Divito c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

Divito c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2013-09-19
Référence neutre
2013 CSC 47
Recueil
[2013] 3 RCS 157
Numéro de dossier
34128
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 34128
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Divito c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 47, [2013] 3 R.C.S. 157
Date : 20130919
Dossier : 34128
Entre :
Pierino Divito
Appelant
et
Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile
Intimé
- et -
Association canadienne des libertés civiles, David Asper Centre for Constitutional Rights
et Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner
Motifs de jugement :
(par. 1 à 52)
Motifs concordants :
(par. 53 à 88):
La juge Abella (avec l’accord des juges Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner)
Les juges LeBel et Fish (avec l’accord de la juge en chef McLachlin)
Divito c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 47, [2013] 3 R.C.S. 157
Pierino Divito Appelant
c.
Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile Intimé
et
Association canadienne des libertés civiles,
David Asper Centre for Constitutional Rights et
Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique Intervenants
Répertorié : Divito c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
2013 CSC 47
No du greffe : 34128.
2013 : 18 février; 2013 : 19 septembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Fish, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté de circulation et d’établissement — Droit d’entrer au Canada — Refus par le ministre, fondé sur des préoccupations relatives à la sécurité, d’accéder à la demande de transfèrement d’un délinquant citoyen canadien emprisonné à l’étranger — Contestation constitutionnelle des dispositions régissant le transfèrement international de délinquants par un citoyen canadien emprisonné à l’étranger — Les dispositions législatives qui confèrent au ministre le pouvoir discrétionnaire de consentir ou non à la demande de transfèrement portent‑elles atteinte au droit d’entrer au Canada et, dans l’affirmative, l’atteinte est‑elle justifiée? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 6(1) — Loi sur le transfèrement international des délinquants, L.C. 2004, ch. 21, art. 8(1) , 10(1) a), (2) a).
D, un citoyen canadien, a été extradé aux États‑Unis où il a plaidé coupable à des infractions graves liées à la drogue et a été condamné à sept ans et demi d’emprisonnement. Il a présenté une demande sous le régime de la Loi sur le transfèrement international des délinquants, L.C. 2004, ch. 21 (« LTID »), afin d’être transféré au Canada pour purger le reste de la peine qui lui a été infligée aux États‑Unis. Aux termes de la LTID , le retour au Canada d’un délinquant nécessite le consentement de l’entité étrangère et du gouvernement canadien. Le paragraphe 8(1) et les al. 10(1) a) et 10(2) a) de la LTID confèrent au ministre de la Sécurité publique du Canada le pouvoir discrétionnaire de consentir ou non au transfèrement. Les États‑Unis ont approuvé la demande de D, mais le ministre l’a refusée au motif que la nature de son délit ainsi que ses affiliations suggéraient que le retour de D au Canada pourrait constituer une menace pour la sécurité du Canada et la sûreté des Canadiens. D a sollicité le contrôle judiciaire de la décision du ministre, faisant valoir que le pouvoir discrétionnaire conféré par la LTID de refuser de consentir au retour d’un Canadien emprisonné à l’étranger violait son droit d’entrer au Canada garanti par le par. 6(1) de la Charte canadienne des droits et libertés . Une fois sa citoyenneté canadienne établie, D estime qu’il avait le droit d’entrer au Canada et que le ministre devait consentir à son retour. La Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire du refus du ministre, concluant que la décision de ce dernier était raisonnable et que le par. 8(1) et les al. 10(1) a) et 10(2) a) de la LTID ne violaient pas le droit de D, en tant que citoyen canadien, d’entrer au Canada, droit protégé par le par. 6(1) de la Charte . D a interjeté appel à l’égard de la question de la constitutionnalité des dispositions, et non à l’égard du caractère raisonnable de la décision du ministre. La Cour d’appel fédérale a rejeté le pourvoi.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner : La liberté de circulation et d’établissement est protégée par l’art. 6 de la Charte . Elle comprend le droit prévu au par. 6(1) pour tout citoyen d’entrer au Canada, d’y demeurer et d’en sortir. Le droit d’un citoyen canadien d’entrer au Canada et d’y demeurer est donc un droit fondamental lié à la citoyenneté. Sans la possibilité d’entrer dans son pays de citoyenneté, le « droit d’avoir des droits » ne peut pas être pleinement exercé. Le droit d’entrer doit donc être interprété généreusement, en fonction de son objet, des intérêts qu’il visait à protéger et de l’interprétation large qui lui est donnée en droit international.
Toutefois, le droit de circulation garanti par le par. 6(1) de la Charte ne donne pas à un citoyen canadien le droit automatique de purger une peine au Canada. La LTID et les traités qu’elle met en œuvre prévoient un mécanisme législatif permettant de transférer la surveillance de l’exécution d’une peine d’un pays étranger au Canada, puisque, en droit international, le Canada n’a pas le pouvoir légal d’exiger le retour d’un citoyen qui est légalement détenu par un pays étranger. Indépendamment de la LTID , il n’existe pas de droit de purger au Canada une peine de prison infligée à l’étranger. La LTID ne visait pas à créer un droit pour les citoyens canadiens d’exiger que le Canada prenne en charge les peines qui leur sont infligées à l’étranger. Elle n’oblige pas non plus le gouvernement canadien à permettre à tous ses citoyens de purger ces peines au Canada. Selon les prétentions de D, le Canada aurait l’obligation de prendre en charge l’exécution des peines infligées aux citoyens canadiens par des pays étrangers. Cela constitue une interprétation erronée des droits protégés par le par. 6(1) . Bien que la LTID permette à un citoyen de retourner au Canada dans ce but, dans le contexte restreint du maintien en détention, le par. 6(1) ne confère pas aux citoyens canadiens le droit de purger au Canada les peines qui leur ont été infligées à l’étranger. Les dispositions contestées de la LTID , qui rendent un transfèrement possible, ne constituent donc pas une violation du par. 6(1) . Cela dit, une fois que le pays étranger consent au transfèrement en vertu du par. 8(1) de la LTID , le pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par les al. 10(1) a) et 10(2) a) est entièrement applicable et doit être exercé de manière raisonnable, y compris de manière à respecter les valeurs pertinentes de la Charte . L’argument de D selon lequel le ministre doit consentir au transfèrement d’un citoyen canadien si le pays étranger y consent remet en question, sur le plan constitutionnel, non pas les dispositions contestées, mais la façon dont le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire. Il faut donc examiner le caractère raisonnable de l’exercice du pouvoir discrétionnaire, une question qui n’a pas été portée en appel devant la Cour.
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel et Fish : Il faut interpréter généreusement le par. 6(1) , d’une manière qui soit cohérente avec la protection large que confère le droit international à la liberté de circulation et qui donne plein effet à la portée étendue de la disposition. L’exercice réel des droits conférés par le par. 6(1) exigera souvent la coopération active de l’État en raison, notamment, de leur application extraterritoriale et du principe de la souveraineté des nations. La LTID a été conçue précisément pour sauvegarder les droits garantis au par. 6(1) et pour en faciliter l’exercice. Selon ce régime, dès qu’un pays étranger a consenti à un transfèrement, le pouvoir discrétionnaire que confèrent le par. 8(1) et les al. 10(1) a) et 10(2) a) de la LTID au ministre devient le seul obstacle à ce qu’un citoyen exerce les droits que lui confère le par. 6(1) . Les dispositions constituent donc une limite aux droits garantis par le par. 6(1) de la Charte .
Cette limite est néanmoins justifiée au sens de l’article premier de la Charte . Assurer la sécurité du Canada et prévenir les infractions de terrorisme ou d’organisation criminelle constituent des objectifs urgents et réels. Interprétés correctement, les facteurs énoncés aux al. 10(1) a) et 10(2) a) de la LTID ont trait à des risques qui surviennent à l’occasion du transfèrement de délinquants, avant leur libération. Puisque, dans certains cas, refuser le transfèrement en se fondant sur les facteurs énoncés dans la LTID servirait les objectifs qu’elle vise, le pouvoir discrétionnaire du ministre d’en tenir compte au cas par cas est lié rationnellement aux objectifs visés. De plus, du moins dans certains cas, le ministre n’aura d’autre choix que de refuser le transfèrement sur le fondement des facteurs contestés — ce qui constituera donc la solution la moins attentatoire. À la lumière tant de la nature binaire de la décision du ministre et de l’incarcération du citoyen qui se poursuit, il est difficile de concevoir un moyen moins drastique d’atteindre l’objectif de protection visé par le Parlement. Finalement, les dispositions contestées ont un effet proportionnel. Les effets bénéfiques de l’autorisation donnée au ministre de tenir compte des menaces à la sécurité des Canadiens lorsqu’il est appelé à consentir à un transfèrement sont évidents, et il est pallié à l’effet préjudiciable d’un refus sur la liberté de circulation des citoyens canadiens incarcérés à l’étranger par le fait que les citoyens en question pourront entrer au Canada après avoir purgé leur peine à l’étranger.
Puisque D ne conteste plus le caractère raisonnable de la décision du ministre, il n’est pas nécessaire de décider si le ministre a exercé judicieusement en l’espèce le pouvoir discrétionnaire que lui confère la LTID . Cela dit, même si ce pouvoir conféré au ministre est large et souple et qu’il convient d’y accorder une grande déférence compte tenu des problèmes sociaux et politiques complexes en jeu, il doit être exercé en tenant dûment compte des droits en cause protégés par le par. 6(1) de la Charte .
Jurisprudence
Citée par la juge Abella
Arrêts appliqués : Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342; R. c. McNeil, 2009 CSC 3, [2009] 1 R.C.S. 66; distinction d’avec l’arrêt : États‑Unis d’Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469; arrêts mentionnés : Divito c. Canada (Ministre de la Justice), 2004 CanLII 39111; Divito c. Canada (Ministre de la Justice), 2004 CanLII 46681; R. c. Gauvin (1997), 187 R.N.‑B. (2e) 262; R. c. Rumbaut, 1998 CanLII 9816; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; États‑Unis c. Burns, 2001 CSC 7, [2001] 1 R.C.S. 283; Canadian Foundation for Children, Youth and the Law c. Canada (Procureur général), 2004 CSC 4, [2004] 1 R.C.S. 76; R. c. Hape, 2007 CSC 26, [2007] 2 R.C.S. 292; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Health Services and Support – Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie‑Britannique, 2007 CSC 27, [2007] 2 R.C.S. 391; Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), 2002 CSC 68, [2002] 3 R.C.S. 519; Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, [2011] 3 R.C.S. 134; Lake c. Canada (Ministre de la Justice), 2008 CSC 23, [2008] 1 R.C.S. 761; Sriskandarajah c. États‑Unis d’Amérique, 2012 CSC 70, [2012] 3 R.C.S. 609; Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395.
Citée par les juges LeBel et Fish
Arrêts appliqués : États‑Unis d’Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469; Sriskandarajah c. États‑Unis d’Amérique, 2012 CSC 70, [2012] 3 R.C.S. 609; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Dagenais c. Société Radio‑Canada, [1994] 3 R.C.S. 835; arrêts mentionnés : R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Kamel c. Canada (Procureur général), 2008 CF 338, [2009] 1 R.C.F. 59, conf. par 2009 CAF 21, [2009] 4 R.C.F. 449; Abdelrazik c. Canada (Ministre des Affaires étrangères), 2009 CF 580, [2010] 1 R.C.F. 267; Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177; McKay c. The Queen, [1965] R.C.S. 798; M & D Farm Ltd. c. Société du crédit agricole du Manitoba, [1999] 2 R.C.S. 961; R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Lake c. Canada (Ministre de la Justice), 2008 CSC 23, [2008] 1 R.C.S. 761; Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 6 , 32 , 33 .
Loi sur la sécurité des rues et des communautés, L.C. 2012, ch. 1, art. 135 , 136 .
Loi sur le transfèrement des délinquants, S.C. 1977‑78, ch. 9.
Loi sur le transfèrement international des délinquants, L.C. 2004, ch. 21, art. 3 , 8 , 10(1) , (2) , 11(2) , 31 .
Traités et autres instruments internationaux
Pacte international relatif aux droits civils et politiques, R.T. Can. 1976 no 47, art. 12, 21.
Traité entre le Canada et les États‑Unis d’Amérique sur l’exécution des peines imposées aux termes du droit criminel, R.T. Can. 1978 no 12, art. II, III, IV.
Doctrine et autres documents cités
Arendt, Hannah. Les origines du totalitarisme, t. 2, L’impérialisme, trad. par Martine Leiris. Paris : Fayard, 1982.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 5th ed. Supp., vol. 2. Scarborough, Ont. : Thomson/Carswell, 2007 (updated 2011, release 1).
Kesby, Alison. The Right to Have Rights : Citizenship, Humanity, and International Law. Oxford : Oxford University Press, 2012.
Laskin, John B. « Mobility Rights under the Charter » (1982), 4 S.C.L.R. 89.
Maxwell on the Interpretation of Statutes, 11th ed. by Roy Wilson and Brian Galpin. London : Sweet & Maxwell, 1962.
Nations Unies. Comité des droits de l’homme. « Observations générales adoptées par le Comité des droits de l’homme au titre du paragraphe 4 de l’article 40 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques », Observation générale no 27 (67), CCPR/C/21, rev. 1, add. 9, 2 novembre 1999.
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Plachta, Michal. Transfer of Prisoners under International Instruments and Domestic Legislation. Freiburg im Breisgau, Germany : Eigenverlag Max‑Planck‑Institut, 1993.
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Sharpe, Robert J., and Kent Roach. The Charter of Rights and Freedoms, 4th ed. Toronto : Irwin Law, 2009.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed. Markham : LexisNexis, 2008.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Nadon, Trudel et Mainville), 2011 CAF 39, [2012] 4 R.C.F. 31, 413 N.R. 134, 267 C.C.C. (3d) 370, 229 C.R.R. (2d) 142, 96 Imm. L.R. (3d) 85, [2011] A.C.F. no 100 (QL), 2011 CarswellNat 238, qui a confirmé une décision du juge Harrington, 2009 CF 983, [2009] A.C.F. no 1158 (QL), 2009 CarswellNat 3004. Pourvoi rejeté.
Clemente Monterosso et Laurent Carignan, pour l’appelant.
Ginette Gobeil et Claude Joyal, pour l’intimé.
Lorne Waldman, Clarisa Waldman et Tamara Morgenthau, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Audrey Macklin et Cheryl Milne, pour l’intervenant David Asper Centre for Constitutional Rights.
Gib van Ert, Michael Sobkin et Heather E. Cochran, pour l’intervenante l’Association des libertés civiles de la Colombie‑Britannique.
Version française du jugement des juges Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner rendu par
[1] La juge Abella — La liberté de circulation et d’établissement est protégée par l’art. 6 de la Charte canadienne des droits et libertés . Elle comprend le droit d’entrer au Canada, d’y demeurer et d’en sortir, que le par. 6(1) garantit à tout citoyen. Ces droits sont parmi les plus prisés de ceux qui découlent de la citoyenneté.
[2] Pierino Divito, un citoyen canadien, a été extradé aux États‑Unis où il a plaidé coupable à des infractions graves liées à la drogue et a été condamné à sept ans et demi d’emprisonnement. Quelques mois plus tard, il a présenté une demande au gouvernement canadien afin de pouvoir purger au Canada la peine qui lui a été infligée aux États‑Unis. Le gouvernement canadien a refusé sa demande. Selon M. Divito, ce refus constituait une violation de son droit, en tant que citoyen canadien, d’entrer au Canada.
[3] Avec égards, je ne partage pas son point de vue selon lequel la liberté de circulation et d’établissement que garantit le par. 6(1) de la Charte confère automatiquement à un citoyen canadien se trouvant dans ce genre de situation le droit de purger une peine au Canada.
Contexte
[4] Pierino Divito est né en Italie en 1937. Il a immigré au Canada à l’âge de 16 ans et a obtenu la citoyenneté canadienne en 1980.
[5] Depuis son arrivée au Canada, M. Divito a été reconnu coupable de diverses infractions qui remontent pour certaines à 1962. De plus, divers tribunaux ont conclu que M. Divito était impliqué dans le crime organisé : Divito c. Canada (Ministre de la Justice), 2004 CanLII 39111 (C.A. Qué.), par. 32; Divito c. Canada (Ministre de la Justice), 2004 CanLII 46681 (C.A. Qué.), par. 5; R. c. Gauvin (1997), 187 R.N.-B. (2e) 262 (C.A.), par. 4-5; R. c. Rumbaut, 1998 CanLII 9816 (B.R.N.-B.), p. 9-10.
[6] En mars 1995, un tribunal canadien a déclaré M. Divito coupable de complot en vue d’importer plus de 5 400 kg de cocaïne en Nouvelle‑Écosse et au Nouveau‑Brunswick et d’en faire le trafic. Le tribunal l’a condamné à 18 ans d’emprisonnement. Pendant qu’il purgeait sa peine, les autorités américaines ont demandé son extradition pour qu’il réponde à des accusations de complot en vue de posséder plus de 300 kg de cocaïne avec l’intention d’en faire le trafic dans l’État de la Floride.
[7] En juin 2005, après avoir purgé près des deux tiers de la peine qui lui avait été infligée au Canada, M. Divito a été extradé aux États‑Unis et a plaidé coupable en Floride aux accusations qui y avaient été portées contre lui. En mars 2006, il a été condamné à sept ans et demi d’emprisonnement. Dans la détermination de sa peine, le tribunal américain a tenu compte du temps purgé au Canada et a réduit de 145 mois la durée de son emprisonnement.
[8] En décembre 2006, M. Divito a présenté une demande sous le régime de la Loi sur le transfèrement international des délinquants, L.C. 2004, ch. 21 (« LTID »), afin d’être transféré au Canada pour purger le reste de la peine qui lui avait été infligée aux États‑Unis. Aux termes de l’art. 8 de la LTID , le retour au Canada d’un délinquant nécessite le consentement de l’entité étrangère et du gouvernement canadien. Les États‑Unis ont approuvé la demande de M. Divito, mais le ministre canadien de la Sécurité publique et de la Protection civile l’a refusée en octobre 2007.
[9] M. Divito n’a pas contesté le refus du ministre. Peu de temps après, il a plutôt déposé une deuxième demande de transfèrement. Les autorités américaines y ont consenti de nouveau, mais le ministre canadien a encore refusé, en se fondant sur l’al. 10(1) a) de la LTID parce que M. Divito était identifié comme étant un membre du crime organisé et que le délit comprenait une quantité importante de drogues :
La nature du délit ainsi que les affiliations du détenu suggèrent que le retour du délinquant au Canada pourrait constituer une menace pour la sécurité du Canada et la sûreté des Canadiens.
[10] M. Divito a sollicité le contrôle judiciaire de ce deuxième refus pour deux motifs. Le premier, selon lequel la décision était déraisonnable. Et le second, selon lequel, essentiellement, le pouvoir discrétionnaire conféré par le par. 8(1) et les al. 10(1) a) et 10(2) a) de la LTID de refuser de consentir au retour d’un Canadien emprisonné à l’étranger violait son droit d’entrer au Canada garanti par le par. 6(1) de la Charte . Selon M. Divito, une fois sa citoyenneté canadienne établie, il avait le droit d’entrer au Canada et le ministre devait consentir à son retour.
[11] La Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire (2009 CF 983 (CanLII)). En appliquant la norme de contrôle du caractère raisonnable, la cour a conclu que, compte tenu des antécédents d’activités criminelles de M. Divito, la décision du ministre de refuser un transfèrement en l’espèce était raisonnable. La cour a aussi conclu que les dispositions contestées de la LTID ne violaient pas le par. 6(1) .
[12] M. Divito a interjeté appel à l’égard de la question de la constitutionnalité des dispositions de la LTID , et non à l’égard du caractère raisonnable de la décision du ministre. La Cour d’appel fédérale a rejeté l’appel (2011 CAF 39, [2012] 4 R.C.F. 31). Les juges majoritaires ont conclu que le par. 8(1) et les al. 10(1) a) et 10(2) a) de la LTID ne violent pas le par. 6(1) de la Charte . Le juge qui a rédigé une opinion concourante a conclu que les dispositions contestées constituaient des atteintes prima facie au droit garanti par le par. 6(1) de la Charte , mais qu’elles étaient justifiées au sens de l’article premier.
[13] Dans le présent pourvoi, la Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles suivantes :
(1) Les alinéas 10(1) a) et 10(2) a), lus en conjonction avec le par. 8(1) , de la Loi sur le transfèrement international des délinquants, L.C. 2004, ch. 21 , portent‑ils atteinte au droit garanti par le par. 6(1) de la Charte canadienne des droits et libertés ?
(2) Dans l’affirmative, cette atteinte constitue‑t‑elle une limite raisonnable prescrite par une règle de droit dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique suivant l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
Analyse
[14] Selon M. Divito, dès que le pays étranger consent à son transfèrement, il a le droit absolu, en tant que citoyen, d’entrer au Canada. Le gouvernement canadien n’aurait pas le pouvoir discrétionnaire de refuser le transfèrement d’un citoyen canadien incarcéré légalement dans un pays étranger. Devant la Cour, il ne conteste pas le caractère raisonnable du refus du ministre et il ne prétend pas non plus qu’on lui a refusé l’application régulière de la loi ou qu’il y a eu atteinte aux droits de la personne dans le pays étranger.
[15] Il est utile de commencer par le contexte des dispositions de la Charte et de la LTID en cause.
[16] L’article 6 de la Charte est libellé comme suit :
LIBERTÉ DE CIRCULATION ET D’ÉTABLISSEMENT
Liberté de circulation
6. (1) Tout citoyen canadien a le droit de demeurer au Canada, d’y entrer ou d’en sortir.
Liberté d’établissement
(2) Tout citoyen canadien et toute personne ayant le statut de résident permanent au Canada ont le droit :
a) de se déplacer dans tout le pays et d’établir leur résidence dans toute province;
b) de gagner leur vie dans toute province.
Restriction
(3) Les droits mentionnés au paragraphe (2) sont subordonnés :
a) aux lois et usages d’application générale en vigueur dans une province donnée, s’ils n’établissent entre les personnes aucune distinction fondée principalement sur la province de résidence antérieure ou actuelle;
b) aux lois prévoyant de justes conditions de résidence en vue de l’obtention des services sociaux publics.
Programmes de promotion sociale
(4) Les paragraphes (2) et (3) n’ont pas pour objet d’interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer, dans une province, la situation d’individus défavorisés socialement ou économiquement, si le taux d’emploi dans la province est inférieur à la moyenne nationale.
[17] La liberté de circulation et d’établissement comprend donc deux catégories de droits. La première, dont il est question au par. 6(1) , vise le droit de tout citoyen canadien d’entrer au Canada, d’y demeurer et d’en sortir. La deuxième, énoncée aux par. 6(2) à (4), donne, aux citoyens et aux personnes ayant le statut de résident permanent, le droit de se déplacer, d’établir leur résidence et de gagner leur vie dans toute province, sous réserve de certaines limites.
[18] C’est le par. 6(1) qui est au cœur du présent pourvoi. Ce paragraphe garantit trois droits : le droit d’entrer au Canada, celui d’y demeurer et celui d’en sortir. Seul le droit d’entrer est en cause dans le présent pourvoi.
[19] Nous devons d’abord examiner la portée du droit conféré par le par. 6(1) . Commençons avec la directive primordiale de la Cour selon laquelle les droits doivent être interprétés généreusement, en fonction des intérêts que la Charte visait à protéger : Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, p. 156; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, p. 344; Eldridge c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 624, par. 53. Dans Big M Drug Mart Ltd., le juge Dickson a résumé la méthode d’analyse à adopter de la façon suivante :
Dans l’arrêt Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, la Cour a exprimé l’avis que la façon d’aborder la définition des droits et des libertés garantis par la Charte consiste à examiner l’objet visé. Le sens d’un droit ou d’une liberté garantis par la Charte doit être vérifié au moyen d’une analyse de l’objet d’une telle garantie; en d’autres termes, ils doivent s’interpréter en fonction des intérêts qu’ils visent à protéger.
À mon avis, il faut faire cette analyse et l’objet du droit ou de la liberté en question doit être déterminé en fonction de la nature et des objectifs plus larges de la Charte elle‑même, des termes choisis pour énoncer ce droit ou cette liberté, des origines historiques des concepts enchâssés et, s’il y a lieu, en fonction du sens et de l’objet des autres libertés et droits particuliers qui s’y rattachent selon le texte de la Charte . Comme on le souligne dans l’arrêt Southam, l’interprétation doit être libérale plutôt que formaliste et viser à réaliser l’objet de la garantie et à assurer que les citoyens bénéficient pleinement de la protection accordée par la Charte . En même temps, il importe de ne pas aller au‑delà de l’objet véritable du droit ou de la liberté en question et de se rappeler que la Charte n’a pas été adoptée en l’absence de tout contexte et que, par conséquent, comme l’illustre l’arrêt de cette Cour Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357, elle doit être située dans ses contextes linguistique, philosophique et historique appropriés. [Italiques ajoutés; soulignement dans l’original omis; p. 344.]
[20] Par conséquent, l’examen doit débuter par une analyse de l’objet de la garantie prévue au par. 6(1) et par une analyse de ce que le droit des citoyens d’entrer au Canada visait à protéger.
[21] La protection prévue au par. 6(1) , comme la plupart des protections modernes en matière de droits de la personne, tire ses origines des violations cataclysmiques des droits pendant la Seconde Guerre mondiale. Écrivant sur sa propre expérience de cette guerre, Hannah Arendt a fait remarquer que le « droit d’avoir des droits » découle de la citoyenneté et de l’appartenance à une communauté nationale distincte : Les origines du totalitarisme, t. 2, L’impérialisme (1982), p. 281; Alison Kesby, The Right to Have Rights : Citizenship, Humanity, and International Law (2012), p. 5. Sans la possibilité d’entrer dans son pays de citoyenneté, le « droit d’avoir des droits » ne peut pas être pleinement exercé. Le droit d’un citoyen canadien d’entrer au Canada et d’y demeurer est donc un droit fondamental lié à la citoyenneté.
[22] Les obligations internationales du Canada et les principes de droit international pertinents sont aussi instructifs lorsque vient le temps de définir le droit : Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038; États‑Unis c. Burns, 2001 CSC 7, [2001] 1 R.C.S. 283; Canadian Foundation for Children, Youth and the Law c. Canada (Procureur général), 2004 CSC 4, [2004] 1 R.C.S. 76; R. c. Hape, 2007 CSC 26, [2007] 2 R.C.S. 292. Dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, le juge en chef Dickson, dissident, a décrit de la façon suivante le cadre d’analyse du contexte juridique international :
Le contenu des obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne est, à mon avis, un indice important du sens de l’expression « bénéficient pleinement de la protection accordée par la Charte ». Je crois qu’il faut présumer, en général, que la Charte accorde une protection à tout le moins aussi grande que celle qu’offrent les dispositions similaires des instruments internationaux que le Canada a ratifiés en matière de droits de la personne. [p. 349]
[23] Plus récemment, dans Health Services and Support – Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie‑Britannique, 2007 CSC 27, [2007] 2 R.C.S. 391, la juge en chef McLachlin et le juge LeBel ont confirmé qu’« il faut présumer que la Charte accorde une protection au moins aussi grande que les instruments internationaux ratifiés par le Canada en matière de droits de la personne » (par. 70). Cela aide à circonscrire l’interprétation qu’il convient de donner au par. 6(1) .
[24] On considère habituellement que le par. 6(1) de la Charte s’inspire, en droit international, de l’art. 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, R.T. Can. 1976 no 47 (« PIDCP »), qui a été ratifié par 167 pays, dont le Canada : John B. Laskin, « Mobility Rights under the Charter » (1982), 4 S.C.L.R. 89, p. 89; Robert J. Sharpe et Kent Roach, The Charter of Rights and Freedoms (4e éd. 2009), p. 212.
[25] S’agissant d’un traité dont le Canada est signataire, le PIDCP lie les parties. Par conséquent, les droits qu’il protège énoncent un niveau minimal de protection dont il faut tenir compte dans l’interprétation du droit de circulation et d’établissement prévu dans la Charte . L’article 12 du PIDCP est ainsi libellé :
1. Quiconque se trouve légalement sur le territoire d’un État a le droit d’y circuler librement et d’y choisir librement sa résidence.
2. Toute personne est libre de quitter n’importe quel pays, y compris le sien.
3. Les droits mentionnés ci‑dessus ne peuvent être l’objet de restrictions que si celles‑ci sont prévues par la loi, nécessaires pour protéger la sécurité nationale, l’ordre public, la santé ou la moralité publiques, ou les droits et libertés d’autrui, et compatibles avec les autres droits reconnus par le présent Pacte.
4. Nul ne peut être arbitrairement privé du droit d’entrer dans son propre pays.
[26] En 1999, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a publié des lignes directrices quant à l’interprétation de l’art. 12 du PIDCP dans le document intitulé « Observation générale no 27 : Liberté de circulation ». Au paragraphe 19, il est notamment indiqué que « [l]e droit d’une personne d’entrer dans son propre pays reconnaît l’existence d’une relation spéciale de l’individu à l’égard du pays concerné ». L’observation générale donne également certaines précisions sur la manière d’interpréter la notion d’« arbitraire » évoquée au par. 12(4) :
En aucun cas un individu ne peut être privé arbitrairement du droit d’entrer dans son propre pays. La notion d’arbitraire est évoquée dans ce contexte dans le but de souligner qu’elle s’applique à toutes les mesures prises par l’État, au niveau législatif, administratif et judiciaire; l’objet est de garantir que même une immixtion prévue par la loi soit conforme aux dispositions, aux buts et aux objectifs du Pacte et soit, dans tous les cas, raisonnable eu égard aux circonstances particulières. Le Comité considère que les cas dans lesquels la privation du droit d’une personne d’entrer dans son propre pays pourrait être raisonnable, s’ils existent, sont rares. Les États parties ne doivent pas, en privant une personne de sa nationalité ou en l’expulsant vers un autre pays, priver arbitrairement celle‑ci de retourner dans son propre pays. [Italiques ajoutés; par. 21.]
[27] Bien que le par. 12(4) garantisse qu’il n’y ait pas d’immixtion arbitraire dans le droit d’entrer, l’interprétation que fait le Comité des droits de l’homme des Nations Unies de la portée du droit donne à penser que, dans les faits, les cas dans lesquels la privation du droit d’une personne d’entrer dans son pays pourrait être considérée comme raisonnable, « s’ils existent, sont rares ». Le droit d’entrer au Canada protégé par le par. 6(1) de la Charte devrait donc être interprété d’une manière qui soit compatible avec la protection générale conférée par le droit international.
[28] La portée étendue de la protection est aussi compatible avec le fait que le par. 6(1) de la Charte est soustrait à l’application de l’art. 33 : Sauvé c. Canada (Directeur général des élections), 2002 CSC 68, [2002] 3 R.C.S. 519, par. 11. De plus, les autres droits conférés par l’art. 6 de la Charte , plus précisément au par. 6(2) , sont assujettis à des restrictions expresses prévues dans la disposition comme telle, aux par. 6(3) et 6(4) . Le fait que le par. 6(1) ne soit pas assujetti à ces restrictions confirme aussi sa plénitude.
[29] Enfin, dans États-Unis d’Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469, une affaire d’extradition, la Cour a reconnu que le « rapport étroit qui existe entre un citoyen et son pays » commande une interprétation libérale d’un droit connexe énoncé au par. 6(1) , à savoir le droit de demeurer au Canada (p. 1480).
[30] Ce qui nous amène aux dispositions portant sur le transfèrement international des détenus.
[31] En 1977, le Canada et les États-Unis ont signé le Traité entre le Canada et les États‑Unis d’Amérique sur l’exécution des peines imposées aux termes du droit criminel, R.T. Can. 1978 no 12, un traité bilatéral visant à faciliter le transfèrement international des détenus entre le Canada et les États‑Unis. Aux termes de ce traité, les délinquants condamnés à l’emprisonnement dans l’un de ces pays peuvent être transférés dans leur pays de citoyenneté si le pays d’origine, le pays d’accueil et le délinquant visé sont d’accord.
[32] Le traité s’applique sous réserve de certaines conditions énoncées à l’art. II : que l’infraction pour laquelle le délinquant a été déclaré coupable et condamné en soit une qui serait aussi punissable dans le pays d’accueil; que le délinquant soit un citoyen du pays d’accueil; que l’infraction n’en soit pas une aux termes des lois sur l’immigration ou des lois militaires; que le délinquant ait encore au moins six mois de peine à subir; et qu’aucune procédure sur la déclaration de culpabilité ou la peine du délinquant entamée par voie d’appel ou de moyen indirect (collateral attack) ne soit en suspens dans le pays d’origine et que le délai d’appel de la déclaration de culpabilité ou de la peine du délinquant soit expiré.
[33] Aux termes de l’art. IV du traité, l’exécution de la peine d’un délinquant transféré s’effectue selon les lois et règles du pays d’accueil, y compris toutes dispositions de réduction de la durée d’emprisonnement par une libération conditionnelle, une libération sous condition ou autrement.
[34] En vertu de l’art. III du traité, le Canada et les États‑Unis se sont engagés à donner effet juridique au traité sur leur territoire. Par conséquent, en 1978, le législateur a adopté la Loi sur le transfèrement des délinquants, S.C. 1977‑78, ch. 9, qui assurait la mise en œuvre du traité avec les États‑Unis ainsi que d’un traité semblable conclu avec le Mexique. Cette loi a conféré au ministre un pouvoir discrétionnaire absolu d’accepter ou de refuser le transfèrement d’un citoyen canadien. Depuis, le Canada a conclu un grand nombre de traités bilatéraux et multilatéraux concernant le transfèrement international des détenus.
[35] En 2004, la Loi sur le transfèrement des délinquants a été remplacée par la LTID , dont l’objet est énoncé à l’art. 3 :
. . . de faciliter l’administration de la justice et la réadaptation et la réinsertion sociale des délinquants en permettant à ceux‑ci de purger leur peine dans le pays dont ils sont citoyens ou nationaux.
[36] La LTID comprend plusieurs changements importants au régime législatif. Elle comporte notamment de nouvelles dispositions établissant l’objet de la loi ainsi qu’une exigence selon laquelle le refus de consentement de la part du ministre doit être motivé (par. 11(2) ). Il convient de souligner qu’un article a été ajouté en vue d’énumérer les facteurs dont le ministre doit tenir compte pour décider s’il consent ou non au transfèrement des délinquants canadiens ou étrangers[1].
[37] Les dispositions pertinentes de la LTID sont les par. 8(1) , 10(1) et (2) . Au moment de la demande de M. Divito, elles étaient ainsi libellées :
8. (1) Le transfèrement nécessite le consentement des trois parties en cause, soit le délinquant, l’entité étrangère et le Canada.
. . .
10. (1) Le ministre tient compte des facteurs ci‑après pour décider s’il consent au transfèrement du délinquant canadien :
a) le retour au Canada du délinquant peut constituer une menace pour la sécurité du Canada;
b) le délinquant a quitté le Canada ou est demeuré à l’étranger avec l’intention de ne plus considérer le Canada comme le lieu de sa résidence permanente;
c) le délinquant a des liens sociaux ou familiaux au Canada;
d) l’entité étrangère ou son système carcéral constitue une menace sérieuse pour la sécurité du délinquant ou ses droits de la personne.
(2) Il tient compte des facteurs ci‑après pour décider s’il consent au transfèrement du délinquant canadien ou étranger :
a) à son avis, le délinquant commettra, après son transfèrement, une infraction de terrorisme ou une infraction d’organisation criminelle, au sens de l’article 2 du Code criminel ;
b) le délinquant a déjà été transféré en vertu de la présente loi ou de la Loi sur le transfèrement des délinquants , chapitre T‑15 des Lois révisées du Canada (1985).
[38] Seuls les par. 8(1) et al. 10(1) a) et 10(2) a) — qui sont en italique pour plus de commodité — ont été contestés par M. Divito, essentiellement parce qu’il estime qu’ils ont pour effet de violer son droit d’entrer au Canada garanti par le par. 6(1) de la Charte , un droit qui, selon lui, s’applique automatiquement dès que le pays étranger consent au transfèrement.
[39] Ces dispositions confèrent au ministre le pouvoir discrétionnaire de consentir ou non au transfèrement d’un délinquant canadien. Or, d’après M. Divito, le ministre ne devrait pas jouir de ce pouvoir discrétionnaire puisque, une fois que le pays étranger a consenti au transfèrement du citoyen détenu, le droit de ce citoyen d’entrer au Canada garantit par le par. 6(1) de la Charte exige le consentement du ministre. Donc, essentiellement, M. Divito prétend que le par. 6(1) confère le droit automatique de purger au Canada une peine infligée à l’étranger si le pays étranger y consent. Si tel était le cas, le Canada aurait donc l’obligation de prendre en charge l’exécution des peines infligées aux citoyens canadiens par des pays étrangers. Avec égards, cela constitue une interprétation erronée des droits protégés par le par. 6(1) .
[40] En droit international, exiger le retour