British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd.

British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1995-06-22
Recueil
[1995] 2 RCS 739
Numéro de dossier
23717
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 23717
Contenu de la décision
British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd., [1995] 2 R.C.S. 739
Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd. Appelante
et
Conseil de la radiodiffusion et
des télécommunications canadiennes Appelant
c.
British Columbia Telephone Company Intimée
et
Telecommunications Workers Union Intimé
Répertorié: British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd.
No du greffe: 23717.
1995: 23 janvier; 1995: 22 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel fédérale
Contrôle judiciaire ‑‑ Norme de contrôle ‑‑ Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes ‑‑ Norme de contrôle applicable à une décision du CRTC ‑‑ Conflit entre une décision du CRTC et celle d'un conseil d'arbitrage ‑‑ La Cour d'appel fédérale était‑elle justifiée d'intervenir dans la décision du CRTC?
Contrôle judiciaire ‑‑ Décisions contradictoires de deux tribunaux administratifs ‑‑ Le respect de la décision du CRTC entraîne‑t‑il la violation de la décision du conseil d'arbitrage? ‑‑ Dans l'affirmative, laquelle des deux décisions contradictoires doit prévaloir?
À la suite d'un grief déposé par le TWU, qui représente les employés de BC Tel, un conseil d'arbitrage a conclu que BC Tel avait contrevenu à la convention collective qui la lie au TWU lorsqu'elle a permis à des entreprises de télédistribution d'installer des câbles sur sa structure de soutènement. La convention collective prévoit expressément que «[t]out travail ayant trait à l'entretien, à la réparation, à la modification ou à la construction d'installations téléphoniques est confié» aux membres du TWU. Par suite de la décision du conseil d'arbitrage, BC Tel a soumis un accord révisé à l'approbation du CRTC, l'avisant qu'elle ne pouvait plus permettre aux entreprises de télédistribution d'installer des câbles sur sa structure de soutènement. En réponse, Shaw Cable a demandé au CRTC de rendre une décision contraignant BC Tel à l'autoriser, elle ou ses entrepreneurs, à installer des câbles sur sa structure de soutènement conformément à l'accord relatif aux structures de soutènement existant, approuvé par le CRTC en 1980. Dans sa décision, le CRTC a signalé que, conformément au mandat que lui attribue la loi de veiller à ce que les tarifs soient justes et raisonnables et à ce qu'ils ne confèrent pas de préférence indue, il avait toujours jugé que les entreprises de télédistribution devaient avoir le choix, à des conditions raisonnables, d'installer leurs propres câbles sur la structure de soutènement de BC Tel en faisant appel à des entrepreneurs approuvés par l'entreprise de télédistribution, et a ordonné à BC Tel de donner à Shaw Cable l'accès à sa structure de soutènement. En appel, la Cour d'appel fédérale a infirmé la décision du CRTC. La cour a reconnu le dilemme devant lequel se trouvait BC Tel puisqu'elle ne pouvait respecter à la fois sa convention collective, de la façon dont elle a été interprétée par le conseil d'arbitrage, et la décision du CRTC. La cour a décidé que la question de savoir si un travail particulier est visé par la convention collective est davantage une question de relations du travail que de réglementation des taxes de téléphone, et que le CRTC a excédé sa compétence en exigeant de BC Tel qu'elle contrevienne aux dispositions de la convention collective conclue avec le TWU. La question en l'espèce est de savoir si la Cour d'appel fédérale était justifiée d'intervenir dans la décision du CRTC.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
(1) Norme de contrôle
Le CRTC est un tribunal administratif spécialisé qui possède une vaste expertise dans son domaine de compétence. Un tribunal spécialisé comme le CRTC, qui agit dans les limites de son champ d'expertise et de sa compétence, doit faire l'objet d'une retenue judiciaire même lorsqu'il n'existe pas de clause privative et que la loi prévoit un droit d'appel. En ce qui concerne les questions de compétence et les questions de droit étrangères à son expertise, les décisions du CRTC doivent être contrôlées suivant la norme de l'absence d'erreur.
À l'époque où il a rendu sa décision, le CRTC était manifestement habilité à exiger des compagnies de téléphone qu'elles permettent aux entreprises de télédistribution d'utiliser leur structure de soutènement et, en vertu des art. 335 et 340 de la Loi sur les chemins de fer, à réglementer les dispositions des accords qui régissent l'utilisation par les entreprises de télédistribution des structures de soutènement des compagnies de téléphone. Le CRTC était également compétent pour déterminer qui, de l'entreprise de télédistribution ou de la compagnie de téléphone, serait chargé de l'installation du matériel de l'entreprise de télédistribution sur la structure de soutènement de la compagnie de téléphone. Cette compétence est un prolongement naturel de la compétence du CRTC pour réglementer les taxes et les tarifs en vertu des art. 335 et 340. En fait, la question de savoir qui est chargé de l'installation des câbles est une composante essentielle de la réglementation des prix exigés par les compagnies de téléphone en contrepartie de l'accès à leur structure de soutènement accordé aux entreprises de télédistribution. De même, cette compétence découle inévitablement de la compétence du CRTC d'exiger qu'une compagnie de téléphone permette à une entreprise de télédistribution d'utiliser sa structure de soutènement. On peut difficilement envisager de permettre au CRTC de réglementer l'accès des entreprises de télédistribution à l'infrastructure des compagnies de téléphone sans lui permettre de réglementer la nature de cet accès. Quoi qu'il en soit, lorsqu'il a rendu sa décision, le CRTC a conclu implicitement que le fait pour BC Tel de se réserver le droit exclusif d'effectuer les travaux d'installation en question constituait une préférence indue au sens du par. 340(2). Pour cette raison, le CRTC avait la compétence nécessaire pour enjoindre à la compagnie de téléphone de permettre à l'entreprise de télédistribution de recourir à ses propres entrepreneurs pour effectuer l'installation. La question de savoir qui est chargé de l'installation, bien qu'elle se rapporte de façon incidente aux relations du travail, n'est pas, de par son caractère véritable, une question de relations du travail. Il s'agit plutôt d'un élément important de la réglementation des compagnies de téléphone qui relève tant de la compétence que de l'expertise du CRTC. Ce dernier doit donc bénéficier d'une retenue judiciaire de la part de la cour de justice qui contrôle sa décision conformément à un droit d'appel conféré par la loi. Puisque la décision du CRTC était raisonnable, il aurait été inopportun pour la Cour d'appel fédérale, appliquant la norme habituelle de contrôle, d'intervenir dans la décision du CRTC, en l'absence de la décision du conseil d'arbitrage.
(2) Conflit opérationnel
Lorsque deux tribunaux administratifs rendent des décisions qui sont en conflit opérationnel (c'est‑à‑dire que le respect de l'une emporte violation de l'autre), il appartient aux cours de justice de déterminer, dans l'exercice de leur compétence inhérente, laquelle des deux décisions contradictoires doit prévaloir. Pour ce faire, la cour doit d'abord décider si l'une ou l'autre décision, prise isolément, pourrait être écartée si on appliquait la norme de contrôle généralement applicable à cette décision. Dans l'hypothèse où, comme en l'espèce, les deux décisions contradictoires résisteraient normalement à une demande de contrôle judiciaire ou à un appel, il reste à savoir si les cours devraient être disposées à intervenir afin de résoudre le conflit. En présence d'un véritable conflit opérationnel, elles ne doivent pas hésiter à intervenir. En particulier, les cours sont habilitées à déclarer inopérantes les décisions rendues par des tribunaux administratifs dans la mesure où elles sont en conflit opérationnel avec les décisions rendues par d'autres tribunaux administratifs. Pareille mesure judiciaire est conforme à l'intention du législateur. Lorsque la législature crée deux tribunaux administratifs qui rendent des décisions valides qui sont en véritable conflit opérationnel, la «présomption de cohérence législative» requiert que les cours laissent tomber le principe de retenue judiciaire et tentent de résoudre le conflit. Dans les quelques cas où il existe une véritable incompatibilité opérationnelle, la compétence des tribunaux de contrôler les décisions administratives contradictoires n'est pas évincée par l'existence de clauses privatives. Pour déterminer laquelle des deux décisions contradictoires doit prévaloir, les cours devraient avoir recours à une analyse «pragmatique et fonctionnelle» et déterminer, à la lumière du cadre dans lequel fonctionne chacun des tribunaux administratifs et de la nature de chacune des décisions contradictoires, à quelle décision la législature aurait souhaité donner priorité. Pour rendre cette décision, les cours de justice devraient considérer différents facteurs, dont l'objectif législatif qui sous‑tend la création de chacun des tribunaux administratifs, la mesure dans laquelle la décision d'un tribunal administratif est au c{oe}ur même de son objectif, et la mesure dans laquelle, lorsqu'il rend une décision, le tribunal administratif assume un rôle d'élaboration et de mise en {oe}uvre d'une politique.
(3) Application à l'espèce
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Cory, McLachlin et Iacobucci: Il y a conflit opérationnel lorsque deux décisions rendues par des tribunaux administratifs différents créent une incompatibilité qui empêche un demandeur de s'acquitter simultanément de ses obligations légales, comme les définissent les tribunaux concernés. Un demandeur devrait pouvoir s'adresser aux cours de justice pour obtenir des précisions chaque fois que des décisions contradictoires lui imposent des obligations légales différentes. Une obligation n'est pas moins exécutoire du fait qu'elle est imposée par une convention collective. Il est faux de fonder sur la distinction qui existe entre une ordonnance impérative et une ordonnance qui offre une réparation différente le droit à une décision dont l'objet est de déterminer quelles sont les obligations légales qui l'emportent. Les ordonnances du CRTC et du conseil d'arbitrage, en l'espèce, imposent des obligations légales incompatibles à BC Tel, et il s'ensuit que celle‑ci devrait être en mesure de demander aux cours laquelle de ces obligations doit prévaloir. La décision du CRTC, étant l'expression du rôle d'élaboration de la politique que lui a conféré le législateur, devrait prévaloir sur la décision du conseil d'arbitrage dans la mesure où elle est contradictoire.
Les juges L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Major: Il n'existe pas de conflit opérationnel entre la décision du CRTC et celle du conseil d'arbitrage. Le respect par BC Tel de l'ordonnance du CRTC n'entraînera pas la violation de la décision du conseil d'arbitrage en soi. Elle entraînera plutôt la violation de la convention collective. La décision du conseil d'arbitrage est simplement une interprétation de la convention collective. Elle ne contraint pas BC Tel à agir d'une certaine façon, elle ne fait que décrire la manière dont BC Tel elle‑même a convenu d'agir. Par conséquent, il n'y a pas de véritable conflit opérationnel justifiant une intervention judiciaire et il convient par conséquent de maintenir tant la décision du conseil d'arbitrage que celle du CRTC. Toutefois, si la décision du CRTC et celle du conseil d'arbitrage avaient été en conflit opérationnel, la décision du CRTC aurait eu priorité sur celle du conseil d'arbitrage dans la mesure de ce conflit opérationnel. En enjoignant à BC Tel de permettre à des entreprises de télédistribution d'installer leurs propres câbles sur sa structure de soutènement, le CRTC mettait en {oe}uvre une décision de principe, alors que le conseil d'arbitrage interprétait simplement un contrat de nature privée ayant trait aux modalités internes mises sur pied par BC Tel pour exécuter les activités qui lui étaient dévolues. Lorsque deux décisions rendues par des tribunaux administratifs sont tout aussi valides l'une que l'autre et qu'elles créent un conflit opérationnel, il faut accorder la priorité à la décision qui traduit le rôle d'élaboration d'une politique du tribunal dans les cas où l'autre décision est une décision de nature purement juridictionnelle qui porte sur l'interprétation d'un contrat privé. Le législateur, en établissant les deux tribunaux, ne pouvait souhaiter autre chose puisqu'autrement, des parties privées pourraient effectivement se soustraire par contrat à des obligations relevant de l'intérêt public. Une partie privée comme BC Tel ne devrait pas être autorisée, que ce soit intentionnellement ou non, à contourner au moyen d'un contrat ou d'une convention collective les exigences réglementaires qui lui sont imposées dans l'intérêt public.
Les juges Cory et Iacobucci: Les conventions collectives et, en particulier, les clauses qui confèrent à une unité de négociation le droit exclusif d'effectuer un certain travail, sont le fondement de l'ensemble du régime des relations du travail. Étant donné l'importance de telles clauses, il y a lieu de s'opposer à toute caractérisation de la convention collective ou d'une clause de celle‑ci selon laquelle elle constitue une tentative par BC Tel ou le TWU soit de se soustraire par contrat à des obligations relevant de l'intérêt public, imposées par les différentes lois en matière de télécommunications, soit d'élargir indûment l'étendue du pouvoir de BC Tel. Par ailleurs, l'arbitrage prévu par les lois régissant les relations du travail joue un rôle d'une importance capitale pour la société et l'arbitre est l'instrument grâce auquel la politique législative générale est mise en {oe}uvre. Il possède une expertise et une expérience particulières dans l'interprétation des conventions collectives et dans la résolution des conflits de travail. En l'espèce, le conflit opérationnel ne procède pas de la convention collective, mais plutôt de l'interprétation qu'en a fait l'arbitre. Sa décision est une interprétation qui commande une action particulière, tout comme l'interprétation d'une loi par la cour commande que des conséquences données s'ensuivent. Pour résoudre le conflit opérationnel, il est donc nécessaire d'évaluer des compétences qui se chevauchent, ainsi que les buts et objets de deux tribunaux administratifs. Compte tenu des circonstances de l'affaire, la décision du CRTC ‑‑ une décision de principe ‑‑ doit avoir priorité. La clause qui confère un droit exclusif à l'égard de certaines tâches continuera toutefois à lier les parties, sauf dans les cas où elle entre en conflit avec la décision du CRTC.
Le juge en chef Lamer et le juge La Forest: Sous réserve de la solution proposée par le juge McLachlin pour résoudre le conflit entre la décision du CRTC et celle du conseil d'arbitrage, la réserve formulée par le juge Cory est acceptée.
Jurisprudence
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé
Arrêt appliqué: Transvision (Magog) Inc. c. Bell Canada, [1975] CTC 463; arrêts mentionnés: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Domtar Inc. c. Québec (Commission d'appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756; Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; Hodge c. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117; Alberta Power Ltd. c. Alberta (Public Utilities Board) (1990), 72 Alta. L.R. (2d) 129.
Citée par le juge Sopinka
Arrêt mentionné: Telecommunications Workers Union c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications), [1995] 2 R.C.S. 781.
Lois et règlements cités
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, art. 58 .
Loi nationale sur les attributions en matière de télécommunications, L.R.C. (1985), ch. N‑20 [abr. 1993, ch. 38, art. 130], art. 49, 50, 68(1).
Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, L.R.C. (1985), ch. C‑22 .
Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, art. 2(1) «taxe de téléphone», «taxe», 326 [auparavant art. 317], 335(1) [abr. & rempl. 1991, ch. 11, art. 86], (2), 339(1) [idem, ch. 37, art. 2], 340 [mod. 1991, ch. 11, art. 87].
Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 43(5) .
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1993] 3 C.F. 179, 155 N.R. 161, 103 D.L.R. (4th) 726, 13 Admin. L.R. (2d) 250, 93 CLLC ¶14,050, qui a annulé une décision du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Pourvoi accueilli.
Thomas G. Heintzman, c.r., et Susan L. Gratton, pour l'appelante Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd.
Avrum Cohen, Allan Rosenzveig et Carolyn Pinsky, pour l'appelant le CRTC.
Jack Giles, c.r., Judy Jansen et Alison Narod, pour l'intimée British Columbia Telephone Co.
Morley D. Shortt, c.r., et Donald Bobert, pour l'intimé Telecommunications Workers Union.
Version française des motifs du juge en chef Lamer et du juge La Forest rendus par
1 Le juge en chef Lamer -- J'ai eu l'occasion de lire les motifs de mes collègues, les juges L'Heureux-Dubé, Cory et McLachlin. Je souscris à la majeure partie des motifs du juge L'Heureux-Dubé et au résultat auquel elle en arrive. Cependant, je suis d'accord avec les réserves formulées par les juges Cory et McLachlin et avec la solution proposée par le juge McLachlin pour résoudre le conflit entre la décision du CRTC et celle du conseil d'arbitrage. Je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et de rétablir la décision du CRTC.
Les motifs des juges L'Heureux-Dubé, Gonthier et Major ont été rendus par
2 Le juge L'Heureux‑Dubé ‑‑ Le présent pourvoi porte sur la norme de contrôle qu'il convient d'appliquer lorsqu'un tribunal administratif, ici le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes («CRTC»), rend une décision qu'on allègue être contradictoire à celle qu'a rendue un second tribunal administratif, ici un conseil d'arbitrage constitué sous le régime du Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2 . En fait, le pourvoi soulève trois principales questions. Premièrement, quelle est la norme de contrôle généralement applicable aux décisions du CRTC? Deuxièmement, cette norme est‑elle de quelque façon différente si la décision du CRTC qui est contestée entre en conflit avec celle qu'a rendue un autre tribunal administratif? Troisièmement, existe‑t‑il un tel conflit en l'espèce?
I. Les faits
3 L'intimée British Columbia Telephone Company («BC Tel») fournit des services téléphoniques en Colombie‑Britannique et utilise à cette fin une structure de soutènement de poteaux et de câbles aériens ainsi que des conduites enfouies. L'appelante Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd. («Shaw») et d'autres entreprises de télédistribution fournissent le service de télédistribution en Colombie‑Britannique à l'aide de câbles, dont certains sont installés sur cette structure de soutènement. L'accès de l'entreprise de télédistribution à cette structure de BC Tel est régi par des accords relatifs aux structures de soutènement (les «accords»).
4 L'intimé Telecommunications Workers Union («TWU») représente les employés de BC Tel qui effectuent le travail de réparation, d'entretien, de modification et de construction de la structure de soutènement de BC Tel. Le CRTC est l'organisme fédéral qui réglemente BC Tel et les entreprises de télédistribution et qui approuve les accords qu'elles concluent.
5 Depuis à peu près 1977, BC Tel et les entreprises de télédistribution ne s'entendent pas sur l'accès de ces dernières à la structure de soutènement de BC Tel pour l'installation de câbles. À la base de cette mésentente se trouve la convention collective qui lie BC Tel et TWU et qui, à toutes les époques pertinentes, a conféré aux syndiqués le droit exclusif d'effectuer certaines tâches. Plus précisément, la convention collective prévoit:
[traduction] Tout travail ayant trait à l'entretien, à la réparation, à la modification ou à la construction d'installations téléphoniques est confié à des travailleurs qualifiés ou ouvriers de la compagnie de téléphone ou à des apprentis sous la supervision de travailleurs qualifiés.
6 Initialement, forte de cette disposition de sa convention collective, BC Tel a proposé que ses employés se chargent de l'installation de tous les câbles des entreprises de télédistribution sur sa structure de soutènement et que ces entreprises paient BC Tel suivant un tarif approuvé par le CRTC. Dans sa décision Télécom CRTC 78‑6 (la «décision 78‑6») rendue le 28 juillet 1978, le CRTC a examiné cette proposition, puis statué que BC Tel n'était pas justifiée d'exiger qu'elle seule puisse installer les câbles. Plus précisément, le CRTC a écarté l'argument de BC Tel portant que sa convention collective l'empêchait de permettre à des tiers d'installer leur propre matériel à leurs frais. À cet égard, le CRTC a déclaré:
. . .la clause en question ne semble pas l'empêcher de permettre à une tierce partie d'installer son propre matériel à ses frais. De plus, le Conseil se préoccupe de ce qu'une restriction exclusive de ce genre pourrait constituer une préférence injuste selon l'article 321(2) de la Loi sur les chemins de fer [S.R.C. 1970, ch. R‑2 (maintenant L.R.C. (1985), ch. R‑3, par. 340(2))]. Toutefois, étant donné l'absence d'arguments sur ce point, le Conseil ne désire pas tirer de conclusion explicite en ce moment.
7 La décision 78‑6 était destinée à apporter quelque assistance à BC Tel et aux entreprises de télédistribution dans leurs négociations sur la teneur des accords qui les lieraient. Toutefois, presque un an après la décision 78‑6, BC Tel et les entreprises de télédistribution étaient toujours incapables d'en arriver à une entente globale sur les clauses de ces accords. Dans sa décision Télécom CRTC 79‑22 (la «décision 79‑22»), le CRTC a donc réglé les autres litiges opposant les parties. Un accord rédigé conformément aux décisions 78‑6 et 79‑22 a ensuite été soumis par les parties et approuvé par le CRTC dans l'ordonnance Télécom CRTC 80‑147. Cet accord autorisait les entreprises de télédistribution à installer leur propre matériel sur la structure de soutènement de BC Tel pourvu que les méthodes d'installation n'entraînent pas le [traduction] «dérangement intentionnel des installations de la compagnie [BC Tel]».
8 À la suite du travail d'installation effectué par une entreprise de télédistribution conformément à l'accord, TWU a présenté une demande d'arbitrage qui a mené, le 25 janvier 1983, au jugement Williams, dans lequel un conseil d'arbitrage a conclu que l'entreprise de télédistribution:
[traduction] ... avait installé son câble coaxial d'une façon qui concernait «l'entretien, la réparation et la construction des installations téléphoniques de B.C. Tel». Les travaux effectués avec l'approbation de B.C. Telephone Company ont eu pour effet de modifier les installations et de contrevenir ainsi à la convention collective.
Le conseil d'arbitrage a ajouté, toutefois, que [traduction] «[t]ant que BC Telephone Company énonce des conditions raisonnables fondées sur les obligations qui lui incombent conformément à sa convention collective, les entreprises de télédistribution peuvent avoir recours à leurs propres entrepreneurs» pour exécuter le travail d'installation. Par exemple, selon le conseil d'arbitrage, on pourrait permettre aux employés de BC Tel d'être présents au moment de l'installation des câbles pour manipuler l'équipement de BC Tel, sans pour autant que cela ne contrevienne à la convention collective.
9 À la suite du jugement Williams, BC Tel ayant refusé de permettre aux entreprises de télédistribution d'effectuer tout travail d'installation, l'Association canadienne de télévision par câble («ACTC»), une association représentant les entreprises de télédistribution, a déposé une plainte auprès du CRTC. TWU est intervenu au litige et a soutenu que le CRTC ne pouvait ordonner à BC Tel de contrevenir à sa convention collective. Le 28 juillet 1987, le CRTC a statué que la position de BC Tel allait à l'encontre de deux décisions antérieures du CRTC et que le jugement Williams n'exigeait pas que le travail d'installation soit effectué en totalité par les employés de BC Tel. Le CRTC a conclu ainsi:
[traduction] Il ressort du dossier que cette position ne repose pas sur l'interprétation donnée par le conseil d'arbitrage à la convention collective, mais sur l'acceptation par BC Tel de l'opinion du TWU que le travail de bobinage exécuté par les entreprises de télédistribution devrait plutôt être exécuté par les employés de BC Tel. Ce n'était pas l'opinion du conseil d'arbitrage. Celui‑ci était plutôt d'avis que les obligations prévues dans la convention collective pourraient être respectées si les employés de BC Tel étaient présents pendant le bobinage des câbles pour manipuler l'équipement de BC Tel.
Cette analyse ressemble à celle adoptée par le Conseil dans la décision 79‑22 dans laquelle le CRTC avait dit que BC Tel, et non les entreprises de télédistribution, devaient s'occuper du dérangement des installations de BC Tel.
Comme le conseil d'arbitrage n'a pas dit que la convention collective ne permettrait pas le travail envisagé dans ces décisions, il ne semble y avoir aucun motif de changer le statu quo. Le Conseil ordonne en conséquence à BC Tel de permettre aux entreprises de télédistribution de faire le travail de bobinage nécessaire à l'installation de leur câble coaxial sur les structures de soutènement de BC Tel conformément aux dispositions de l'Accord [relatif aux structures de soutènement].
10 À la suite de cette décision, BC Tel a de nouveau permis aux entreprises de télédistribution d'installer leurs propres câbles sur sa structure de soutènement. TWU a donc déposé un second grief et, le 19 juillet 1991, le jugement Glass a été rendu. Dans ce jugement, un conseil d'arbitrage a examiné certains travaux d'installation effectués par les entreprises de télédistribution conformément à l'accord. Plus précisément, il a examiné deux travaux d'installation: (i) le bobinage des câbles aériens et (ii) l'installation de câbles souterrains sur le système de conduite de BC Tel (et de boîtes ou cylindres d'épissure). Le conseil d'arbitrage a conclu que BC Tel avait contrevenu à sa convention collective lorsqu'elle a permis à des entreprises de télédistribution d'effectuer ces travaux d'installation. En ce qui concerne la lettre‑décision rendue par le CRTC en 1987, le conseil d'arbitrage a dit:
[traduction] La politique du CRTC dans ce domaine paraît liée à la question de savoir si le fait de confier le travail, comme l'envisagent ces décisions, à des personnes autres que les membres de l'unité de négociation de TWU constitue une violation de la convention collective conclue entre BC Tel et TWU.
Il ne nous appartient pas de dire si cette considération a un rôle à jouer dans cette politique, mais nous sommes certainement tenus de déterminer s'il y a eu violation de la convention collective et c'est ce que nous ferons.
11 En octobre 1991, à la suite du jugement Glass, BC Tel a soumis un accord révisé à l'approbation du CRTC, l'avisant que, vu le jugement Glass, la compagnie était dans l'impossibilité de permettre aux entreprises de télédistribution d'installer des câbles sur sa structure de soutènement. Le 27 novembre 1991, Shaw a demandé au CRTC, en vertu de l'art. 49 de la Loi nationale sur les attributions en matière de télécommunications, L.R.C. (1985), ch. N‑20 («LNAT»), de rendre une décision contraignant BC Tel à autoriser Shaw ou ses entrepreneurs à installer des câbles conformément à l'accord existant, approuvé par le CRTC en 1980. La décision rendue à la suite de cette demande, la lettre‑décision Télécom CRTC 92‑4 (la «décision 92‑4»), analysée ci‑après, est l'objet du présent pourvoi.
II. Les décisions
La lettre‑décision Télécom CRTC 92‑4, 26 juin 1992
12 Le CRTC a signalé que, conformément au par. 49(2) et à l'art. 50 LNAT et au par. 335(2) de la Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3, il se devait d'approuver les tarifs applicables aux services de télécommunications, y compris les termes et conditions y afférents. En particulier, le CRTC a mentionné que toutes les clauses qui décrivent la nature du service offert ou qui affectent sa valeur doivent recevoir son approbation. Il a, par conséquent, déclaré que son pouvoir relatif aux accords s'étendait aux modalités de service et qu'il devait donc examiner les modifications que BC Tel souhaitait apporter à l'accord.
13 Le CRTC a toutefois estimé opportun de trancher la question de l'accès des entreprises de télédistribution à la structure de soutènement de BC Tel avant de rendre une décision définitive concernant le projet d'accord. À cet égard, le CRTC a signalé que, conformément au mandat que lui attribue la loi de veiller à ce que les tarifs soient justes et raisonnables et à ce qu'ils ne confèrent pas de préférence indue, il avait toujours déterminé que BC Tel devait donner aux entreprises de télédistribution accès à sa structure de soutènement. Essentiellement, le CRTC a signalé qu'il avait toujours jugé que les entreprises de télédistribution devaient avoir le choix, à des conditions raisonnables, d'installer leurs propres câbles sur la structure de soutènement de BC Tel en faisant appel à des entrepreneurs approuvés par l'entreprise de télédistribution. Le CRTC a mentionné qu'il maintenait cette position et que toute modification à l'accord devait tenir compte de son opinion à cet égard. Aussi, en réponse à la demande de Shaw, le CRTC a‑t‑il ordonné à BC Tel de respecter ses obligations et de permettre à Shaw et à d'autres entreprises de télédistribution d'installer leurs propres câbles sur sa structure de soutènement.
14 Quant au projet d'accord de BC Tel, le CRTC a remarqué qu'il contenait plusieurs dispositions ne tenant pas compte de son point de vue sur le droit des entreprises de télédistribution d'accéder aux structures de soutènement, ni de l'obligation de fournir cet accès. Le CRTC a également noté que plusieurs autres questions dans le projet d'accord opposaient l'industrie de la télédistribution et BC Tel. Le CRTC a donc déclaré:
Afin de l'aider à évaluer la requête de la B.C. Tel, le Conseil demande à l'ACTC d'exposer les principaux désaccords, outre la question qui est réglée dans la présente lettre‑décision, et de formuler ses observations sur chacun d'eux. L'ACTC doit déposer ses observations dans les 30 jours et en signifier copie à la B.C. Tel. La B.C. Tel doit déposer sa réponse dans les 20 jours suivant la réception des observations de l'ACTC en notant tout autre point litigieux. Elle doit en même temps en signifier copie à l'ACTC. Le Conseil sera alors en mesure de décider si d'autres renseignements sont requis ou de se prononcer sur le projet d'accord.
15 C'est cette partie de la décision du CRTC qui porte sur le droit des entreprises de télédistribution d'installer leur matériel sur la structure de soutènement de BC Tel qui est en litige ici.
La Cour d'appel fédérale, [1993] 3 C.F. 179
16 Au nom de la cour à l'unanimité, le juge Mahoney a indiqué que BC Tel se trouvait devant un dilemme puisqu'elle ne pouvait respecter à la fois l'ordonnance du CRTC de permettre aux entreprises de télédistribution d'installer leurs propres câbles sur sa structure de soutènement, et la disposition de sa convention collective la liant à TWU, interprétée par le conseil d'arbitrage comme signifiant que tout travail ayant trait à des installations téléphoniques devait être confié aux employés membres du syndicat. Après avoir passé en revue les procédures dans l'affaire et les décisions antérieures du CRTC et des conseils d'arbitrage, la cour a fait remarquer que le CRTC avait ordonné à BC Tel d'accomplir un acte qu'un conseil d'arbitrage avait jugé être en contravention de la convention collective et que, par conséquent, la décision 92‑4 et la décision du conseil d'arbitrage n'étaient pas compatibles.
17 La cour a déclaré ne connaître aucun précédent sur la question de la retenue dont un tribunal administratif doit faire preuve, le cas échéant, à l'égard des décisions d'un autre tribunal. Elle n'a pas estimé non plus que la question concernait la déférence dont les cours de justice doivent faire preuve à l'égard des décisions des tribunaux administratifs. Ni le CRTC, ni le conseil d'arbitrage n'étaient habilités à intervenir dans la décision de l'autre. Selon la cour, il n'y avait pas chevauchement entre la compétence du CRTC et celle du conseil d'arbitrage, bien que l'exercice de cette compétence puisse donner lieu, comme ici, à des résultats incompatibles.
18 La cour a conclu que le résultat des décisions contradictoires était manifestement déraisonnable et que, pour résoudre cette question, on pouvait avoir recours à la démarche pragmatique et fonctionnelle empruntée par notre Cour dans U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048. Plus précisément, elle a conclu, à la p. 192, que:
. . .si ce résultat manifestement déraisonnable découle de décisions contradictoires de tribunaux différents, l'arrêt Bibeault propose une façon de procéder. Après une comparaison entre les libellés des dispositions législatives contradictoires, leur objet et l'objet de la loi qui créent (sic) ces tribunaux, leurs domaines d'expertise respectifs et la nature du problème qui a abouti au résultat manifestement déraisonnable, il sera possible de conclure que l'un des deux tribunaux a commis une erreur de droit ou de compétence en ne tenant pas compte de la décision de l'autre.
19 À cet égard, la cour s'est d'abord penchée sur le régime législatif et sur la nature du CRTC. Nul doute que le CRTC avait la compétence et le mandat pour réglementer tous les aspects pertinents des activités de BC Tel. La source première de compétence selon la cour, relève des par. 335(1) et 339(1) de la Loi sur les chemins de fer, ainsi que des art. 49 et 50 LNAT. Par ailleurs, la cour a fait remarquer que, dans Transvision (Magog) Inc. c. Bell Canada, [1975] CTC 463, la Commission canadienne des transports («CCT») avait conclu que les structures de soutènement étaient un bien de la compagnie de téléphone qui devait être mis à la disposition des autres usagers, sous réserve d'une réglementation. À la connaissance de la cour, cette proposition n'avait pas depuis lors été contestée. La cour a également signalé que l'obligation de réglementer les taxes de façon à empêcher toute préférence indue était clairement formulée dans l'art. 340 de la Loi sur les chemins de fer et que, depuis au moins 1978, le CRTC avait exigé que les télédistributeurs et leurs entrepreneurs aient accès à la structure de soutènement de BC Tel pour l'installation de câbles de façon à éviter que cette dernière ne bénéficie d'une préférence ou d'un avantage indus. Elle a également mentionné qu'il fallait accepter en fait et en droit l'expertise du CRTC lorsqu'il fixe des taxes raisonnables et éviter toute préférence indue. Enfin, la cour a fait remarquer que le par. 68(1) LNAT prévoyait un droit d'appel à la Cour d'appel fédérale sur une question de droit ou de compétence, avec l'autorisation de cette dernière.
20 La cour a ensuite analysé la nature d'un conseil d'arbitrage, signalant qu'il s'agissait d'un tribunal créé sous le régime du Code canadien du travail , ajoutant cependant qu'un conseil d'arbitrage était à proprement parler un tribunal ad hoc. L'expertise de ses membres est loin d'être aussi évidente, comme question de fait, que celle des membres du CRTC dans leur domaine. Elle a néanmoins signalé que l'art. 58 du Code canadien du travail prévoyait une «clause privative [à toutes fins pratiques] impénétrable» (p. 195), qui soustrait les décisions de l'arbitre ou du conseil d'arbitrage à toute intervention judiciaire.
21 La cour n'a pas jugé que le conflit entre la décision du CRTC et celle du conseil arbitral exigeait que l'un fasse preuve de retenue à l'égard de la décision de l'autre, comme cela se produit à l'égard d'une décision qui fait l'objet d'un contrôle judiciaire. La cour a en outre affirmé que ni l'importance relative du CRTC et du conseil d'arbitrage, ni l'expertise de leurs membres ne permettaient de conclure que la décision de l'un prédomine parce qu'elle concerne accessoirement celle de l'autre. Ayant recours à l'analyse pragmatique, la cour a décidé que la question de savoir si un travail particulier est visé par la convention collective est davantage une question de relations du travail que de réglementation des taxes de téléphone. Le conseil d'arbitrage n'a aucunement voulu empiéter sur la décision du CRTC rendue dans l'exercice de sa compétence, suivant laquelle les entreprises de télédistribution devaient avoir accès aux structures de soutènement de B.C. Tel de façon à ce que cette dernière ne bénéficie pas d'un avantage indu. Le conseil d'arbitrage a simplement interprété la convention collective.
22 Il fallait alors déterminer si le CRTC avait commis une erreur de droit ou un excès de compétence lorsqu'il a ordonné à BC Tel de contrevenir à une exigence de la convention collective en accomplissant de nouveau ce qui, selon la décision finale du conseil d'arbitrage, contrevenait à cette convention.
23 La cour a indiqué que l'on retrouve fréquemment dans les conventions collectives la clause qui confère aux membres de l'unité de négociation le droit exclusif d'accomplir une tâche particulière et que son absence serait plutôt étonnante. Elle a donc conclu que le CRTC n'était pas habilité à exiger qu'une compagnie assujettie à son mandat de réglementation ne se conforme pas aux obligations qu'elle s'est engagée de bonne foi à assumer dans le cadre d'une convention collective et que «le CRTC a excédé sa compétence en exigeant de B.C. Tel qu'elle contrevienne de nouveau aux dispositions de la convention collective conclue avec le TWU, quant aux aspects sur lesquels le jugement Glass avait précisé qu'il y avait violation de la convention collective» (p. 197). L'appel a par conséquent été accueilli et l'affaire renvoyée au CRTC pour qu'il la réexamine et prenne une nouvelle décision en tenant pour acquis qu'il n'a pas compétence pour ordonner à BC Tel de contrevenir aux dispositions de la convention collective conclue avec TWU.
III. Questions en litige
1.N'eût été la décision rendue par le conseil d'arbitrage, la Cour d'appel fédérale, en utilisant la norme de contrôle généralement applicable aux décisions du CRTC, aurait‑elle été justifiée d'intervenir dans la décision du CRTC?
2.L'existence de la décision du conseil d'arbitrage, qu'on allègue être contradictoire à celle du CRTC, modifie‑t‑elle de quelque façon la réponse à la première question?
IV. Analyse
24 Il s'agit principalement ici de déterminer s'il peut être remédié au fait que deux tribunaux administratifs rendent des décisions contradictoires dans lesquelles les cours de justice ne s'immisceraient normalement pas du fait de la norme de contrôle généralement applicable à l'égard des tribunaux en question. Cette question a été examinée pour la première fois dans Domtar Inc. c. Québec (Commission d'appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756, où le conflit en question était de nature jurisprudentielle. Dans le cas qui nous occupe, on nous de