De Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)

De Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2005-12-20
Référence neutre
2005 CAF 436
Numéro de dossier
A-558-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20051220 Dossier : A-558-04
Référence : 2005 CAF 436
CORAM : LA JUGE DESJARDINS LE JUGE EVANS LE JUGE MALONE
ENTRE :
JOSEPHINE SOLIVEN DE GUZMAN
appelante
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
intimé
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 24 octobre 2005
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 20 décembre 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE EVANS
Y A SOUSCRIT : LA JUGE DESJARDINS
MOTIFS CONCOURANTS : LE JUGE MALONE
Date : 20051220
Dossier : A-558-04
Référence : 2005 CAF 436
CORAM : LA JUGE DESJARDINS
LE JUGE EVANS
LE JUGE MALONE
ENTRE :
JOSEPHINE SOLIVEN DE GUZMAN
appelante
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE EVANS
A. INTRODUCTION
[1] En 1993, Josephine Soliven de Guzman, citoyenne des Philippines, est venue vivre au Canada. Lorsqu'elle s'est adressée à l'ambassade du Canada à Manille pour obtenir son visa de résidente permanente et lorsqu'elle a été admise au Canada, elle a dit aux agents de l'immigration qu'elle était célibataire et qu'elle n'avait aucune personne à sa charge, sauf sa fille, Shara Mae, qui l'accompagnait. Ce n'était pas vrai : elle avait également deux fils, Jay et Jayson, qu'elle avait laissés aux Philippines avec leur père.
[2] Huit ans plus tard, après s'être établie au Canada et avoir obtenu la citoyenneté canadienne, Mme de Guzman a présenté une demande visant à parrainer l'admission au Canada de Jay et Jayson à titre de personnes appartenant à la catégorie du regroupement familial. Ils étaient alors âgés respectivement de 17 et 16 ans. Cependant, cette demande a été refusée conformément à l'alinéa 117(9)d) du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés (Règlement), au motif qu'ils n'appartenaient pas à la catégorie du regroupement familial parce qu'ils n'avaient pas fait l'objet d'un contrôle à des fins d'immigration lorsque Mme de Guzman avait présenté sa demande de résidence permanente au Canada. En conséquence, la demande présentée par Mme de Guzman afin de parrainer ses fils a été rejetée.
[3] Mme de Guzman soutient que l'alinéa 117(9)d) est invalide pour trois motifs. D'abord, il n'est pas autorisé par la disposition habilitante pertinente de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR). Deuxièmement, en empêchant la réunification au Canada d'un père ou d'une mère et de son enfant, il porte atteinte aux droits que l'article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés reconnaît aux parents. Troisièmement, il est incompatible avec différents instruments internationaux portant sur les droits de l'homme dont le Canada est signataire et qui protègent le droit des familles de vivre ensemble ainsi que l'intérêt supérieur de l'enfant.
[4] L'alinéa 117(9)d) a pour effet de priver les personnes auxquelles il s'applique du traitement favorable accordé aux personnes appartenant à la catégorie du regroupement familial. La réunification des familles est un objectif de la LIPR : alinéa 3(1)d).
[5] Le parrainage d'une personne comme membre de la catégorie du regroupement familial représente la meilleure occasion de commencer une nouvelle vie au Canada pour ceux qui ne seraient peut-être pas admissibles selon d'autres critères de sélection. L'issue du présent appel est importante non seulement pour les parties elles-mêmes, mais aussi pour beaucoup d'autres personnes.
[6] La large étendue de l'alinéa 117(9)d) a été un peu restreinte par une modification qui a eu pour effet de ramener dans la catégorie du regroupement familial les membres de la famille qui n'accompagnaient pas le répondant et qui n'avaient pas fait l'objet d'un contrôle parce qu'un agent avait décidé qu'aucun contrôle n'était nécessaire : paragraphe 117(10), ajouté par DORS/2004-167, paragraphe 41(4). Cependant, cette modification n'est pas utile à la cause de Mme de Guzman.
B. HISTORIQUE DE L'INSTANCE
[7] Mme de Guzman interjette appel devant la Cour d'appel fédérale de la décision par laquelle un juge de la Cour fédérale a rejeté sa demande de contrôle judiciaire visant à faire annuler une décision de la Section d'appel de l'immigration de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié. La décision du juge est publiée : De Guzman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2004 CF 1276.
[8] Dans une décision rendue le 26 septembre 2003, la Commission a rejeté l'appel que Mme de Guzman avait interjeté à l'égard du refus d'un agent des visas de délivrer des visas à ses fils à titre de membres de la catégorie du regroupement familial. Se fondant sur l'alinéa 117(9)d), la Commission a décidé que, étant donné qu'ils n'appartenaient pas à la catégorie du regroupement familial, ils n'étaient pas admissibles à être parrainés par leur mère et que l'article 65 de la LIPR ne l'habilitait pas à prendre en considération des motifs d'ordre humanitaire.
[9] Le juge qui a entendu la demande a conclu que la disposition réglementaire était valide et que le rejet par la Commission de l'appel de Mme de Guzman était bien fondé en droit. Conformément à l'alinéa 74d) de la LIPR, le juge a certifié aux fins d'un appel la question suivante à titre de question grave de portée générale :
L'alinéa 117(9)d) du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés est-il invalide ou inopérant du fait qu'il est inconstitutionnel étant donné qu'il prive la demanderesse de son droit à la liberté et de son droit à la sécurité de la personne d'une façon incompatible avec les principes de justice fondamentale, en contravention de l'article 7 de la Charte?
C. FAITS À L'ORIGINE DU LITIGE
[10] En 1990, la mère de Josephine de Guzman a présenté une demande visant à parrainer l'admission de celle-ci au Canada à titre de membre de la catégorie de la famille. Selon les règles de droit alors en vigueur, Mme de Guzman, qui était âgée de 32 ans, était admissible comme membre de la catégorie de la famille à titre de fille non mariée de sa répondante : Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-172, alinéa 4(1)b), remplacé par DORS/88-286, ann., paragraphe 2(1). Selon le paragraphe 2(1) du Règlement de 1978, les mots « non marié(e) » , par rapport à toute personne, signifient que « cette personne n'est pas mariée et ne l'a jamais été » .
[11] Mme de Guzman a déclaré sur son formulaire de demande de visa qu'elle était célibataire et qu'elle n'avait pas d'enfant. Cependant, lorsqu'elle a fait l'objet d'un contrôle par un médecin aux fins de l'immigration, elle a admis qu'elle avait une fille, Shara Mae, née en 1986. Elle a modifié son formulaire de demande en conséquence. Toutefois, elle n'a pas dévoilé aux agents d'immigration l'existence de Jay, né en 1983, ni celle de Jayson, né en 1985. En conséquence, ceux-ci n'ont pas fait l'objet d'un contrôle.
[12] Selon les certificats de naissance des garçons, leur nom de famille est Montiadora et les noms de leur père et mère sont respectivement Manuel C. Montiadora et Josephine S. de Guzman, qui se sont mariés en 1982. Le certificat de naissance de Jay a été signé par sa mère et celui de Jayson, par son père.
[13] Selon les règles de droit en vigueur lorsqu'elle a présenté sa demande d'admission au Canada, Mme de Guzman n'aurait pas été admissible à être parrainée par sa mère si elle avait été mariée à un moment ou l'autre avec M. Montiadora.
[14] En 1993, Mme de Guzman a obtenu un visa et est entrée au Canada avec Shara Mae, laissant ses fils avec leur père aux Philippines, où ils sont restés. Lorsqu'elle a été admise au Canada, Mme de Guzman a de nouveau déclaré qu'elle était célibataire et qu'elle n'avait aucune personne à sa charge, exception faite de Shara Mae.
[15] En juillet 2001, Mme de Guzman a présenté une demande visant à parrainer ses fils et, en novembre 2001, elle a été informée que sa demande de parrainage avait été acceptée.
[16] Cependant, en avril 2003, Jay a reçu d'un agent des visas de l'ambassade du Canada à Manille une lettre l'informant que sa demande de visa avait été refusée. L'agent a expliqué que, selon l'alinéa 117(9)d) du Règlement, Jay n'appartenait pas à la catégorie du regroupement familial, puisqu'il n'avait pas fait l'objet d'un contrôle lorsque sa répondante, sa mère, avait présenté une demande de visa pour elle-même. Même si la seule lettre de refus semble avoir été envoyée à Jay, il était évident qu'elle devait aussi s'appliquer à Jayson. À la même date, Mme de Guzman a été avisée que la demande de visa de Jay avait été refusée.
D. CADRE LÉGISLATIF
[17] Les dispositions suivantes de la LIPR et du Règlement s'appliquent au présent appel :
Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227
117(9) Ne sont pas considérées comme appartenant à la catégorie du regroupement familial du fait de leur relation avec le répondant les personnes suivantes :
117(9) A foreign national shall not be considered a member of the family class by virtue of their relationship to a sponsor if
[...]
...
d) sous réserve du paragraphe (10), dans le cas où le répondant est devenu résident permanent à la suite d'une demande à cet effet, l'étranger qui, à l'époque où cette demande a été faite, était un membre de la famille du répondant n'accompagnant pas ce dernier et n'a pas fait l'objet d'un contrôle.
(d) subject to subsection (10), the sponsor previously made an application for permanent residence and became a permanent resident and, at the time of that application, the foreign national was a non-accompanying family member of the sponsor and was not examined.
Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27
3 (1) En matière d'immigration, la présente loi a pour objet :
3(1) The objectives of this Act with respect to immigration are
[...]
...
d) de veiller à la réunification des familles au Canada;
(d) to see that families are reunited in Canada;
3(3) L'interprétation et la mise en oeuvre de la présente loi doivent avoir pour effet :
3(3) This Act is to be construed and applied in a manner that
[...]
...
f) de se conformer aux instruments internationaux portant sur les droits de l'homme dont le Canada est signataire.
(f) complies with international human rights instruments to which Canada is signatory.
5(1) Le gouverneur en conseil peut, sous réserve des autres dispositions de la présente loi, prendre les règlements d'application de la présente loi et toute autre mesure d'ordre réglementaire qu'elle prévoit.
5(1) Except as otherwise provided, the Governor in Council may make any regulation that is referred to in this Act or that prescribes any matter whose prescription is referred to in this Act.
12(1) La sélection des étrangers de la catégorie * regroupement familial + se fait en fonction de la relation qu'ils ont avec un citoyen canadien ou un résident permanent, à titre d'époux, de conjoint de fait, d'enfant ou de père ou mère ou à titre d'autre membre de la famille prévu par règlement.
12(1) A foreign national may be selected as a member of the family class on the basis of their relationship as the spouse, common-law partner, child, parent or other prescribed family member of a Canadian citizen or permanent resident.
[...]
...
13(1) Tout citoyen canadien et tout résident permanent peuvent, sous réserve des règlements, parrainer l'étranger de la catégorie * regroupement familial +.
13(1) A Canadian citizen or permanent resident may, subject to the regulations, sponsor a foreign national who is a member of the family class.
[...]
...
14(1) Les règlements régissent l'application de la présente section et définissent, pour l'application de la présente loi, les termes qui y sont employés.
14(1) The regulations may provide for any matter relating to the application of this Division, and may define, for the purposes of this Act, the terms used in this Division.
(2) Ils établissent et régissent les catégories de résidents permanents ou d'étrangers, dont celles visées à l'article 12, et portent notamment sur :
(2) The regulations may prescribe, and govern any matter relating to, classes of permanent residents or foreign nationals, including the classes referred to in section 12, and may include provisions respecting
a) les critères applicables aux diverses catégories, et les méthodes ou, le cas échéant, les grilles d'appréciation et de pondération de tout ou partie de ces critères, ainsi que les cas où l'agent peut substituer aux critères son appréciation de la capacité de l'étranger à réussir son établissement économique au Canada;
(a) selection criteria, the weight, if any, to be given to all or some of those criteria, the procedures to be followed in evaluating all or some of those criteria and the circumstances in which an officer may substitute for those criteria their evaluation of the likelihood of a foreign national's ability to become economically established in Canada;
b) la demande, la délivrance et le refus de délivrance de visas et autres documents pour les étrangers et les membres de leur famille;
(b) applications for visas and other documents and their issuance or refusal, with respect to foreign nationals and their family members;
c) le nombre de demandes à traiter et dont il peut être disposé et celui de visas ou autres documents à accorder par an, ainsi que les mesures à prendre en cas de dépassement;
(c) the number of applications that may be processed or approved in a year, the number of visas and other documents that may be issued in a year, and the measures to be taken when that number is exceeded;
d) les conditions qui peuvent ou doivent être, quant aux résidents permanents et aux étrangers, imposées, modifiées ou levées, individuellement ou par catégorie;
(d) conditions that may or must be imposed, varied or cancelled, individually or by class, on permanent residents and foreign nationals;
e) le parrainage, les engagements, ainsi que la sanction de leur inobservation;
(e) sponsorships, undertakings, and penalties for failure to comply with undertakings;
f) les garanties à remettre au ministre pour le respect des obligations découlant de la présente loi;
(f) deposits or guarantees of the performance of obligations under this Act that are to be given by any person to the Minister; and
g) les affaires sur lesquelles les personnes ou organismes désignés devront ou pourront statuer ou faire des recommandations au ministre sur les étrangers ou les répondants.
(g) any matter for which a recommendation to the Minister or a decision may or must be made by a designated person, institution or organization with respect to a foreign national or sponsor.
[...]
...
25(1) Le ministre doit, sur demande d'un étranger interdit de territoire ou qui ne se conforme pas à la présente loi, et peut, de sa propre initiative, étudier le cas de cet étranger et peut lui octroyer le statut de résident permanent ou lever tout ou partie des critères et obligations applicables, s'il estime que des circonstances d'ordre humanitaire relatives à l'étranger C compte tenu de l'intérêt supérieur de l'enfant directement touché C ou l'intérêt public le justifient.
25(1) The Minister shall, upon request of a foreign national who is inadmissible or who does not meet the requirements of this Act, and may, on the Minister's own initiative, examine the circumstances concerning the foreign national and may grant the foreign national permanent resident status or an exemption from any applicable criteria or obligation of this Act if the Minister is of the opinion that it is justified by humanitarian and compassionate considerations relating to them, taking into account the best interests of a child directly affected, or by public policy considerations.
40(1) Emportent interdiction de territoire pour fausses déclarations les faits suivants :
40(1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible for misrepresentation
a) directement ou indirectement, faire une présentation erronée sur un fait important quant à un objet pertinent, ou une réticence sur ce fait, ce qui entraîne ou risque d'entraîner une erreur dans l'application de la présente loi;
(a) for directly or indirectly misrepresenting or withholding material facts relating to a relevant matter that induces or could induce an error in the administration of this Act;
[...]
...
(2) Les dispositions suivantes s'appliquent au paragraphe (1) :
(2) The following provisions govern subsection (1):
a) l'interdiction de territoire court pour les deux ans suivant la décision la constatant en dernier ressort, si le résident permanent ou l'étranger n'est pas au pays, ou suivant l'exécution de la mesure de renvoi;
(a) the permanent resident or the foreign national continues to be inadmissible for misrepresentation for a period of two years following, in the case of a determination outside Canada, a final determination of inadmissibility under subsection (1) or, in the case of a determination in Canada, the date the removal order is enforced; and
[...]
...
63(1) Quiconque a déposé, conformément au règlement, une demande de parrainage au titre du regroupement familial peut interjeter appel du refus de délivrer le visa de résident permanent.
63(1) A person who has filed in the prescribed manner an application to sponsor a foreign national as a member of the family class may appeal to the Immigration Appeal Division against a decision not to issue the foreign national a permanent resident visa.
65. Dans le cas de l'appel visé aux paragraphes 63(1) ou (2) d'une décision portant sur une demande au titre du regroupement familial, les motifs d'ordre humanitaire ne peuvent être pris en considération que s'il a été statué que l'étranger fait bien partie de cette catégorie et que le répondant a bien la qualité réglementaire.
65. In an appeal under subsection 63(1) or (2) respecting an application based on membership in the family class, the Immigration Appeal Division may not consider humanitarian and compassionate considerations unless it has decided that the foreign national is a member of the family class and that their sponsor is a sponsor within the meaning of the regulations.
E. QUESTIONS EN LITIGE ET ANALYSE
Question 1 : L'alinéa 117(9)d) est-il autorisé par l'article 14 de la LIPR?
(i) Observations préliminaires : les faits
[18] D'abord, il n'est pas contesté que, si l'alinéa 117(9)d) est valide, Jay et Jayson n'appartiennent pas à la « catégorie du regroupement familial » . Par conséquent, même si Mme de Guzman est leur mère et qu'ils sont ses « enfants » pour l'application de la LIPR, elle n'a pas le droit de parrainer leur admission comme résidents permanents appartenant à la catégorie du regroupement familial.
[19] En deuxième lieu, si Mme de Guzman avait révélé l'existence de ses fils lorsqu'elle a présenté sa demande dans la catégorie de la famille à titre de fille non mariée d'une citoyenne canadienne, sa demande de visa aurait probablement été refusée. Il en est ainsi parce que, contrairement à celui de Shara Mae, les certificats de naissance de Jay et Jayson montrent que leurs père et mère étaient mariés, même si Mme de Guzman nie que M. Montiadora et elle-même ont été légalement mariés. Pour l'application du Règlement de 1978, les personnes qui vivaient en union de fait étaient des personnes « non mariées » . La fausse déclaration de Mme de Guzman avait donc une très grande importance pour le succès de la demande de visa qu'elle avait présentée dans la catégorie de la famille à titre de fille non mariée.
[20] En troisième lieu, Mme de Guzman ne soutient pas sérieusement que ses fausses déclarations étaient innocentes. Il appert de la preuve qu'elle savait probablement qu'elle devait révéler l'existence de ses fils et comprenait que, si elle le faisait, sa demande serait vraisemblablement refusée. Il y a peut-être lieu de préciser que, d'après le certificat de naissance de Shara Mae, dont Mme de Guzman a révélé l'existence lorsqu'elle a admis, après l'examen médical, qu'elle avait eu une enfant, le nom de famille de celle-ci est : « de Guzman » et son père est [traduction] « inconnu » ; de plus, le mot [traduction] « illégitime » figure à côté de la mention [traduction] « lieu et date du mariage des parents » .
(ii) Observations préliminaires : le droit
[21] Par souci de commodité, je cite de nouveau la disposition de la LIPR en application de laquelle l'alinéa 117(9)d) a été pris :
14 (1) Les règlements régissent l'application de la présente section et définissent, pour l'application de la présente loi, les termes qui y sont employés.
14 (1) The regulations may provide for any matter relating to the application of this Division, and may define, for the purposes of this Act, the terms used in this Division.
(2) Ils établissent et régissent les catégories de résidents permanents ou d'étrangers, dont celles visées à l'article 12, et portent notamment sur :
(2) The regulations may prescribe, and govern any matter relating to, classes of permanent residents or foreign nationals, including the classes referred to in section 12, and may include provisions respecting
[...]
...
[22] Il convient dès le départ de formuler trois observations qui sont pertinentes quant à l'interprétation de cette disposition et quant au pouvoir de la Cour fédérale d'examiner la validité juridique de l'alinéa 117(9)d).
[23] D'abord, la LIPR est une « loi cadre » : voir Projet de loi C-11 - Document d'information 1 : Loi cadre (Ottawa : Citoyenneté et Immigration Canada, 2001), en ligne : Citoyenneté et Immigration Canada < http://www.cic.gc.ca/français/lipr/c11-docs.html > . Cela signifie que la Loi énonce les principes et politiques clés du régime législatif et que, eu égard à la complexité et à la vaste étendue du sujet, elle est relativement concise. Les politiques et principes secondaires, la mise en oeuvre des politiques et principes clés, y compris les exemptions, et les détails opérationnels cruciaux sont prescrits dans des règlements, qui peuvent être modifiés assez rapidement lorsque de nouveaux problèmes et d'autres changements se présentent. Les lois cadres prévoient donc la délégation d'une partie importante de la compétence législative.
[24] En deuxième lieu, le texte de l'article 14 confère à première vue de larges pouvoirs de réglementation, que le gouverneur en conseil peut exercer en vertu du paragraphe 5(1).
[25] En troisième lieu, comparativement à d'autres types de mesures administratives, les règlements ont rarement été jugés invalides par les cours, en partie sans doute en raison des larges délégations de pouvoir dont ils découlent bien souvent. Voir Michael Taggart, « From Parliamentary Powers to Privatization : the Chequered History of Delegated Legislation in the Twentieth Century » (2005), 55 U.T.L.J. 575, aux pages 621-623.
[26] En cas de contradiction entre le texte explicite d'une disposition habilitante et un règlement apparemment pris en application de cette disposition, il se peut que le règlement soit jugé invalide. Dans les autres cas, les cours font preuve d'une grande prudence lorsqu'ils examinent un règlement pris par le gouverneur (ou lieutenant-gouverneur) en conseil. La juge Abella (maintenant juge de la Cour suprême du Canada) a très bien décrit cette attitude dans Ontario Federation of Anglers and Hunters c. Ontario (Ministry of Natural Resources) (2002), 211 D.L.R. (4th) 741, aux paragraphes 36-41 (C.A. Ont.), où elle a cité avec approbation (au paragraphe 37) l'extrait suivant des motifs du juge Linden dans Assoc. canadienne des importateurs réglementés c. Canada (Procureur général), [1994] 2 C.F. 247, à la page 260 (C.A.F.) :
Le fait d'avoir tenu compte de certains facteurs non pertinents ne met pas en péril une décision en matière de politique; c'est seulement lorsqu'une telle décision est fondée entièrement ou principalement sur des facteurs non pertinents qu'elle est contestable. Il n'incombe pas au tribunal de juger si une décision est [TRADUCTION] « sage ou ne l'est pas » . (Voir Cantwell c. Canada (Ministre de l'Environnement) (1991), 6 C.E.L.R. (N.S.) 16 (C.F. 1re inst.), à la page 46, le juge MacKay.) Étant donné que ces questions portent sur des « jugements de valeur » , notre Cour ne doit pas « [siéger] à titre d'organisme d'appel en vue de déterminer si le ministère responsable a pris la bonne décision » . [...]
Comme la Cour l'a dit dans l'arrêt Organisation nationale anti-pauvreté c. Canada (Procureur général), [1989] 3 C.F. 684, à la page 707, « Même si l'on devait présumer que le gouverneur en conseil visait une double fin (l'une conforme à son mandat . . . et l'autre excédant son mandat . . . ) je doute que cela servirait la cause des intimés » . Car, comme la Cour suprême du Canada l'a expliqué, « Les gouvernements ne publient pas les motifs de leurs décisions; ils peuvent être mus par une foule de considérations d'ordre politique, économique ou social, ou par leur propre intérêt » . (Voir Thorne's Hardware Ltd. [c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 106], aux pages 112 et 113.)
(iii) Facteurs non pertinents : jusqu'à quel point les sections de la LIPR sont-elles étanches?
[27] À l'audition de l'appel, l'avocat de Mme de Guzman a admis la grande portée des pouvoirs délégués par l'article 14. Il a soutenu principalement que l'alinéa 117(9)d) était invalide, parce que le gouverneur en conseil avait tenu compte de facteurs non pertinents lorsqu'il l'avait pris. Selon l'avocat, étant donné que chaque section de la LIPR comporte sa propre disposition relative à la réglementation, le législateur doit nécessairement avoir voulu que les pouvoirs de réglementation énoncés dans une section ne puissent être exercés qu'aux fins de cette section.
[28] L'article 14 fait partie de la section 1, qui est intitulée « Formalités préalables à l'entrée et sélection » . Cependant, l'avocat de Mme de Guzman a fait valoir que, lorsqu'il a pris l'alinéa 117(9)d), le gouverneur en conseil a tenu compte de la nécessité de dissuader les demandeurs de visas de fournir des renseignements inexacts aux agents d'immigration et, de ce fait, de promouvoir la saine administration du régime. Selon lui, ces considérations n'ont rien à voir avec l'objet de la section 1 et concernent d'autres sections de la Loi.
[29] L'avocat s'est attardé, notamment, à la « Section 4 - Interdictions de territoire » , qui porte expressément sur les fausses déclarations et leurs conséquences. Ainsi, le paragraphe 40(1) de la section 4 énonce qu'une présentation erronée sur un fait important ou une réticence sur ce fait emporte interdiction de territoire, ainsi que le fait d'être ou d'avoir été parrainé par un répondant dont il a été statué qu'il est interdit de territoire pour fausses déclarations. L'avocat ajoute que, selon le paragraphe 40(2), l'interdiction de territoire pour fausses déclarations au titre du paragraphe 40(1) court pour les deux ans suivant la décision la constatant, si la personne concernée n'est pas au pays, ou suivant l'exécution de la mesure de renvoi. De plus, l'article 43 permet au gouverneur en conseil de prendre des règlements régissant « l'application de la présente section » , c'est-à-dire la section 4.
[30] Bref, l'appelant fait valoir que les considérations pouvant être prises en compte dans l'exercice des pouvoirs de réglementation prévus dans les différentes sections de la LIPR s'excluent mutuellement. Je ne puis souscrire à cet argument, si ingénieux soit-il.
[31] D'abord, l'examen de la validité de l'alinéa 117(9)d) doit débuter par l'analyse des mots de la disposition habilitante de la LIPR, l'article 14. Le libellé du paragraphe 14(1) est semblable à celui des dispositions énoncées dans d'autres sections de la LIPR au sujet de la réglementation, dont l'article 43, qui se trouve à la section 4 : « [l]es règlements régissent l'application de la présente section » .
[32] L'alinéa 117(9)d) concerne manifestement l'application de la section 1, qui porte, notamment, sur le parrainage des membres de la catégorie du regroupement familial en vue de leur admission au Canada. L'alinéa 117(9)d) limite les droits de parrainage dans certains cas afin de dissuader les demandeurs de visa de faire des déclarations fausses ou incomplètes quant à des faits pertinents concernant les personnes à leur charge. Il encourage donc ces demandeurs à répondre véridiquement aux questions qui leur sont posées, comme l'exige le paragraphe 16(1), faute de quoi les agents d'immigration ne peuvent évaluer correctement une demande en obtenant un tableau complet de la situation familiale du demandeur, entre autres choses.
[33] L'importance de la divulgation complète des renseignements pour l'administration du régime législatif est illustrée par le fait que l'étranger dont un membre de la famille qui l'accompagne ou, dans certains cas, un membre de la famille qui ne l'accompagne pas, est interdit de territoire est également interdit de territoire : article 42 de la LIPR. Une disposition semblable était en vigueur lorsque Mme de Guzman a demandé un visa : alinéa 9(1)a) du Règlement sur l'immigration de 1978.
[34] De plus, le paragraphe 14(2) de la LIPR énonce que les règlements pris en application de cette disposition « [...] établissent et régissent les catégories de résidents permanents ou d'étrangers, dont » la catégorie du regroupement familial. Les règlements pris en application du paragraphe 14(2) peuvent également porter sur « e) le parrainage [...] » . Encore là, l'alinéa 117(9)d) semble être clairement visé par ces termes larges. Il établit et régit la catégorie du regroupement familial en excluant de cette catégorie les personnes qui n'ont pas fait l'objet d'un contrôle.
[35] En deuxième lieu, je ne crois pas que le législateur a accordé à la structure de la LIPR l'importance que l'avocat de Mme de Guzman lui attribue. Ce dernier ne connaissait aucun élément de l'évolution de la LIPR donnant à entendre que la création des sections de celle-ci visait à restreindre la portée apparemment étendue du pouvoir de réglementation prévu dans une section en empêchant l'examen de facteurs appartenant davantage à une autre.
[36] À mon avis, le lien entre un règlement et l'objet de la section à laquelle il se rapporte se trouve dans les dispositions de la LIPR qui énoncent que les règlements régissent l'application de la section dont la disposition habilitante fait partie. Aucun élément de la LIPR ne permet de sous-entendre l'existence dans celle-ci d'une exigence supplémentaire selon laquelle les règlements régissant l'application d'une section ne peuvent prendre en compte des facteurs qui concernent également une autre section.
[37] Ainsi, le ministre peut décider que, étant donné que Mme de Guzman est au Canada depuis plus de dix ans, il serait excessif et trop coûteux d'engager une procédure fondée sur l'article 10 de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, ch. C-29, afin de faire révoquer sa citoyenneté dans le but de prendre une mesure de renvoi contre elle au motif qu'elle est interdite de territoire pour fausses déclarations au titre du paragraphe 40(1). Cependant, il n'est guère surprenant de conclure que le législateur a également autorisé une autre sanction moins lourde dans les cas de fausses déclarations, soit l'inadmissibilité à parrainer les personnes à charge n'ayant pas fait l'objet d'un contrôle à titre de membres de la catégorie du regroupement familial.
[38] À mon avis, dire que la LIPR interdit d'imposer, en plus du renvoi, une autre peine à la personne qui a fait une fausse déclaration au sujet d'un fait important afin d'obtenir le droit d'entrer au Canada gênerait sérieusement l'administration du processus d'immigration. De plus, dire qu'il est interdit, lors de la prise d'un règlement en application de l'article 14, de tenir compte des fausses déclarations faites par les demandeurs de visa qui nuisent à l'intégrité du régime législatif au motif que la section 4 comporte des dispositions explicites au sujet des fausses déclarations, donnerait lieu à une rigidité administrative démesurée.
[39] Une interprétation de la Loi qui favorise une réglementation souple est particulièrement souhaitable, étant donné que la LIPR est une « loi cadre » . L'hypothèse selon laquelle la LIPR a été structurée en sections afin de présenter un texte qui est cohérent et relativement facile à suivre est plus plausible que l'allégation de l'avocat selon laquelle cette structure a pour but de diviser la Loi en compartiments étanches : voir Document d'information 1 : Loi cadre, cité au paragraphe [23] des présents motifs.
[40] L'avocat souligne que l'alinéa 117(9)d) empêche une personne de parrainer à quelque moment que ce soit un étranger comme membre de la catégorie du regroupement familial, tandis que l'alinéa 40(2)a) prévoit qu'une personne renvoyée pour fausses déclarations conformément à l'article 40 n'est interdite de territoire que pour une période de deux ans. L'avocat semble prétendre que, étant donné que le législateur a imposé expressément une période d'interdiction de territoire de deux ans seulement pour fausses déclarations, il n'a certainement pas autorisé implicitement qu'un règlement pris en application d'une autre section donne lieu à une interdiction de parrainage à vie pour la même conduite.
[41] Pour les motifs que j'ai déjà exposés, je ne considère pas le renvoi comme la seule sanction pour fausses déclarations qui soit compatible avec le régime créé par la LIPR. De plus, de façon générale, le renvoi est une sanction plus lourde que l'incapacité de parrainer une personne comme membre de la catégorie du regroupement familial, étant donné, surtout, que le parrainage n'est peut-être pas la seule solution à laquelle l'étranger a accès pour venir au Canada. Par ailleurs, même si la période d'interdiction de territoire pour fausses déclarations n'est que de deux ans, les personnes qui désirent revenir au Canada après cette période doivent demander un visa et démontrer qu'elles satisfont aux critères de sélection. Il n'y a pas de droit de retour automatique après deux ans.
(iv) Existe-t-il un droit de parrainer les enfants en vertu de la loi?
[42] L'avocat a fait valoir que le paragraphe 13(1) de la LIPR accorde aux citoyens canadiens comme Mme de Guzman le droit « substantiel » de parrainer leurs enfants comme membres de la catégorie du regroupement familial, un droit que l'alinéa 117(9)d) leur retire. Selon cet argument, en l'absence d'un texte explicite en ce sens, l'article 14 ne devrait pas être interprété comme une disposition autorisant le gouverneur en conseil à prendre un règlement qui retire un droit accordé par la LIPR.
[43] Je ne suis pas d'accord. D'abord, compte tenu du pouvoir législatif étendu délégué par l'article 14 et du fait que la LIPR est une loi cadre, on ne peut soutenir que les règlements ne peuvent concerner que des questions « non substantielles » . Par conséquent, je ne vois pas pourquoi il ne serait pas possible de prendre des règlements afin de créer des exceptions aux politiques de la Loi. En deuxième lieu, le droit de parrainer des membres de la catégorie du regroupement familial en vertu du paragraphe 13(1) est expressément accordé « sous réserve des règlements » . En troisième lieu, l'idée selon laquelle l'alinéa 117(9)d) prive Mme de Guzman d'un droit créé par la loi est affaiblie davantage par le fait que l'expression « catégorie du regroupement familial » n'est pas définie dans la LIPR et que le paragraphe 14(2) autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements qui « établissent et régissent » la catégorie du regroupement familial et le parrainage.
(v) Conclusion
[44] En résumé, je ne puis trouver aucun élément de l'article 14 ou du régime de la LIPR qui a pour effet de réduire, de façon expresse ou implicite, la portée apparente du pouvoir de réglementation de telle sorte que l'alinéa 117(9)d) outrepasserait les pouvoirs que le Parlement a délégués au gouverneur en conseil.
Question 2 : L'alinéa 117(9)d) est-il invalide en vertu de l'article 7 de la Charte au motif qu'il porte atteinte au droit à la liberté ou à la sécurité de la personne d'une façon non conforme aux principes de justice fondamentale ?
[45] Le paragraphe 6(1) de la Charte accorde aux citoyens canadiens le droit d'entrer et de demeurer au Canada. Les autres n'ont pas ce droit : Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. Chiarelli, [1992] 1 R.C.S. 711, à la page 733. La Cour suprême du Canada a récemment affirmé que l'expulsion d'un non-citoyen ne peut à elle seule porter atteinte aux droits constitutionnels à la liberté et à la sécurité de la personne : Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2005 CSC 51, au paragraphe 46.
[46] Néanmoins, l'avocat soutient qu'en empêchant Mme de Guzman de parrainer ses fils et en la tenant éloignée d'eux, l'alinéa 117(9)d) la prive de son droit à la liberté, parce qu'il limite le droit qu'elle a de faire des choix personnels fondamentaux. Il la prive également du droit à la sécurité de la personne en l'exposant au stress psychologique découlant du fait d'être séparé des membres de la famille proche. En réponse à l'objection selon laquelle cet argument accorde en réalité aux fils de Mme de Guzman le droit constitutionnel d'entrer au Canada, l'avocat fait valoir que le droit de ceux-ci n'est qu'accessoire à celui de leur mère, au sens où il n'est accordé que pour donner effet au droit constitutionnel de la mère d'être réunie avec ses fils au Canada.
[47] Je ne puis souscrire à cet argument. Si, comme l'avocat le soutient, la question de l'application de l'article 7 dépend des répercussions de l'alinéa 117(9)d) sur la personne concernée, les faits de la présente affaire ne sont guère favorables à sa cliente. Mme de Guzman a établi une résidence permanente au Canada et a subséquemment obtenu la citoyenneté canadienne sur la base d'une fausse déclaration importante. Après être entrée au Canada sans ses fils afin d'avoir une meilleure vie pour sa fille et pour elle-même, elle a présenté une demande visant à les parrainer quelque huit ans après les avoir laissés aux Philippines avec leur père. Elle n'a présenté aucun élément de preuve relatif à préjudice spécial ou au stress psychologique dont elle souffre en raison de la séparation. Elle est allée voir ses fils de temps à autre aux Philippines, où elle aurait pu rester avec eux en permanence. Elle n'est ni une réfugiée, ni une personne à protéger.
[48] Le fondement juridique de sa demande n'est pas plus solide. En plus de rappeler les principes fondamentaux de droit constitutionnel décrits plus haut au paragraphe [45], il convient de souligner que le fait que Mme de Guzman soit séparée de deux de ses enfants depuis douze ans maintenant n'est pas imputable à l'application de l'alinéa 117(9)d). Elle a quitté ses enfants volontairement, même si elle l'a fait pour s'établir dans un pays où, selon elle, ses perspectives d'avenir étaient meilleures qu'aux Philippines. Il n'y a donc pas de lien suffisant entre la mesure gouvernementale attaquée (l'alinéa 117(9)d)) et la séparation de Mme de Guzman d'avec ses fils. En résumé, Mme de Guzman n'a pas prouvé qu'elle est la victime de la « tension psychologique grave causée par l'État » (R. c. Morgentaler, [1988] 1 R.C.S. 30, à la page 56, le juge en chef Dickson) à laquelle l'article 7 s'applique.
[49] L'alinéa 117(9)d) n'élimine pas non plus les autres fondements possibles de l'admission des fils de Mme de Guzman au Canada. Plus précisément, ceux-ci pourraient présenter au ministre une demande de dispense discrétionnaire de l'application de l'alinéa 117(9)d) conformément à l'article 25 de la LIPR, ou encore une demande de résidence permanente. Le ministre peut exercer son pouvoir discrétionnaire de façon favorable s'il estime que des circonstances d'ordre humanitaire relatives au demandeur, compte tenu de l'intérêt supérieur de l'