Worsfold c. Canada (Revenu national)

Worsfold c. Canada (Revenu national)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-05-25
Référence neutre
2012 CF 644
Numéro de dossier
T-1944-10
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20120525
Dossier : T-1944-10
Référence : 2012 CF 644
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 25 mai 2012
En présence de monsieur le juge O’Keefe
ENTRE :
GRAHAM WORSFOLD, STONERIDGE MANAGMEENT SERVICES INC.,
LYN WORSFOLD, JONATHAN COLES, EN TANT QUE FIDUCIAIRES DE GR AND LS WORSFOLD LIFE INTEREST SETTLEMENT TRUST
demandeurs
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Cette demande consolidée de contrôle judiciaire présentée en vertu du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, ch F-7, vise à faire annuler les décisions d’examen de second palier d’un directeur adjoint de l’exécution du ministère du Revenu national (l’agent), rendues entre le 22 octobre 2010 et le 17 novembre 2010, par lesquelles l’agent refusait de renoncer aux pénalités et intérêts dus par les demandeurs en conséquence de la production tardive de leurs déclarations de revenu. L’agent a refusé d’exercer le pouvoir discrétionnaire conféré par le paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985 (5e suppl), ch 1, et de réduire ainsi les pénalités et intérêts, parce que, selon lui, les divulgations faites par les demandeurs n’étaient pas volontaires, ayant été provoquées par une mesure d’exécution prise à l’encontre d’une société liée.
[2] Les demandeurs voudraient que les décisions soient annulées et renvoyées pour nouvel examen, accompagnées des directives que la Cour jugera indiquées.
Introduction au programme des divulgations volontaires
Disposition d’allégement pour les contribuables
[3] Les contribuables qui produisent tardivement leurs déclarations de revenu encourent généralement des pénalités et intérêts sur ce qu’ils doivent. Cependant, le paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu (la LIR) donne au ministre du Revenu national le pouvoir discrétionnaire de renoncer à tout ou partie des pénalités ou intérêts par ailleurs payables en vertu de la LIR, ou de les annuler en tout ou en partie. Cette disposition d’allégement a été adoptée en 1991, parmi ce que l’on appelait les « dispositions d’équité » (voir l’arrêt Bozzer c Canada (Ministre du Revenu national), 2011 CAF 186, [2011] ACF n° 842, au paragraphe 22). L’objet de cette disposition a été expliqué par le juge Paul Rouleau dans la décision Kaiser c Canada (Ministre du Revenu national), 93 FTR 66, [1995] ACF n° 349 (au paragraphe 8) :
L’objet de cette disposition législative est de permettre à Revenu Canada, Impôt, de gérer plus équitablement le régime fiscal, en faisant la place au bon sens dans le traitement des contribuables qui, en raison de leur infortune ou de circonstances échappant à leur volonté, sont incapables de respecter des délais ou de se conformer aux règles propres au régime fiscal […]
[4] L’octroi d’un allégement aux termes de la disposition est une mesure discrétionnaire. Il ne s’agit pas d’un droit (voir l’arrêt Lanno c Canada (Agence des douanes et du revenu), 2005 CAF 153, [2005] ACF n° 714, au paragraphe 6).
Programme des divulgations volontaires
[5] L’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré par le paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu fait partie intégrante du programme des divulgations volontaires (le PDV) de l’Agence du revenu du Canada (l’ARC). Le PDV permet aux contribuables de faire des divulgations pour corriger des renseignements inexacts ou incomplets, ou pour divulguer des renseignements qui ne l’avaient pas déjà été. Ce programme vise à encourager la conformité volontaire. Ainsi, lorsqu’une divulgation valide a été faite, le ministre peut exercer son pouvoir discrétionnaire en vertu du paragraphe 220(3.1) et renoncer aux pénalités et intérêts applicables, ou les annuler.
Politiques applicables de l’ARC
[6] L’ARC a publié des documents de politique pour aider le ministre et ses représentants à exercer le pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu. À la date des divulgations faites par les demandeurs en 2005, les documents suivants qui portent sur l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire et sur le PDV étaient en vigueur :
1. la Circulaire d’information IC00-1R de l’ARC, en vigueur du 30 septembre 2002 au 21 octobre 2007 (la circulaire IC00-1R);
2. les Lignes directrices sur l’application du PDV (les Lignes directrices).
[7] Les Lignes directrices sont un document interne de l’ARC destiné à aider les agents du PDV à faire leur travail.
Conditions d’une divulgation valide selon le PDV
[8] La circulaire IC00-1R énonce quatre conditions pour qu’une divulgation soit jugée valide (au paragraphe 6). La divulgation doit :
1. être volontaire – c’est-à-dire que le contribuable doit prendre l’initiative de faire la divulgation volontaire, et non « parce qu’il était au courant d’une vérification, d’une enquête ou d’une autre mesure d’exécution de l’[ARC] ou d’autres autorités ou administrations avec lesquelles l’[ARC] a conclu des ententes d’échange d’informations »;
2. être complète – c’est-à-dire qu’elle doit présenter « un compte rendu complet et exact de tous les renseignements auparavant inexacts, incomplets ou manquants »;
3. comprendre une pénalité – c’est-à-dire que, si aucune pénalité ne s’applique aux renseignements divulgués, le contribuable n’a pas besoin d’un redressement au moyen du PDV;
4. répondre à des conditions de temps – c’est-à-dire qu’elle doit contenir des renseignements :
a. dont la production est en retard d’au moins un an, ou
b. qui ne doivent pas être communiqués simplement pour se soustraire aux pénalités pour production tardive ou aux pénalités relatives aux acomptes provisionnels.
Détermination du caractère volontaire d’une divulgation
[9] Pour savoir si une divulgation est volontaire, l’agent du PDV peut s’en rapporter à la section 8.3 des Lignes directrices. Le paragraphe 8.3.1 renferme notamment ce qui suit :
[traduction]
On considère une divulgation comme volontaire lorsqu’un contribuable a commencé le processus par lui-même afin de s’assurer que ses dossiers d’impôt sont complets. Une divulgation doit répondre à cette définition de « volontaire » pour être considérée comme valide. Les conseils de recherche qui suivent ne sont données qu’à titre indicatif. […]
[10] La date à retenir pour dire si une divulgation est volontaire est la « date d’entrée en vigueur de la divulgation ». C’est « la date à laquelle le contribuable s’identifie, ou la date à laquelle le contribuable ou son représentant signe le formulaire d’acceptation du client, selon la première des deux » (voir la décision Brown c Canada (Agence des douanes et du revenu), 2005 CF 1639, [2005] ACF n° 2087, au paragraphe 16; décision confirmée : 2007 CAF 26, [2007] ACF n° 141).
Questions relatives aux mesures d’exécution
[11] Lorsqu’un agent du PDV découvre que des mesures d’exécution ont commencé, la section 8.3.5 des Lignes directrices lui recommande se poser les questions suivantes (les questions relatives aux mesures d’exécution) :
1. A-t-on communiqué directement avec le [contribuable] ou le [contribuable] est-il susceptible d’avoir eu connaissance des mesures d’exécution?
2. Est-il probable que la mesure d’exécution aurait permis à l’ARC de découvrir les renseignements divulgués?
[12] Pour répondre à ces questions, les Lignes directrices disent explicitement qu’il faut laisser au contribuable le bénéfice du doute (section 8.3.5).
Contexte
[13] Graham Worsfold, le demandeur principal, est ingénieur informaticien. En 2001, il a quitté le Royaume-Uni pour s’installer au Canada avec un permis de travail temporaire. Après avoir fait renouveler ce permis au moins une fois, lui et sa famille ont obtenu en janvier 2005 le statut de résidents permanents.
[14] Les demandeurs additionnels dans cette affaire sont : Lyn Worsfold – l’épouse du demandeur principal; Stoneridge Management Services Inc. (Stoneridge Management) – une société constituée le 16 décembre 2003 dans les îles Vierges britanniques, qui fournit des services de conseil en administration portant sur le développement international de l’informatique. Le demandeur principal est l’unique administrateur et actionnaire, et il est employé de la société depuis 2004; enfin le GR and LS Worsfold Life Interest Settlement Trust (le Worsfold Trust) – une fiducie familiale personnelle située au Royaume-Uni et établie en 1997 par le demandeur principal. Les fiduciaires sont le demandeur principal, son épouse et Jonathan Coles (un avocat établi au Royaume‑Uni).
[15] Au 3 octobre 2005, les demandeurs n’avaient pas produit de déclarations de revenu au Canada.
[16] La demande concerne aussi Stoneridge Inc. (Stoneridge). Stoneridge est une société de promotion immobilière qui a été constituée le 1er août 2002. Le demandeur principal ne tire pas de revenu d’emploi de Stoneridge. Cependant, au 3 octobre 2005, il était administrateur de Stoneridge, il détenait toutes les actions privilégiées de Stoneridge ainsi qu’un tiers des actions ordinaires de GLD Holdings Inc., laquelle détient toutes les actions ordinaires de Stoneridge. Larry Burton et David Turk détenaient en parts égales le reste des actions ordinaires de GLD Holdings Inc.
Chronologie des faits
[17] Le 6 septembre 2005, le demandeur principal a rempli un formulaire d’amnistie fiscale sur le site Web de DioGuardi and Company LLP (DioGuardi). Il devait pour cela fournir des renseignements personnels et financiers sur son revenu mondial et sur son statut d’immigration. En remplissant ce formulaire, il demandait aussi une évaluation ainsi qu’un avis juridique sur son admissibilité au programme de divulgation volontaire (amnistie fiscale) et sur la nécessité de le faire.
[18] Le 21 septembre 2005, DioGuardi a envoyé au demandeur principal un courriel dans lequel le cabinet disait croire qu’il devait produire des déclarations de revenu et qu’il était admissible au PDV. Le demandeur principal était invité à communiquer avec les bureaux de DioGuardi.
[19] Le 23 septembre 2005, le demandeur principal a téléphoné au cabinet DioGuardi. Pendant cette conversation, il est devenu évident qu’une rencontre en bonne et due forme s’imposait. Comme le demandeur principal se trouvait à l’extérieur du pays durant la semaine du 25 au 29 septembre, la réunion fut fixée au mercredi 5 octobre 2005.
[20] Le lundi 3 octobre 2005, à 7 h 30, Joanne Adey, vérificatrice de l’ARC pour le bureau des services fiscaux de l’est et du centre de l’Ontario (Peterborough) (la vérificatrice), a téléphoné à Larry Burton, le secrétaire de Stoneridge et la personne‑ressource pour cette société, afin de l’informer que l’ARC prévoyait de vérifier les déclarations de revenu de Stoneridge pour 2003 et 2004. La vérification avait pour objet d’examiner des opérations immobilières, de faire un examen général et d’analyser les déclarations T2 afférentes (déclaration de revenus des sociétés). La vérification de Stoneridge avait été confiée à la vérificatrice la semaine précédente. Avant de réussir à parler à Larry Burton, la vérificatrice avait laissé deux messages vocaux à l’attention de celui-ci, en précisant son nom et ses coordonnées. Elle avait également parlé à l’épouse de M. Burton, à qui elle avait aussi donné son nom et ses coordonnées.
[21] Durant la conversation téléphonique du 3 octobre 2005, Larry Burton a informé la vérificatrice que c’était les deux autres actionnaires, à savoir le demandeur principal et David Turk, qui dirigeaient Stoneridge. Larry Burton et le demandeur principal travaillent dans le même immeuble. Plus tard le même matin, à 10 h 7, le demandeur principal a fait un bref appel téléphonique à DioGuardi. Il dit que cet appel visait à confirmer la rencontre du 5 octobre. Le défendeur affirme pour sa part que cet appel visait à organiser une rencontre avec DioGuardi après que le demandeur principal eut été informé par Larry Burton de la vérification imminente de Stoneridge.
[22] Le 5 octobre 2005, le demandeur principal a rencontré Paul DioGuardi dans les bureaux d’Ottawa de DioGuardi. Paul DioGuardi a expliqué que, durant cette rencontre, ils avaient discuté des incidences fiscales du statut d’immigration du demandeur principal et de ses sources de revenus. Cette discussion a mené Paul DioGuardi à conclure qu’une divulgation volontaire était nécessaire pour l’année d’imposition 2001 et les années suivantes. La vérification de Stoneridge n’aurait pas été évoquée durant cette rencontre, et le demandeur principal soutient que, à cette date-là, il n’avait encore pas connaissance de la vérification projetée.
[23] En après‑midi, à 15 h 25, la vérificatrice a envoyé par télécopieur la lettre initiale de vérification à Brad Huggins, le comptable de Stoneridge, le priant de mettre à disposition certains livres et registres pour qu’elle les examine au début de la vérification, prévue le 27 octobre 2005. La fin de cette lettre renfermait ce qui suit :
[traduction]
Sachez que, au fur et à mesure de la vérification, nous pourrions demander des documents additionnels se rapportant aux sociétés liées ainsi qu’à tous les actionnaires de telles sociétés.
[Non souligné dans l’original.]
[24] Plus tard ce même jour, à 16 h 25, Paul DioGuardi a envoyé à l’ARC une télécopie qui amorçait une divulgation volontaire anonyme pour les années d’imposition 2001 à 2004. Cette divulgation précisait qu’elle était faite au nom d’un contribuable de sexe masculin, né en 1956 et résident du Canada depuis 2001. Elle portait sur un revenu non déclaré et des gains en capital non déclarés pour les années d’imposition 2001 à 2004, et peut-être aussi sur la TPS.
[25] Le 17 novembre 2005, Brad Huggins a dit à la vérificatrice que le demandeur principal [TRADUCTION] « était visé par une enquête d’Ottawa sur des questions internationales ». Cette enquête correspondait à une lettre du bureau de l’ARC à London, qui voulait en savoir davantage sur une demande de certificat de décharge se rapportant à des actions de DigiPos dont s’était départi le demandeur principal. Comme aucun renseignement n’avait été présenté, la demande de certificat avait été rejetée.
[26] Le 30 novembre 2005, DioGuardi a informé l’ARC que le demandeur principal était la personne pour qui la divulgation anonyme du 5 octobre 2005 avait été faite. DioGuardi a aussi remis à l’ARC un rapport de son cabinet de comptables qui donnait le détail de recherches additionnelles et de déclarations devant être produites pour l’épouse du demandeur principal, pour des fiducies étrangères et pour diverses sociétés susceptibles d’être réputées résidentes du Canada compte tenu du statut de résidence du demandeur principal.
[27] Le 31 août 2006, après plusieurs reports de délai, les déclarations de revenu et les déclarations de renseignements sur les biens étrangers du demandeur principal, accompagnées de déclarations de revenu des autres demandeurs, ont été produites auprès de l’ARC.
[28] Le 19 septembre 2006, les dossiers des demandeurs ont été soumis à l’examen de la vérificatrice pour qu’elle détermine si les renseignements fournis étaient exacts et s'ils répondaient au critère d’exhaustivité du PDV.
[29] Dans une note datée du 26 avril 2007, la vérificatrice a recommandé à Mark Loftus, agent du PDV à Ottawa, d’apporter des rajustements au revenu du demandeur principal pour les années d’imposition 2002 et 2003. Elle a aussi conclu que le demandeur principal s’était approprié une somme de 315 451 $ de Stoneridge en 2004. Les rajustements proposés par la vérificatrice étaient fondés sur des documents qui lui avaient été fournis pendant la vérification qu’elle avait menée à l’égard de Stoneridge.
Les décisions d’examen de premier palier
[30] Dans des lettres datées du 25 septembre 2007, les demandeurs ont été informés que toutes leurs demandes au titre du PDV avaient été refusées (les décisions d’examen de premier palier). Leurs divulgations posaient les problèmes suivants :
Le demandeur principal :
Divulgation non volontaire – l’ARC avait, avant la date de la divulgation volontaire, amorcé des mesures d’exécution contre un contribuable ayant des liens avec lui;
Divulgation incomplète – d’importants revenus imposables n’avaient pas été dûment inclus dans les déclarations T1;
Délai – la divulgation contenait des renseignements dont la production n’était pas en retard d’au moins un an.
L’épouse du demandeur principal :
Divulgation non volontaire – l’ARC avait, avant la date de la divulgation volontaire, amorcé des mesures d’exécution à l’encontre d’un contribuable ayant des liens avec elle;
Absence de pénalité – la divulgation comprenait une année qui ne comportait pas de pénalité.
Stoneridge Management :
Divulgation non volontaire – l’ARC avait, avant la date de la divulgation volontaire, amorcé des mesures d’exécution à l’encontre d’un contribuable ayant des liens avec elle;
Absence de pénalité – la divulgation ne comportait pas de pénalité pour certaines années;
Délai – la divulgation contenait des renseignements dont la production n’était pas en retard d’au moins un an.
Worsfold Trust :
Divulgation non volontaire – l’ARC avait, avant la date de la divulgation volontaire, amorcé des mesures d’exécution à l’encontre d’un contribuable ayant des liens avec elle;
Absence de pénalité – la divulgation ne comportait pas de pénalité pour certaines années.
[31] Entre le 25 et le 28 avril 2008, tous les demandeurs ont séparément déposé des demandes dans lesquelles ils sollicitaient des examens de second palier. Celle du demandeur principal était accompagnée d’un reçu daté du 6 septembre 2005 émis par DioGuardi, qui attestait un paiement de 45 $ correspondant à des honoraires d’évaluation et d’avis juridique.
Observations supplémentaires
[32] Dans des lettres datées du 5 octobre 2009, du 30 juillet 2010 et du 9 septembre 2010, l’avocat des demandeurs a présenté des observations supplémentaires à l’appui de leurs divulgations volontaires.
[33] La première lettre (5 octobre 2009) donnait les éclaircissements suivants sur de prétendues inexactitudes :
1. la divulgation n’avait pas été faite en réaction à la vérification;
2. le demandeur principal avait tout à fait l’intention de faire la divulgation;
3. la divulgation était essentiellement complète;
4. la vérification ne constituait pas à proprement parler une mesure d’exécution permettant de conclure que la divulgation n’avait pas été volontaire.
[34] Dans la lettre du 30 juillet 2010, l’avocat des demandeurs examinait les dispositions des Lignes directrices et les appliquait aux circonstances de la présente affaire. Le caractère volontaire de la divulgation, l’exhaustivité de la divulgation et l’exercice du pouvoir discrétionnaire y étaient examinés. Les pièces suivantes étaient jointes à cette lettre :
1. un courriel daté du 21 septembre 2005, envoyé semble-t-il par Philippe DioGuardi au demandeur principal, où l’on peut lire que [traduction] « notre avis sur votre situation fiscale actuelle » est que « vous êtes admissible à une amnistie fiscale »;
2. une lettre du 29 septembre 2008 adressée au demandeur principal par Dean McIntosh, enquêteur de la Section de l’exécution de l’ARC. La lettre propose un rajustement de 132 606 $ pour la déclaration générale de revenu et de prestations T1 de 2004 du demandeur principal. Elle précise aussi que des pénalités seront appliquées à ce rajustement et énonce le fondement sur lequel l’ARC proposait que des accusations soient déposées contre le demandeur principal en vertu de l’article 239 de la Loi de l’impôt sur le revenu;
3. l’avis de nouvelle cotisation envoyé par l’ARC et daté du 12 novembre 2008.
[35] Enfin, les documents suivants étaient joints à la lettre datée du 9 septembre 2010 :
1. une lettre de Brad Huggins, le comptable de Stoneridge, envoyée à Dean McIntosh (en date du 5 août 2008), avec pièces jointes :
a. un questionnaire de l’ARC indiquant que Brad Huggins avait probablement eu une conversation téléphonique avec Larry Burton le 3 octobre 2005 à propos de la vérification et qu’il aurait eu une conversation avec le demandeur principal le 3 ou le 4 octobre 2005;
b. une feuille de temps de Brad Huggins (pour les 4 et 5 octobre 2005) indiquant que Brad Huggins avait eu une conversation téléphonique avec Dave Turk le 4 octobre 2005 : [TRADUCTION] « Deux heures, prép. vérification, appel Dave T. »;
2. des relevés de Bell sur les communications personnelles du demandeur principal montrant qu’il avait téléphoné le 23 septembre 2005 et le 3 octobre 2005 au cabinet DioGuardi Tax Law;
3. des renseignements en vue d’obtenir une ordonnance de production, à savoir :
a. des renvois au journal du demandeur principal, dans lequel une entrée marquée « Brad » (du cabinet de comptables de Stoneridge) précède une entrée pour DioGuardi (ce qui donnerait à entendre que le demandeur principal avait communiqué avec le comptable de Stoneridge avant de communiquer avec DioGuardi).
b. une déclaration selon laquelle Paul DioGuardi avait produit un affidavit où il affirmait avoir rencontré le demandeur principal à 13 h 30 le 5 octobre 2005, et que le demandeur principal avait alors signé une entente. Aucun détail quant au moment où la date de cette réunion avait été fixée ou si elle avait été organisée par Internet ou par téléphone.
Les décisions de l’agent
[36] À la suite de demandes d’examen de second palier présentées par les demandeurs, leurs dossiers ont été transférés à un autre bureau de l’ARC, à St. Catharines. L’agent chargé de ces examens a déclaré que la circulaire IC00-1R avait été appliquée et que les Lignes directrices avaient été prises en compte. L’agent a aussi déclaré que, par souci d’objectivité et d’impartialité, cet examen avait été dissocié de l’examen de premier palier.
[37] Des décisions séparées ont été prises pour chaque demandeur. Chaque décision se composait d’une lettre et d’un rapport contenant une explication plus détaillée des motifs sous‑jacents. Chaque décision comprenait : un résumé de la séquence des événements antérieurs à la divulgation du demandeur principal et à la vérification visant Stoneridge; une description des participations détenues dans Stoneridge et dans ses sociétés apparentées (GLD Holdings Inc., Burton Custom Homes Inc. et Lighthouse Developments Inc.), en plus d’une reconnaissance du fait que toutes ces sociétés étaient mentionnées dans la lettre initiale de vérification; enfin, une observation selon laquelle le demandeur principal détenait des actions de Stoneridge et d’une ou plusieurs des sociétés liées.
[38] Les détails suivants figuraient dans chacune des décisions.
Le demandeur principal (Graham Worsfold)
[39] Dans une lettre datée du 22 octobre 2010, l’agent a rejeté la demande d’examen de second palier présentée par le demandeur principal pour ses déclarations personnelles de revenu T1. L’agent faisait observer que la date d’entrée en vigueur de la divulgation était le 5 octobre 2005, date à laquelle l’ARC avait déjà commencé une mesure d’exécution contre Stoneridge, une société avec laquelle il avait des liens. Se fondant sur la chronologie des faits, l’agent a conclu qu’il était raisonnable de penser que, une fois informés de l’intention de l’ARC de procéder à la vérification de Stoneridge, Larry Burton et Brad Huggins avaient immédiatement communiqué avec tous les administrateurs ou actionnaires de la société. L’agent a donc conclu que le demandeur principal avait fait sa divulgation après avoir eu connaissance d’une mesure d’exécution à l’encontre de Stoneridge.
[40] Dans un rapport daté du 9 novembre 2010, l’agent a écrit que les communications du demandeur principal avec DioGuardi en septembre 2005 avaient eu lieu avant l’envoi de l’avis de vérification et avant la divulgation ultérieure. Si l’on ajoutait à cela que le demandeur principal n’avait pas produit de déclarations de revenu et n’avait déclaré aucun revenu à l’ARC depuis son arrivée au Canada, il était raisonnable de penser que l’ARC aurait découvert le revenu divulgué par le demandeur principal. Puisque la divulgation était jugée non volontaire, l’agent n’a pas considéré les trois conditions restantes mentionnées dans la circulaire IC00-1R.
[41] Dans une lettre datée du 10 novembre 2010, l’agent a également rejeté la demande d’examen de second palier présentée par le demandeur principal pour ses déclarations de renseignements sur les biens étrangers. Ce rejet était fondé sur les mêmes motifs que pour ses déclarations personnelles de revenu T1.
Lyn Worsfold
[42] Dans une lettre de décision datée du 17 novembre 2010, l’agent a observé que Lyn Worsfold et le demandeur principal sont les disposants et les fiduciaires du Worsfold Trust. Il a ajouté que l’examen de second palier avait permis de constater que le droit de propriété d’un bien qui avait été analysé dans la vérification de Stoneridge avait été enregistré au nom de Lyn Worsfold. La vérification n’avait pas commencé à l’encontre de Lyn Worsfold, mais l’agent a conclu qu’il était raisonnable de croire que les renseignements divulgués par Lyn Worsfold auraient été découverts durant la vérification. Sur ce fondement, il a estimé que la divulgation faite par la Lyn Worsfold n’était pas volontaire, et il a rejeté sa demande d’examen de second palier.
[43] Dans un rapport daté du 12 novembre 2010, l’agent précisait à nouveau que Lyn Worsfold et son mari (le demandeur principal) étaient les disposants, les fiduciaires et les principaux bénéficiaires du Worsfold Trust. Il a écrit que, vu la chronologie des faits, il était raisonnable de penser que le demandeur principal avait informé son épouse que la vérification était en cours. Il a aussi reconnu que la date d’entrée en vigueur de la divulgation initiale était le 5 octobre 2005, même si la demande visant à y inclure la déclaration personnelle de revenu T1 de 2001 de Lyn Worsfold et de son bilan de vérification du revenu étranger (T1135) pour la période de 2001 à 2005 n’avait été présentée que le 31 août 2006. Après examen des documents versés au dossier, l’agent a trouvé légitime de conclure que l’ARC aurait découvert, lors de la vérification de Stoneridge, les renseignements divulgués par l’épouse du demandeur principal.
Stoneridge Management
[44] Dans une lettre datée du 10 novembre 2010, l’agent a conclu que la divulgation faite par Stoneridge Management n’était pas volontaire parce qu’elle avait été provoquée par celle du demandeur principal. Il a estimé qu’il était raisonnable de penser que, grâce à la vérification visant Stoneridge, l’ARC aurait découvert le revenu divulgué par le demandeur principal, y compris les gains tirés de Stoneridge Management déclaré dans le feuillet T4. Il a aussi estimé qu’il était raisonnable de penser que les feuillets T4 supplémentaires et sommaires non produits, ainsi que les déclarations T2 et les déclarations T1135 de renseignements sur le revenu étranger concernant Stoneridge Management auraient été examinés pendant le processus de vérification. Puisque Stoneridge Management n’avait pas fait une déclaration volontaire, l’agent n’a pas examiné les trois autres facteurs, et la demande d’examen de second palier faite par Stoneridge Management a été rejetée.
[45] Dans un rapport daté du 9 novembre 2010, l’agent a observé que le demandeur principal, l’unique actionnaire de Stoneridge Management, avait reçu un feuillet T4 de Stoneridge Management pour 2004 et pour les années suivantes. Les années 2003 et 2004 avaient été désignées à l’origine pour un examen dans la vérification de Stoneridge. L’agent a reconnu que la date d’entrée en vigueur de la divulgation initiale faite par Stoneridge Management était le mois d’août 2006, lorsque ses déclarations avaient été produites la première fois. Cependant, par souci d’uniformité, l’agent du PDV (pour l’examen de premier palier) avait accepté la date du 5 octobre 2005 comme date d’entrée en vigueur de la divulgation. Vu les circonstances, l’agent chargé de l’examen de second palier a estimé qu’il était raisonnable de penser que, pendant la vérification de Stoneridge, l’ARC aurait découvert le revenu divulgué par le demandeur principal, un actionnaire d’une ou plusieurs des sociétés liées. Cette découverte aurait permis de découvrir que Stoneridge Management n’avait pas produit de déclarations.
Worsfold Trust
[46] Dans une lettre datée du 17 novembre 2010, l’agent a conclu que la divulgation faite par le Worsfold Trust n’était pas volontaire, et il a donc rejeté la demande d’examen de second palier de celui‑ci.
[47] Dans un rapport daté du 10 novembre 2010, l’agent a reconnu que le demandeur principal et son épouse étaient les disposants, les fiduciaires et les principaux bénéficiaires du Worsfold Trust. Il a observé que, même si la date d’entrée en vigueur de la divulgation était le 5 octobre 2005, la demande d’inclusion de renseignements sur la fiducie dans la divulgation n’avait été reçue que le 30 août 2006. Néanmoins, que la date d’entrée en vigueur de la divulgation fût en réalité le 5 octobre 2005 ou le 30 août 2006, l’agent a conclu que la vérificatrice avait communiqué directement avec Stoneridge avant ces deux dates.
[48] L’agent a souligné que le demandeur principal, son épouse et le Worsfold Trust n’avaient pas produit de déclarations de revenu depuis leur arrivée au Canada en 2001. Il a relevé que la divulgation anonyme du demandeur principal avait été faite le jour où le comptable de Stoneridge avait reçu la lettre de vérification concernant Stoneridge, une société liée au demandeur principal. Après examen des documents versés dans le dossier, l’agent a donc trouvé légitime de conclure que, pendant la vérification de Stoneridge, l’ARC aurait découvert et le revenu non déclaré du Worsfold Trust et l’absence de déclarations produites par le Worsfold Trust. Estimant que la divulgation faite par le Worsfold Trust n’était pas volontaire, il n’a pas tenu compte des trois conditions restantes et a rejeté la demande d’examen de second palier.
Pénalités
[49] Sur le fondement des décisions susmentionnées, les pénalités pour production tardive suivantes ont été imposées à tous les demandeurs :
Demandeur principal :
Déclarations de revenu T1 175 000 $
Déclarations de renseignements sur les biens étrangers 47 500 $
Lyn Worsfold : 12 500 $
Stoneridge Management : 8 000 $
Worsfold Trust : 14 000 $
La pénalité totale pour production tardive pour l’ensemble des demandeurs s’élevait à 257 000 $.
[50] Réagissant à ces décisions, les demandeurs ont déposé cinq avis de demande séparés. Par ordonnance de la Cour datée du 11 février 2011, ces demandes ont été fusionnées pour constituer la présente demande.
Questions en litige
[51] Selon les demandeurs, les questions en litige sont les suivantes :
1. Le défendeur a-t-il commis une erreur de droit dans sa manière d’interpréter le paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, ainsi que la circulaire IC00-1R et les Lignes directrices concernant le caractère volontaire des divulgations?
2. Les décisions du défendeur étaient-elles fondées sur des conclusions de fait raisonnables, reposant logiquement sur les documents qui lui avaient été soumis?
3. Le défendeur a-t-il respecté les principes de justice naturelle et d’équité procédurale dans ses décisions?
4. Le défendeur a-t-il agi de mauvaise foi dans le processus décisionnel?
[52] Je reformulerais ainsi les questions soulevées :
1. Quelle norme de contrôle faut-il appliquer?
2. L’agent a-t-il commis une erreur en affirmant que les divulgations faites par les demandeurs avaient été provoquées par la vérification de Stoneridge?
3. L’agent a-t-il fondé ses décisions sur des conclusions de fait tirées d’une manière abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments versés au dossier?
4. L’agent a-t-il violé les principes de justice naturelle ou l’équité procédurale?
Observations écrites des demandeurs
Norme de contrôle
[53] Selon les demandeurs, la norme de contrôle qu’il faut appliquer aux décisions faisant intervenir l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire en vertu du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu est celle de la décision raisonnable. Pareillement, la norme de la décision raisonnable devrait s’appliquer aux conclusions de fait tirées sur lesquelles reposent ces décisions. Les questions d’équité procédurale doivent être contrôlées d’après la norme de la décision correcte.
Relation entre la mesure d’exécution et les demandeurs
[54] Les demandeurs invoquent la sous-section 6a) de la circulaire IC00-1R, qui renferme notamment ce qui suit :
Une divulgation pourrait ne pas être admissible à titre de divulgation volontaire en vertu de la politique susmentionnée si l’on constate que le client a fait la divulgation parce qu’il était au courant d’une vérification, d’une enquête ou d’une autre mesure d’exécution de l’[ARC] ou d’autres autorités ou administrations pour lesquelles des ententes d’échange d’information avec l’[ARC] existent.
[Non souligné dans l’original.]
[55] Selon les demandeurs, la Cour a jugé, dans la décision L’Heureux c Canada (Procureur général), 2006 CF 1180, [2006] ACF n° 1479, que les termes « vérification, enquête ou autre mesure d’exécution », dans le passage ci-dessus, ne devraient pas se limiter aux activités amorcées contre l’auteur de la divulgation (paragraphe 24). Ils affirment que, en l’espèce, aucune mesure d’exécution n’avait été prise à leur encontre. La mesure d’exécution en cause se rapportait plutôt à la vérification de Stoneridge, une tierce partie.
[56] Les demandeurs invoquent la politique de l’ARC relative aux mesures d’exécution prise à l’encontre de parties tierces, une politique exposée dans la section 8.3.3 des Lignes directrices :
[traduction]
Dans certains cas, il peut aussi être approprié de décider s’il y a eu des mesures d’exécution touchant des secteurs de programmes connexes, des associés du contribuable ou des sociétés liées au contribuable. Dans tous les cas, il faut faire preuve de discernement pour décider si ces mesures devraient invalider une divulgation selon le lien de proximité entre les mesures et la divulgation.
[57] Pour ce qui est des questions relatives à la mesure d’exécution et décrites dans la section 8.3.5 des Lignes directrices, les demandeurs affirment que, d’après ces questions, ce ne sont pas toutes les mesures d’exécution qui invalident une divulgation. Par ailleurs, le fait de ne pas tenir compte expressément de la deuxième des deux questions dans les motifs d’une décision prise au titre du PDV constitue une erreur susceptible de contrôle (voir la décision Poon c Canada, 2009 CF 432, [2009] ACF n° 1713, au paragraphe 26). Cette deuxième question traite de l’existence d’un lien entre la mesure d’exécution et les renseignements qui sont divulgués; il ne s’agit pas d’un lien entre telle partie et telle autre. Selon les demandeurs, leur position est étayée à la fois par la décision L’Heureux, précitée, et la décision Amour International Mines d’Or Ltée c Canada (Procureur général), 2010 CF 1070, [2010] ACF n° 1325.
[58] Les demandeurs soutiennent que, dans ses décisions, l’agent a commis une erreur en se penchant uniquement sur la question de savoir s’ils avaient des liens avec Stoneridge, plutôt que sur celle de savoir si les renseignements divulgués avaient un lien avec l’objet de la vérification de Stoneridge. Ils soulignent l’admission de l’agent selon laquelle, bien que les déclarations du demandeur principal n’aient pas été examinées afin de déterminer la source du revenu, l’agent savait qu’aucun des demandeurs n’avait déclaré de revenu tiré de Stoneridge. En outre, l’agent n’avait pas examiné les déclarations T2 de Stoneridge pour savoir s’il existait un lien entre les renseignements figurant sur les déclarations de revenu de Stoneridge et les renseignements divulgués par chacun des demandeurs.
[59] Les demandeurs affirment que, en limitant son examen aux relations entre les entités concernées, et en s’abstenant de considérer ce qui avait été divulgué et vérifié, l’agent a totalement écarté les questions relatives à la mesure d’exécution. Ce faisant, l’agent a commis une erreur de droit. Ses décisions devraient donc être annulées et renvoyées pour réexamen.
Conclusions de fait
[60] Les demandeurs affirment aussi que la conclusion de l’agent selon laquelle les divulgations n’étaient pas volontaires était fondée sur deux conclusions de fait déraisonnables qui n’étaient pas étayées par les éléments au dossier, à savoir que :
1. le demandeur principal avait connaissance de la vérification de Stoneridge, ce qui a déclenché les divulgations de l’ensemble des demandeurs;
2. chacun des demandeurs était lié à Stoneridge, et la vérification de Stoneridge aurait permis de découvrir les renseignements divulgués par chacun des demandeurs.
[61] Pour ce qui est de la première conclusion de fait, les demandeurs soutiennent que les décisions laissent entendre qu’ils avaient tous été informés de la vérification par Larry Burton ou par Brad Huggins avant la divulgation du 5 octobre 2005, et que c’est cet avertissement qui les avait incités à faire leurs divulgations. Cependant, d’après eux, le fait de soupçonner une telle connaissance antérieure ne peut à lui seul constituer le fondement d’une décision raisonnable. La décision doit être fondée sur une appréciation complète et objective des faits.
[62] Les demandeurs disent avoir la preuve objective d’une autre raison expliquant le moment choisi par eux pour faire leurs divulgations. Cette raison a été décrite par le demandeur principal et par Paul DioGuardi dans les détails qu’ils ont fournis sur les faits antérieurs au dépôt de la divulgation formelle du demandeur principal. Des documents (reçus, courriels et relevés téléphoniques) ont été produits au soutien de ces allégations. Il faut tenir compte de ces éléments de preuve pour décider si les divulgations ont été faites après que les demandeurs avaient été avertis d’une vérification imminente. En outre, en préférant une version des faits à l’autre sans expliquer cette préférence, l’agent a commis une erreur.
[63] Les demandeurs affirment aussi que le témoignage de l’agent en contre-interrogatoire révèle qu’il n’a pas tenu compte des pièces de correspondance et des mesures antérieures à la date à laquelle la vérificatrice avait tenté la première fois de communiquer avec Larry Burton. Or, ces éléments étaient pertinents, car ils appuyaient l’autre explication possible du moment choisi par les demandeurs pour faire leurs divulgations. S’ils ces éléments de preuve avaient été pris en compte, il n’y aurait pas eu lieu de soupçonner que le demandeur principal avait fait une divulgation uniquement parce qu’il avait connaissance de la vérification. Les demandeurs disent que ce refus de prendre en compte des éléments de preuve pertinents constitue une violation de l’équité procédurale et rend les décisions de l’agent déraisonnables.
[64] Les demandeurs soulignent que l’agent n’a communiqué avec aucune des parties pour jauger leur crédibilité. Il a plutôt rendu ses décisions sur le seul fondement d’un exercice sur papier, et ses décisions ne commandent donc guère la retenue judiciaire. L’agent n’expliquait pas la raison d’être de ses soupçons et il n’a pas posé d’autres questions aux parties. Ses décisions ne sont donc pas étayées, et les demandeurs sont privés du droit d’être informés de ses doutes et de la possibilité de les dissiper.
[65] Par ailleurs, les demandeurs affirment que la conclusion de l’agent selon laquelle le demandeur principal dirigeait activement Stoneridge était fondée sur une mauvaise interprétation des faits et n’était pas appuyée par la preuve. Ils invoquent à l’appui les éléments suivants : la signature de Larry Burton sur les déclarations de revenu de Stoneridge, le rôle constant exercé par Larry Burton dans les vérifications et la position de Larry Burton