Procureur général de l’Alberta et autre c. Putnam et autre

Procureur général de l’Alberta et autre c. Putnam et autre
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1981-05-28
Recueil
[1981] 2 RCS 267
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; McIntyre, William Rogers; Chouinard, Julien; Lamer, Antonio
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Procureur général de l’Alberta et autre c. Putnam et autre, [1981] 2 R.C.S. 267
Date: 1981-05-28
Le procureur général de l’Alberta et le Law Enforcement Appeal Board Appelants;
et
Le gendarme K.W. Putnam et le gendarme M.G.C. Cramer Intimés;
et
Le procureur général du Canada, le procureur général de l’Ontario, le procureur général du Québec, le procureur général de la Nouvelle-Ècosse, le procureur général du Nouveau‑Brunswick, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général du Manitoba et le procureur général de la Saskatchewan Intervenants.
1980: 10, 11 décembre; 1981: 28 mai.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ALBERTA
Droit constitutionnel—Fonctions de police et d’application de la loi dans la province tenues par la G.R.C.—Applicabilité de The Police Act de la province à la G.R.C.—The Police Act, 1973, 1973 (Alta.), chap. 44, art. 2, 33, 37—Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C. 1970, chap. R-9, art. 11, 14(1), 17(3), 18, 21, 33—Acte de l’Amérique du Nord britannique, S.R.C. 1970, Appendice II, art. 91(27), 92(14)—The Municipal Police Disciplinary Regulations, 179/74, art. 1(1), (2).
Les agents de la G.R.C. intimés étaient affectés à Wetaskiwin (Alberta), où ils devaient remplir des fonctions de police conformément à une convention intervenue entre la municipalité et le gouvernement fédéral. Un particulier, qui aurait été victime de harcèlement à l’occasion d’une enquête sur des stupéfiants, a porté plainte auprès du procureur général provincial qui, conformément à The Police Act, 1973, a déféré la plainte au commandant divisionnaire provincial de la Gendarmerie. La plainte ayant été jugée sans fondement, le plaignant a interjeté appel devant le Law Enforcement Appeal Board en vertu du par. 33(4) de la Loi. Des procédures en prohibition ont suivi et les deux cours d’instance inférieure ont conclu que la province ne détient pas le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires contre des agents de la G.R.C. La Cour a exa- miné la question de savoir si la province peut appliquer à des agents de la G.R.C. qui exercent des fonctions de police dans la province, les dispositions de The Police Act, 1973 qui visent les enquêtes sur la conduite et les procédés dans l’exercice des fonctions.
Arrêt (le juge Dickson est dissident): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer: Toute distinction que Ton peut faire entre l’enquête par suite d’une plainte et les mesures disciplinaires qui résultent de l’enquête est artificielle et ne saurait s’appuyer sur The Police Act, 1973, particulièrement son art. 33 qui établit un code de discipline applicable aux agents de la G.R.C. chargés de l’application du Code criminel, des lois provinciales ou des règlements municipaux. La province n’a ni le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires contre les agents de la G.R.C. ni le droit d’autoriser une enquête relativement à une plainte portée par un citoyen contre les agents qui exercent des fonctions dans la province en vertu d’un contrat. Tous les agents de la G.R.C. sont assujettis au code de discipline de la Gendarmerie quelles que soient leurs fonctions, et ils y demeurent assujettis, comme le précise expressément la clause 2 du contrat en l’espèce, lorsqu’ils fournissent des services municipaux ou provinciaux de police en vertu d’un contrat. Bien que la province ait nécessairement un intérêt à ce que l’entente soit efficace, une partie contractante ne peut s’immiscer dans le mode de fonctionnement adopté par l’autre partie contractante pour assurer les services visés par cette entente.
Le juge Dickson, dissident: Un tribunal nommé par une province peut être investi du pouvoir de réviser la décision du commandant divisionnaire de la G.R.C. relativement à la conduite des membres de la Gendarmerie dans la province. La province a le pouvoir constitutionnel de prendre des mesures disciplinaires contre tous les agents de police chargés de l’administration de la justice dans la province et, en exerçant ce pouvoir, ne s’ingère pas dans «l’administration interne» de la G.R.C. Rien dans la Constitution ne s’oppose à ce que la province mène une enquête sur tout membre de la G.R.C. accusé d’une infraction criminelle et à ce qu’elle intente des poursuites contre lui, et il n’y a aucune raison de refuser ce droit à la province dans le cas d’inconduite moins grave.
L’enquête en l’espèce, portant sur la conduite reprochée à un agent en particulier, et ne touchant que de façon accessoire le fonctionnement de la G.R.C., est sensiblement différente de celle dans l’affaire Keable. Rien dans l’art. 33 de The Police Act, 1973 ne constitue une tentative d’administrer ou de diriger la G.R.C. Ce serait aller à l’encontre de la doctrine du «caractère véritable», une règle essentielle d’interprétation constitutionnelle, que d’accorder à des employés fédéraux l’immunité contre les lois provinciales d’application générale. La doctrine de la primauté ne s’applique pas: The Police Act, 1973 porte sur les rapports généraux entre les corps de police dans la province et le grand public et ne contredit expressément ni la Loi sur la G.R.C. ni les dispositions de son règlement d’application relatives à la question des «infractions ressortissant au service». Le fait que les agents enquêtaient sur une violation d’une loi en matière «non criminelle» n’est pas pertinent aux fins constitutionnelles, car ils continuent à faire partie des «services provinciaux de police» au sens de la convention sur les services de police et demeurent donc soumis à la surveillance provinciale.
[Jurisprudence: Procureur général de la province de Québec et Keable c. Procureur général du Canada et autres, [1979] 1 R.C.S. 218]
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta[1], qui a rejeté un appel d’un jugement de la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta. Pourvoi rejeté.
R.W. Paisley, c.r., et William Henkel, c.r., pour les appelants.
M.G. Stevens Guille, pour les intimés.
D.W. Mundell, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Henri Brun, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Martin E. Herschorn et Kenneth W. Fiske, pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle-Écosse.
H. Hazen Strange, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick.
Louis F. Lindholm et P. Pearlman, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
N.D. Shende et R.S. Perozzo, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
George Taylor, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan. D.H. Christie, c.r., et S.R. Fainstein, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Version française du jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Ritchie, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer rendu par
LE JUGE EN CHEF—Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta qui confirme un jugement du juge Miller qui a octroyé un bref de prohibition contre le Law Enforcement Appeal Board de l’Alberta (ci-après appelé le «Comité») relativement à des procédures devant ce comité nées d’une plainte portée par un citoyen contre les intimés Putnam et Cramer, membres de la Gendarmerie royale du Canada. Le pourvoi, que cette Cour a autorisé, porte sur la question constitutionnelle suivante:
La province de l’Alberta est-elle constitutionnellement fondée à appliquer The Police Act, 1973 (Alta.), chap. 44, aux membres de la G.R.C. à l’égard d’enquêtes menées sous son régime qui ont pour objet la conduite et l’exécution des fonctions de ceux qui exercent des fonctions de police et d’application de la loi dans la province?
Les parties reconnaissent que la plainte portée contre les agents de la G.R.C. découle du harcèlement de leur part dont le plaignant aurait été victime à l’occasion d’une enquête sur des stupéfiants au cours de laquelle on l’a fouillé pour voir s’il avait sur lui de la drogue. Le procureur général de la province a, conformément au par. 33(1) de The Police Act, 1973 déféré la plainte au commandant divisionnaire en Alberta de la G.R.C. Celui-ci a conclu que la plainte était sans fondement et le plaignant a interjeté appel devant le Comité en vertu du par. 33(4) de la Loi. D’où les procédures en prohibition.
Les agents intimés étaient membres d’un détachement de la G.R.C. affecté à Wetaskiwin (Alberta), en application d’une convention sur les services de police intervenue entre le gouvernement du Canada et la ville de Wetaskiwin. La validité de cette convention datée du 24 mai 1977 n’est pas contestée. Elle prévoit que la G.R.C. doit fournir une unité de neuf agents. La municipalité peut demander le déplacement d’un membre ainsi affecté, mais la décision du Commissaire de la G.R.C. sur une demande de déplacement est sans appel. La convention prévoit des [TRADUCTION] «services municipaux de police», expression qu’elle définit comme suit:
[TRADUCTION]
–désigne l’ensemble des ressources et des membres de la Gendarmerie dans la municipalité employés en vertu de la présente convention pour l’application du Code criminel, des lois provinciales et des règlements municipaux, à l’exception des ressources, des membres et du personnel employés principalement:
(i) pour l’application de lois fédérales autres que le Code criminel,
(ii) dans les services nationaux de police,
(iii) pour le maintien de la sécurité nationale,
(iv) pour assurer la sécurité et la protection des biens du gouvernement fédéral,
(v) dans les services fournis à des ministères du gouvernement fédéral ou pour leur compte.
La clause 2 de la convention est ainsi rédigée:
[TRADUCTION] 2. L’administration interne des services municipaux de police, y compris l’administration et l’application des procédures de police professionnelle, demeure sous l’autorité du Canada.
Selon la prétention fondamentale des appelants, The Police Act, 1973, particulièrement son art. 33, fait une distinction entre l’enquête par suite d’une plainte et les mesures disciplinaires qui résultent de l’enquête, et bien que la province n’ait pas le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires contre les agents de la G.R.C., elle a le droit d’autoriser une enquête relativement à une plainte portée par un citoyen contre des agents de la G.R.C. qui se trouvent dans la province en vertu d’un contrat. Cette position reçoit l’appui de tous les procureurs généraux provinciaux intervenants, sauf le procureur général de la Colombie‑Britannique pour le compte de qui on a prétendu que la province est habilitée à prévoir dans un texte de loi aussi bien des mesures disciplinaires qu’une simple enquête.
Le procureur général de la Colombie-Britannique a poussé sa prétention encore plus loin, soutenant que les agents de la G.R.C. n’ont aucun droit absolu d’être en Alberta pour appliquer le droit pénal fédéral et que, dans la mesure où ils s’y trouvent en vertu d’une convention conclue avec la province ou avec une municipalité, il leur est tou- jours nécessaire comme condition de l’exercice de leurs fonctions d’être assermentés comme agents de la paix conformément à une autorisation de l’Alberta. On n’a pas fait la preuve d’une telle assermentation. L’article 37 de The Police Act, 1973 toutefois, les dispense de prêter le serment habituel exigé de la police locale. De plus, les membres de la G.R.C. peuvent en vertu du par. 7(4) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C. 1970, chap. R-9, être nommés agents de la paix et, aux termes du par. 17(3), ils sont alors agents de la paix dans toute partie du Canada.
La prétention susmentionnée équivaut à une attaque contre la validité de la Loi constitutive de la G.R.C. Elle va à l’encontre de ce qu’a dit cette Cour dans l’arrêt Procureur général de la province de Québec et Keable c. Procureur général du Canada et autres[2] et elle est, à mon avis, tout à fait indéfendable. Cette Cour a décidé dans l’arrêt Keable qu’il est hors de la compétence d’une province d’habiliter une commission d’enquête provinciale chargée d’enquêter sur des actes illégaux ou répréhensibles reprochés à différents corps de police, y compris la G.R.C., à étendre son enquête à l’administration et à la gestion de cette gendarmerie. Le juge Pigeon, en donnant l’avis unanime de la Cour sur cette question, a dit (à la p. 242):
On ne conteste pas que l’établissement et l’administration de cette police dans le cadre du gouvernement du Canada relèvent de l’autorité du Parlement. Il est donc évident qu’aucune autorité provinciale ne peut s’ingérer dans son administration. Le personnel de la Gendarmerie royale ne jouit d’aucune immunité contre le pouvoir des autorités provinciales appropriées de faire enquête et d’instituer des poursuites en cas d’actes criminels commis par l’un d’eux comme par toute autre personne, mais ces autorités provinciales ne peuvent en prendre prétexte pour faire enquête sur l’administration et la gestion de cette police.
Le Comité constitué par The Police Act, 1973 doit être composé d’au plus trois membres dont au moins un doit faire partie de la magistrature et c’est une personne qui fait partie de la magistrature qui est nommée président. Le paragraphe 14(1) confère au Comité (qui, aux termes de l’art. 11, est doté de pouvoirs d’assignation afin d’assu- rer la comparution obligatoire de témoins) un pouvoir général de tenir des séances et de mener des investigations, des audiences et des enquêtes partout en Alberta et l’autorise à tenir à huis clos toute audience, investigation ou enquête. Bien que The Police Act, 1973 porte essentiellement sur la police municipale, elle prévoit aussi qu’en vertu d’une convention conclue avec le gouvernement du Canada, les fonctions d’un corps de police municipal peuvent être exercées par la G.R.C. L’article 36 prévoit une telle convention et j’ai déjà fait mention de celle dont il est ici question.
Voilà qui m’amène à la disposition clé, soit l’art. 33, sur laquelle sont centrées les prétentions dans ce pourvoi. Il est nécessaire de reproduire l’art. 33 en entier en raison des arguments et contre-arguments sur la question de savoir s’il établit effectivement une distinction entre une simple enquête et la prise de mesures disciplinaires (comme le font valoir les appelants et les intervenants qui les appuient) ou s’il s’agit là d’une distinction purement artificielle que l’article ne fait pas et, à la vérité, ne peut faire. En voici le texte:
[TRADUCTION] 33. (1) Les plaintes, y compris celles reçues par le procureur général, le Comité, la commission ou, lorsqu’il n’y a pas de commission, le conseil, portant sur la conduite ou l’exercice des fonctions de tout membre d’un corps de police excepté le chef de police sont transmises en premier lieu au chef de police ou au commandant divisionnaire en Alberta de la Gendarmerie royale du Canada, selon le cas, pour qu’il mène une enquête et prenne les mesures qu’il estime appropriées.
(2) Si cela est possible, une plainte est faite par écrit et signée par le plaignant.
(3) Le chef de police ou le commandant divisionnaire en Alberta de la Gendarmerie royale du Canada, selon le cas, fait procéder à une enquête sur chaque plainte et, le plus tôt possible après réception de celle-ci, donne au plaignant avis écrit de sa conclusion quant au bien-fondé de la plainte dans sa totalité ou en partie et de son intention, le cas échéant, de prendre des mesures disciplinaires, et chaque fois que le chef de police ou le commandant divisionnaire de la Gendarmerie royale du Canada, selon le cas, décide qu’une plainte est en totalité ou en partie sans fondement, il informe le plaignant de son droit d’appel au Comité. (4) Le plaignant peut, dans les 30 jours de la réception de l’avis visé au paragraphe (3), déposer auprès du secrétaire du Comité un avis d’appel faisant état des moyens sur lesquels l’appel est fondé.
(5) Tout membre d’un corps de police municipal qui s’estime lésé par des mesures disciplinaires prises contre lui en vertu de la présente loi ou des règlements ou règles de la commission peut, dans les 30 jours de l’avis des mesures disciplinaires, déposer auprès du secrétaire du Comité un avis d’appel faisant état des moyens sur lesquels l’appel est fondé.
(6) Le président du Comité peut, avant ou après l’expiration du délai de signification d’un avis d’appel, proroger ce délai pour une période supplémentaire d’au plus 30 jours.
(7) La commission peut demander que le Comité fasse enquête sur l’ensemble ou une partie d’une plainte que le chef de police ou le commandant divisionnaire de la Gendarmerie royale du Canada aura, en vertu du paragraphe (3), jugée sans fondement.
(8) Nonobstant le paragraphe (1), le Comité
a) peut, de sa propre initiative, mener une enquête sur toute plainte;
b) doit, sur l’ordre du solliciteur général, mener une enquête sur toute question ayant trait à la discipline ou à la conduite d’un membre d’un corps de police.
(9) Le chef de police ou le commandant divisionnaire en Alberta de la Gendarmerie royale du Canada, selon le cas, lorsqu’on lui en fait la demande, fournit au Comité ou à la commission copie de tous les rapports relatifs à une enquête, de toutes les déclarations et de toute la correspondance envoyée et reçue qui portent sur une plainte.
(10) Lorsqu’un appel est interjeté en vertu du présent article, toute mesure disciplinaire prise comme conséquence de la décision portée en appel est suspendue sans autre ordonnance à cet effet jusqu’à la fin de l’appel.
(11) En menant une enquête ou en tranchant un appel formé en vertu du présent article, le Comité peut fonder sa décision sur le dossier ou il peut, s’il l’estime nécessaire, entendre des témoins.
(12) En statuant sur un appel formé en vertu du paragraphe (4) ou (5), le Comité peut
a) rejeter l’appel, ou
b) accueillir l’appel, ou
c) modifier la peine imposée, ou
d) confirmer la peine imposée, ou e) renvoyer l’affaire au chef de police ou au commandant divisionnaire de la Gendarmerie royale du Canada pour qu’il l’examine de nouveau, ou
f) imposer une peine en conformité des règlements ou règles établis sous le régime de la présente loi.
(13) Le Comité doit communiquer sa décision par écrit
a) dans le cas d’un appel formé en vertu du paragraphe (4), au plaignant ou, dans le cas d’un appel formé en vertu du paragraphe (5), à l’appelant,
b) à la commission, et
c) au solliciteur général.
(14) Lorsque le Comité est convaincu que la conduite d’un membre d’un corps de police visé dans l’enquête ou l’appel, peut constituer une infraction à une loi du Parlement du Canada ou de la Législature de l’Alberta, l’enquête ou l’appel doit être ajourné à une date indéterminée et le Comité doit immédiatement informer le procureur général de sa conclusion.
(15) Nonobstant le paragraphe (14), le Comité peut continuer toute enquête, audience ou appel qui a pour objet des questions concernant des membres d’un corps de police autres que ceux qui ont pu commettre une infraction.
J’aimerais pour le moment souligner particulièrement l’al. 33(12)f) aux termes duquel le «Comité peut imposer une peine en conformité des règlements ou règles établis sous le régime de la présente loi». Les appelants ont d’abord prétendu qu’il n’existait aucun règlement ou règle de cette espèce, essayant ainsi de renforcer la distinction qu’ils ont faite entre une enquête et des mesures disciplinaires. La Cour a bien fait comprendre aux avocats qu’aux fins des débats sur la question constitutionnelle, il faut considérer que The Police Act, 1973 dit vraiment ce qu’elle dit et que, par conséquent, elle doit comprendre l’imposition d’une peine par le Comité lorsque le chef de police ou le commandant divisionnaire de la G.R.C. a pu ne pas en imposer. Les appelants ont néanmoins soutenu avec insistance que leur distinction était défendable, compte tenu de The Municipal Police Disciplinary Regulations établis sous le régime de The Police Act, 1973. Bref, ils ont soutenu que quels que soient les règlements ou règles établis en vertu de l’al. 33(12)f), ils ne s’appliquaient pas à la G.R.C. On a invoqué l’art. 1 de The Municipal Police Disciplinary Regulations établis sous le régime de The Police Act, 1973. En voici le texte:
[TRADUCTION] 1. (1) Le présent règlement s’applique aux membres des corps de police municipaux établis en vertu de l’article 18 de The Police Act, 1973.
(2) Les procédures disciplinaires contenues dans la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (Canada) s’appliquent aux membres de la Gendarmerie royale du Canada qui assurent le service de police d’une municipalité urbaine en vertu d’une convention visée à l’article 36, paragraphe (1) de The Police Act, 1973.
On a fait valoir que le par. 1(2), précité, exclut la G.R.C. du champ d’application de The Police Act, 1973 du moins en ce qui a trait aux mesures disciplinaires, et qu’il n’a d’autre effet que de reconnaître le statu quo constitutionnel qui exclut l’ingérence provinciale dans la gestion et l’administration internes de la G.R.C. Il ne s’agit pas, dit-on, de l’insertion par renvoi des procédures disciplinaires de la G.R.C. dans The Police Act, 1973. Cette prétention, d’un point de vue, se détruit elle-même. L’énoncé des procédures disciplinaires de la G.R.C. précise de façon très détaillée comment elles s’appliquent aux membres de cette gendarmerie. On y prévoit des plaintes, une enquête, des peines et un examen en conformité avec les formalités prescrites. Si, par conséquent, la G.R.C. est hors du champ d’application de The Police Act, 1973, elle l’est à toutes fins, et la question constitutionnelle formulée en l’espèce ne se pose pas. En fait, l’affaire serait entièrement vidée de son importance.
Ce n’est toutefois pas de cette façon que je vois l’affaire. Il ne fait aucun doute, à mon avis, que suivant The Police Act, 1973 et particulièrement son art. 33, la plainte ne constitue que le premier pas dans une enquête qui doit aboutir, si la plainte est bien fondée, à des mesures disciplinaires et, si on la juge sans fondement, il y a un droit d’appel au Comité qui peut imposer une sanction ou quelque mesure disciplinaire. Je ne peux lire les par. 33(3), (5), (7), (8), (9) et (12) sans être tout à fait convaincu qu’ils établissent un code de discipline auquel doivent être assujettis les membres de la G.R.C. Le pouvoir que l’al. 33(8)a) confère au Comité de mener de sa propre initiative une enquête relativement à toute plainte, ainsi que le pouvoir dont est investi le solliciteur général provincial d’ordonner au Comité d’enquêter sur toute question qui se rapporte à la discipline ou à la conduite d’un membre d’un corps de police témoignent largement de l’établissement d’un tel code. Il est impossible d’isoler l’une de l’autre les dispositions de l’art. 33 ou de lire le par. (12) comme si seulement l’al. e) s’appliquait à la G.R.C. On peut dire que, compte tenu des dispositions en matière de police municipale de l’art. 18 de The Police Act, 1973, même le par. (5) de l’art. 33 qui vise un appel formé par un «membre d’un corps de police municipal» lésé contre des mesures disciplinaires, s’applique au détachement de la G.R.C. affecté à la municipalité. J’ajouterais que je ne vois rien au par. 33(14) qui puisse me faire changer d’avis sur la question principale en l’espèce. Ce paragraphe reconnaît simplement que les agents de la G.R.C. ne sont pas exemptés du devoir qui incombe à tous les citoyens d’obéir à la loi et que si une infraction leur est imputée, ils peuvent être passibles de poursuites et de sanctions. En fait, le par. 33(14) souligne le pouvoir qu’a le Comité de procéder en matière disciplinaire lorsqu’il n’y a pas infraction, mais plutôt conduite répréhensible qui donne lieu à des mesures disciplinaires.
De plus, je ne partage pas l’avis que ce pourvoi doit être tranché sur le fondement de la situation très précise découlant de ce que la plainte portée contre les intimés se rapporte à une enquête menée en vertu de la Loi sur les stupéfiants fédérale, une telle enquête étant une activité exclue de la définition de l’expression «services municipaux de police». La situation ne serait pas différente, en ce qui a trait à la question constitutionnelle, si le détachement de la G.R.C. s’occupait de l’application de lois pénales, de lois provinciales ou de règlements municipaux. Il me paraît ni possible ni utile de diviser les fonctions d’application de la loi du détachement de la G.R.C. afin d’établir si à certains égards ses membres sont assujettis aux procédures de The Police Act, 1973 et si à d’autres égards ils ne le sont pas. Le code de discipline de la G.R.C. s’applique aux agents de cette gendarmerie quelles que soient leurs fonctions, et l’autorisation de conclure des contrats sur les services de police avec une province ou une municipalité ne soustrait pas, comme le précise expressément la clause 2 du contrat en l’espèce, les agents de la G.R.C. à l’autorité disciplinaire fédérale.
Je tiens à préciser, avant de trancher ce pourvoi, que je reconnais que les dispositions concernant des services de police prises en vertu d’un contrat, celui en l’espèce ou un autre, intervenu entre la province et la G.R.C. revêtent un certain intérêt pour les provinces. La province, au moyen de ce contrat, a simplement conclu une entente globale aux termes de laquelle les services de police sont assurés par l’engagement de la gendarmerie fédérale plutôt que par l’établissement, soit directement, soit par l’intermédiaire d’une institution municipale, de son propre corps de police. Les parties ont évidemment un intérêt constant à remplir leurs rôles respectifs conformément au contrat, ne serait-ce qu’en raison de la perspective toujours présente des négociations en vue d’un renouvellement. La province de l’Alberta, par exemple, a nécessairement un intérêt à ce que l’entente soit efficace, non seulement du point de vue économique ou du bon fonctionnement, mais aussi du point de vue du rapport entre le gouvernement de l’Alberta à travers ses ententes concernant les services de police et la collectivité qui bénéficie de ces ententes. On est cependant bien loin du droit d’une partie contractante de s’immiscer dans le mode de fonctionnement adopté par l’autre partie contractante pour assurer les services visés par l’entente. Cela tient en dépit d’un empêchement constitutionnel comme celui qui a été invoqué en l’espèce de façon tout aussi claire que dans l’affaire Keable, précitée. Je dis cela non pas pour diminuer l’effet des observations faites sur la question directement soulevée en l’espèce, mais pour mettre en contraste la position de la G.R.C., en tant qu’institution fédérale, et l’intérêt qu’a la province à ce que des services de police soient fournis partout sur son territoire. En l’espèce on ne peut prétendre que les divers paragraphes de l’art. 33 dont j’ai déjà fait mention ont leur racine dans cet intérêt provincial.
Je suis à d’autres égards d’accord pour l’essentiel avec les motifs complets du juge en chef McGillivray et je suis donc d’avis de confirmer les jugements des cours d’instance inférieure et de rejeter le pourvoi. On doit répondre par la négative à la question constitutionnelle. Aucune partie n’ayant réclamé ses dépens, il n’y aura pas d’adjudication de dépens.
Version française des motifs rendus par
LE JUGE DICKSON (dissident)—Cette cause soulève une fois de plus la question fédérale‑provinciale qui s’est présentée dans des affaires comme Di Iorio et autre c. Le gardien de la prison commune de Montréal[3] et R. c. Hauser[4]: quelle est la portée et quel est le sens de l’expression «administration de la justice dans la province» qui se trouve au par. 92(14) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 ? Dans ces premiers arrêts la Cour a esquissé les grandes lignes du sens de l’expression «administration de la justice». Le cas qui nous occupe est l’occasion d’en fournir une définition plus précise.
Le pourvoi porte sur la question de savoir si l’on peut donner à un tribunal nommé par une province le pouvoir de réviser la décision du commandant divisionnaire de la Gendarmerie royale du Canada («G.R.C.») relativement à la conduite de membres de la Gendarmerie dans la province, l’objet de la révision étant de fournir au public une évaluation indépendante de la conduite d’agents chargés de l’application de la loi.
Il n’a jamais fait de doute que du point de vue constitutionnel l’expression «administration de la justice dans la province» comporte la responsabilité de fournir des services généraux de police. Il est donc évident que la province peut nommer et surveiller les agents de police municipaux et provinciaux et prendre contre eux des mesures disciplinaires. La difficulté constitutionnelle qui se présente en l’espèce découle de ce que, actuellement, les services provinciaux de police sont assurés dans toutes les provinces, sauf le Québec et l’Ontario, par la G.R.C., en vertu d’un contrat entre le gouvernement fédéral et les provinces. La G.R.C. fournit également des services de police à bon nombre de municipalités en exécution de contrats conclus avec les autorités municipales concernées. Ainsi les services de police au niveau provincial et local à travers le Canada sont assurés en grande partie par une force fédérale «paramilitaire» (pour reprendre la description du juge Rand dans l’arrêt La Reine et Archer c. White[5], à la p. 158) laquelle, selon la position fédérale en l’espèce, n’est tenue en vertu de la constitution de rendre compte qu’à Ottawa.
Aucune difficulté particulière ne se présente lorsque la G.R.C. applique des lois fédérales autres que le Code criminel, lorsqu’elle fournit des services de police au Yukon et aux territoires du Nord-Ouest ou lorsqu’elle fournit un service national de sécurité. Des difficultés, tant constitutionnelles que de facto surgissent toutefois quand il s’agit de l’application par la G.R.C. des dispositions du Code criminel et des textes législatifs provinciaux et municipaux en matière pénale. Cette difficulté est bien décrite dans un document d’étude intitulé La police, publié dernièrement par la Commission de réforme du droit du Canada. J’en cite un passage non pas parce qu’il fait autorité sur telle ou telle question constitutionnelle, mais plutôt pour souligner les difficultés pratiques qui découlent de la situation actuelle. Le passage est ainsi conçu (à la p. 37):
…même si du point de vue constitutionnel il est bien établi que le procureur général provincial a la direction des membres de la Gendarmerie royale liés par contrat à la province, ceux-ci n’en restent pas moins assujettis à la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et à ses règlements d’application. De ce fait ils relèvent donc aussi des officiers supérieurs de la G.R.C. au Quartier général d’Ottawa. Lorsque les intérêts fédéraux et provinciaux ne coïncident pas, ce double carcan peut amoindrir sensiblement l’autorité du procureur général provincial et placer les agents de la G.R.C. dans la situation ambiguë d’avoir à servir deux maîtres.
Le procureur général du Canada fait valoir que du point de vue constitutionnel les agents de la G.R.C. ne servent qu’un maître, soit le gouvernement fédéral. On prétend que même si de façon générale les services provinciaux de police relèvent, aux termes de la constitution, des provinces, les membres de la G.R.C. sont en dernière analyse soumis à la direction opérationnelle du commissaire à Ottawa, qui lui ne rend compte qu’au solliciteur général du Canada. Le procureur géné- ral ajoute que les seuls droits que les provinces peuvent exercer à l’égard de la Gendarmerie sont ceux qui découlent des conventions sur les services de police intervenues entre le gouvernement du Canada et les autorités locales. A mon avis ces conventions n’ont aucune incidence sur la question constitutionnelle posée dans ce pourvoi. La compétence constitutionnelle ne peut être réduite ou élargie par convention.
La G.R.C. est un corps de police très respecté avec une fière tradition de services rendus au Canada et aux Canadiens. Rares sont les accusations de harcèlement ou de brutalité policière portées contre ses membres, mais le principe en cause en l’espèce est de la plus haute importance, comme en témoigne l’intervention de huit des provinces (toutes, l’Île‑du‑Prince-Édouard et Terre-Neuve exceptées) pour appuyer la validité de la loi attaquée. Si l’histoire constitutionnelle nous enseigne quelque chose, c’est au moins ceci: les Pères de la Confédération ont voulu que les lois de fond en matière criminelle soient adoptées au niveau fédéral (par. 91(27) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique) mais que l’administration de la justice dans les provinces (par. 92(14) ) en matière criminelle aussi bien que civile, relève du niveau local. Et il y a à cela de très bonnes raisons de principe. Le maintien de l’ordre public est essentiellement une question d’intérêt local. Ce sont les fonctionnaires locaux, sensibles aux besoins et aux particularités de la collectivité, qui sont les mieux en mesure de s’en occuper. Les Pères de la Confédération ont reconnu que l’on ne pouvait tout simplement pas accepter que des fonctionnaires à Ottawa appliquent des lois partout au Canada. Le Parlement fédéral a le pouvoir de définir le contenu des règles générales. Mais pour les appliquer, il faut quelqu’un qui soit sensible aux besoins locaux.
Si le jugement attaqué est confirmé, les procureurs généraux provinciaux seront mis dans la position anormale et peu enviable d’être responsables, en dernière analyse, des enquêtes, arrestations et poursuites criminelles dans leurs provinces respectives, mais sans avoir le pouvoir, dans le cas d’allégations, par le public, d’arrestation arbitraire, de détention injustifiée ou de mauvais trai- tements subis aux mains d’un agent de police, de prendre des mesures disciplinaires contre un élément important du corps de police qui exerce ces fonctions dans la province ou même de mener une enquête sur cet élément. Ce qui est tout aussi important, les citoyens de la province pourraient recourir en dernier ressort à un comité impartial et indépendant s’ils avaient des plaintes à formuler contre la police provinciale, mais ils ne pourraient se prévaloir de ce recours s’il s’agissait de plaintes contre la G.R.C.
I
La question constitutionnelle en l’espèce, formulée par le Juge en chef, est de savoir si la province de l’Alberta est fondée à appliquer The Police Act, 1973, 1973 (Alta.), chap. 44, aux membres de la G.R.C. à l’égard d’enquêtes sur la conduite et l’exercice des fonctions des policiers et agents chargés de l’application de la loi dans la province.
Les faits peuvent être résumés brièvement. Peter Edwards, accompagné de sa sœur et de quatre autres personnes, fut arrêté par une voiture de la G.R.C. alors qu’il voyageait de Wetaskiwin à Mameo Beach dans la province de l’Alberta. Les gendarmes Putnam et Cramer qui, à l’époque, étaient affectés au détachement de Wetaskiwin, fouillèrent la voiture, le coffre de la voiture, les sacs à main et les poches. Ils firent alors baisser son pantalon à M. Edwards et procédèrent à une fouille corporelle censément dans le but de trouver de la drogue, bien que, d’après la plainte formulée par ce dernier, il n’en eût jamais fait usage. On n’en découvrit aucune. M. Edwards est convaincu que les gendarmes n’avaient aucune raison valable de l’arrêter et qu’ils tenaient plutôt à l’«embêter» parce qu’il avait interjeté appel d’une décision rendue dans une autre affaire.
M. Edwards retint les services d’un avocat qui écrivit au procureur général de l’Alberta lui demandant [TRADUCTION] «si les gendarmes en question n’avaient pas dépassé les limites de l’application de la loi». Le commissaire adjoint Wright, commandant divisionnaire de la division «K» de la G.R.C., écrit dans sa réponse qu’on avait fouillé M. Edwards en vertu de la Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, chap. N-1 et que des motifs raisonnables et probables justifiaient cette fouille. Le commissaire adjoint conclut que la plainte de M. Edwards était sans fondement. La lettre termine en signalant que si M. Edwards n’était pas satisfait de la décision, il pouvait dans les trente jours en appeler par écrit au Law Enforcement Appeal Board (ci-après appelé le «Comité»).
Lors de l’appel devant le Comité, les avocats des gendarmes Putnam et Cramer ont fait valoir que le Comité n’avait pas compétence et ils ont présenté devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta une requête tendant à obtenir une ordonnance interdisant au Comité de poursuivre son enquête ou ses audiences et de statuer sur l’appel.
La principale question litigieuse est de savoir si la province de l’Alberta pouvait valablement adopter l’art. 33 de The Police Act, 1973 qui, entre autres, habilite le Comité, établi en vertu de la Loi, à entendre un appel formé contre une décision du commandant divisionnaire de la G.R.C. relative à la conduite des membres de la G.R.C. dans l’exercice de leurs fonctions. L’objet de l’art. 33 est de prévoir une procédure de plaintes à l’intention de ceux qui croient avoir été maltraités par la police.
Il est nécessaire de passer brièvement en revue les termes exacts de l’art. 33. Cet article dispose que les plaintes relatives à la conduite ou à l’exercice des fonctions d’un membre d’un corps de police sont transmises en premier lieu au chef de police ou au commandant divisionnaire en Alberta de la G.R.C., selon le cas, qui doit faire procéder à une enquête sur la plainte puis informer le plaignant si la plainte est bien fondée en tout ou en partie et si des mesures disciplinaires seront prises. Dans les cas où le chef de police ou le commandant de la G.R.C. conclut que la plainte est sans fondement, il doit informer le plaignant de son droit d’appel au Comité. Le plaignant doit interjeter appel dans un délai de trente jours.
Les paragraphes 33(8) et (9) disposent:
[TRADUCTION] (8) Nonobstant le paragraphe (1), le Comité a) peut, de sa propre initiative, mener une enquête sur toute plainte;
b) doit, sur l’ordre du solliciteur général, mener une enquête sur toute question ayant trait à la discipline ou à la conduite d’un membre d’un corps de police.
(9) Le chef de police ou le commandant divisionnaire en Alberta de la Gendarmerie royale du Canada, selon le cas, lorsqu’on lui en fait la demande, fournit au Comité ou à la commission copie de tous les rapports relatifs à une enquête, de toutes les déclarations et de toute la correspondance envoyée et reçue qui portent sur une plainte.
En statuant sur un appel le Comité peut (par. 33(12))
[TRADUCTION]
a) rejeter l’appel, ou
b) accueillir l’appel, ou
c) modifier la peine imposée, ou
d) confirmer la peine imposée, ou
e) renvoyer l’affaire au chef de police ou au commandant divisionnaire de la Gendarmerie royale du Canada pour qu’il l’examine de nouveau, ou
f) imposer une peine en conformité des règlements ou règles établis sous le régime de la présente loi.
Les parties pertinentes de l’article semblent être celles qui confèrent au Comité le pouvoir de «rejeter l’appel», d’«accueillir l’appel», de «renvoyer l’affaire… pour qu’il l’examine de nouveau». Les alinéas 33(12)c) et d) parlent de la modification ou de la confirmation de la peine; puisqu’il peut être interjeté appel seulement quand la plainte a été déclarée non fondée et partant, comme on peut le présumer, quand aucune peine n’a été imposée, le Comité ne peut «modifier» ou «confirmer» une peine inexistante. A l’alinéa 33(12)f) il s’agit d’imposer