R. c. Marshall

R. c. Marshall
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1999-11-17
Recueil
[1999] 3 RCS 533
Numéro de dossier
26014
Juges
Lamer, Antonio; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Binnie, William Ian Corneil
En appel de
Nouvelle-Écosse
Sujets
Appel
Droit des autochtones
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 26014
Contenu de la décision
R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 533
Donald John Marshall, Jr. Appelant
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
et
Le procureur général du Nouveau‑Brunswick,
la West Nova Fishermen’s Coalition,
le Native Council of Nova Scotia
et l’Union of New Brunswick Indians Intervenants
Répertorié: R. c. Marshall
No du greffe: 26014.
1999: 17 novembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, McLachlin, Iacobucci et Binnie.
requête en nouvelle audition et en sursis d’exécution
Indiens ‑‑ Droits issus de traités – Droits de pêche ‑‑ Indien mi’kmaq acquitté d’accusations d’avoir pêché en contravention de règlements fédéraux sur la pêche ‑‑ Accusé déclaré titulaire de droits issus de traité l’exemptant de l’obligation de se conformer à la réglementation ‑‑ L’accusé aurait‑il dû être acquitté en l’absence d’un nouveau procès ou de la poursuite du litige afin qu’il soit statué sur la justification de la réglementation? -- Le gouvernement peut‑il réglementer l’exercice d’un droit de pêche issu de traité en imposant par règlement des périodes de pêche et l’obligation de se procurer un permis? ‑‑ Étendue du pouvoir du gouvernement de réglementer l’exercice d’un droit issu de traité -- La prise d’effet du jugement devrait‑elle être suspendue jusqu’au prononcé de la décision au terme de la nouvelle audience, si la tenue d’une telle audience est ordonnée?
Appels ‑‑ Cour suprême du Canada ‑‑ Compétence ‑‑ Nouvelle audition ‑‑ Requête en nouvelle audition présentée par une intervenante au pourvoi ‑‑ La Cour suprême a‑t‑elle compétence pour connaître de cette requête? ‑‑ Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83‑74, art. 1 «partie».
Une intervenante dans l’affaire Marshall, la West Nova Fishermen’s Coalition, a demandé que le pourvoi soit entendu de nouveau et que, si cette demande était accueillie, il soit sursis à l’exécution du jugement pendant la nouvelle audience. La Coalition a également demandé la tenue d’un nouveau procès, qui serait limité à la question de savoir si l’application des règlements sur les pêches à l’exercice du droit issu de traité des Mi’kmaq pouvait être justifiée pour des raisons de conservation ou pour d’autres motifs. Les parties et les autres intervenants se sont opposés à la tenue d’une nouvelle audience et de tout nouveau procès. La demande de la Coalition intervenante visait principalement les présumés effets, sur la pêche au homard, du jugement de la Cour. L’arrêt Marshall portait toutefois sur la pratique de la pêche à l’anguille pendant une période de fermeture, en contravention de la réglementation fédérale sur les pêches. Dans son jugement du 17 septembre 1999, la majorité de notre Cour a statué que Marshall avait établi l’existence et la violation d’un droit issu d’un traité local autorisant les Mi’kmaq à pêcher commercialement l’anguille sur une petite échelle. Comme le ministère public n’avait pas tenté de justifier l’une ou l’autre des restrictions ‑‑ obligation de se procurer un permis et période de fermeture ‑‑ limitant l’exercice du droit issu de traité de l’appelant, ce dernier a été acquitté. La justification était donc une nouvelle question qui n’avait pas été soulevée par les parties, ni décidée par la Cour ni examinée par les juridictions inférieures.
Arrêt: La requête en nouvelle audition et en sursis à l’exécution du jugement est rejetée.
Vu la définition large de «partie» à l’art. 1 des Règles, la Cour a compétence pour connaître de la demande d’un intervenant qui sollicite la tenue d’une nouvelle audience, mais elle ne le fait que dans des circonstances exceptionnelles. Non seulement n’existe‑t‑il pas de telles circonstances en l’espèce, mais, de plus, la requête de l’intervenante déroge au principe fondamental sur lequel repose le droit même d’un intervenant de participer à un pourvoi, savoir qu’il accepte le dossier tel qu’il a été défini par le ministère public et la défense. Dans la mesure où il est possible de répondre aux questions posées par la Coalition à partir du dossier du procès en l’espèce, les réponses ressortent déjà clairement du jugement de la majorité et des arrêts antérieurs de notre Cour mentionnés dans ce jugement.
Le ministère public a choisi, dans le cadre des poursuites visées en l’espèce, de ne pas tenter de justifier les restrictions ‑‑ obligation de se procurer un permis et période de fermeture ‑‑ imposées en matière de pêche à l’anguille, mais le fait de l’acquittement qui en a résulté ne saurait être généralisé en une conclusion que de telles restrictions ne peuvent être imposées dans le cadre de la réglementation par le gouvernement du «droit [limité] de pêcher» à des fins commerciales des Mi’kmaq. En matière de justification, le contexte factuel revêt une grande importance, et la valeur de la justification peut varier selon la ressource, l’espèce, la communauté et l’époque.
Les gouvernements fédéral et provinciaux ont le pouvoir de réglementer, dans les limites de leurs champs respectifs de compétences législatives, l’exercice d’un droit issu du traité, lorsque de telles mesures sont justifiées pour des raisons de conservation ou pour d’autres motifs. L’arrêt Marshall fait état des principaux énoncés de la Cour sur les divers motifs justifiant la réglementation de l’exercice de droits issus de traités. L’objectif prépondérant en matière de réglementation est la conservation de la ressource, et cette responsabilité incombe carrément au ministre responsable et non aux personnes autochtones et non autochtones qui exploitent la ressource. Le pouvoir de réglementation s’étend à d’autres objectifs d’intérêt public réels et impérieux, par exemple, la poursuite de l’équité sur les plans économique et régional ainsi que la reconnaissance du fait que, historiquement, des groupes non autochtones comptent sur les ressources halieutiques et participent à leur exploitation. Les peuples autochtones ont le droit d’être consultés à propos des restrictions à l’exercice des droits ancestraux ou issus de traités. En matière de réglementation, le ministre dispose de toute la panoplie des outils et techniques de gestion des ressources, pourvu qu’il puisse justifier leur utilisation pour limiter l’exercice d’un droit issu de traité pour des raisons de conservation ou pour d’autres motifs.
La demande de la Coalition repose sur une méprise quant à la portée de l’opinion majoritaire de la Cour datée du 17 septembre 1999, et l’acquittement de l’appelant ne devrait pas être mis en péril pendant que l’on débattrait de questions beaucoup plus générales que les faits précis pour lesquels il était poursuivi.
Jurisprudence
Distinction d’avec les arrêts: Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3; arrêt appliqué: R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771; arrêts mentionnés: R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; R. c. Nikal, [1996] 1 R.C.S. 1013; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; R. c. Adams, [1996] 3 R.C.S. 101; R. c. Gladstone, [1996] 2 R.C.S. 723; R. c. Côté, [1996] 3 R.C.S. 139.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 .
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S‑26, art. 53 .
Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F‑14, art. 7(1) , 43 [mod. 1991, ch. 1, art. 12].
Règlement de pêche des provinces maritimes, DORS/93‑55, ann. III, art. 2.
Règlement de pêche (dispositions générales), DORS/93‑53, art. 35(2).
Règlement sur les permis de pêche communautaires des Autochtones, DORS/93‑332 [mod. DORS/94‑390].
Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83‑74, art. 1, 27.
REQUÊTE EN NOUVELLE AUDITION ET EN SURSIS D’EXÉCUTION dans l’affaire R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456. Requête rejetée.
Argumentation écrite par A. William Moreira, c.r., pour la requérante la West Nova Fishermen’s Coalition.
Argumentation écrite par Bruce H. Wildsmith, c.r., pour Donald John Marshall, Jr., intimé à la requête.
Argumentation écrite par Graham Garton, c.r., et Robert J. Frater, pour Sa Majesté la Reine, intimée à la requête.
Argumentation écrite par D. Bruce Clarke, pour le Native Council of Nova Scotia, intimé à la requête.
Argumentation écrite par Henry J. Bear, pour l’Union of New Brunswick Indians, intimée à la requête.
Version française du jugement rendu par
1 La Cour -- L’intervenante West Nova Fishermen’s Coalition (la «Coalition») demande la tenue d’une nouvelle audience afin que la Cour examine le pouvoir du gouvernement du Canada de réglementer les pêches sur la côte Est, la tenue d’un nouveau procès en vue de permettre au ministère public de justifier, pour des raisons de conservation ou d’autres motifs, les restrictions -- obligation de se procurer un permis et période de fermeture -- auxquelles est assujetti l’exercice du droit issu de traité de l’appelant, ainsi qu’une ordonnance sursoyant, dans l’intervalle, à l’exécution du jugement de la Cour daté du 17 septembre 1999, [1999] 3 R.C.S. 456. Le ministère public, l’appelant Marshall et les autres intervenants s’opposent à cette demande.
2 Les opposants à la requête plaident, sous divers angles, que la requête de la Coalition repose sur une série de méprises quant à ce qui a été décidé dans l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999 et à ce qui ne l’a pas été. Ces objections sont bien fondées. La Cour n’a pas statué que le droit conféré aux Mi’kmaq par le traité ne peut pas être réglementé ni que les Mi’kmaq ont un accès garanti aux pêches à longueur d’année. Dans le cadre de poursuites comme celles visées en l’espèce, la question de la justification pour des motifs de conservation ou pour d’autres objectifs est une étape distincte du procès. Il appartient au ministère public de décider s’il entend défendre ou non l’applicabilité de la réglementation gouvernementale à l’occasion de poursuites contre un accusé qui prétend exercer un droit ancestral ou issu de traité.
3 Dans son opposition à la requête de la Coalition, la procureure générale du Canada reconnaît que le ministère public n’a présenté ni élément de preuve au procès ni argument en appel en vue de démontrer que les dispositions réglementaires établissant la période de fermeture et l’obligation de se procurer un permis qui restreignaient l’exercice du droit issu du traité étaient justifiées dans le cas de la pêche à l’anguille. Par conséquent, la question de savoir si ces restrictions étaient justifiées en l’espèce n’a pas été abordée dans le jugement rendu par la majorité de notre Cour le 17 septembre 1999, et c’est sur cette base que la question constitutionnelle qui se posait dans les présentes poursuites a été tranchée.
L’acquittement du 17 septembre 1999
4 Dans le jugement de la majorité, notre Cour a acquitté l’appelant des accusations d’avoir pêché 463 livres d’anguille et d’avoir vendu ces prises pour 787,10 $. Le fondement de l’acquittement est un traité conclu avec les Britanniques en 1760 et, de façon plus particulière, les conditions verbales de ce traité qui ressortent de documents préparés par les Britanniques durant les négociations mais qui ont été consignées de manière incomplète dans la clause relative aux «maisons de troc» figurant dans le texte du traité. Le droit issu du traité permet à la communauté mi’kmaq d’assurer sa subsistance en lui accordant un accès continu aux ressources halieutiques et fauniques pour qu’elle puisse en faire le commerce afin de pouvoir se procurer les «choses nécessaires», notion que la majorité de notre Cour a interprétée comme étant «la nourriture, le vêtement et le logement, complété[s] par quelques commodités de la vie».
5 La Coalition prétend que les activités de pêche des Autochtones et celles des non‑autochtones devraient être assujetties à la même réglementation. En fait, comme il a été souligné dans l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999, tant les Autochtones que les non‑autochtones étaient assujettis au pouvoir de réglementation unilatéral des divers gouvernements qui se sont succédé des années 1760 et 1761 jusqu’en 1982. Jusqu’à l’édiction de la Loi constitutionnelle de 1982 , l’appelant aurait été clairement assujetti à la réglementation établie en vertu de la Loi sur les pêches et des lois qui l’ont précédée, au même titre que les membres de la Coalition requérante, à moins de se voir accorder une exemption de la réglementation au titre d’une politique gouvernementale.
6 Comme il a également été souligné dans l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999, les auteurs de notre Constitution ont fait inscrire les droits existants -- ancestraux ou issus de traités -- des peuples autochtones à l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Cette mesure a eu pour effet de constitutionnaliser des droits qui jusque-là étaient vulnérables à l’extinction par décision unilatérale. Ce texte incluait nécessairement les traités de 1760 et 1761, et il ne faisait pas expressément mention de quelque pouvoir de réglementation. Le paragraphe 35(1) dit simplement que «[l]es droits existants -- ancestraux ou issus de traités -- des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés». Dans des affaires subséquentes, certains peuples autochtones ont plaidé que, comme aucune restriction par voie réglementaire de leurs droits n’est exprimée en langage clair dans la Constitution, aucune restriction de cette nature ne pouvait être imposée si ce n’est par voie de modification constitutionnelle. En revanche, certains procureurs généraux ont prétendu que, comme les droits ancestraux ou issus de traités avaient toujours été vulnérables à la réglementation et à l’extinction unilatérales par le gouvernement, cette vulnérabilité faisait elle‑même partie intégrante des droits désormais inscrits à l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Dans une série de décisions importantes, dont la première a été l’arrêt R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075, qui concernait la pêche sur la côte Ouest, notre Cour a confirmé que les droits ancestraux et issus de traités visés à l’art. 35 sont assujettis à la réglementation, pourvu que l’État soit en mesure de justifier cette réglementation pour des motifs de conservation ou pour d’autres raisons d’importance publique. Une série de critères permettant de déterminer si cette justification a été apportée ont été exposés. Ces différents arrêts ont été mentionnés dans l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999, mais les principes applicables n’ont pas été analysés en détail étant donné que le ministère public avait choisi de ne pas mettre en litige la question de la justification dans le cadre des poursuites visées en l’espèce et que, de ce fait, ni le ministère public ni la défense n’avaient présenté d’observations relativement au maintien des pouvoirs de réglementation du gouvernement. La Coalition reconnaît qu’elle soulève une nouvelle question. Elle plaide [traduction] «qu’il ressort clairement des motifs du jugement ainsi que des décisions de la Cour provinciale de la Nouvelle‑Écosse au procès et de la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse en appel que cette question [de la justification de la réglementation] n’a pas été examinée ni décidée».
7 La Coalition affirme néanmoins que, si l’appelant ne subit pas un nouveau procès relativement à la question de la justification, il en résultera une «injustice» pour ses membres. Dans les faits, la Coalition demande à notre Cour de transformer rétroactivement les poursuites en un renvoi consultatif ou en une action en jugement déclaratoire. La procureure générale du Canada s’oppose à cette transformation. Il appartenait au ministère public de décider d’agir contre l’appelant par voie de poursuites ordinaires. L’appelant a répondu à la preuve présentée par le ministère public. Il a été jugé non coupable des accusations qui pesaient contre lui.
Aucun sursis à l’exécution du jugement
8 À l’instar de tout autre accusé jugé non coupable, l’appelant est normalement en droit de s’attendre à ce qu’on prononce un acquittement immédiat, et non un jugement dont la prise d’effet serait suspendu pendant que le gouvernement considère les répercussions plus générales des poursuites infructueuses qu’il a intentées. La procureure générale du Canada n’a pas demandé à l’occasion de l’audition du pourvoi, et elle ne demande pas non plus dans sa réponse à la requête de la Coalition qu’il soit sursis à la prise d’effet de la reconnaissance et de la confirmation par la Cour du droit issu de traité des Mi’kmaq. Si une telle demande était présentée, la Cour entendra les arguments des intéressés relativement à la question de savoir si elle a compétence pour accorder un tel sursis, et, dans l’affirmative, si elle devrait le faire en l’espèce.
La qualité pour agir de la West Nova Fishermen’s Coalition
9 Les opposants à la requête affirment que la Coalition n’a pas qualité pour présenter cette requête. Ils plaident que, en tant qu’intervenante, la Coalition n’a pas le droit qu’ont les parties de demander la tenue d’une nouvelle audience. La Coalition a été constituée intervenante aux présentes procédures par une ordonnance datée du 7 avril 1998. Comme le souligne la Coalition dans sa réplique, conformément à l’art. 1 des Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83-74, un intervenant a, sauf indication contraire du contexte, la qualité de «partie» au pourvoi. Bien que ce ne soit que dans des circonstances exceptionnelles que notre Cour entende la demande d’un intervenant sollicitant la tenue d’une nouvelle audience, la définition large de «partie» à l’art. 1 des Règles accorde à la Cour le pouvoir de connaître d’une telle demande. Non seulement n’existe‑t‑il pas de circonstances exceptionnelles en l’espèce, mais, de plus, la requête de la Coalition déroge au principe fondamental sur lequel repose le droit même des intervenants de participer à un pourvoi, savoir qu’ils acceptent le dossier tel qu’il a été défini par le ministère public et la défense. Qui plus est, dans la mesure où il est possible de répondre aux questions posées par la Coalition à partir du dossier du procès en l’espèce, les réponses ressortent déjà clairement du jugement de la majorité daté du 17 septembre 1999 et des arrêts antérieurs de notre Cour mentionnés dans ce jugement. Le ministère public, l’appelant Marshall et les autres intervenants s’opposent tous à la tenue d’un nouveau procès relativement à la question de la justification. Leur opposition est bien fondée et ce pour les motifs suivants.
10 La Coalition demande une nouvelle audience pour que soient examinées les questions suivantes:
[traduction]
1. L’appelant a‑t‑il droit à l’acquittement à l’égard de l’accusation d’avoir vendu du poisson pris sans permis, en contravention du par. 35(2) du Règlement de pêche (dispositions générales), en l’absence d’un nouveau procès (ou de la poursuite du litige) relativement à la question de savoir si la validité de cette disposition a été justifiée par le gouvernement du Canada ou si elle peut l’être?
2. L’appelant a‑t‑il droit à l’acquittement à l’égard de l’accusation d’avoir pêché pendant la période de fermeture, en contravention de l’art. 2 de l’annexe III du Règlement de pêche des provinces maritimes, en l’absence d’un nouveau procès (ou de la poursuite du litige) relativement à la question de savoir si la validité du règlement a été justifiée par le gouvernement du Canada ou si elle peut l’être?
3. Le gouvernement du Canada a‑t‑il le pouvoir de réglementer l’exercice par les Mi’kmaq -- y compris l’appelant -- de leur droit de pêche issu du traité en imposant des conditions en matière d’obtention de permis?
4. Le gouvernement du Canada a‑t‑il le pouvoir de réglementer l’exercice par les Mi’kmaq -- y compris l’appelant -- de leur droit de pêche issu du traité en imposant des périodes de fermeture?
5. Indépendamment de ce qui précède, quelle est l’étendue du pouvoir du gouvernement du Canada de réglementer le droit issu du traité?
6. . . . conformément à l’art. 27 des Règles de la Cour suprême du Canada, [la Coalition demande à la Cour] une ordonnance sursoyant à l’exécution du jugement qu’elle a rendu dans la présente affaire le 17 septembre 1999 jusqu’à ce qu’elle se soit prononcée au terme de la nouvelle audition du présent pourvoi, si elle ordonne une nouvelle audience.
11 Ces questions, ainsi que la requête en sursis à l’exécution présentée par la Coalition témoignent d’une incompréhension fondamentale de la portée des motifs de jugement exposés par la majorité de notre Cour le 17 septembre 1999. Comme il a été indiqué plus tôt, le pourvoi concernait des poursuites intentées contre un citoyen. La Cour devait décider si le bien‑fondé de certaines accusations précises concernant la participation de l’appelant à la pêche à l’anguille avait été établi. L’opinion majoritaire du 17 septembre 1999 se limitait aux questions nécessaires pour statuer sur la culpabilité ou l’innocence de l’appelant.
12 Notre Cour n’accorde pas fréquemment d’ordonnance sursoyant à la prise d’effet de ses jugements, spécialement dans les cas (comme celui qui nous occupe) où les parties n’ont pas demandé une telle ordonnance. La présente affaire n’était toutefois pas un renvoi visant à faire statuer sur la validité générale de dispositions législatives et réglementaires, comme c’était le cas, par exemple, dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721, à la p. 780, où la Cour a suspendu la prise d’effet de la déclaration d’invalidité des lois du Manitoba jusqu’à «l’expiration du délai minimum requis pour les traduire, les adopter de nouveau, les imprimer et les publier». Il ne s’agissait pas non plus d’un cas où l’on demandait à notre Cour de rendre un jugement déclaratoire invalidant certaines dispositions législatives, comme l’affaire M. c. H., [1999] 2 R.C.S. 3, où la Cour a suspendu la prise d’effet de la déclaration d’invalidité de la définition de «conjoint» pour l’application de l’art. 29 de la Loi sur le droit de la famille de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. F.3, pendant une période de six mois afin de permettre à la législature de cette province d’examiner les modifications appropriées.
13 En l’espèce, le ministère public a choisi de contester la thèse du droit issu de traité en intentant des poursuites, type de procédure qui n’est pas régi par les mêmes règles que les renvois ou les actions en jugement déclaratoire. Le présent pourvoi portait seulement sur la question de savoir si le ministère public avait prouvé que l’appelant était coupable des accusations portées contre lui. En défense, l’appelant a prouvé que le droit collectif issu de traité dont est titulaire sa communauté l’autorisait à se livrer à des activités de pêche à l’anguille qu’on a qualifiées [traduction] «d’activités commerciales sur une petite échelle pour subvenir à ses besoins et à ceux de sa conjointe de fait», et il a établi que les règlements d’application existants de la Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F‑14 , ne reconnaissaient pas l’existence de ce droit issu de traité ou ne comportaient pas les adaptations nécessaires à son exercice.
14 Comme il est indiqué au par. 56 de l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999, le droit issu du traité permet «de continuer à pouvoir se procurer les biens nécessaires en pratiquant la chasse et la pêche et en échangeant le produit de ces activités traditionnelles, sous réserve des restrictions qui peuvent être justifiées suivant le critère établi dans Badger» (nous soulignons). Ce critère (établi dans R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771) est examiné plus loin. Comme il a été dit plus tôt, le ministère public n’a pas présenté d’éléments de preuve ou d’arguments justifiant les restrictions -- période de fermeture et obligation de se procurer un permis -- auxquelles est assujetti l’exercice par l’appelant du droit collectif issu du traité, justification telle la nécessité de conserver et de protéger la population d’anguilles. Il est possible que, dans les faits, la population d’anguilles n’ait pas besoin de protection contre l’exploitation commerciale. C’est ce qu’a affirmé le Native Council of Nova Scotia dans son opposition à la requête de la Coalition:
[traduction] . . . Monsieur Marshall pêchait l’anguille. La pêche de ce poisson ne soulève aucune question de conservation. L’anguille n’est pas une espèce menacée et les activités de pêche commerciale de ce poisson par des non‑autochtones ne sont pas considérables. L’anguille est une espèce traditionnellement pêchée, que M. Marshall pêche selon une méthode traditionnelle et en quantités relativement petites. Il n’y a tout simplement aucune justification qui aurait pu être présentée en preuve par le ministère public.
La procureure générale du Canada a dit expressément, dans l’argumentation écrite qu’elle a présentée à notre Cour dans le cadre du présent pourvoi, que [traduction] «[c]omme l’existence d’aucun droit issu de traité de la sorte n’a été établie en l’espèce, le ministère public n’était pas tenu de justifier ses règlements d’application de la Loi sur les pêches conformément à . . . R. c. Sparrow [précité] ou à R. c. Gladstone [[1996] 2 R.C.S. 723]». La question de la justification n’était aucunement mentionnée dans l’argumentation écrite du procureur général du Nouveau‑Brunswick, et ni le procureur général de la Nouvelle‑Écosse ni celui de l’Île‑du‑Prince‑Édouard ne sont intervenus dans le pourvoi. Par conséquent, l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999 a ordonné l’acquittement de l’appelant au regard de la preuve présentée contre ce dernier. La Cour n’était pas saisie de la question de la justification et aucune décision n’a été prononcée à l’égard de la question de savoir si oui ou non de telles restrictions auraient pu être justifiées dans le cas de la pêche à l’anguille si le ministère public avait présenté des éléments de preuve et des arguments au soutien de leur applicabilité.
Motifs invoqués par la Coalition au soutien de sa demande de nouvelle audience
1. L’appelant a‑t‑il droit à l’acquittement à l’égard de l’accusation d’avoir vendu du poisson pris sans permis, en contravention du par. 35(2) du Règlement de pêche (dispositions générales), en l’absence d’un nouveau procès (ou de la poursuite du litige) relativement à la question de savoir si la validité de cette disposition a été justifiée par le gouvernement du Canada ou si elle peut l’être?
15 À l’instar de tout autre citoyen faisant l’objet de poursuites, l’appelant a droit qu’on l’informe en temps opportun de ce qu’on lui reproche et qu’on lui donne la possibilité de réfuter ces accusations. La Coalition sollicite la tenue d’un nouveau procès à l’égard d’une nouvelle question. Dans l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999, on souligne expressément, au par. 4, que le droit issu du traité
a toujours été assujetti à la réglementation. Le ministère public ne prétend pas que le règlement en cause tient compte du droit issu du traité. Il plaide plutôt qu’aucun droit de la sorte n’existe. De plus, le ministère public n’a ni prétendu que ce droit avait été éteint avant [l’édiction de la Loi constitutionnelle de 1982 ], ni tenté de justifier les diverses prohibitions en litige dans la présente affaire. [Nous soulignons.]
Dans son opposition à la requête de la Coalition, la procureure générale du Canada affirme ce qui suit relativement à la nature limitée des questions soulevées au procès:
[traduction] Dans la présente affaire, l’intervenante désire contester le droit de l’appelant à l’acquittement en soulevant certains points relativement à la question de savoir si les dispositions réglementaires en vertu desquelles ce dernier a été accusé peuvent être justifiées conformément au critère établi dans R. c. Sparrow. Il s’agirait clairement d’une nouvelle question dans le cadre des procédures. Il n’est pas loisible à l’intervenante de soulever une question qui n’était pas en litige entre les parties au pourvoi. [Nous soulignons.]
Dans sa réplique, la Coalition affirme que le fait d’obliger les parties à débattre, au cours du même procès, la question de la justification de la réglementation et celle du droit issu de traité [traduction] «aurait pour effet d’imposer aux parties, à l’étape du procès, un fardeau déraisonnable et impraticable dans les affaires concernant les droits des Autochtones». Quels que puissent être les avantages ou les désavantages de scinder l’examen de ces questions dans un procès en deux temps, aucune proposition en ce sens n’a été faite au juge du procès par les parties et aucune procédure de la sorte n’a été envisagée, et encore moins adoptée, dans le présent cas. Comme il a été indiqué plus tôt, le ministère public s’oppose en l’espèce à la tenue d’une nouvelle audience ainsi qu’à la tenue d’un nouveau procès. Les questions qui préoccupent la Coalition concernent en grande partie la pêche au homard et non la pêche à l’anguille, et, s’il y a lieu, ces questions pourraient être soulevées et tranchées dans de futures affaires mettant en cause les particularités de la pêche au homard. C’est au ministère public qu’il appartient de prendre des mesures visant à faire respecter la loi dans le cas du homard ou d’autres pêches, et ce lorsqu’il choisit de le faire.
2. L’appelant a‑t‑il droit à l’acquittement à l’égard de l’accusation d’avoir pêché pendant la période de fermeture, en contravention de l’art. 2 de l’annexe III du Règlement de pêche des provinces maritimes, en l’absence d’un nouveau procès (ou de la poursuite du litige) relativement à la question de savoir si la validité du règlement a été justifiée par le gouvernement du Canada ou si elle peut l’être?
16 La Coalition prétend qu’une nouvelle audience et un nouveau procès sont nécessaires pour lever l’«incertitude» qui existerait à l’égard du pouvoir du gouvernement de gérer les pêches. La procureure générale du Canada, agissant pour le compte du gouvernement fédéral qui réglemente les pêches, conteste la thèse de la Coalition.
17 Si de nouvelles poursuites étaient intentées en vertu des dispositions réglementaires, le ministère public aurait (tout comme dans le présent cas) le fardeau de prouver les éléments factuels de l’infraction. Cela fait, il incomberait alors à l’accusé de démontrer qu’il est membre d’une communauté autochtone au Canada, communauté qui est partie à un des traités décrits dans l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999, et qu’il exerçait le droit collectif de cette communauté de chasser ou de pêcher sur ses territoires de chasse et de pêche traditionnels. Il est souligné, au par. 5 de l’opinion majoritaire, que les Britanniques n’ont pas conclu de traité global avec la population mi’kmaq:
. . . les Britanniques ont signé avec diverses communautés mi’kmaq une série d’ententes qu’ils entendaient consolider en un traité global avec les Mi’kmaq, mais qui, dans les faits, n’a jamais vu le jour. Le juge qui a présidé le procès, le juge Embree de la Cour provinciale de la Nouvelle‑Écosse, a conclu que, à la fin de 1761, des traités similaires avaient été conclus avec tous les villages mi’kmaq de la Nouvelle‑Écosse. [Nous soulignons.]
Le gouverneur britannique à Halifax a agi ainsi parce qu’il considérait que le chef d’une communauté donnée n’avait pas l’autorité requise soit pour faire des promesses de paix et d’amitié au nom de chefs d’autres communautés, soit pour obtenir pour ceux‑ci des avantages par voie de traité. Les traités et les avantages réciproques en découlant avaient un caractère local. En l’absence d’une nouvelle entente avec l’État, l’exercice des droits issus de traités se limite au territoire traditionnellement utilisé par la communauté locale qui a conclu un traité «similaire». En outre, les droits issus de traités n’appartiennent pas personnellement à l’individu, mais ils sont exercés sous l’autorité de la communauté à laquelle ce dernier appartient, et ils ne peuvent être exercés qu’à seule fin de tirer des ressources mentionnées les biens à échanger pour les «choses nécessaires».
18 Il est en outre précisé dans l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999 que l’accusé devra également prouver (comme l’a fait l’appelant en l’espèce) que le régime de réglementation restreint de manière appréciable l’exercice du droit issu de traité. La majorité a conclu ainsi sur ce point, au par. 64:
Par conséquent, les prohibitions censément établies par les règlements, c’est‑à‑dire l’interdiction de pêcher sans permis (Règlement de pêche des provinces maritimes, al. 4(1)a)) et l’interdiction de vendre des anguilles sans permis (Règlement de pêche (dispositions générales), par. 35(2)), portent à première vue atteinte aux droits conférés à l’appelant par les traités de 1760 et de 1761 et sont inopérantes à son égard sauf si elles sont justifiées suivant le critère établi dans l’arrêt Badger. [Nous soulignons.]
19 En dernier ressort, il est toujours loisible au ministre (comme il en avait la possibilité en l’espèce) de tenter de justifier la limitation du droit issu de traité en se fondant sur la nécessité de conserver la ressource en question ou sur d’autres objectifs d’intérêt public réels et impérieux, comme nous le verrons plus loin. De même, il sera loisible à l’accusé, dans de futures affaires, d’essayer de démontrer que, en 1760, les deux parties considéraient que le droit issu de traité donnait accès à des ressources autres que le poisson, les espèces sauvages et les produits traditionnellement visés par les activités de cueillette comme les baies et autres fruits. Le mot «cueillette» figurant dans l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999 a été utilisé à l’égard des ressources qui étaient traditionnellement «cueillies» dans le cadre d’une économie autochtone et qui étaient donc raisonnablement envisagées par les parties aux traités de 1760 et 1761. Bien que les droits issus de traités soient dans certaines limites capables d’évolution, comme nous le verrons plus loin, leur objet ne peut (en l’absence d’une nouvelle entente) être transformé du tout au tout. À cet égard, dans le cadre de la présente requête, certaines suppositions injustifiées sont faites par le Native Council of Nova Scotia quant [traduction] «aux répercussions de l’exercice du droit économique issu du traité sur l’exploitation des ressources forestières, des ressources minérales et des gisements de gaz naturel extracôtiers». Pour sa part, l’Union of New Brunswick Indians a évoqué le besoin de [traduction] «négocier une approche intégrée à l’égard de l’ensemble des ressources visées par la chasse, la pêche et la cueillette, ce qui inclut les produits de la mer, de la terre et des forêts». Cette interprétation élargie de la notion de «cueillette» n’est pas examinée dans l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999, et des négociations touchant des ressources telles que le bois, les substances minérales et les gisements de gaz naturel extracôtiers déborderaient l’objet du présent pourvoi.
20 L’opinion majoritaire du 17 septembre 1999 n’a pas décidé que l’appelant avait établi l’existence d’un droit issu de traité permettant de «cueillir» toute chose qui peut physiquement l’être. Les questions en litige étaient beaucoup plus restreintes et la décision beaucoup plus limitée. Dans le cours du présent appel, il ne nous a été présenté aucun élément de preuve ou argument tendant à indiquer que le commerce des ressources forestières ou minérales ou l’exploitation des gisements de gaz naturel extracôtiers étaient envisagés par l’une ou l’autre des parties au traité de 1760, ou par les deux; il n’a pas non plus été plaidé que l’exploitation de telles ressources pouvait être considérée comme une évolution logique des droits conférés par le traité à l’égard des ressources halieutiques et fauniques ou des autres choses traditionnellement «cueillies» par les Mi’kmaq dans le cadre du mode de vie autochtone en 1760. Il est évidemment loisible aux communautés autochtones de revendiquer l’existence de droits issus de traité plus larges à cet égard, mais, dans un tel cas, le fondement d’une telle revendication devra être établie dans le cadre de procédures où cette question est nettement soulevée, à la lumière de la preuve de nature historique pertinente, comme cela a été fait en l’espèce pour ce qui est des ressources halieutiques et fauniques. Les parties n’ont tout simplement pas parlé d’autres ressources et il n’en est donc pas question dans l’opinion majoritaire de la Cour du 17 septembre 1999. Comme le reconnaît l’Union of New Brunswick Indians dans son opposition à la requête de la Coalition, [traduction] «il y a actuellement des affaires qui suivent leur cours devant les tribunaux de juridiction inférieure et qui portent précisément sur certaines de ces questions potentielles, telle la coupe de bois sur les terres de la Couronne».
21 Le fait que le ministère public ait choisi de ne pas tenter de justifier la période de fermeture de la pêche à l’anguille en litige dans le présent cas ne saurait, contrairement à ce que laisse entendre la question de la Coalition, être généralisé en une conclusion qu’aucune période de fermeture ne peut être imposée dans le cadre de la réglementation par le gouvernement du «droit [limité] de pêcher» à des fins commerciales des Mi’kmaq. La «période de fermeture» est clairement un outil de gestion dont dispose potentiellement le gouvernement, mais son application aux droits issus de traités devra être justifiée pour des raisons de conservation ou pour d’autres motifs. En l’absence de cette justification, l’accusé qui établit l’existence d’un droit issu de traité est ordinairement autorisé à l’exercer. Comme tend à l’indiquer la preuve d’expert déposée dans le cadre de la présente requête par l’Union of New Brunswick Indians, il est possible que, dans le cas de la pêche à l’anguille, l’établissement d’une période de fermeture soulève des questions très différentes -- en matière de conservation et à d’autres égards -- que dans le cas d’autres espèces marines tels le saumon, la morue, le crabe ou le homard, ou encore dans le cas de l’orignal ou d’autres espèces sauvages. Comme les difficultés que pose la gestion des ressources fauniques et halieutiques ainsi que les techniques utilisées à cette fin varient d’une espèce à l’autre, les restrictions devront être justifiées au cas par cas. La preuve étayant la fermeture de la pêche au saumon n’est pas nécessairement applicable pour justifier la fermeture de la pêche à l’anguille.
22 La gestion et la conservation des ressources ainsi que la répartition des prises autorisées soulèvent inévitablement des questions d’une complexité considérable tant pour les Mi’kmaq qui veulent gagner leur vie en se prévalant de la protection du droit issu du traité, que pour les gouvernements qui veulent justifier la réglementation de ce droit. Comme l’illustre la présente affaire, le contexte factuel revêt une grande importance, et la valeur de la justification du gouvernement peut varier selon la ressource, l’espèce, la communauté et l’époque. Comme notre Cour et d’autres tribunaux l’ont à maintes occasions signalé, il est préférable de réaliser la prise en compte du droit issu du traité par des consultations et par la négociation d’un accord moderne de participation des Mi’kmaq à l’exploitation de ressources précises plutôt que par le recours aux tribunaux. Le juge La Forest a souligné ce point dans Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010 (arrêt cité dans l’opinion majoritaire du 17 septembre 1999), au par. 207:
Enfin, je tiens à souligner que la meilleure approche dans ce genre d’affaires est un processus de négociation et de réconciliation qui prenne dûment en compte les intérêts complexes et opposés en je