Cole c. Canada (Procureur général)

Cole c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2015-05-05
Référence neutre
2015 CAF 119
Numéro de dossier
A-226-14
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20150505
Dossier : A‑226‑14
Référence : 2015 CAF 119
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE RYER
LE JUGE WEBB
ENTRE :
ANNE COLE
appelante
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 25 février 2015.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 5 mai 2015.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE RYER
Y A SOUSCRIT :
LE JUGE WEBB
MOTIFS CONCOURANTS :
LA JUGE GAUTHIER
Date : 20150505
Dossier : A‑226‑14
Référence : 2015 CAF 119
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE RYER
LE JUGE WEBB
ENTRE :
ANNE COLE
appelante
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE RYER
[1] Notre Cour est saisie d’un appel visant une décision (2014 CF 310) rendue par le juge de Montigny de la Cour fédérale (le juge de la Cour fédérale), par laquelle celui‑ci a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par Mme Anne Cole (Mme Cole). La décision attaquée avait été rendue par le Tribunal des anciens combattants (révision et appel) (le Tribunal), en vertu de l’article 29 de la Loi sur le Tribunal des anciens combattants, L.C. 1995, c. 18 (la Loi sur le TACRA), le 10 septembre 2012. Aux termes de cette décision, le Tribunal avait rejeté la demande de pension d’invalidité relative à une affection alléguée de dépression majeure présentée par Mme Cole, conformément à l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions, L.R.C. 1985, c. P‑6 (la Loi sur les pensions).
[2] La carrière militaire de 21 ans de la capitaine Cole a pris fin le 1er février 2007, lorsqu’elle fut libérée pour raisons médicales parce qu’elle souffrait de quatre affections, dont une dépression majeure et une dysthymie chronique à caractère obsessionnel compulsif.
[3] Après sa libération, Mme Cole a déposé une demande auprès du ministère des Anciens Combattants (le MAC) en vue d’obtenir une pension d’invalidité en ce qui concernait son service militaire fondée sur sa dépression majeure. Le MAC a conclu que la demande de Mme Cole était faite en vertu de l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions, qui est ainsi rédigé :
(2) En ce qui concerne le service militaire accompli dans la milice active non permanente ou dans l’armée de réserve pendant la Seconde Guerre mondiale ou le service militaire en temps de paix :
a) des pensions sont, sur demande, accordées aux membres des forces ou à leur égard, conformément aux taux prévus à l’annexe I pour les pensions de base ou supplémentaires, en cas d’invalidité causée par une blessure ou maladie — ou son aggravation — consécutive ou rattachée directement au service militaire;
(2) In respect of military service rendered in the non‑permanent active militia or in the reserve army during World War II and in respect of military service in peace time,
(a) where a member of the forces suffers disability resulting from an injury or disease or an aggravation thereof that arose out of or was directly connected with such military service, a pension shall, on application, be awarded to or in respect of the member in accordance with the rates for basic and additional pension set out in Schedule I;
[4] Une pension d’invalidité en ce qui concerne le service militaire en temps de paix ne peut être accordée sous le régime de l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions, à moins que la blessure ou la maladie du demandeur (l’affection alléguée) – ou son aggravation – soit « consécutive ou rattachée directement » au service militaire du demandeur. Ce texte exige que le demandeur établisse un lien de causalité entre l’affection alléguée et son service militaire.
[5] Le dossier dont disposait le Tribunal comportait des éléments de preuve selon lesquels la dépression de Mme Cole pouvait être rattachée à des facteurs découlant de son service militaire (facteurs militaires) et à des facteurs découlant de sa vie personnelle (facteurs personnels).
[6] Le Tribunal a rejeté la demande de pension d’invalidité de Mme Cole, au motif qu’elle n’avait pas réussi à établir que les facteurs militaires avaient causé ou aggravé son affection alléguée.
[7] Le juge de la Cour fédérale, qui a examiné la décision du Tribunal a conclu que celui-ci avait exigé que Mme Cole établisse que les facteurs militaires étaient la « cause principale » de l’affection alléguée. Le juge a confirmé la décision du Tribunal, en concluant que ce dernier n’avait commis aucune erreur susceptible de contrôle lorsqu’il avait utilisé le critère de la « cause principale » comme degré de causalité exigé par les mots « consécutive à » à l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions.
[8] Par les motifs qui suivent, je suis d’avis que le Tribunal et le juge de la Cour fédérale ont tous deux commis une erreur dans leur interprétation du degré de causalité exigé par les mots « consécutive ou rattachée directement à » relativement à la demande de pension de Mme Cole.
[9] Étant donné que l’affection alléguée de Mme Cole était directement rattachée aux facteurs militaires et aux facteurs personnels, la question déterminante dans le présent appel est le degré ou l’étendue de causalité qui est requis pour établir que l’affection alléguée de Mme Cole était « rattachée directement à » son service militaire.
[10] À mon avis, il sera satisfait à cette exigence de causalité s’il est établi que les facteurs militaires ont été une cause importante de l’affection alléguée de Mme Cole. Il s’agit d’un degré de causalité moindre que celui de la cause principale.
[11] Étant donné que le Tribunal a omis d’appliquer ce degré moindre de causalité lorsqu’il a apprécié la question de savoir si l’affection alléguée de Mme Cole était « rattachée directement à » son service militaire, je renverrais la présente affaire au Tribunal pour que celui‑ci rende une nouvelle décision en utilisant ce degré moins strict quant au lien de causalité.
Les faits [12] Étant donné que j’ai conclu que l’issue du présent appel tenait principalement à une question d’interprétation des lois, il n’est pas nécessaire de procéder à un examen détaillé des faits.
[13] À toutes les époques pertinentes en l’espèce, Mme Cole était mariée à un autre militaire. À plusieurs occasions au cours de sa carrière militaire, son époux a dû séjourner à l’extérieur. Ces absences étaient une source de stress pour Mme Cole, parce qu’elle devait s’occuper des enfants du mariage sans l’aide de son époux.
[14] Il est constant qu’au moment de sa libération, Mme Cole souffrait d’une dépression majeure, sur laquelle était fondée sa demande de pension d’invalidité en 2007 (dossier d’appel, à la page 32).
[15] Il est également constant qu’à tous les stades de la procédure d’examen de sa demande, jusqu’à l’intervention du Tribunal inclusivement, il y avait une preuve convaincante que la dépression de Mme Cole avait été causée par des facteurs militaires et par des facteurs personnels.
[16] Les facteurs militaires comprenaient plusieurs facteurs de stress et de déceptions découlant du travail. Trois incidents liés au travail avaient donné lieu à une déception particulière chez Mme Cole; à savoir, le défaut d’obtenir un déploiement en ex-Yougoslavie au milieu des années 1990, un rapport d’appréciation du personnel plutôt ordinaire en 1999, et la révocation de son approbation aux fins d’un déploiement à Washington en mars 2000. De plus, elle avait été stressée par le fait de devoir recourir à la procédure de règlement des griefs en vue de faire retirer de son dossier le rapport d’appréciation du personnel de 1999.
[17] Les facteurs personnels comprenaient une enfance difficile et des traits de personnalité. Pour ce qui concerne les traits de personnalité, il ressortait des preuves que Mme Cole avait des difficultés à composer avec des déceptions relativement mineures, qu’elle souffrait d’un trouble dysthymique, et qu’elle avait une personnalité mal adaptée, ce qui la prédisposait à la dépression.
Procédures [18] Par correspondance datée du 10 juillet 2007, le MAC a refusé la demande de pension d’invalidité que Mme Cole avait faite aux termes de l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions. Dans cette correspondance, le MAC a affirmé :
[traduction]
L’examen de vos dossiers médicaux relatifs au service indique qu’on vous a diagnostiqué une dépression majeure, pour laquelle vous avez été traitée, pendant votre période de service. Toutefois, il manque d’éléments de preuve documentés et objectifs démontrant que les fonctions afférentes à votre service militaire ou d’autres facteurs liés à votre service ont causé le développement de l’affection alléguée et/ou son aggravation (permanente) ou y ont contribué.
[Non souligné dans l’original.]
[19] Insatisfaite de cette décision, Mme Cole en a demandé le réexamen par un comité de révision des décisions relatives à l’admissibilité, comme le permet la Loi sur le TACRA. Le comité de révision a confirmé le rejet de sa demande de pension d’invalidité le 17 juin 2008, en affirmant :
[traduction]
Après avoir examiné tous les éléments de preuve, le Tribunal ne peut pas conclure que des facteurs liés au service ont causé l’affection alléguée et ne peut pas constater d’aggravation permanente causée par ces facteurs. Le Tribunal ne peut pas conclure qu’un droit à pension est indiqué.
[Non souligné dans l’original.]
[20] En juillet 2012, Mme Cole a interjeté appel de la décision du comité de révision des décisions relatives à l’admissibilité auprès du Tribunal. Le Tribunal a rejeté l’appel, en tirant les conclusions suivantes :
[traduction]
Le fardeau incombe à l’appelante de démontrer au Tribunal que des facteurs militaires ont causé et/ou aggravé l’affection alléguée. […]
Toutefois, le Tribunal n’a pas été convaincu que ces problèmes liés au travail avaient été la source de sa dépression. […]
Bien que des facteurs de stress liés au travail soient notés, ils ne semblent pas jouer un rôle prépondérant lors des séances de traitement. […]
Toutefois, sans la preuve permettant d’établir que des facteurs liés au service ont causé ou aggravé l’affection alléguée, le Tribunal ne peut malheureusement pas donner une réponse plus favorable à ce stade.
[Non souligné dans l’original.]
[21] Mme Cole a demandé à la Cour fédérale d’examiner la décision du Tribunal. Le juge de la Cour fédérale a rejeté la demande au motif que les éléments de preuve dont disposait le Tribunal allaient dans le sens de sa conclusion selon laquelle « l’affection médicale de [Mme Cole] ne découlait pas de son service militaire ».
[22] Au paragraphe 25 de ses motifs, le juge de la Cour fédérale a formulé ainsi la question dont il était saisi :
[…] La seule question que devait trancher le comité d’appel était de savoir si la demanderesse avait établi que son invalidité était consécutive à son service militaire ou y était rattachée directement. Pour trancher cette question, il faut interpréter la loi habilitante du comité d’appel et appliquer le droit aux faits. Notre Cour et la Cour d’appel fédérale ont confirmé à de nombreuses reprises que l’appréciation des éléments de preuve par le comité d’appel et l’interprétation qu’il fait de sa loi habilitante sont assujetties à la norme de la décision raisonnable.
[23] Bien que le juge de la Cour fédérale ait reconnu que la question dont il était saisi concernait notamment l’interprétation de la Loi sur les pensions, il ressort de l’extrait précité de ses motifs que, lorsqu’il a déterminé la norme de contrôle qu’il devait appliquer, il a qualifié la question dont il était saisi de question mélangée de fait et de droit qui ne soulevait aucune question d’interprétation des lois facilement isolable.
[24] Le juge de la Cour fédérale a discuté la thèse de Mme Cole selon laquelle le Tribunal avait commis une erreur en omettant d’expliquer comment il avait conclu quelle norme de causalité correspondait à l’expression « consécutive ou rattachée directement à » et comment cette norme s’appliquait à la situation de Mme Cole. Le juge de la Cour fédérale a ainsi reconnu que l’article 2 de la Loi sur les pensions et de l’article 3 de la Loi sur le TACRA (reproduits ci-dessous) appelaient une interprétation libérale et générale de l’alinéa 21(2)a).
[25] Aux paragraphes 34 à 36 de ses motifs, le juge de la Cour fédérale a observé :
[34] Il est clair que la maladie ou la blessure (ou leur aggravation) doit être directement liée au service militaire, comme en témoigne la conjonction « ou » à l’alinéa 21(2)a) qui vient lier l’expression « rattachée directement » à « consécutive ». En même temps, il va de soi qu’un demandeur ne pourrait se contenter de démontrer qu’il servait dans les Forces armées durant la période pertinente, ce qui est implicite si la demande est présentée au titre de l’alinéa 21(1)a). C’est précisément la conclusion à laquelle la Cour d’appel fédérale est parvenue dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Frye, 2005 CAF 264. Dans cette affaire, la Cour a estimé que « […] même s’il ne suffit pas de prouver que la personne servait dans les Forces armées à l’époque, il n’est pas nécessaire que le demandeur établisse un lien de causalité direct ou immédiat entre le décès ou la blessure et le service militaire » (au paragraphe 29). Voir également Bradley c Canada (Procureur général), 2011 CF 309; Hall c Canada (Procureur général), 2011 CF 1431.
[35] En d’autres termes, je conviens avec la demanderesse que l’alinéa 21(2)a) n’exige pas de prouver un lien direct, mais je ne pense pas qu’il suffise d’établir une certaine forme de lien de causalité ou que le service militaire ait été l’une des causes qui ont contribué à son invalidité. Il me semble, que le terme « consécutive » et le contexte général de la loi exigent qu’il soit démontré davantage qu’un certain lien ou rapport causal, et que le service militaire doit être la cause principale ou prédominante de la maladie ou de la blessure, ou à tout le moins avoir joué un rôle significatif. On pourrait sans doute tout aussi bien dire qu’il doit être établi que la blessure ou la maladie ne serait pas survenue n’eût été le service militaire.
[36] C’est exactement la norme que le comité d’appel a appliquée dans sa décision. Bien qu’il n’ait pas explicitement énoncé le concept de causalité qu’il a retenu, il ressort de son analyse (et notamment des deux extraits reproduits au paragraphe 22 des présents motifs) qu’il n’était pas convaincu que la demanderesse ne souffrirait pas de toute façon de dépression majeure si elle n’avait pas été exposée aux facteurs de stress liés à son travail et les difficultés professionnelles rencontrées tout au long de sa carrière militaire. L’interprétation de l’alinéa 21(2)a) était manifestement raisonnable et conforme à la jurisprudence applicable en cette matière. Contrairement à ce qu’elle affirme, le comité d’appel n’attendait pas d’elle qu’elle établisse un lien causal unique ou direct, mais qu’elle prouve que les facteurs militaires avaient joué un rôle principal ou majeur dans l’aggravation ou l’apparition de l’affection alléguée. Ce faisant, le comité d’appel n’a commis aucune erreur susceptible de contrôle.
[Italiques ajoutés.]
[26] Il ressort clairement de ces passages que le juge de la Cour fédérale examinait seulement les exigences relatives au lien de causalité au regard des mots « consécutive à », et non celles au regard des mots « rattachée directement à », toutes deux employées à l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions. Au paragraphe 35 de ses motifs, il semble conclure que « consécutive à » exigeait que le service militaire soit « la cause principale ou prédominante » ou « à tout le moins [qu’il ait] joué un rôle significatif ». Toutefois, au paragraphe 36, il conclut que le Tribunal a interprété « consécutive à » comme exigeant que le service militaire de Mme Cole soit la « cause principale ou majeure » de sa dépression, puis il conclut qu’en retenant cette interprétation, le Tribunal n’a commis aucune erreur susceptible de contrôle.
[27] Lorsqu’il a rejeté la demande de Mme Cole au motif que le Tribunal disposait de suffisamment d’éléments de preuve pour pouvoir conclure que l’affection alléguée de Mme Cole – sa dépression – n’avait pas été causée par son service militaire, le juge de la Cour fédérale a réitéré sa conclusion selon laquelle l’expression « consécutive ou rattachée directement à » exige un degré ou niveau de causalité correspondant à une « cause principale ».
QUESTIONS EN LITIGE [28] La Cour, lorsqu’elle examine une décision de la Cour fédérale par laquelle cette dernière statue sur une décision d’un tribunal administratif, doit rechercher si la cour réformatrice a retenu la norme de contrôle appropriée à l’égard de la décision du tribunal administratif (voir Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, aux paragraphes 45 à 47). Dans l’affirmative, la Cour doit alors rechercher si la cour réformatrice a appliqué correctement la norme appropriée. À cet égard, on dit souvent que la cour d’appel « se met à la place » de la cour réformatrice (voir Attaran c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 37, [2015] A.C.F. no 100, au paragraphe 9).
[29] Si notre Cour conclut que le juge de la Cour fédérale a commis une erreur dans le choix de la norme de contrôle ou dans son application, elle doit intervenir et procéder au contrôle nécessaire.
[30] Lorsqu’il a effectué son contrôle, le juge de la Cour fédérale a conclu que le Tribunal avait été saisi de deux questions, que l’on peut résumer ainsi :
(a) le Tribunal a‑t‑il commis une erreur lorsqu’il a interprété les mots « consécutive ou rattachée directement à », à l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions, comme exigeant que le demandeur d’une pension d’invalidité établisse que son service militaire a été la cause principale de l’affection alléguée (la question d’interprétation)?
(b) le Tribunal a‑t‑il commis une erreur lorsqu’il a apprécié les éléments de preuve et a conclu que Mme Cole n’avait pas droit à une pension sous le régime de l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions (la question relative à l’application de la loi aux éléments de preuve)?
[31] En conséquence, les questions à trancher dans le présent appel sont les suivantes :
(a) Le juge de la Cour fédérale a‑t‑il commis une erreur lorsqu’il a conclu que la norme de contrôle applicable à la question d’interprétation était la norme de la décision raisonnable?
(b) Si la norme de contrôle applicable à la question d’interprétation est la norme de la décision correcte, quelle est l’interprétation correcte de l’exigence de causalité correspondant aux mots « rattachée directement à » à l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions?
(c) Si la norme de contrôle applicable à la question d’interprétation est la norme de la décision raisonnable, l’interprétation des mots « rattachée directement à » à l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions comme exigeant une causalité correspondant au critère de la cause principale était‑elle raisonnable?
(d) Le Tribunal a‑t‑il commis une erreur dans son application de la loi aux éléments de preuve?
ANALYSE A. Le juge de la Cour fédérale a‑t‑il retenu la norme de contrôle correcte relativement à la question d’interprétation? Les textes législatifs pertinents [32] Les paragraphes 21(1) et (2) de la Loi sur les pensions permettent d’accorder des pensions pour le service militaire. Les parties pertinentes de ces dispositions disposent :
21.(1) Pour le service accompli pendant la Première Guerre mondiale ou la Seconde Guerre mondiale, sauf dans la milice active non permanente ou dans l’armée de réserve, le service accompli pendant la guerre de Corée, le service accompli à titre de membre du contingent spécial et le service spécial :
a) des pensions sont, sur demande, accordées aux membres des forces ou à leur égard, conformément aux taux prévus à l’annexe I pour les pensions de base ou supplémentaires, en cas d’invalidité causée par une blessure ou maladie — ou son aggravation — survenue au cours du service militaire ou attribuable à celui‑ci;
b) des pensions sont accordées à l’égard des membres des forces, conformément aux taux prévus à l’annexe II, en cas de décès causé par une blessure ou maladie — ou son aggravation — survenue au cours du service militaire ou attribuable à celui‑ci;
21.(1) In respect of service rendered during World War I, service rendered during World War II other than in the non‑permanent active militia or the reserve army, service in the Korean War, service as a member of the special force, and special duty service,
(a) where a member of the forces suffers disability resulting from an injury or disease or an aggravation thereof that was attributable to or was incurred during such military service, a pension shall, on application, be awarded to or in respect of the member in accordance with the rates for basic and additional pension set out in Schedule I;
(b) where a member of the forces dies as a result of an injury or disease or an aggravation thereof that was attributable to or was incurred during such military service, a pension shall be awarded in respect of the member in accordance with the rates set out in Schedule II;
(2) En ce qui concerne le service militaire accompli dans la milice active non permanente ou dans l’armée de réserve pendant la Seconde Guerre mondiale ou le service militaire en temps de paix :
a) des pensions sont, sur demande, accordées aux membres des forces ou à leur égard, conformément aux taux prévus à l’annexe I pour les pensions de base ou supplémentaires, en cas d’invalidité causée par une blessure ou maladie — ou son aggravation — consécutive ou rattachée directement au service militaire;
(2) In respect of military service rendered in the non‑permanent active militia or in the reserve army during World War II and in respect of military service in peace time,
(a) where a member of the forces suffers disability resulting from an injury or disease or an aggravation thereof that arose out of or was directly connected with such military service, a pension shall, on application, be awarded to or in respect of the member in accordance with the rates for basic and additional pension set out in Schedule I;
b) des pensions sont accordées à l’égard des membres des forces, conformément aux taux prévus à l’annexe II, en cas de décès causé par une blessure ou maladie — ou son aggravation — consécutive ou rattachée directement au service militaire;
(b) where a member of the forces dies as a result of an injury or disease or an aggravation thereof that arose out of or was directly connected with such military service, a pension shall be awarded in respect of the member in accordance with the rates set out in Schedule II;
[33] Lorsque l’on interprète ces dispositions et toutes les autres dispositions de la Loi sur les pensions, il importe de prendre en compte et d’appliquer la directive d’interprétation énoncée à l’article 2 de la Loi sur les pensions, qui est ainsi rédigé :
2. Les dispositions de la présente loi s’interprètent d’une façon libérale afin de donner effet à l’obligation reconnue du peuple canadien et du gouvernement du Canada d’indemniser les membres des forces qui sont devenus invalides ou sont décédés par suite de leur service militaire, ainsi que les personnes à leur charge.
2. The provisions of this Act shall be liberally construed and interpreted to the end that the recognized obligation of the people and Government of Canada to provide compensation to those members of the forces who have been disabled or have died as a result of military service, and to their dependants, may be fulfilled.
[34] Une directive d’interprétation similaire est énoncée à l’article 3 de la Loi sur le TACRA, qui dispose :
3. Les dispositions de la présente loi et de toute autre loi fédérale, ainsi que de leurs règlements, qui établissent la compétence du Tribunal ou lui confèrent des pouvoirs et fonctions doivent s’interpréter de façon large, compte tenu des obligations que le peuple et le gouvernement du Canada reconnaissent avoir à l’égard de ceux qui ont si bien servi leur pays et des personnes à leur charge.
3. The provisions of this Act and of any other Act of Parliament or of any regulations made under this or any other Act of Parliament conferring or imposing jurisdiction, powers, duties or functions on the Board shall be liberally construed and interpreted to the end that the recognized obligation of the people and Government of Canada to those who have served their country so well and to their dependants may be fulfilled.
[35] Le paragraphe 21(1) de la Loi sur les pensions vise le service accompli durant la guerre et au service spécial. Les dispositions du paragraphe 21(1) de la Loi sur les pensions exigent que la blessure, la maladie ou le décès d’un militaire et son service militaire accompli durant la guerre ou en service spécial soient « survenu[s] au cours » de ce service militaire ou soient « attribuable[s] à celui‑ci ». Ce degré de causalité a été désigné comme le [traduction] « principe de l’assurance », traduisant le désir du législateur d’assurer, en fait de protection par voie de prestations, une [traduction] « couverture complète » aux hommes et aux femmes qui ont été exposés à des risques alors qu’ils servaient leur pays pendant la guerre ou en service spécial (voir le Hansard, page 3167, 27 mai 1941). Ainsi, les mots « attribuable à » évoquent un degré de causalité entre, d’une part, le décès, la blessure ou la maladie, et d’autre part, le service pendant la guerre ou le service spécial, tandis que les mots « survenue au cours » évoquent seulement un lien temporel.
[36] Le paragraphe 21(2) de la Loi sur les pensions s’applique relativement au service dans la milice ou dans l’armée de réserve en temps de paix. Au paragraphe 21(2) de la Loi sur les pensions, le lien entre la blessure, la maladie ou le décès d’un militaire et son service militaire en temps de paix est évoqué par l’expression « consécutive ou rattachée directement à » ce service militaire. La disposition comportant cette expression a été promulguée en 1941, et elle traduit l’intention du législateur d’assurer, en fait de protection au moyen de prestations, moins qu’une [traduction] « couverture complète » relativement aux risques auxquels des hommes et des femmes peuvent être exposés alors qu’ils servent leur pays en temps de paix. Ainsi, il appert que les mots « consécutive ou rattachée directement à » exigent un degré plus élevé de causalité entre, d’une part, le décès, la blessure ou la maladie, et d’autre part, le service militaire en temps de paix, que ce qu’exigent les mots « survenue au cours […] ou attribuable à » au paragraphe 21(1) de la Loi sur les pensions.
Les exigences de l’alinéa 21(1)a) [37] L’établissement du droit à une pension d’invalidité en vertu de l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions est un processus comportant quatre étapes :
a) La première étape exige que le demandeur démontre qu’il a une affection alléguée – une blessure ou une maladie ou une aggravation de celle‑ci.
b) La deuxième étape exige que le demandeur démontre que l’affection alléguée est « consécutive ou rattachée directement à » son service en tant que membre des forces.
c) La troisième étape exige que le demandeur établisse qu’il souffre d’une invalidité.
d) La quatrième étape exige que le demandeur établisse que son invalidité découle d’une affection alléguée reliée au service militaire.
[38] La loi n’exige pas que la recherche soit menée selon cette séquence, mais il me paraît logique, dans les circonstances particulières de l’espèce, que l’établissement de l’existence de l’affection alléguée précède l’établissement de l’existence de l’invalidité. D’ailleurs, le Tribunal semble avoir adopté cette démarche en l’espèce.
[39] Le paragraphe 3(1) de la Loi sur les pensions définit ainsi le mot « invalidité » :
« invalidité » La perte ou l’amoindrissement de la faculté de vouloir et de faire normalement des actes d’ordre physique ou mental.
“disability” means the loss or lessening of the power to will and to do any normal mental or physical act;
Cette définition de l’invalidité est importante, car il s’agit d’un élément distinct qui doit être établi à la troisième étape et qui ne doit pas être confondu avec l’affection alléguée que le demandeur doit établir à la première étape.
[40] Les première et troisième étapes exigent des déterminations de faits quant à l’existence de l’affection alléguée et de l’invalidité. En l’espèce, il est constant que Mme Cole souffre d’une dépression majeure – l’affection alléguée – puisqu’il s’agissait de l’une des raisons pour lesquelles elle avait été libérée des forces. Toutefois, il n’y a eu aucune conclusion relativement à la troisième étape, parce que le Tribunal a conclu qu’il n’avait pas été satisfait aux exigences de la deuxième étape.
[41] Les deuxième et quatrième étapes exigent toutes deux un lien de causalité. À la quatrième étape, le demandeur doit démontrer un lien de causalité entre l’affection alléguée reliée au service militaire, établie aux première et deuxième étapes, et l’invalidité du demandeur qui est établie à la troisième étape. La nature et la portée de cette exigence de causalité ne sont pas en cause dans le présent appel. Le Tribunal n’est pas parvenu à la troisième étape parce qu’il a conclu que Mme Cole n’avait pas établi le lien de causalité exigé à la deuxième étape.
Quelle norme de contrôle le juge de la Cour fédérale a‑t‑il retenue : la norme de la décision correcte ou celle de la décision raisonnable? [42] Au paragraphe 25 de ses motifs, le juge de la Cour fédérale a conclu que la question dont le Tribunal avait été saisi « […] était de savoir si la demanderesse avait établi que son invalidité était consécutive à son service militaire ou y était rattachée directement » [non souligné dans l’original]. Avec égards, cette formulation de la question confondait la « blessure ou maladie » – l’affection alléguée qui doit être établie à la première étape du processus d’établissement du droit à une pension d’invalidité – avec l’« invalidité », laquelle doit être établie à la troisième étape de ce processus.
[43] Le juge de la Cour fédérale a ensuite observé que, pour résoudre la question qu’il avait formulée, il fallait interpréter la Loi sur les pensions et appliquer cette interprétation aux faits. En évoquant l’interprétation et l’application du critère légal comme faisant partie d’une seule et même question, je crois que le juge de la Cour fédérale a conclu que la question dont le Tribunal avait été saisi était une question mélangée de fait et de droit, qui commande généralement un examen selon la norme de la raisonnabilité.
[44] Il est habituellement approprié d’appliquer la norme de la décision raisonnable aux questions mélangées de fait et de droit, mais il peut en aller autrement lorsque l’interprétation de la disposition législative applicable est controversée et que cette interprétation constitue une question assez distincte pour pouvoir être analysée séparément.
[45] L’interprétation des mots « consécutive ou rattachée directement à » à l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions est une question de droit qui était controversée devant le Tribunal. À mon avis, il s’agissait d’une question de droit distincte susceptible d’être examinée séparément. De fait, le juge de la Cour fédérale a discuté de l’interprétation de cette expression aux paragraphes 28 à 36 de ses motifs lorsqu’il a examiné la question du degré de causalité qui était exigé aux termes de l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions. Toutefois, ce faisant, le juge de la Cour fédérale a appliqué la norme de la décision raisonnable, et non celle de la décision correcte, dans le cadre de son examen de l’interprétation que le Tribunal avait faite de ce membre de phrase.
La norme de contrôle applicable : la norme de la décision correcte ou celle de la décision raisonnable? [46] Devant la Cour, l’appelante a soutenu que cette question d’interprétation devait être examinée selon la norme de la décision correcte. L’intimé a convenu qu’à l’égard des pures questions de droit, y compris celles qui peuvent être facilement isolées des questions mélangées de fait et de droit, c’est généralement la norme de la décision correcte qui s’applique.
[47] Bien que la jurisprudence récente tende à préconiser la retenue à l’égard des tribunaux expérimentés lorsqu’ils interprètent leur « loi constitutive », il ne s’agit pas d’une règle d’application universelle. L’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, rendu par la Cour suprême du Canada, enseigne que, si la jurisprudence détermine déjà de manière satisfaisante quelle est la norme de contrôle applicable relativement à une catégorie de questions en particulier, il n’est pas nécessaire de pousser plus loin l’analyse de la norme de contrôle.
[48] En particulier, au paragraphe 62 de l’arrêt Dunsmuir, les juges Bastarache et LeBel, s’exprimant au nom de la majorité, ont observé :
Bref, le processus de contrôle judiciaire se déroule en deux étapes. Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle. [Non souligné dans l’original.]
[49] La Cour suprême a reconfirmé que cette démarche était encore d’actualité à l’occasion de l’affaire Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, au paragraphe 49.
[50] À l’occasion de l’affaire Canada (Procureur général) c. Frye, 2005 CAF 264, [2005] A.C.F. no 1316, notre Cour a examiné la question de la norme de causalité exigée par les mots « consécutive ou rattachée directement à » à l’alinéa 21(2)b) de la Loi sur les pensions. La Cour a conclu que l’interprétation de ces mots était une question de droit qui devait être examinée selon la norme de la décision correcte.
[51] À mon avis, l’enseignement de notre Cour par la jurisprudence Frye selon lequel il faut appliquer la norme de la décision correcte lors de l’examen de l’interprétation des mots « consécutive ou rattachée directement à » à l’alinéa 21(2)b) de la Loi sur les pensions peut être considéré comme une conclusion saine quant à l’applicabilité de la norme de la décision correcte à l’interprétation de ces mêmes mots à l’alinéa 21(2)a), soit la mission qui incombe à la Cour dans le présent appel.
[52] En outre, je suis d’avis que la détermination de la norme de causalité que le législateur a voulu établir en promulguant les mots « consécutive ou rattachée directement à » à l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions est une question d’importance qui déborde le cadre de la Loi sur les pensions. Les questions de causalité se posent souvent dans de nombreux domaines du droit, notamment en matière d’assurance, de responsabilité civile délictuelle et d’indemnisation des accidentés du travail. De plus, je suis d’avis que le Tribunal n’est pas régulièrement appelé à discerner des degrés de causalité – par contraste marqué avec l’application de ces degrés de causalité, une fois discernés. Je suis d’avis que le juge judiciaire est mieux à même de remplir cette mission.
[53] La compétence spécialisée du Tribunal à l’égard de ce type de question d’interprétation se démarque nettement de la compétence spécialisée que bon nombre de tribunaux acquièrent relativement à l’interprétation de dispositions techniques de leur loi constitutive. Par exemple, lorsqu’il fixe les tarifs de fret relativement au grain de l’Ouest, l’Office des transports du Canada doit interpréter des mots ésotériques comme « indice des prix composite afférent au volume ». Il y a évidemment lieu de faire preuve d’une grande retenue à l’égard de cet office lorsqu’il interprète cette disposition de sa loi constitutive.
[54] Dans le même ordre d’idées, la partie V de la Loi sur les pensions prévoit des ajustements annuels des pensions et des allocations en fonction de différents facteurs prévus dans cette partie de la Loi. Lorsque le Tribunal interprète et applique les facteurs sur lesquels se fondent ces ajustements annuels, il y a lieu de faire preuve d’une grande retenue.
[55] De plus, par l’arrêt récent Wilson c. Énergie atomique du Canada limitée, 2015 CAF 17, [2015] A.C.F. no 44, le juge Stratas a conclu que la norme de la décision correcte avait été appliquée à juste titre lors de l’examen de la décision d’un arbitre du travail concernant une interprétation de certaines dispositions du Code canadien du travail, L.R.C. 1985, c. L‑2.
[56] À l’occasion de cette affaire, la Cour a conclu qu’un « désaccord persistant » entre arbitres du travail concernant l’interprétation d’une certaine disposition de cette loi exigeait que la Cour examine et réponde à la question d’interprétation en fonction de la norme de la décision correcte.
[57] Comme je le discuterai plus en détail ultérieurement dans les présents motifs, il y a une controverse, en particulier au sein de la Cour fédérale, quant à savoir quelles exigences de causalité précises correspondent aux mots « consécutive ou rattachée directement à » à l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions. J’en conclus donc que le raisonnement appliqué par la Cour à l’occasion de l’affaire Énergie atomique du Canada limitée va d’autant dans le sens de ma décision de retenir la norme de la décision correcte relativement à la question d’interprétation.
[58] Dans l’arrêt McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895, le juge Moldaver observe, au paragraphe 33 :
[33] Comme l’a maintes fois rappelé notre Cour depuis l’arrêt Dunsmuir, mieux vaut généralement laisser au décideur administratif le soin de clarifier le texte ambigu de sa loi constitutive. La raison en est que le choix d’une interprétation parmi plusieurs qui sont raisonnables tient souvent à des considérations de politique générale dont on présume que le législateur a voulu confier la prise en compte au décideur administratif plutôt qu’à une cour de justice. L’exercice de ce pouvoir discrétionnaire d’interprétation relève en effet de l’« expertise » du décideur administratif.
[Non souligné dans l’original.]
[59] Il ressort de ce passage qu’il peut y avoir des cas où la norme de la décision correcte est appliquée à juste titre relativement à l’interprétation de la « loi constitutive » d’un tribunal administratif. Et, par les motifs que j’ai exposés, je conclus que tel est le cas en l’espèce. En conséquence, soit dit avec déférence, je suis d’avis que le juge de la Cour fédérale a commis une erreur lorsqu’il a conclu que la norme de contrôle applicable relativement à la question d’interprétation était celle de la décision raisonnable et non celle de la décision correcte.
[60] Néanmoins, je reconnais que la « [n]orme de la décision raisonnable est présumée s’appliquer lorsqu’un tribunal administratif interprète sa loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie » (Front des artistes canadiens c. Musée des beaux‑arts du Canada, 2014 CSC 42, [2014] 2 R.C.S. 197 au paragraphe 13). En conséquence, j’examinerai aussi la question d’interprétation selon la norme de la décision raisonnable, dans l’éventualité où j’aurais commis une erreur en concluant que la norme de contrôle applicable était celle de la décision correcte.
B. Quelle est l’interprétation correcte de l’exigence de causalité correspondant aux mots « consécutive ou rattachée directement à » à l’alinéa 21(2)a) de la Loi sur les pensions? [61] Puisque j’ai conclu que la norme de contrôle qui doit être appliquée à la question d’interprétation est celle de la décision correcte, et non celle de la décision raisonnable comme l’avait conclu le juge de la Cour fédérale, je va