Canada (Procureur général) c. Mercier

Canada (Procureur général) c. Mercier
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2010-06-21
Référence neutre
2010 CAF 167
Numéro de dossier
A-442-09
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20100621 Dossier : A-442-09
Référence : 2010 CAF 167
CORAM : LE JUGE NADON
LE JUGE PELLETIER
LA JUGE TRUDEL
ENTRE :
LE SERVICE CORRECTIONNEL DU CANADA
(représenté par le procureur général du Canada)
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelants
ET :
PATRICK MERCIER
intimé
ET ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
ET :
STÉPHANE LINTEAU
JEAN-PIERRE DUCLOS
PIERRE THÉRIAULT
RAYMOND LANDRY
GÉRALD MATTICKS
DENIS THIBAULT
JEAN RAUZON
RÉGIS LABBÉE
RICHARD DION
DANIEL PATRY
DANIEL LÉVESQUE
CLAUDE RANGER
JEAN DESCHÊNES
GAÉTAN ST-GERMAIN
STÉPHANE FORTIN
FRANÇOIS LANDCOP
BENOIT GUIMOND
PATRICK ROCHEFORT
DANIEL DUSSEAULT
intimés
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 16 mars 2010
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 21 juin 2010
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE NADON
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE PELLETIER
LA JUGE TRUDEL
Date : 201006xx
Dossier : A-442-09
Référence : 2010 CAF xxx
CORAM : LE JUGE NADON
LE JUGE PELLETIER
LA JUGE TRUDEL
ENTRE :
LE SERVICE CORRECTIONNEL DU CANADA
(représenté par le procureur général du Canada)
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelants
ET :
PATRICK MERCIER
intimé
ET ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
appelant
ET :
STÉPHANE LINTEAU
JEAN-PIERRE DUCLOS
PIERRE THÉRIAULT
RAYMOND LANDRY
GÉRALD MATTICKS
DENIS THIBAULT
JEAN RAUZON
RÉGIS LABBÉE
RICHARD DION
DANIEL PATRY
DANIEL LÉVESQUE
CLAUDE RANGER
JEAN DESCHÊNES
GAÉTAN ST-GERMAIN
STÉPHANE FORTIN
FRANÇOIS LANDCOP
BENOIT GUIMOND
PATRICK ROCHEFORT
DANIEL DUSSEAULT
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NADON
[1] La Cour est saisie de l’appel d’un jugement de la Cour fédérale en date du 23 octobre 2009 (2009 CF 1071), par lequel le juge Martineau (le juge) a accueilli la demande de contrôle judiciaire concernant la légalité de la Directive no 259 du commissaire du Service correctionnel du Canada (le commissaire) interdisant de fumer dans le périmètre des établissements correctionnels fédéraux, y compris les centres correctionnels communautaires (CCC), tant à l’extérieur qu’à l’intérieur. Le jugement comprend notamment ce qui suit :
1. La demande est accueillie;
2. L’interdiction aux détenus de fumer à l’extérieur des bâtiments au sein du périmètre des pénitenciers, y compris les CCC, est nulle, contraire à la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (la Loi) et sans effet. La Directive no 259 – Exposition à la fumée secondaire, établie par le commissaire du Service correctionnel du Canada et publiée le 5 mai 2008, est invalide dans la mesure où une interdiction complète de fumer et de posséder du tabac et des articles de fumeur est contraire à la Loi et au présent jugement.
[Je souligne.]
[2] Plus particulièrement, le juge a déclaré la Directive no 259 (la Directive) invalide en tant qu’elle visait à empêcher les détenus de fumer à l’extérieur des bâtiments dans le périmètre des établissements correctionnels fédéraux.
[3] La Cour doit principalement trancher si le commissaire avait le pouvoir d’établir une directive imposant une interdiction totale de fumer dans tous les établissements correctionnels fédéraux. Si elle répond par l’affirmative à cette question, elle doit ensuite déterminer si la Directive entre dans les limites des pouvoirs conférés au commissaire. Enfin, les intimés ont soulevé des questions relatives à la Charte.
[4] Je commencerai par exposer les faits pertinents pour trancher le présent appel.
LES FAITS
[5] Le commissaire a pris la Directive le 5 mai 2008, en vertu des articles 70, 97 et 98 de la Loi. En résumé, la Directive interdit de fumer et d’avoir des articles de fumeur en sa possession dans le périmètre des établissements correctionnels fédéraux, tant à l’extérieur qu’à l’intérieur des bâtiments, mais elle prévoit une exception pour les pratiques religieuses et spirituelles autochtones.
[6] Voici les principales dispositions de cette directive :
OBJECTIF DE LA POLITIQUE
1. Améliorer la santé et le bien-être en éliminant l’exposition à la fumée secondaire dans tous les établissements correctionnels fédéraux. Pour atteindre cet objectif, il sera interdit de fumer à l’intérieur ainsi qu’à l’extérieur des bâtiments au sein du périmètre des établissements correctionnels fédéraux, y compris les centres correctionnels communautaires (CCC).
[…]
DÉFINITIONS
4. Articles de fumeur non autorisés : les articles de fumeur incluant, entre autres, les cigarettes, les cigares, le tabac, le tabac à mâcher, les rouleuses à cigarettes, les allumettes et les briquets sont des objets non autorisés au sens de l’article 2 du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, exception faite du tabac et des sources d’allumage nécessaires aux pratiques spirituelles autochtones ou autres pratiques religieuses.
5. Périmètre d’un établissement correctionnel : la clôture, le mur ou le secteur désigné hors limites autour de l’établissement.
PRINCIPE
6. Le SCC s’engage à maintenir un environnement sain pour tous ceux qui vivent et travaillent dans les établissements correctionnels ainsi que pour tous ceux qui visitent ces lieux, tout en respectant sans aucune forme de discrimination les pratiques religieuses et spirituelles.
RESTRICTIONS SUR L’USAGE DU TABAC
7. Il est interdit aux délinquants, aux membres du personnel, aux entrepreneurs, aux bénévoles et aux visiteurs de fumer à l’intérieur ainsi qu’à l’extérieur des bâtiments (y compris les unités servant aux visites familiales privées) au sein du périmètre des établissements correctionnels.
8. Il est permis de fumer uniquement à l’extérieur du périmètre des établissements correctionnels dans un endroit désigné par le directeur de l’établissement ou du district.
9. Il est interdit de fumer dans les véhicules du SCC.
RESTRICTIONS SUR LA POSSESSION D’ARTICLES DE FUMEUR
10. Les membres du personnel, les entrepreneurs, les bénévoles et les visiteurs ne doivent avoir en leur possession aucun article de fumeur non autorisé au sein du périmètre des établissements correctionnels.
RESPONSABILITÉS
11. Le sous-commissaire régional, en consultation avec le directeur général des Initiatives pour les Autochtones, doit approuver tous les plans de mise en œuvre pour chaque unité opérationnelle afin d’assurer le respect des pratiques spirituelles autochtones.
12. Le directeur de l’établissement ou le directeur de district (CCC) doit :
[…]
d. s’assurer que les plans de mise en œuvre comprennent des accommodements pour la tenue de cérémonies religieuses et spirituelles célébrées isolément dans une cellule ou une pièce, ou encore en groupe s’il n’y a pas de contraintes de sécurité (des accommodements seront accordés en consultation avec les chefs religieux, les Aînés ou les organismes consultatifs autochtones, lorsqu’il y a lieu);
SIGNALEMENT DES INFRACTIONS
13. Les membres du personnel doivent signaler à la direction toute infraction à la présente politique.
MESURES DISCIPLINAIRES
Membres du personnel
14. Les employés qui contreviennent à la présente politique seront soumis au processus disciplinaire applicable au personnel.
Délinquants
15. Les détenus qui contreviennent à la présente politique seront soumis au processus disciplinaire applicable aux détenus.
16. Les délinquants qui contreviennent à la présente politique sont passibles des sanctions administratives jugées appropriées par le directeur du district.
Autre
17. Les entrepreneurs, les bénévoles et les visiteurs du SCC qui contreviennent à la présente politique seront priés de cesser de fumer ou de se défaire de tout article de fumeur non autorisé. S’ils refusent d’obtempérer, ils seront enjoints de quitter l’établissement ou le CCC.
[Je souligne.]
[7] Tel qu’il appert de l’article 15 de la Directive, les détenus qui contreviennent à celle‑ci s’exposent à des mesures disciplinaires dans le cadre du système établi aux articles 40 à 44 de la Loi. Le juge a formulé la conclusion suivante au paragraphe 30 de ses motifs :
30. Dans le cas d’un délinquant détenu dans un pénitencier, la transgression délibérée d’une règle écrite régissant la conduite des détenus, ce qui peut inclure la contravention à une interdiction de fumer à l’intérieur des bâtiments, constitue une infraction disciplinaire, rendant le détenu déclaré coupable d’une telle infraction passible d’une ou de plusieurs des peines suivantes :
a) avertissement ou réprimande;
b) perte de privilèges;
c) ordre de restitution;
d) amende;
e) travaux supplémentaires;
f) isolement pour un maximum de trente jours, dans le cas d’une infraction disciplinaire grave.
Le recouvrement de l’amende et la restitution s’effectuent selon les modalités réglementaires (voir les articles 40 à 44 de la Loi).
[8] Une version antérieure de la Directive (la première directive), adoptée le 31 janvier 2006, interdisait de fumer à l’intérieur, de sorte que les détenus pouvaient continuer à fumer dehors. Il convient de signaler qu’environ 75 % des détenus incarcérés dans des établissements fédéraux fument et que l’interdiction totale de fumer est assortie, pour les détenus, d’un accès à des produits pour arrêter de fumer comme des timbres de nicotine et des médicaments.
[9] L’objectif déclaré de la Directive est d’« [a]méliorer la santé et le bien-être en éliminant l’exposition à la fumée secondaire dans tous les établissements correctionnels fédéraux » (article 1). La Directive énonce ensuite que pour atteindre cet objectif, il sera interdit de fumer à l’intérieur ainsi qu’à l’extérieur des bâtiments dans le périmètre des établissements correctionnels fédéraux. L’avocat des intimés a indiqué à notre Cour que ses clients ne contestaient pas la position du commissaire selon laquelle fumer à l’intérieur des établissements pouvait être nocif pour les non-fumeurs. À cet égard, le juge a formulé les remarques suivantes aux paragraphes 11 à 13 de ses motifs :
[11] Dans cette cause, il n’est pas contesté que la fumée secondaire du tabac soit nocive pour la santé d’autrui.
[12] Aussi, l’amélioration de la santé et le bien-être des détenus et des agents peut certainement justifier la suppression du droit ou du privilège de fumer à l’intérieur des bâtiments, y compris les cellules : Boucher c. Canada (Procureur général), 2007 CF 893.
[13] N’empêche, selon la preuve au dossier, le fait de fumer à l’extérieur ne cause à autrui aucun risque de santé.
[10] Les raisons ayant amené le commissaire à conclure que l’objectif déclaré d’améliorer la santé et le bien-être en éliminant l’exposition à la fumée secondaire dans tous les établissements correctionnels fédéraux ne pouvait être atteint au moyen de la seule interdiction de fumer à l’intérieur figurent dans la note de service en date du 21 juin 2007 adressée au commissaire par le commissaire adjoint aux opérations et programmes correctionnels, dans laquelle ce dernier recommande qu’une interdiction totale de fumer ait été mise en place au 30 avril 2008.
[11] Il pourra donc être utile de souligner certains passages pertinents de cette note. À la page 1 du document, le commissaire adjoint présente le contexte dans lequel s’inscrit sa recommandation :
[traduction]
Contexte
La politique actuelle applicable à l’usage du tabac, la Directive du commissaire 259, Exposition à la fumée secondaire, est entrée en vigueur le 31 janvier 2006. Elle interdit de fumer à l’intérieur des établissements correctionnels fédéraux, y compris dans les unités servant aux visites familiales privées et dans les véhicules du SCC. Il est permis de fumer à l’extérieur dans des endroits déterminés.
Cette politique a été élaborée en réponse au corpus croissant de preuves scientifiques démontrant la nocivité potentielle de la fumée secondaire et aux craintes de plus en plus sérieuses au sujet de l’exposition continue des employés, délinquants et autres personnes à la fumée secondaire à l’intérieur des pénitenciers fédéraux. Les politiques antérieures permettaient aux établissements d’établir leurs propres règles concernant l’usage du tabac, en conséquence de quoi des différences marquées sont apparues entre les différents établissements du pays. Bien que certains aient interdit de fumer à l’intérieur, beaucoup d’autres ne l’ont pas fait. En mettant en œuvre la politique actuelle sur l’usage du tabac, le SCC cherchait à adopter une formule nationale offrant une protection plus efficace et plus uniforme contre l’exposition à la fumée secondaire.
Au moment où cette politique était élaborée, des groupes d’employés et d’autres groupes ont dit douter qu’une interdiction de fumer à l’intérieur puisse être appliquée efficacement et ont exprimé l’avis que la seule façon de supprimer la fumée secondaire dans les pénitenciers serait de bannir tous les produits du tabac des établissements du SCC. Le SCC a envisagé de passer directement à l’interdiction totale mais, afin de tenter de répondre à la fois aux besoins des non-fumeurs et des fumeurs, il a opté pour l’interdiction de fumer à l’intérieur. Le SCC s’est également engagé à surveiller la mise en œuvre de cette interdiction et à en évaluer l’efficacité après un an d’application, afin de déterminer s’il y avait lieu de modifier de nouveau la politique. Cette évaluation a été réalisée, et il en ressort que beaucoup d’établissements ont connu problèmes et difficultés dans la mise en œuvre et l’application de l’interdiction. Il faut donc maintenant décider s’il convient de revoir la politique.
[Je souligne.]
[12] À la page 2, le commissaire adjoint présente le cadre législatif ainsi que les politiques ayant mené à l’adoption de la première directive. On peut notamment y lire ce qui suit :
[traduction]
Cadre législatif et stratégique
[…]
La Loi prévoit elle aussi que le SCC est tenu de créer un milieu sain. En effet, selon l’article 70, le Service doit prendre toutes mesures utiles pour que le milieu de vie et de travail des détenus et les conditions de travail des agents soient sains, sécuritaires et exempts de pratiques portant atteinte à la dignité humaine. Parallèlement, le processus décisionnel du SCC est guidé par le principe énoncé à l’alinéa 4e) de la Loi, selon lequel le délinquant continue à jouir des droits et privilèges reconnus à tout citoyen, sauf de ceux dont la suppression ou restriction est une conséquence nécessaire de la peine qui lui est infligée. La décision d’imposer une interdiction partielle de fumer visait à établir un équilibre entre ces dispositions législatives et à trouver un compromis efficace permettant d’atteindre l’objectif en matière de santé et de sécurité, tout en ménageant aux délinquants qui le souhaitent la possibilité de fumer. Enfin, la Loi ainsi que ses règlements d’application renferment des dispositions faisant état de l’obligation du SCC de respecter les pratiques religieuses et spirituelles autochtones.
[Je souligne.]
[13] Puis, le commissaire adjoint examine le registre des accusations disciplinaires liées à l’interdiction de fumer tenu par le Service correctionnel du Canada (SCC). Il présente notamment, à la page 4, le nombre hebdomadaire d’accusations portées entre le 31 janvier 2006 et le 18 avril 2007 :
[traduction]
Du 31 janvier au 27 décembre 2006
159 par semaine
Du 28 décembre 2006 au 7 février 2007
152 par semaine
Du 8 au 21 février 2007
70 par semaine
Du 22 février au 8 mars 2007
58 par semaine
Du 9 au 22 mars 2007
30 par semaine
Du 23 mars au 4 avril 2007
35 par semaine
Du 5 au 18 avril 2007
89 par semaine
[14] Ces chiffres inspirent au commissaire adjoint les remarques suivantes, formulées à la page 5 :
[traduction]
L’application de l’interdiction de fumer à l’intérieur s’est révélée problématique notamment parce que le tabac est resté un objet autorisé que les détenus peuvent acheter dans les cantines et conserver dans leur cellule. Pour tenter de résoudre ce problème, des établissements ont pris des mesures visant à restreindre la possibilité de fumer dans les cellules et dans les unités résidentielles des détenus. Dans certains cas, on a fait l’achat de casiers verrouillables pour entreposer le tabac. Ces casiers ont été installés dans les aires communes, et les détenus ne sont plus autorisés à conserver du tabac et des articles connexes dans leur cellule. Plusieurs établissements ont installé des casiers verrouillables pour la population générale, tandis que d’autres les ont réservés aux délinquants placés en isolement ou à d’autres sous-populations. Bien que certains établissements aient constaté une réduction de la fumée secondaire dans les unités d’isolement ou d’autres aires d’accès restreint, presque tous les établissements s’entendent pour dire que les casiers verrouillables ne représentent pas une solution viable pour la population générale. Ils ont constaté qu’il est nécessaire d’exercer une surveillance intensive pour s’assurer que les détenus ne dissimulent pas sur eux ni ne volent des cigarettes lorsqu’ils ont accès à leur casier. Les établissements se sont aussi rendu compte qu’il est pratiquement impossible d’exercer une surveillance efficace lorsqu’ils ont affaire à une population importante et ouverte. Des détenus introduisent régulièrement en contrebande des cigarettes à l’intérieur des établissements malgré les fouilles, utilisent les casiers pour distribuer des objets interdits, vandalisent et détruisent les casiers et, dans certains cas, les démontent pour se fabriquer des armes.
Au lieu de restreindre l’accès au tabac, la région des Prairies a tenté d’empêcher les délinquants de fumer à l’intérieur en leur confisquant allumettes et briquets et en installant des appareils d’allumage dans les zones extérieures réservées aux fumeurs. Cette initiative n’a pas connu beaucoup de succès; les délinquants ont en effet trafiqué les prises de courant, utilisé des mèches artisanales et fabriqué des dispositifs pour allumer leurs cigarettes à l’intérieur. En raison des risques pour la sécurité associés à ces pratiques, vers la fin de l’année 2006, on a décidé de permettre de nouveau aux délinquants d’avoir en leur possession des allumettes et des briquets. La région des Prairies signale qu’il a fallu réparer plus de 1 200 prises de courant, au coût approximatif de 80 000 $.
[Je souligne.]
[15] Le commissaire adjoint aborde ensuite la question des plaintes formulées par des employées du SCC sous le régime du Code canadien du travail (CCT), alléguant que l’exposition à la fumée secondaire dans leurs lieux de travail constitue un danger au sens de la partie II du CCT. Il explique ainsi le problème à la page 6 :
[traduction]
Plaintes fondées sur le Code canadien du travail
Avant d’instaurer l’interdiction de fumer à l’intérieur actuellement appliquée, le SCC a été l’objet de nombreuses plaintes émanant d’employés, qui soutenaient que l’exposition à la fumée secondaire dans leurs lieux de travail constituait un danger au sens de la partie II du Code canadien du travail. Chaque plainte a été examinée par un agent de santé et de sécurité de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC). Deux des plaintes ont été retenues; dans les deux cas l’employé avait des problèmes de santé ou un certificat médical. Le Syndicat des agents correctionnels du Canada (SACC) a interjeté appel du rejet d’une des plaintes, mais il a été débouté, et l’affaire est maintenant devant la Cour fédérale pour contrôle judiciaire. La date d’audience n’a pas encore été fixée.
En dépit de l’interdiction de fumer à l’intérieur, des employés du SCC ont continué d’intenter des recours fondés sur le Code canadien du travail se rapportant à l’exposition à la fumée secondaire. Quatre agents de correction ont refusé de travailler depuis janvier 2006, et les agents de RHDCC ont conclu chaque fois qu’il y avait danger. Deux de ces refus ont été signifiés en juin 2006 au pénitencier de Dorchester, et un autre, datant de septembre 2006, concerne l’établissement de Millhaven. Ces trois décisions sont en appel; dans le troisième cas, l’agent de RHDCC a enjoint à l’établissement de préparer un plan d’action concernant la question de la fumée secondaire. Au mois de décembre 2008, le SACC a saisi le ministre du Travail d’une demande visant à être autorisé à poursuivre le SCC pour défaut de se conformer à la directive donnée par RHDCC à l’établissement de Millhaven.
Le quatrième refus de travailler s’est produit à l’établissement de Warkworth au début du mois de mars 2007. L’agent de RHDCC a conclu que la situation correspondait à la définition de danger, indiquant que même dans les zones où la politique d’interdiction de fumer à l’intérieur est dûment appliquée, les délinquants continuent à fumer. Le SCC a élaboré un plan d’action conformément à la directive de RHDCC et a décidé de ne pas interjeter appel.
Aux refus officiels de travailler s’ajoutent des plaintes internes concernant la fumée secondaire déposées en application de l’article 127.1 du CCT. Pour la plupart, ces plaintes se sont réglées au niveau de l’établissement (la mesure d’accommodement consistant souvent à affecter l’employé à un autre endroit). Les gestionnaires d’établissement signalent qu’ils ont consacré beaucoup de temps à traiter ces plaintes avec les employés concernés ainsi qu’avec les comités locaux de santé et sécurité au travail.
[16] Le commissaire adjoint souligne ensuite que le SCC a procédé à de vastes consultations afin de déterminer s’il était indiqué d’imposer une interdiction totale. Il explique que les détenus de chaque établissement et CCC fédéral ont été consultés par l’intermédiaire des comités de détenus, des directeurs et des directeurs de district. L’administration du SCC, les groupes syndicaux, les comités consultatifs de citoyens, les organismes de santé et d’autres parties intéressées ont aussi participé à la consultation. De plus, le groupe de travail des aînés autochtones a également été consulté. Le commissaire adjoint présente aux pages 8 et 9 les commentaires qui ont été reçus :
[traduction]
Consultations
[…]
La majorité des comités de détenus ont répondu qu’ils n’étaient pas en faveur d’une interdiction totale de fumer même s’ils connaissaient les dangers découlant de l’usage du tabac et de l’exposition à la fumée secondaire. La réponse la plus courante était que fumer n’est pas illégal et qu’il devrait être permis aux détenus de fumer dans leur cellule tout comme les autres membres de la société peuvent fumer chez eux. Si les détenus ne sont pas autorisés à fumer dans leur cellule, à tout le moins devraient‑ils pouvoir fumer dehors. Ils ont aussi préconisé d’augmenter le nombre de pauses permettant aux détenus de fumer dehors et d’alourdir les conséquences disciplinaires applicables à ceux qui violent l’interdiction. Des comités de détenus ont signalé que la qualité de l’air s’était améliorée depuis la mise en place de la politique actuelle.
La plupart des comités de détenus ont convenu que les programmes d’aide à l’abandon du tabac sont utiles, mais estimaient qu’il faudrait allonger la période de gratuité étant donné que les détenus n’avaient pas les moyens d’acquitter le coût élevé de ces programmes sur leurs propres fonds. Les répondants estimaient qu’une interdiction totale de fumer entraînerait la création d’un marché noir du tabac avec son cortège de dettes, de violence et d’usage de la force. Elle accroîtrait également les tensions entre le personnel et les détenus et les comportements nuisibles de détenus. Certains ont indiqué qu’une interdiction complète de fumer serait pénible pour ceux qui purgeaient de longues peines d’emprisonnement. Tous s’entendaient cependant pour dire que toute interdiction de fumer devait s’accompagner de mesures d’accommodements appropriées pour les pratiques spirituelles autochtones.
[…]
Ont également été consultées les parties intéressées suivantes du SCC et d’ailleurs : le chef des services de santé du SCC, le Comité consultatif des soins de santé du SCC, la Société canadienne du cancer, l’Association médicale canadienne ainsi que des médecins hygiénistes provinciaux. Les participants ont indiqué que l’interdiction de fumer à l’intérieur et l’interdiction de fumer à l’extérieur constituent toutes deux une motivation externe d’abandon du tabac pour les détenus, mais que le traitement d’une dépendance réussissant beaucoup mieux s’il y a motivation interne du sujet, le SCC devrait envisager d’autres méthodes pour accroître la motivation interne des détenus à cesser de fumer. La recommandation la plus souvent formulée par des participants du SCC a été la création d’un poste permanent d’infirmier chargé de la promotion de la santé et l’application de programmes supplémentaires d’éducation en matière de santé. Tant les répondants du SCC et que les répondants externes ont ajouté qu’une interdiction de fumer à l’intérieur est trop difficile à appliquer et que des problèmes subsisteront si les détenus continuent d’avoir accès à des produits du tabac dans leur cellule. La majorité des participants ont recommandé que de l’aide à l’abandon du tabac soit fournie gratuitement aux détenus avant la mise en œuvre de l’interdiction totale du fumer et qu’un programme progressif d’aide à l’abandon du tabac soit appliqué par la suite (commençant par de l’aide gratuite, puis partiellement subventionnée et enfin laissée aux frais du détenu). Ils ont convenu aussi qu’il faudrait fournir un appui additionnel aux détenus sous forme de counselling, d’éducation et d’autres services si possible.
Les parties intéressées appartenant au milieu correctionnel ont également été consultées. Sept des neuf comités consultatifs de citoyens (CCC) se sont dits non favorables à une interdiction totale de fumer. Les CCC sont d’avis qu’il est très difficile d’arrêter de fumer et qu’il est trop tôt, après seulement un an d’interdiction de fumer à l’intérieur, pour prendre une décision relativement à l’interdiction totale. La Société John Howard n’est pas encore prête à approuver une interdiction totale, tandis que l’Association canadienne de justice pénale (ACJP) est en faveur. La Société John Howard a indiqué qu’à son avis les difficultés d’application de l’interdiction de fumer à l’intérieur ne justifiaient pas d’étendre l’interdiction à l’extérieur et qu’il était prématuré de changer la politique après seulement un an. Le représentant de l’ACJP a répondu que les détenus qui arrivent dans le système correctionnel fédéral ont déjà passé beaucoup de temps sans tabac dans des établissements provinciaux et que cela devrait continuer dans les établissements fédéraux.
La Direction des initiatives pour les Autochtones a entrepris un processus de consultation distinct auprès du groupe de travail national des aînés. Les aînés recommandent de continuer à appliquer les protocoles mis en place lors de l’imposition de l’interdiction de fumer à l’intérieur. Ils soulignent aussi que le tabac traditionnel est l’un est quatre remèdes sacrés et que rien ne peut le remplacer. Si le tabac devient un objet non autorisé dans les établissements correctionnels fédéraux, il faudra donc prendre des mesures d’accommodement pour permettre la possession et l’usage de tabac traditionnel. Il faudra également mettre en place des mesures de contrôle appropriées pour que ceux qui font usage de tabac à des fins traditionnelles ne soient pas victimes d’intimidation. Le SCC continuera de travailler avec les aînés pour veiller à ce que ces importantes questions, notamment, soient examinées.
[17] Le commissaire adjoint examine ensuite la situation existant dans les services correctionnels des provinces et territoires et d’autres pays, notamment les États‑Unis. Il indique qu’une interdiction totale de fumer est en vigueur dans les centres de détention et établissements correctionnels de la majorité des provinces et territoires, le Québec étant la seule province qui permettait encore l’usage du tabac à l’intérieur mais qu’elle prévoyait appliquer une interdiction totale en 2007‑2008 (l’interdiction n’est pas encore en vigueur – les parties nous ont informés que le Québec autorise encore les détenus à fumer dehors). Puis, à la page 10, il mentionne :
[traduction]
Les administrations ayant décrété une interdiction complète de fumer signalent que, malgré certains problèmes au départ, la mise en œuvre s’est bien passée. Au nombre des problèmes, mentionnons le fait que le tabac est devenu l’objet interdit le plus populaire, que des détenus ont trafiqué des prises de courant afin d’allumer des cigarettes artisanales et qu’ils ont mélangé des timbres de nicotine avec des substances sèches pour se fabriquer des produits à fumer. En réponse à ce dernier problème, le gouvernement de l’Alberta vient tout juste de cesser de vendre aux délinquants des timbres et de la gomme à mâcher à la nicotine. La plupart des administrations indiquent que les détenus ayant contrevenu à l’interdiction de fumer sont assujettis à un régime disciplinaire progressif et que des pratiques d’accommodement sont mises en place pour les cérémonies spirituelles autochtones.
[18] Il souligne ensuite qu’aux États-Unis, 80 % des services correctionnels des États ont mis en œuvre une interdiction totale ou partielle de fumer dans leurs établissements et que le Federal Bureau of Prisons a appliqué une interdiction partielle en 2004, suivie d’une interdiction totale en avril 2005. Il ajoute que des exceptions ont été prévues à l’égard de pratiques spirituelles autochtones ou de cérémonies religieuses.
[19] Enfin, il présente les avantages et inconvénients respectifs du statu quo et de l’interdiction totale de fumer dans tous les établissements correctionnels fédéraux. Il décrit ainsi les avantages et les inconvénients du statu quo, à la page 13 :
[traduction]
1. Statu Quo
Le SCC continuerait à appliquer la politique actuelle interdisant de fumer à l’intérieur. Les détenus pourraient continuer à acheter du tabac dans les cantines des établissements, à entreposer du tabac et des produits connexes dans leur cellule et à fumer à l’extérieur dans les endroits désignés à cette fin.
Les employés continueraient d’avoir la responsabilité de faire respecter l’interdiction de fumer à l’intérieur et d’imposer des mesures disciplinaires aux contrevenants.
Avantages
· C’est l’option que privilégient la plupart des détenus.
· En comparaison des politiques antérieures relatives à l’usage du tabac, cette solution réduit le niveau de fumée secondaire à l’intérieur.
· Les mesures d’accommodement pour les pratiques spirituelles autochtones sont déjà en place.
· Aucune ressource additionnelle requise.
Inconvénients
· N’élimine pas l’exposition à la fumée secondaire dans les établissements.
· Il continuera probablement d’y avoir des plaintes et des refus de travailler fondés sur la partie II du Code canadien du travail de la part d’employés.
· Ne répond pas aux préoccupations formulées par les gestionnaires régionaux et par de nombreux employés et syndicats au sujet de l’application et de la surveillance.
· Ne coïncide pas avec la tendance à long terme observée dans les établissements correctionnels provinciaux ou territoriaux ni avec le consensus sociétal en train de s’établir au sujet des dangers de la fumée secondaire.
[20] À la page 16, il fait le même exercice à l’égard de l’interdiction totale de fumer :
[traduction]
4. Interdiction totale de fumer dans tous les établissements correctionnels fédéraux
Il serait totalement interdit de fumer dans tous les établissements correctionnels fédéraux, et les produits du tabac ne seraient plus permis à l’intérieur de l’établissement (des mesures d’accommodement appropriées s’appliqueraient au tabac traditionnel servant dans les cérémonies autochtones).
Si le SCC retient cette option, une nouvelle politique entrerait probablement en vigueur en avril 2008. Des groupes de travail nationaux, régionaux et locaux seraient préalablement formés pour préciser le cadre de la politique et formuler des recommandations sur la meilleure façon de la mettre en œuvre. Des équipes locales de mise en œuvre seraient en outre chargées d’élaborer les paramètres appropriés relatifs à l’usage du tabac hors site par les employés.
La mise en œuvre de la politique devra notamment prévoir un vaste programme d’éducation et d’aide à l’abandon du tabac. Le SCC poursuivra en outre la consultation afin de s’assurer que des mécanismes appropriés soient mis en place pour permettre le déroulement de cérémonies autochtones et religieuses. Il conviendra d’élaborer des stratégies visant à réduire le plus possible les risques en matière de sécurité posés par la mise en œuvre d’une interdiction totale de fumer. Un plan de communication complet devrait également être préparé. En outre, des questions liées aux approvisionnements en tabac en cours devront être résolues, et il faudra modifier diverses politiques du SCC.
Avantages :
· Élimine l’exposition à la fumée secondaire dans tous les établissements du SCC.
· C’est généralement l’option que privilégient beaucoup d’employés, d’établissements et de syndicats.
· Réduit le risque de poursuites judiciaires d’employés résultant de l’exposition à la fumée secondaire.
· Coïncide avec la tendance à long terme observée dans les établissements correctionnels provinciaux ou territoriaux et avec le consensus sociétal en train de s’établir au sujet des dangers de la fumée secondaire.
Inconvénients :
· La mise en œuvre de cette option demandera des ressources. Selon la durée de l’aide à l’abandon du tabac et le nombre de délinquants qui s’en prévaudront, les coûts estimatifs sont de l’ordre de 1,6 million de dollars.
· Les aînés autochtones, les ONG, la plupart des délinquants et quelques employés s’opposent à cette option.
· Il faudrait élaborer une stratégie pour permettre les pratiques rituelles autochtones. Des ressources supplémentaires pourraient être nécessaires.
· Il y aurait un marché noir non négligeable de produits du tabac qui pourrait poser de nouveaux risques pour la sécurité.
· Il y aurait syndrome de sevrage à la nicotine pour 75 % de la population carcérale ce qui pourrait élever le niveau d’irritabilité et de tension et mener à une augmentation des comportements agressifs entre détenus et envers le personnel.
· Cela nécessitera de la planification de la part des cantines – propriété des détenus à 85 % – relativement aux stocks, au remboursement des prêts et à la réduction des incidences de la perte de revenus substantiels.
· Il faudra modifier une quinzaine de directives du commissaire avant la modification de la politique.
[21] À la page 17 du mémoire, le commissaire adjoint recommande que le 30 avril 2008, l’interdiction totale de fumer ait été mise en vigueur dans tous les établissements correctionnels. Une telle interdiction constitue selon lui : [traduction] « la façon la plus efficace et la plus équitable de réaliser l’objectif visant à créer un milieu sain et sans fumée pour les délinquants, le personnel, les bénévoles, les entrepreneurs et les visiteurs ».
[22] Le 21 juin 2000, le commissaire a accueilli la recommandation du commissaire adjoint.
[23] Cette présentation assez détaillée du mémoire du commissaire adjoint vise à décrire de façon exhaustive le contexte dans lequel s’inscrit la Directive. J’examinerai à présent le jugement que les appelants cherchent à faire annuler et les questions soulevées par leur appel, à la lumière de ce contexte.
DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE
[24] Premièrement, le juge a conclu que la Directive interdisant totalement de fumer allait trop loin parce que, selon lui, elle ne respectait pas les principes fondamentaux énoncés à l’article 4 de la Loi, posant notamment, aux alinéas d) et e), que « les mesures nécessaires à la protection du public, des agents et des délinquants doivent être le moins restrictives possible » et que le détenu « continue à jouir des droits et privilèges reconnus à tout citoyen, sauf de ceux dont la suppression ou restriction est une conséquence nécessaire de la peine qui lui est infligée ».
[25] Cette position reposait sur les conclusions de fait suivantes :
- la fumée secondaire est nocive pour la santé des non-fumeurs,
- fumer à l’extérieur ne présente aucun risque pour la santé des non-fumeurs,
- il n’y a aucun lien rationnel entre l’interdiction de fumer à l’extérieur et le droit des non-fumeurs de ne pas être exposés à la fumée secondaire,
- le législateur n’a édicté aucune loi interdisant de fumer ou d’être en possession de tabac à l’extérieur,
- fumer à l’extérieur, dans le périmètre d’un établissement correctionnel, ne soulève aucune question relative à la sécurité,
- la Loi n’interdit pas la possession de tabac et d’articles de fumeur,
- la nicotine est exclue de la définition de « substance intoxicante » énoncée au paragraphe 2(1) de la Loi, de sorte que les produits du tabac ne sont pas visés par la définition d’« objets interdits ».
[26] Le juge a en outre signalé que les employés du SCC étaient autorisés à fumer à l’extérieur dans des endroits où les détenus n’avaient pas accès, et il a fait remarquer qu’auparavant les détenus et les agents de correction pouvaient fumer dans certains secteurs à l’extérieur. Cette constatation lui a fait conclure, au paragraphe 23 de ses motifs, que « les difficultés passées ou entrevues par les autorités carcérales de faire respecter une interdiction de fumer à l’intérieur des bâtiments » ne justifiaient pas la décision du commissaire d’interdire de fumer à l’extérieur. Il a ajouté aux paragraphes 33 et 34 :
[33] Les mesures nécessaires à la protection des non-fumeurs exposés à la fumée secondaire dans les pénitenciers doivent être le moins restrictives possible.
[34] En l’espèce, considérant le but avoué du système correctionnel et les principes de fonctionnement que l’on retrouve aux articles 3 et 4 de la Loi, la preuve au dossier ne permet pas à la Cour de conclure que l’interdiction de fumer à l’extérieur des bâtiments soit une mesure préventive pouvant être justifiée de façon objective et rationnelle par le commissaire et les autorités carcérales qui ont plein pouvoir en vertu de la Loi et du Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, DORS/92‑620, de faire respecter l’interdiction de fumer à l’intérieur des bâtiments fédéraux sous leur contrôle.
[27] En rejetant l’argument des appelants selon lequel l’interdiction de fumer à l’extérieur visait de fait à éliminer la fumée secondaire à l’intérieur des établissements correctionnels, le juge a relevé que la Directive créait une exception pour les pratiques religieuses et spirituelles dans les cellules et dans des salles des établissements, que le fait que 75 % des détenus sont fumeurs crée une demande interne considérable pour un produit (tabac et cigarettes) qui est en vente légale et que la suppression du droit ou du privilège de fumer n’était pas une « conséquence nécessaire de la peine infligée aux délinquants qui sont emprisonnés dans un pénitencier » (paragraphe 27 des motifs). Le juge a ensuite indiqué que l’interdiction de fumer obligerait probablement les autorités carcérales à prendre des mesures administratives supplémentaires « pour enrayer la contrebande de cigarettes ou de produits du tabac qui sont toujours légalement vendus à l’extérieur des pénitenciers et aisément accessibles à l’ensemble des citoyens ordinaires » (paragraphe 28 des motifs).
[28] Le juge a donc conclu que les intimés avaient droit à un jugement déclaratoire portant que, dans la mesure où elle interdit aux détenus de fumer à l’extérieur dans le périmètre d’un établissement correctionnel, la Directive est nulle et contraire à la Loi.
[29] Compte tenu de cette conclusion, le juge a estimé, en dernier lieu, qu’il n’avait pas à se prononcer sur l’argument des intimés relatif à la violation de leurs droits garantis par les articles 7, 12 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte).
LA POSITION DES PARTIES
(a) Arguments des appelants
[30] Le premier argumen