Wyse c. Canada (Revenu national)

Wyse c. Canada (Revenu national)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-05-18
Référence neutre
2007 CF 535
Numéro de dossier
T-1799-05, T-1800-05, T-1801-05, T-1802-05
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20070518
Dossiers : T-1799-05
T-1800-05
T-1801-05
T-1802-05
Référence : 2007 CF 535
Ottawa (Ontario), le 18 mai 2007
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE LEMIEUX
ENTRE :
ARNOLD WYSE, RAYMOND CLAYTON WYSE,
WAYNE MANSON et JAMES WESLEY
demandeurs
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
Introduction
[1] La question en litige dans les présentes demandes de judiciaire est celle savoir si le salaire gagné par chacun des demandeurs dans le cadre de l’emploi exercé entre 1988 et 1998 (les années pertinentes) pour Coastland Wood Industries Ltd. (Coastland) à son usine de placages (l’usine) de Nanaimo, en Colombie-Britannique, était « situé sur une réserve », le rendant ainsi admissible à l’exemption de l’impôt sur le revenu prévue à l’alinéa 87(1)b) de la Loi sur les Indiens. Les demandes de contrôle judiciaire ont été instruites conjointement sur le fondement d’un dossier de preuve consolidé commun. Les présents motifs du jugement et le jugement s’appliqueront à chacune des demandes de contrôle judiciaire et une copie en sera versée dans chacun des dossiers.
[2] Les demandeurs, Arnold Wyse, Raymond Clayton Wyse, Wayne Manson et James Wesley (les demandeurs) sont tous des Indiens inscrits membres de la Première Nation Snuneymuxw (la PNS), une bande au sens de la Loi sur les Indiens. Ils résident dans la réserve indienne no 1 de Nanaimo (la réserve). Dans l’arrêt Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29, la Cour suprême du Canada a statué que l’impôt sur le revenu gagné constitue un bien meuble au sens de l’alinéa 87(1)b) de la Loi sur les Indiens.
[3] Les demandeurs sollicitent le contrôle judiciaire d’une décision en date du 15 septembre 2005 par laquelle un délégué du ministre du Revenu national (le délégué) a rejeté leur demande de nouvelle cotisation de troisième palier présentée en vertu du paragraphe 152(4.2) de la Loi de l’impôt sur le revenu (la LIR) (la disposition d’équité).
[4] Le paragraphe 152(4.2) de la LIR confère au ministre le pouvoir discrétionnaire d’établir de nouveau l’impôt dû par un contribuable après l’expiration du délai normalement fixé pour l’établissement d’une nouvelle cotisation. Les demandeurs se sont d’abord prévalus de la disposition d’équité le 23 octobre 2003 (la demande présentée au premier palier) en vue de faire fixer de nouveau par le ministre l’impôt dont ils étaient redevables, afin d’être en mesure de réclamer un remboursement fiscal sur l’impôt payé sur les revenus tirés de leur emploi au cours des années pertinentes.
[5] Les parties ne sont pas en désaccord en ce qui concerne la méthode à appliquer pour se prononcer comme il se doit sur l’opportunité, pour le ministre, d’exercer son pouvoir discrétionnaire.
[6] La tâche du décideur consiste à déterminer quel était l’état du droit en ce qui concerne le situs du revenu d’emploi lors de chacune des années au cours desquelles les demandeurs travaillaient pour Coastland et relativement auxquelles ils affirment que l’alinéa 87(1)b) de la Loi sur les Indiens les exemptait de l’impôt sur le revenu. Cette méthode découle de l’interprétation donnée de la disposition d’équité dans la Circulaire d’information intitulée « Lignes directrices 92‑3 concernant l’émission de remboursements en dehors de la période normale de trois ans » et en particulier du passage suivant :
Le Ministère émettra un remboursement ou réduira un montant en souffrance, s’il est persuadé que le remboursement ou la réduction auraient été accordés si la déclaration ou la demande avait été soumise à temps et à condition que la cotisation à établir soit conforme à la loi et qu’elle n’ait pas déjà été accordée.
[Non souligné dans l’original.]
[7] Voici les dispositions pertinentes de l’article 87 de la Loi sur les Indiens :
Loi sur les Indiens
I-5
TAXATION
Biens exempts de taxation
87. (1) Nonobstant toute autre loi fédérale ou provinciale, mais sous réserve de l’article 83 et de l’article 5 de la Loi sur la gestion financière et statistique des premières nations, les biens suivants sont exemptés de taxation :
a) le droit d’un Indien ou d’une bande sur une réserve ou des terres cédées;
b) les biens meubles d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve.
Indian Act
I-5
TAXATION
Property exempt from taxation
87. (1) Notwithstanding any other Act of Parliament or any Act of the legislature of a province, but subject to section 83 and section 5 of the First Nations Fiscal and Statistical Management Act, the following property is exempt from taxation:
(a) the interest of an Indian or a band in reserve lands or surrendered lands; and (b) the personal property of an Indian or a band situated on a reserve.
Faits
[8] À quelques exceptions près, les faits importants ne sont pas contestés. Arnold Wyse a déposé un affidavit à l’appui des demandes de contrôle judiciaire des demandeurs. Mark McWhinney, l’auteur de la décision contestée, en a fait de même pour le défendeur. Ni l’un ni l’autre n’a été contre-interrogé.
[9] Les demandeurs sont tous des Indiens inscrits membres de la PNS qui résident dans la réserve.
[10] Au cours de la période considérée (1988 à 1998), les demandeurs travaillaient tous pour Coastland Wood Industries Ltd. (Coastland) à son usine de placages (l’usine) de Nanaimo, en Colombie-Britannique. L’usine et les bureaux administratifs de Coastland ne sont pas situés dans la réserve. Toutefois, la zone de triage des grumes de Coastland est située sur les terres de la réserve. Elle sert à entreposer les grumes qui sont ensuite triées puis transportées à l’usine en vue d’en faire des produits en bois.
[11] Entre 1987 et 1992, Coastland a obtenu une série de permis du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (le MAINC) en vue d’utiliser une partie du territoire de la réserve comme zone de triage des grumes.
[12] En contrepartie partielle de l’utilisation de la zone de triage des grumes de la réserve [pour l’exploitation de ses installations de Nanaimo] Coastland a convenu verbalement avec la Première Nation d’offrir des perspectives d’emploi aux membres de cette dernière.
[13] Depuis 1992, le MAINC loue à Coastland cette partie de la réserve avec l’approbation de PNS (le bail). Le bail stipule explicitement qu’en matière d’embauche, la préférence doit être accordée aux membres de la PNS, s’ils remplissent les conditions requises. L’entente intervenue au sujet de la politique d’embauche constitue l’annexe E du bail. Coastland a accepté de s’assurer que les membres de la PNS représentent 18 % de ses effectifs permanents.
[14] Le dossier ne renferme aucun élément de preuve tendant à démontrer que, dans le cadre de ses fonctions habituelles, l’un ou l’autre des demandeurs ait jamais travaillé dans la zone de triage des grumes au cours de la période considérée. Il est acquis aux débats que, suivant leur description de tâches, les demandeurs étaient censés travailler à l’usine. Toutefois, dans son affidavit, M. Wyse affirme, au paragraphe 8, qu’il a travaillé dans la partie de l’usine située dans la réserve. Ce fait est contesté par le déclarant du défendeur qui affirme, après vérification auprès des dirigeants de Coastland, que seulement trois membres de la PNS ont travaillé dans la partie de l’usine située dans la réserve et que les demandeurs n’en faisaient pas partie.
[15] Coastland a refusé de s’abstenir de retenir l’impôt sur le salaire des demandeurs contrairement à ce que ceux-ci lui avaient demandé. Ceci étant dit, dans leurs déclarations de revenus pour les années d’imposition 1988 à 1998, les demandeurs n’ont réclamé aucune exemption d’impôt relativement à leur revenu tiré de leur emploi chez Coastland et ils n’ont pas déposé d’avis d’opposition relativement à leurs cotisations d’impôt sur le revenu pour la période considérée.
[16] En 1999, la Cour d’appel fédérale a rendu son jugement dans l’affaire Amos c. Canada, [1999] A.C.F. no 873 (C.A.F.).
[17] Dans les observations écrites présentées à chacun des trois paliers de révision fondée sur l’équité, les avocats des demandeurs ont fait valoir que toute l’usine formait un tout intégré et que chacune de ses diverses composantes représentait un lien indispensable dans le processus de fabrication, ajoutant que l’usine ne pouvait fonctionner sans la zone de triage des grumes. Le défendeur conteste que l’intégration, dans le processus de fabrication de l’usine, de la partie de la réserve donnée à bail soit essentielle, sur la foi de renseignements obtenus de dirigeants de Coastland.
[18] Dans la foulée de l’arrêt Amos, l’Agence du revenu du Canada (ARC) accepte depuis 1999 d’accorder une exemption fiscale aux membres de la PNS qui résident dans la réserve et qui travaillent pour Coastland. Les demandeurs ont bénéficié de cette exonération d’impôt.
Demandes de nouvelles cotisations et décision du délégué
1)_Première décision rendue au sujet de la première demande de nouvelle cotisation
[19] Dans une lettre datée du 23 octobre 2003, l’avocat des demandeurs a soumis au ministre, en vertu du paragraphe 152(4.2) de la Loi de l’impôt sur le revenu, une demande d’équité priant le ministre de revoir leurs cotisations fiscales de 1988 à 1998 de manière à rembourser aux demandeurs la totalité de l’impôt sur le revenu payé, le tout sans les pénalités et les intérêts calculés sur les impôts dus pour cette période.
[20] Les demandeurs soutiennent que, dans leur cas, il existe des facteurs suffisants pour rattacher leurs revenus à la réserve.
[21] Dans leur lettre du 23 octobre 2003, les demandeurs expliquaient que l’article 87 de la Loi sur les Indiens a pour objet « de préserver le droit des Indiens à leurs réserves et d'éviter que la capacité des gouvernements de prélever des impôts ou des créanciers de saisir des biens porte atteinte à l'utilisation de leurs biens situés sur les réserves » (Mitchell c. Bande indienne de Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85).
[22] Les demandeurs affirmaient par ailleurs qu’ils répondaient à toutes les conditions prescrites pour être admissibles à une exemption d’impôt sur le revenu suivant la jurisprudence qui existait au sujet de cette question à l’époque en cause. Ces conditions étaient les suivantes :
· Le contribuable est un Indien;
· Les biens imposés sont des biens meubles;
· Les biens meubles appartiennent à un Indien;
· Les biens meubles sont situés dans une réserve.
[23] Les demandeurs soutenaient que la seule question à trancher était celle de savoir si l’on pouvait dire que leur revenu d’emploi était situé dans la réserve. Citant l’arrêt Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877 de la Cour suprême du Canada, ils soutenaient qu’ils satisfaisaient au critère relatif aux facteurs de rattachement énoncé dans cet arrêt. Les demandeurs affirmaient aussi, dans leur lettre du 23 octobre 2003, que la politique d’embauche préférentielle de Coastland était, compte tenu de l’objectif visé par l’article 87 de la Loi sur les Indiens, un facteur de rattachement important et manifeste. Ils invoquaient également l’arrêt Amos, précité.
[24] La demande d’équité présentée au premier palier a été rejeté au motif que l’arrêt Amos ne pouvait s’appliquer rétroactivement étant donné qu’il avait été rendu en 1999.
2) Deuxième décision rendue au sujet de la deuxième demande de nouvelle cotisation
[25] Le 16 mars 2004, les demandeurs ont présenté une deuxième demande d’équité dans laquelle ils faisaient valoir que le premier décideur n’avait pas procédé à l’analyse juridique à laquelle il était tenu requise lorsqu’il avait exercé son pouvoir de décision discrétionnaire.
[26] Les demandeurs ont répété qu’ils remplissaient les conditions requises pour pouvoir bénéficier d’une exemption fiscale conformément à l’alinéa 87(1)b) de la Loi sur les Indiens et à la jurisprudence applicable.
[27] Les demandeurs ont répété qu’ils se fondaient sur les facteurs de rattachement énoncés dans l’arrêt Williams, précité, et ils ont précisé que leur demande d’établissement de nouvelle cotisation pour les années d’imposition 1988 à 1998 relativement à leur emploi pour Coastland ne reposait pas principalement sur l’arrêt Amos.
[28] Le 19 juillet 2004, le ministre a refusé la deuxième demande au motif que, même si cette demande avait été présentée dans les délais prescrits, les revenus n’auraient pas pu être considérés comme étant exonérés d’impôt. [Non souligné dans l’original.]
[29] Citant l’arrêt Nowegijick, précité, la décideure de second niveau a expliqué que la Cour suprême du Canada avait décidé, dans cet arrêt, que les demandeurs seraient admissibles à une exemption si le siège social de Coastland se trouvait sur le territoire de la réserve, si les demandeurs vivaient dans la réserve et s’ils étaient rémunérés par le siège social. Comme le siège social de Coastland n’était pas situé dans la réserve, les demandeurs ne pouvaient répondre aux critères prescrits.
[30] La décideure a ensuite invoqué l’arrêt Williams, précité, signalant que la Cour suprême du Canada avait jugé important de déterminer si l'activité qui avait généré le revenu était « étroitement liée » à la réserve, c'est-à-dire si elle faisait « partie intégrante » de la vie dans la réserve, ou s'il était plus approprié de la considérer comme une activité accomplie sur « le marché ordinaire ».
[31] Citant ensuite l’arrêt Williams, précité, la décideure a signalé que la Cour suprême du Canada y avait précisé qu’il était important de la considérer comme une activité accomplie sur « le marché ordinaire ».
[32] La décideure a expliqué qu’en 1994, pour faciliter cette qualification des facteurs de rattachement, des lignes directrices avaient été élaborées et que les demandeurs ne répondaient à aucun des critères parce qu’ils ne travaillaient pas dans la réserve. Coastland n’était pas situé dans la réserve et il était plus approprié de considérer l'activité qui avait généré le revenu comme une activité accomplie sur « le marché ordinaire ». Elle a conclu en disant que [traduction] « le revenu d’emploi gagné entre 1994 et 1999 ne pouvait être considéré comme exonéré d’impôt ».
[33] Enfin, la décideure du deuxième palier a cité l’arrêt Amos, précitée. Elle a expliqué que les faits de cette affaire étaient semblables à ceux de l’espèce. Elle a conclu :
[traduction]
L’interprétation que les tribunaux ont faite de l’imposition des biens meubles des Indiens inscrits a considérablement changé depuis 1983 et elle est encore contestée aujourd’hui. Chaque fois que cette contestation est portée devant les tribunaux et donne lieu à une décision définitive de la part de la juridiction du degré le plus élevé, cette décision devient définitive et exécutoire pour tous les intéressés et pour toute personne se trouvant dans une situation semblable ou identique et ce, à compter de la date de la décision définitive. Il s’ensuit que, depuis 1999, les employés de Coastland Wood Industries Limited qui sont des Indiens inscrits ont été considérés par l’Agence comme exonérés d’impôt.
Pour les cas antérieurs à cette décision judiciaire définitive, l’interprétation antérieure continue à lier les personnes qui se trouvent dans une situation semblable. Comme les règles fiscales en vigueur entre 1987 et 1999 ne considéraient pas comme exonérés d’impôt les revenus tirés de Coastland Wood Industries Limited, l’Agence n’est pas en mesure de considérer ces revenus comme exonérés d’impôt en vertu des dispositions d’équité.
[Non souligné dans l’original.]
[34] Le 19 août 2004, les demandeurs ont introduit devant la Cour fédérale une demande de contrôle judiciaire pour contester la décision du ministre. Le ministre a acquiescé au jugement et l’affaire lui a par conséquent été déférée pour qu’il la réexamine. Si j’ai bien compris, le ministre a acquiescé parce qu’il craignait que deux des quatre demandeurs n’aient pas bénéficié d’un traitement équitable en raison de leur allégation qu’ils avaient effectué une partie des fonctions de leur emploi sur la superficie de la réserve qui faisait l’objet d’un bail.
(3) Examen de troisième palier à la suite du jugement de consentement
[35] Un troisième examen de la demande de nouvelle cotisation a donc été entrepris par Anyta Neustaedter le 25 avril 2005. Elle a fondé son enquête en partie sur les renseignements qu’elle avait obtenus de Coastland au sujet de l’emploi pour la période considérée, notamment sur les lieux de travail de ses employés, sur le nombre de ses employés qui travaillaient dans la zone de triage des grumes, sur leur identité et sur l’absence d’intégration vitale entre la zone de triage des grumes et les activités de l’usine. Les demandeurs n’ont pas contesté devant notre Cour les résultats de son enquête.
[36] Ainsi que je l’ai déjà signalé, il a été déterminé que seulement trois des employés de Coastland travaillaient dans la zone de triage des grumes et qu’aucun des trois demandeurs ne faisaient partie de ces trois personnes.
[37] Le 18 août 2005, elle a formulé des recommandations pour chacun des demandeurs en transmettant son rapport au directeur des services fiscaux de Surrey, Mark McWhinney, le décideur, qui en a pris connaissance et y a souscrit.
[38] Le 15 septembre 2005, le décideur a écrit à chacun des demandeurs pour les aviser du rejet de leur troisième demande d’équité. Cette décision de troisième palier portant rejet des demandes de nouvelle cotisation des demandeurs est la décision qui fait l’objet des présentes demandes de contrôle judiciaire.
[39] M. McWhinney, le directeur du centre fiscal de Surrey à l’Agence des douanes et du revenu du Canada, a expliqué que l’avocat des demandeurs faisait reposer sur deux points sa thèse sur l’admission de la totalité des revenus d’emploi de Coastland.
[traduction] a) On ne peut scinder les fonctions exercées dans la réserve de celles qui sont exécutées à l’extérieur de celles-ci, car toutes les fonctions forment un seul et même tout intégré et chacun des éléments de la production constitue un lien indispensable dans le processus de production. Si l’on ne servait pas de la zone située dans la réserve, l’usine cesserait ses activités.
b) La politique d’embauche préférentielle à laquelle ont souscrit Coastland et la Première Nation Snuneymuxw […]
[40] M. McWhinney a écrit ce qui suit :
[traduction] Ces arguments ont été plaidés avec succès dans l’affaire Amos en 1999, et les revenus tirés de votre emploi pour Coastland sont donc exonérés d’impôt depuis 1999. Bien que M. Gailus affirme qu’il ne vous demande pas d’appliquer la présente décision rétroactivement, si nous exonérions d’impôt la totalité de votre revenu d’emploi de Coastland pour les années antérieures à 1999 sur le fondement des arguments susmentionnés, nous appliquerions en fait rétroactivement l’arrêt Amos.
Il est acquis que les bureaux administratifs de Coastland sont situés « à l’extérieur de la réserve » et que « l’usine » se trouvait aussi hors de la réserve au cours des années à l’examen. Il est aussi acquis que la « zone de triage des grumes » est située « dans la réserve » et que certaines fonctions comme l’écaillage, le tronçonnage, le triage et le bottelage ont lieu dans ce secteur. Selon nos renseignements, vous n’avez pas travaillé dans la zone de la réserve au cours des années en cause. Le revenu que vous avez tiré de l’emploi que vous avez exercé pour Coastland n’est donc pas admissible à l’exemption prévue à l’article 87 de la Loi sur les Indiens.
La circulaire d’information 92-3 intitulée « Lignes directrices 92‑3 concernant l’émission de remboursements en dehors de la période normale de trois ans » renferme les directives que l’Agence doit suivre lorsqu’elle applique les dispositions d’équité. Suivant la circulaire : « Le Ministère émettra un remboursement ou réduira un montant en souffrance, s’il est persuadé que le remboursement ou la réduction auraient été accordés si la déclaration ou la demande avait été soumise à temps et à condition que la cotisation à établir soit conforme à la loi et qu’elle n’ait pas déjà été accordée ».
C’est sur le fondement de cet énoncé que je dois rejeter votre demande. Si, lorsque vous avez produit vos déclarations, vous aviez réclamé l’exemption d’impôt prévue à l’article 87 de la Loi sur les Indiens, ces revenus n’auraient pas été considérés comme exonérés d’impôt.
[Non souligné dans l’original.]
Évolution de la jurisprudence
L’affaire Nowegijick
[41] Le 25 janvier 1983, la Cour suprême a, dans l’arrêt R. c. Nowegijick, précité, déclaré que le situs du salaire dépend du lieu où se trouve le débiteur. Le lieu où l’intéressé s’acquitte des fonctions de son emploi est donc sans intérêt. Dans l’affaire Nowegijick, le débiteur était l’employeur, une société dont le siège social et les bureaux administratifs étaient situés dans une réserve, mais dont les employés exerçaient leurs fonctions à l’extérieur de la réserve.
L’affaire Mitchell
[42] Le 21 juin 1990, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision dans l’affaire Mitchell c. Bande indienne de Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85. Le point principal tranché par la Cour était celui de savoir si l’expression « Sa Majesté » employée à l’alinéa 90(1)b) de la Loi sur les Indiens s’appliquait à la Couronne provinciale. Cet alinéa était ainsi libellé :
Biens considérés comme situés sur une réserve
90. (1) Pour l’application des articles 87 et 89, les biens meubles qui ont été :
a) soit achetés par Sa Majesté avec l’argent des Indiens ou des fonds votés par le Parlement à l’usage et au profit d’Indiens ou de bandes;
b) soit donnés aux Indiens ou à une bande en vertu d’un traité ou accord entre une bande et Sa Majesté,
sont toujours réputés situés sur une réserve.
Property deemed situated on reserve
90. (1) For the purposes of sections 87 and 89, personal property that was
(a) purchased by Her Majesty with Indian moneys or moneys appropriated by Parliament for the use and benefit of Indians or bands, or
(b) given to Indians or to a band under a treaty or agreement between a band and Her Majesty,
shall be deemed always to be situated on a reserve.
[43] L’importance de l’arrêt Mitchell réside dans les divers énoncés formulés par le juge LaForest au sujet de l’objet des articles 87 et 89 de la Loi sur les Indiens, de l’exonération d’impôt (article 87) et de l’insaisissabilité (article 89) des biens meubles. Le juge LaForest écrit ce qui suit à la page 131 :
En résumé, le dossier historique indique clairement que les art. 87 et 89 de la Loi sur les Indiens, auxquels s'applique la présomption de l'art. 90, font partie d'un ensemble législatif qui fait état d'une obligation envers les peuples autochtones, dont la Couronne a reconnu l'existence tout au moins depuis la signature de la Proclamation royale de 1763. Depuis ce temps, la Couronne a toujours reconnu qu'elle est tenue par l'honneur de protéger les Indiens de tous les efforts entrepris par des non‑Indiens pour les déposséder des biens qu'ils possèdent en tant qu'Indiens, c'est‑à‑dire leur territoire et les chatels qui y sont situés.
Il est également important de souligner la conséquence de la conclusion que je viens de tirer. Le fait que la loi contemporaine, comme sa contrepartie historique, prenne tant de soin pour souligner que les exemptions de taxe et de saisie ne s'appliquent que dans le cas des biens personnels situés sur des réserves démontre que l'objet de la Loi n'est pas de remédier à la situation économiquement défavorable des Indiens en leur assurant le pouvoir d'acquérir, de posséder et d'aliéner des biens sur le marché à des conditions différentes de celles applicables à leurs concitoyens. Un examen des décisions portant sur ces articles confirme que les Indiens qui acquièrent et aliènent des biens situés à l'extérieur des terres réservées à leur usage le font aux mêmes conditions que tous les autres Canadiens. [Non souligné dans l’original.]
L’affaire Williams
[44] Le 16 avril 1992, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision dans l’affaire Williams c. Canada, précitée, dans laquelle la question était celle de savoir où se trouvait le situs des prestations d’assurance-chômage qu’avait reçues M. Williams, qui était membre de la bande indienne de Penticton et qui résidait dans la réserve no 1 et pour lesquelles il était admissible en raison de l’emploi qu’il avait exercé auprès d’une société forestière située sur une réserve et de son emploi par la bande indienne dans le cadre d’un projet « RELAIS » dans la réserve. Dans les deux cas, le travail était effectué dans la réserve, l’employeur se trouvait dans la réserve et l’intéressé était rémunéré dans la réserve. Au cours de son emploi, tant M. Williams que son employeur avaient versé des cotisations au régime d’assurance-chômage. M. Williams a réclamé l’exemption prévue à l’alinéa 87(1)b) de la Loi. Le ministre a estimé qu’il n’avait pas droit à l’exemption parce que la résidence du débiteur ne se trouvait pas dans la réserve, mais à Vancouver, d’où ses chèques d’assurance-chômage étaient postés, ou à Ottawa, où était situé le siège de la Commission.
[45] Comme on le verra, le juge Gonthier, qui s’exprimait pour le compte de la Cour, s’est éloigné, dans le contexte de la détermination du situs de la réception des prestations en question, du facteur exclusif de l’emplacement du débiteur, pour rechercher plutôt les facteurs de rattachement pertinents, qu’il a soupesés. Voici ce qu’il a déclaré :
La méthode qui tient le mieux compte de ces préoccupations est celle qui analyse la situation sous le rapport des catégories de biens et des types d'imposition. Par exemple, la pertinence des facteurs de rattachement peut varier selon qu'il s'agit de prestations d'assurance‑chômage, de revenu d'emploi ou de prestations de pension. Il faut d'abord identifier les divers facteurs de rattachement qui peuvent être pertinents. On doit ensuite analyser ces facteurs pour déterminer le poids à leur accorder afin d'identifier l'emplacement du bien, en tenant compte de trois choses : (1) l'objet de l'exemption prévue dans la Loi sur les Indiens, (2) le genre de bien en cause et (3) la nature de l'imposition de ce bien. Il s'agit donc de déterminer, relativement à chaque facteur de rattachement, le poids qui devrait lui être accordé pour décider si l'imposition en cause de ce type de bien représenterait une atteinte aux droits de l'Indien à titre d'Indien sur une réserve.
Cette méthode conserve la souplesse de la méthode cas par cas, mais à l'intérieur d'un cadre qui identifie correctement le poids à accorder à divers facteurs de rattachement. Il est évident que ce poids ne peut être déterminé avec précision. Cette méthode a cependant l'avantage de préserver la capacité de traiter de façon appropriée les cas qui, à l'avenir, présenteront des considérations jusque‑là non évidentes.
[46] Le juge Gonthier a ensuite énuméré les facteurs de rattachement qui avaient été proposés à la Cour : la résidence du débiteur, la résidence de la personne qui reçoit les prestations, l'endroit où celles‑ci sont versées et l'emplacement du revenu d'emploi ayant donné droit aux prestations.
[47] Pour les motifs qu’il a expliqués, il a conclu que le résidence du débiteur et l’endroit où les prestations sont versées constituaient des facteurs de rattachement dont la valeur était limitée dans le contexte du situs de prestations d’assurance-chômage.
[48] Il s’est ensuite attaché au facteur du lieu de résidence du bénéficiaire et de la résidence de la personne qui reçoit les prestations et l'emplacement du revenu d'emploi ayant donné droit à celles‑ci.
[49] Pour évaluer l'importance du second facteur, soit le lieu de l'emploi donnant droit aux prestations, il a analysé la nature des prestations d'assurance‑chômage versées sous forme de cotisations d’employeurs et d’employés prélevées sur le revenu imposable avec ajout des prestations dans le revenu imposable, ce qui l’a amené à conclure que les prestations d'assurance‑chômage ne sont pas des prestations versées à même les recettes générales du gouvernement.
[50] De plus, comme les prestations étaient fondées sur des primes se rapportant à un emploi antérieur, il a estimé que le lien étroit entre l'emploi antérieur et les prestations et le lieu de l'emploi ayant rendu admissible aux prestations d'assurance-chômage constituait un facteur particulièrement utile pour décider si l’imposition des prestations porterait atteinte au droit d'un Indien à titre d'Indien de détenir des biens personnels sur la réserve. Voici le raisonnement que le juge a suivi à la page 896 :
[…] dans le cas d'un Indien dont le revenu d'emploi qui donne droit à des prestations était situé sur la réserve, la concordance entre les incidences fiscales des cotisations et des prestations disparaît car, pour cet Indien, le revenu d'emploi initial était exonéré d'impôt. L'impôt payé sur les prestations subséquentes fait donc plus que compenser les économies d'impôt réalisées grâce au versement de cotisations. Il s'agit plutôt d'une atteinte aux droits engendrés par le fait que l'Indien travaillait sur la réserve.
[Non souligné dans l’original.]
[51] Au sujet du lieu du revenu donnant droit aux prestations, le juge Gonthier a expliqué que « les parties ont présumé que l'emploi antérieur de [M. Williams] qui l'a rendu admissible aux prestations d'assurance‑chômage était également situé sur la réserve puisque les deux employeurs en question étaient situés sur la réserve », ce qui l’a amené à faire preuve de prudence, parce que la Cour avait estimé que le principe dégagé dans l’arrêt Nowegijick n’était pas universel. Voici ce qu’il écrit :
Cependant, il ne s'agit pas d'un cas qui justifie de définir un critère pour déterminer le situs de la réception d'un revenu d'emploi. Tous les facteurs possibles de rattachement indiquent la réserve comme lieu de l'emploi de l'appelant qui l'a rendu admissible aux prestations. L'employeur était situé sur la réserve, le travail a été accompli sur la réserve, l'appelant habitait la réserve et c'est sur la réserve qu'il a été payé. Un critère permettant de déterminer le situs d'un revenu d'emploi ne saurait donc être conçu que dans l'abstrait en l'espèce, puisque les facteurs pertinents ne s'opposent pas vraiment. Il en serait également ainsi de tout examen de l'importance, s'il en est, à accorder à la résidence [page 898] de l'appelant au moment de la réception des prestations, car elle était également sur la réserve.
En outre, comme il ressort de notre analyse du critère applicable pour déterminer le situs des prestations d'assurance‑chômage, la formulation d'un critère permettant de déterminer l'emplacement d'un bien incorporel en vertu de la Loi sur les Indiens est une entreprise complexe. Dans le contexte de l'assurance‑chômage, nous avons été en mesure de mettre l'accent sur certaines caractéristiques du régime et sur ses incidences fiscales pour identifier un facteur ayant une importance particulière. Il n'est pas évident que cela soit possible dans le contexte d'un revenu d'emploi, ni qu'on soit en mesure de dire quelles caractéristiques du revenu d'emploi et de son imposition devraient être examinées à cette fin.
En conséquence, pour les fins de ce pourvoi, nous notons simplement que l'emploi de l'appelant, qui l'a rendu admissible aux prestations d'assurance‑chômage, était clairement situé sur la réserve, quel que soit le critère retenu pour déterminer le situs du revenu d'emploi. Parce que l'emploi donnant droit aux prestations était situé sur la réserve, les prestations reçues l'étaient aussi. La question de la pertinence de la résidence de la personne qui reçoit les prestations au moment de leur réception ne se pose pas en l'espèce puisqu'elle était également sur la réserve.
L’affaire Folster (sub nomine Clarke c. Ministre du Revenu national)
a) Décision de la Cour de l’impôt
[52] Après que la Cour suprême du Canada eut rendu l’arrêt Williams, précité, le juge Hamlyn, de la Cour de l’impôt a rendu, le 29 septembre 1992, une décision [publiée à 92 D.T.C. 2267] dans une affaire concernant sept Indiens inscrits de la réserve indienne de Norway House (la réserve) qui travaillaient pour divers employeurs en divers lieux – sur le territoire de la réserve et à l’extérieur de celle-ci. Marianne Folster soutenait que la Loi sur les Indiens (article 87 ou 90) l’exonérait de l’impôt sur le revenu.
[53] Marianne Folster, une Indienne inscrite qui résidait dans la réserve de Norway House (la réserve) travaillait pour Santé et Bien-être Canada comme gestionnaire au Norway House Indian Hospital (l'hôpital), lequel se trouvait à proximité de la réserve, mais à l'extérieur de ses limites géographiques. Elle exerçait l’essentiel de ses fonctions à l'hôpital, dont 80 p. 100 de la clientèle étaient constitués d’Indiens inscrits.
[54] Elle recevait, à l’hôpital, son chèque de paye qui était émis par le bureau de Winnipeg d’Approvisionnements et Services Canada. L'hôpital avait été construit par le gouvernement fédéral pour dispenser des soins aux Indiens (visés ou non par un traité). Des fonds spécifiques étaient prévus dans les estimations de Santé et Bien-être Canada pour les services médicaux dispensés aux Indiens. Enfin, il convient de signaler que l'hôpital où Mme Folster exerçait ses fonctions avait remplacé un premier établissement situé dans la réserve.
[55] Le juge de la Cour de l’impôt a fait droit à son appel au motif que son revenu d'emploi était réputé situé dans la réserve en vertu de l’alinéa 90(1)a) de la Loi sur les Indiens et non de l’article 87, qui nous intéresse.
b) Jugement de la Section de première instance de la Cour fédérale
[56] Le 13 octobre 1994, le juge Cullen, de notre Cour, a accueilli, [1995] 1 C.F. 561, l’appel interjeté par le ministre dans l’affaire Folster. Il a estimé que l’alinéa 90(1)a) de la Loi sur les Indiens ne s’appliquait pas. Il s’est ensuite lancé dans une analyse des facteurs de rattachement prévus à l’article 87 à la lumière de l’arrêt Williams, précité.
[57] Prenant acte du fait que, dans l’arrêt Williams, précité, la Cour suprême du Canada avait refusé de formuler des commentaires au sujet des facteurs de rattachement utiles pour déterminer le situs du revenu d’emploi, il s’est dit d’avis que l’on pouvait, dans l’affaire portée devant lui, appliquer les mêmes facteurs que ceux qui servaient à déterminer le situs des prestations d’assurance-chômage et il a accordé une très grande importance, eu égard aux circonstances de l’espèce, au lieu de résidence de l’employeur et à celui où les fonctions de l’emploi étaient exercées. Il a conclu que le lieu de résidence de Mme Folster était un facteur aussi important que les deux autres qu’il avait mentionnés.
[58] Voici l’analyse qu’il a faite du situs du revenu d’emploi de Mme Folster :
L'employeur de la défenderesse était l'hôpital. Elle exerçait ses fonctions à l'hôpital, qui se trouve à proximité de la réserve, mais à l'extérieur de ses limites géographiques. L'employeur de la défenderesse ne réside pas sur la réserve; de plus, elle exerçait ses fonctions à l'extérieur de la réserve. Toutefois, la défenderesse résidait sur la réserve.
Tout comme dans le cas d'Elizabeth Ann Poker, son lieu de travail ne se trouvait pas sur la réserve, mais la nature ou l'objet de l'emploi de la défenderesse étaient étroitement liés à la réserve. L'hôpital a été établi en conformité avec la décision prise par le gouvernement du Canada de dispenser des soins de santé aux Indiens. Il a été construit pour remplacer un hôpital qui était situé sur la réserve à l'origine. C'est le gouvernement qui en assure le financement, conformément à sa décision de soutenir les soins de santé dispensés aux Indiens. La clientèle de l'hôpital est composée d'Indiens inscrits dans une proportion d'environ 80 p. 100. Les circonstances relatives à l'emploi étaient étroitement liées à la réserve.
Toutefois, malgré les circonstances relatives à l'emploi de la défenderesse, ni son employeur ni son lieu de travail ne se trouvaient sur la réserve. Il ne suffit pas, selon moi, de conclure que la défenderesse travaillait au profit des Indiens de la réserve. Cette interprétation outrepasserait l'objectif d'éviter qu'il soit porté atteinte aux droits d'un Indien à titre d'Indien sur la réserve. Elle pourrait vraisemblablement signifier que tous les Indiens qui vivent sur une réserve seraient exemptés d'impôt, sans égard à leur lieu de travail ou à l'identité de leur employeur. Il pourrait s'agir d'un moyen de redresser leur situation économiquement défavorable, mais cette interprétation ne serait pas conforme à l'objet des dispositions créant l'exemption d'impôt.
En résumé, bien que la défenderesse ait résidé sur la réserve, son employeur et son lieu de travail se trouvaient à l'extérieur de la réserve. Les circonstances relatives à son emploi étaient étroitement liées à la réserve. Toutefois, en l'absence d'un facteur de rattachement autre que la résidence du contribuable, les fonctions d'un emploi exercées au profit des Indiens d'une réserve ne suffisent pas à rattacher le revenu tiré de cet emploi à la réserve. En conséquence, j'ai statué que le revenu d'emploi de la défenderesse n'est pas situé sur la réserve.
L'appel de la demanderesse en ce qui a trait à F. Marianne Folster est accueilli. Bien que les circonstances relatives à son emploi à l'hôpital aient été fortement liées à la réserve, ni son employeur ni l'endroit où elle exerçait ses fonctions ne se trouvaient sur la réserve. Bien qu'on puisse intuitivement considérer que le refus de lui reconnaître une exemption d'impôt mène à un résultat anormal, compte tenu de la proximité de l'hôpital par rapport à la réserve et de la population desservie par l'hôpital, j'hésite à conclure que le fait de travailler au profit des Indiens suffit pour soustraire à l'impôt le revenu tiré de ce travail en l'absence de tout autre facteur de rattachement. Pareille interprétation outrepasserait l'objectif d'éviter toute atteinte aux droits d'un Indien à titre d'Indien sur une réserve et constituerait un moyen de redresser la situation économiquement défavorable des Indiens. Bien que ce soit là un objectif louable, c'est au législateur et non à la Cour qu'il revient de déterminer les mesures à prendre pour l'atteindre.
c)Arrêt de la Cour d’appel fédérale
[59] Le 22 mai 1997, la Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel interjeté par Mme Folster, [1997] A.C.F. no 664, en concluant que l’exemption prévue à l’alinéa 87(1)b) de la Loi sur les Indiens s’appliquait. Le juge Linden a rédigé les motifs unanimes de la Cour en expliquant que la seule question de droit à résoudre était celle de savoir si « le revenu d'emploi de l'appelante était situé sur la réserve ».
[60] Le juge Linden s’est dit d’avis que le juge de première instance « n’a pas tenu pleinement compte du but poursuivi par le législateur en créant l'exemption d'impôt à l'article 87 […] c'est-à-dire préserver les biens détenus par des Indiens en tant qu'Indiens sur des réserves afin que leur mode de vie traditionnel ne soit pas menacé ».
[61] Le juge Linden a qualifié de « nouveau » le critère élaboré par le juge Gonthier au sujet des facteurs de rattachement dans l’arrêt Williams, précité, et a ajouté ce qui suit, au paragraphe 20 de ses motifs :
Selon moi, si le résultat auquel parvient le juge de première instance est, comme il l'affirme, « intuitivement... anormal », c'est un indice que le critère des facteurs de rattachement n'a pas été appliqué correctement. On ne doit pas oublier que ce critère est simplement un moyen dont disposent les tribunaux pour appliquer le principe du situs d'une manière rationnelle, en donnant une certaine armature à l'analyse. Et la question fondamentale de cette analyse est la suivante : eu égard au but poursuivi par le législateur en adoptant l'exemption d'impôt créée par l'article 87, où est-il le plus logique de s