent au régime de retraite établi par la Loi sur le régime de retraite du personnel d’encadrement, RLRQ, c. R‑12.1 (LTJ, art. 178). Ce régime ne peut être modifié qu’après l’intervention d’un comité de la rémunération des juges (art. 178 al. 2, art. 246.29).
[11] La Loi prévoit aussi les règles applicables au passage de l’ancien au nouveau régime. L’article 26 de la Loi prévoit que les JPPE nommés avant 2004 et en fonction en 2004 deviennent JPM. Selon l’article 27, ils conservent le traitement qu’ils recevaient antérieurement, « jusqu’à ce que ce traitement soit égal à celui qui sera établi par le gouvernement », ce qui a pour effet d’établir un palier supérieur de rémunération. En outre, en 2007, à la suite d’un jugement de la Cour supérieure relatif au traitement des juges pour la période de 2001 à 2007, les anciens JPPE reçoivent une augmentation rétroactive qui porte leur salaire au 30 juin 2004 à 137 280 $ (voir Conférence des juges du Québec c. Québec (Procureur général), 2007 QCCS 2672, [2007] R.J.Q. 1556).
[12] De plus, l’art. 30 de la Loi confère au gouvernement le pouvoir de fixer unilatéralement le traitement des JPM nommés à compter du 30 juin 2004. En vertu de cet article, le 30 juin 2004, par le Décret 689‑2004, (2004) 136 G.O. 2, 3531, le gouvernement fixe le salaire annuel des JPM à 90 000 $. L’article 32 de la Loi énonce pour sa part que le Comité de la rémunération des juges n’exerce ses attributions concernant les JPM qu’à compter de 2007.
[13] Les premiers nouveaux JPM sont nommés en mai 2005. En décembre 2005, la Conférence des juges de paix magistrats est constituée.
[14] En 2008, un comité de la rémunération des juges présidé par Daniel Johnson (le « Comité Johnson ») dépose son rapport portant, entre autres, sur la rémunération des JPM. Le comité estime qu’il est sans pouvoir pour examiner rétroactivement la rémunération pour la période de 2004 à 2007 (Rapport du comité de la rémunération des juges (2008) (en ligne), p. IV‑17). Le Comité Johnson recommande d’augmenter le traitement annuel des JPM pour le porter à 110 000 $ pour la période de 2007 à 2010 (p. IV‑26). Il recommande de maintenir le traitement des anciens JPPE, alors gelé à 137 280 $. Le gouvernement adopte ces recommandations par le Décret 932‑2008.
[15] En novembre 2008, les 33 JPM, ainsi que la Conférence des juges de paix magistrats, intentent un recours en Cour supérieure.
[16] En 2010, un comité de la rémunération des juges présidé par Alban D’Amours (le « Comité D’Amours ») recommande une augmentation du traitement des JPM qui le porterait à 119 000 $ (Rapport du Comité de la rémunération des juges (2010) (en ligne), p. IV‑19 à IV‑20), et le maintien du statu quo concernant le traitement des JPM nommés avant le 30 juin 2004. Le gouvernement adopte ces recommandations. En 2013, un comité de la rémunération des juges et juges de paix présidé par Michel Clair (le « Comité Clair ») examine à nouveau la rémunération des JPM. (Voir le Rapport du Comité de la rémunération des juges (2013) (en ligne).)
[17] Depuis 2013, le traitement des JPM nommés après 2004 est identique à celui des anciens JPPE. En conséquence, les deux paliers de rémunération sont disparus.
III. Décisions des juridictions inférieures
A. Cour supérieure, 2012 QCCS 1021, [2012] R.J.Q. 729
[18] La Conférence des juges de paix magistrats attaque la constitutionnalité des art. 27, 30 et 32 de la Loi, ainsi que l’art. 178 de la LTJ et le Décret 932‑2008, au motif qu’ils portent atteinte à l’indépendance judiciaire — et plus spécifiquement, à la sécurité financière — des JPM. Le juge de la Cour supérieure du Québec rejette la requête.
[19] Au sujet de la constitutionnalité de l’art. 27 de la Loi, le juge saisi de la requête conclut qu’il est suffisant, lorsque le gouvernement procède à un gel du traitement des juges, qu’il soumette la décision à un comité de la rémunération des juges dans un délai raisonnable. En l’espèce, la décision de geler la rémunération des anciens JPPE devenus JPM a été soumise et entérinée par les Comités Johnson et D’Amours. Ce délai était raisonnable dans les circonstances, même si le gouvernement aurait pu agir plus rapidement, et ce, dans la mesure où ce dernier a soumis la question du gel à un comité de la rémunération des juges dans un délai de trois ans.
[20] À propos de l’art. 30 de la Loi, le juge saisi de la requête insiste sur le fait que ce n’est qu’après la promulgation du décret établissant la rémunération des JPM et, en pleine connaissance de cause, que les candidats au poste de JPM ont soumis leur candidature. Il ne peut donc être question de manipulation financière.
[21] Par ailleurs, selon le juge saisi de la requête, même si le Comité Johnson n’avait pas le pouvoir d’intervenir rétroactivement pour évaluer la rémunération des JPM pour la période allant de 2004 à 2007, il a, dans les faits, validé la décision du gouvernement a posteriori.
[22] Le juge saisi de la requête ajoute que la prérogative de fixation de la rémunération initiale des juges appartient au gouvernement, et rien dans la jurisprudence n’indique que le gouvernement qui crée une nouvelle catégorie de juges doit au préalable soumettre leurs conditions de travail à un comité indépendant. Il conclut que l’art. 32 de la Loi est valide.
[23] Finalement, abordant la question du régime de retraite applicable, le juge saisi de la requête reconnaît que le régime du personnel d’encadrement est moins avantageux et plus onéreux que le régime de retraite des juges de la Cour du Québec. Cela étant, deux comités indépendants ont estimé que ce régime était adéquat.
[24] Partant, le juge rejette la requête des requérants dans son entièreté, et ce, sans dépens.
B. Cour d’appel, 2014 QCCA 1654
[25] La Cour d’appel rejette le pourvoi. Tout d’abord, la cour estime que, quand bien même il aurait été bénéfique de le faire, le gouvernement n’avait pas l’obligation constitutionnelle d’obtenir une recommandation d’un comité de la rémunération des juges avant de fixer la rémunération rattachée à la nouvelle charge de JPM. Selon la Cour d’appel, une telle obligation existe seulement lorsque les conditions de travail des juges sont modifiées par augmentation, réduction ou gel de leur traitement.
[26] La Cour d’appel a constaté que la Loi a eu pour effet de créer deux nouvelles charges (celle de JPM et celle de juge de paix fonctionnaire), lesquelles ont remplacé les deux catégories existantes de juges de paix. Donc, il ne s’agissait pas d’une augmentation, d’une réduction ou d’un gel de traitement, mais de la fixation de la rémunération d’une nouvelle charge.
[27] Ainsi, la seule obligation qui revenait au gouvernement était de décréter un niveau de traitement supérieur au seuil minimum requis pour assurer la confiance du public dans la nouvelle instance judiciaire. Or, en l’espèce, il est clair que pour la Cour d’appel le niveau de rémunération fixé était suffisamment élevé pour garantir l’indépendance des nouveaux JPM.
[28] La Cour d’appel ajoute que même si elle avait conclu qu’une recommandation préalable d’un comité de la rémunération des juges s’imposait, la réparation demandée n’aurait pas été accordée de toute façon, vu le niveau de rémunération décrété et l’absence de preuve de tentative de manipulation financière. De l’avis de la cour, faire de l’étape du comité de la rémunération des juges une obligation systémique, quelles que soient les circonstances, équivaudrait à faire prévaloir la forme sur le fond. De plus, la Cour d’appel est d’avis que l’existence de deux paliers de traitement n’a rien d’illégal en soi, la Constitution n’exigeant pas l’uniformité de la rémunération et des autres avantages conférés aux juges.
[29] Sur la question de la fixation des conditions de travail des anciens JPPE, la Cour d’appel estime qu’une personne raisonnable et bien informée conclurait que la Loi, dans son ensemble, a eu pour effet de renforcer l’indépendance des anciens JPPE, lesquels bénéficient désormais de garanties d’indépendance plus étendues.
[30] Enfin, concernant le régime de retraite établi par l’art. 178 de la LTJ, et modifié par l’art. 1 de la Loi, la Cour d’appel estime que celui‑ci n’est pas inconstitutionnel. En effet, « la Constitution n’exige pas la mise sur pied de régimes de retraite réservés aux juges et contrôlés par eux, mais uniquement qu’ils bénéficient d’un régime qui tient compte des particularités de leurs fonctions » (par. 111 (CanLII)). La Constitution n’exige pas non plus un régime de retraite uniforme pour tous les JPM. Trois comités de la rémunération ayant conclu que le nouveau régime de retraite est adéquat, la Cour d’appel est d’avis de rejeter l’argument sur le régime de retraite, et ce, dans la mesure où une personne raisonnable et bien informée conclurait que le seuil minimal requis est respecté et que le régime n’expose pas les JPM à des tentatives de manipulation financière.
IV. Principes
C. Indépendance judiciaire : généralités
[31] Le principe de l’indépendance judiciaire est issu du préambule de la Loi constitutionnelle de 1867 , qui prévoit que la Constitution du Canada repose sur « les mêmes principes que celle du Royaume‑Uni » (voir Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, p. 72). Il est également issu de l’al. 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés , qui garantit à l’accusé le droit à un procès équitable devant un tribunal impartial (Valente c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 673, p. 685‑689). Notre Cour a reconnu l’indépendance judiciaire comme principe constitutionnel non écrit (Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île‑du‑Prince‑Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3 (« Renvoi de 1997 »), par. 83-109). L’indépendance judiciaire est importante à la fois pour la confiance du public dans l’administration de la justice et pour la séparation constitutionnelle des pouvoirs (Renvoi de 1997; Ell c. Alberta, 2003 CSC 35, [2003] 1 R.C.S. 857, par. 22‑23; Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), 2002 CSC 13, [2002] 1 R.C.S. 405, par. 37‑38).
[32] Le principe de l’indépendance judiciaire s’applique à tous les tribunaux judiciaires (Renvoi de 1997, par. 106). Dans l’arrêt Ell, la Cour reconnaît l’application de ce principe aux juges de paix de l’Alberta, ces derniers exerçant de nombreuses fonctions judiciaires — notamment présider des enquêtes sur mise en liberté sous caution et décerner des mandats de perquisition — susceptibles de restreindre de manière importante les droits et libertés d’individus (par. 20‑26). Il ne fait aucun doute en l’espèce que l’indépendance judiciaire s’applique aux JPM du Québec.
[33] L’indépendance judiciaire exige trois garanties objectives : l’inamovibilité, la sécurité financière et l’indépendance administrative (Renvoi de 1997, par. 115; Valente, p. 697‑712). Chacune de ces garanties possède une dimension individuelle et une dimension institutionnelle (Renvoi de 1997, par. 118). La manière de respecter ces garanties varie selon le contexte (Ell, par. 30‑32). Il s’agit en définitive de déterminer si une personne raisonnable et renseignée conclurait que le tribunal bénéficie de ces garanties objectives (Valente, p. 689, cité dans Ell, par. 32; voir aussi le Renvoi de 1997, par. 112). Ainsi, l’indépendance judiciaire existe au profit, non pas des juges, mais du public. Les garanties ne sont pas là pour permettre aux juges d’améliorer leurs conditions de travail (Renvoi de 1997, par. 9; Ell, par. 29).
[34] La Cour s’est penchée sur la dimension institutionnelle de la garantie de sécurité financière à quelques reprises. Cette garantie comporte trois éléments : premièrement, la rémunération ne saurait être modifiée sans l’aval d’un comité indépendant — ou commission; deuxièmement, elle ne saurait faire l’objet de négociations entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif ou la législature; troisièmement, elle ne saurait être abaissée sous le seuil minimum requis par la charge de juge (Renvoi de 1997, par. 133‑135; Assoc. des juges de la Cour provinciale du Nouveau‑Brunswick c. Nouveau‑Brunswick (Ministre de la Justice), 2005 CSC 44, [2005] 2 R.C.S. 286 (« Bodner »), par. 8‑11). L’objectif de ces éléments est d’assurer que le processus de fixation de la rémunération des juges respecte, dans la mesure du possible, le principe de dépolitisation des rapports entre le pouvoir judiciaire et les autres pouvoirs de l’État (Renvoi de 1997, par. 138‑146; Mackin, par. 53‑54; Bodner, par. 8‑11 et 14‑21). Un seuil minimal de rémunération protège l’intégrité de la magistrature.
[35] Le rôle des comités de la rémunération des juges a déjà été expliqué en détail dans d’autres affaires (voir, plus particulièrement, le Renvoi de 1997, par. 147‑185, et Bodner, par. 13‑21). Seuls quelques points méritent d’être répétés ici. Le comité doit examiner toutes les modifications proposées à la rémunération : les traitements ne peuvent être « réduits, haussés ou bloqués » sans recours préalable à un comité (Renvoi de 1997, par. 133; voir aussi par. 174; Mackin, par. 57 et 69). Par ailleurs, le comité examine la rémunération de façon globale : le traitement, le régime de retraite et les autres avantages sont considérés dans la rémunération globale (Valente, p. 704). Enfin, les recommandations du comité ne sont pas exécutoires (Bodner, par. 19‑20). Le gouvernement peut s’en écarter à condition de justifier sa décision par des « motifs rationnels » (par. 21).
D. L’indépendance judiciaire dans le contexte d’une réforme judiciaire
[36] Les arrêts de principe concernant l’indépendance judiciaire n’abordent pas la question de la garantie de sécurité financière dans le contexte d’une réforme judiciaire générale. Dans l’affaire Valente, il s’agissait de déterminer si la Cour provinciale de l’Ontario était un tribunal indépendant. Dans l’affaire Beauregard, un juge de la Cour supérieure du Québec contestait la constitutionnalité d’une nouvelle disposition obligeant les juges de ce tribunal à cotiser à leur régime de pension. Pour sa part, l’arrêt R. c. Généreux, [1992] 1 R.C.S. 259, portait sur la rémunération des membres en exercice des tribunaux militaires. Le Renvoi de 1997 portait sur les nombreuses modifications apportées par les législatures à la rémunération des juges des cours provinciales dans la foulée des efforts déployés par les gouvernements provinciaux pour atteindre l’équilibre budgétaire. Dans l’affaire Mackin, il avait été reconnu que l’abolition des fonctions de juge surnuméraire et la création de la charge de juge rémunéré sur une base journalière avaient porté atteinte au principe de l’indépendance judiciaire. La Cour a conclu que si l’inamovibilité n’avait pas été touchée, puisqu’il n’y avait pas eu révocation de charge, il n’en allait pas de même de la sécurité financière. L’absence d’un comité indépendant était fatale. Enfin, l’arrêt Bodner portait sur la nature des comités et l’obligation des gouvernements de donner suite à leurs recommandations.
[37] Dans l’affaire Ell, la Cour devait décider si la garantie d’inamovibilité avait été respectée par une réforme albertaine ayant éliminé des postes de juges de paix. La Cour a conclu que les destitutions n’étaient pas arbitraires et que la réforme ne portait donc pas atteinte à la garantie d’inamovibilité (par. 37‑41). Toutefois, l’arrêt Ell concernait l’inamovibilité et ne portait aucunement sur la sécurité financière.
[38] En conséquence, bien que les principes qui se dégagent de ces affaires puissent servir à notre analyse, c’est la première fois que la Cour se penche sur l’application de la garantie de sécurité financière dans le contexte d’une réforme judiciaire générale.
[39] Les législatures ont le pouvoir et la responsabilité de légiférer en matière d’administration de la justice (Loi constitutionnelle de 1867, par. 92(14) , art. 96 et 101 ) et notamment de créer, de transformer et d’abolir des charges judiciaires. Les législatures provinciales ont également compétence sur les tribunaux qu’elles créent (MacMillan Bloedel Ltd. c. Simpson, [1995] 4 R.C.S. 725, par. 10‑12). Les réformes sont susceptibles d’améliorer la confiance du public dans l’administration de la justice. En effet, en réformant le système de justice, les gouvernements et les législatures contribuent activement à assurer et à renforcer la confiance du public envers le pouvoir judiciaire. Divers besoins dictent ces changements : accroissement de l’indépendance des officiers de justice et rehaussement de leurs compétences, adaptation aux nouvelles réalités et amélioration de l’accès à la justice. Cependant, les exigences constitutionnelles relatives à l’indépendance judiciaire (par. 36‑37) et la juridiction fondamentale des tribunaux constitués en vertu de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 doivent être respectées.
[40] Il se peut qu’une réforme judiciaire suscite des interrogations concernant l’indépendance judiciaire à l’égard non seulement des juges dont la charge a été modifiée ou abolie, mais aussi de ceux qui sont nommés à une charge nouvellement créée. Une réforme qui modifie les conditions de travail des juges en exercice est sus